內(nèi)容提要：在憲法修改中，先有修憲提案，后有修憲行為。因此，修憲提案權(quán)決定了憲法修改的大致范圍并進而奠定了修憲權(quán)的基礎。對憲法修改以及修憲權(quán)的研究，離不開對于修憲提案權(quán)的進一步探討。本文通過對我國憲法第64條和美國憲法第5條的分析比較，從提案機關和批準機關之間的法律關系入手，討論了修憲提案的“時效”問題、批準時限問題以及修憲提案的撤回問題，并對我國憲法中修憲提案權(quán)運行中存在的相關問題進行了探討。

　　關鍵詞：修憲權(quán) 修憲提案權(quán) 修憲程序

　　一、導言

　　在某種意義上，憲法的修改可以大致分為提案與批準兩個階段。在實在法上，各國憲法并沒有規(guī)定一個籠統(tǒng)的“修憲權(quán)”，也沒有把它賦予某個單一的主體。相反，各國憲法大都分別規(guī)定了修憲提案和對提案的批準，并為它們確立了不同的主體。[1]從程序上看，先有修憲提案，而后才有對提案的批準。在這個意義上，修憲提案權(quán)的行使對于憲法修改而言似乎更為重要：正是修憲提案權(quán)決定了憲法修改的大致范圍并進而奠定了修憲權(quán)的基礎。因此，對憲法修改以及修憲權(quán)的研究，離不開對于修憲提案權(quán)的進一步探討。這是研究修憲提案權(quán)的理論意義之所在。同時，各國憲法實踐也就修憲提案權(quán)提出了一系列的問題，主要有：修憲提案一經(jīng)提出，在未獲有效批準之前是否永不消滅？[2]提案機關能否撤回修憲提案？[3]一個提案機關能否對另一提案機關的修憲提案再提出修正？[4]等等。這些問題的存在顯示了研究修憲提案權(quán)之實踐意義。

　　本文認為，解決修憲提案問題的關鍵，在于準確界定修憲提案權(quán)的性質(zhì)。因此，本文將以修憲提案權(quán)的性質(zhì)為主線展開論述。基于此，本文的結(jié)構(gòu)將大致安排如下：首先，從法律關系的一般理論出發(fā)，對修憲提案權(quán)的性質(zhì)作出界定。其次，根據(jù)對于修憲提案權(quán)性質(zhì)的界定，討論修憲提案的“時效”問題以及修憲提案可否撤回問題。再次，對我國憲法中修憲提案權(quán)的相關問題予以探討。最后是簡單的結(jié)論。

　　二、修憲提案權(quán)的性質(zhì)

　　通常所謂“修憲提案”的表述，實際上包含了三種相互關聯(lián)但并不相同的含義。一是指提案機關向修憲機關提出的物理性質(zhì)的提案文本；
二是指提案機關提出提案的行為；
三是指通過提案行為而在提案機關與修憲機關之間形成的特定法律關系。修憲提案權(quán)的性質(zhì)，就表現(xiàn)在提案機關與修憲機關的法律關系之中。

　�。ㄒ唬┨岚笝C關與修憲機關之間法律關系的特征之一

　　在法理學上，法律關系并不是憑空發(fā)生的，其產(chǎn)生的主要基礎就是法律規(guī)則的存在，社會關系正是經(jīng)過法律的調(diào)整才上升成為法律關系。在憲法上，提案機關與修憲機關之間的法律關系為憲法所確認和認可，因此，對該法律關系特征的歸納不能離開對于相關憲法規(guī)范的分析。現(xiàn)以美國憲法第5條和中國憲法第64條為例進行說明。

　　按照美國憲法第5條的規(guī)定，當國會兩院有三分之二的議員認為有必要時，可以提出憲法修正案，該修正案在得到四分之三州議會或州憲法會議（各州以何種方式批準憲法修正案，取決于國會的決定）的批準后即成為美國憲法的一部分而生效。十分明顯的是，美國憲法賦予國會以修憲提案權(quán)，而將批準權(quán)給予了各州，顯示了其濃厚的聯(lián)邦國家色彩。按照憲法的規(guī)定，國會具有修憲提案權(quán)，以及決定各州采取何種形式批準修正案的權(quán)力。不過，在美國憲法實踐中，國會在憲法修改過程中所享有的權(quán)力要廣泛得多。在實踐中，國會可以規(guī)定憲法修正案的批準時限，也可以判斷一項修正案是否得到了四分之三州的批準而生效，還可以裁斷各州是否可以有效地撤銷其先前的批準行為。[5]在1921年著名的Dillon v. Gloss案件中，美國聯(lián)邦最高法院宣稱，由于憲法授權(quán)國會可以提出修憲提案、安排全國憲法會議以及決定修憲案的批準方式，因此，憲法實際上賦予了國會安排修憲的廣泛權(quán)力。[6]在1939年Coleman v. Miller案中，聯(lián)邦最高法院的四位大法官又宣稱，憲法第5條排他性地、完全地（exclusively and completely）賦予了國會對于修憲程序不可分割的控制權(quán)（undivided control）。[7]不過，盡管國會的權(quán)力是如此廣泛，但仍然存在著國會鞭長莫及的事項。具體來講就是，當國會提出一項憲法修正案后，各州是否啟動批準程序是國會無權(quán)過問的，[8]更不要說對它進行控制。換言之，各州既可以積極的馬上啟動批準程序，也可以消極的不作為，對國會的修憲提案不聞不問，國會并不能強制要求各州進行批準。首先，從美國憲法第5條的規(guī)定看，憲法修正案的生效并不要求50個州都參與其中，而只要求四分之三州（38個州）的批準。也就是說，對于任何一項憲法修正案的生效而言，總有四分之一的州是被排除在修憲程序之外的。它們的批準或不批準，沒有任何實質(zhì)意義。既然如此，它們的行為當然在國會的控制之外。其次，對于憲法所要求的四分之三的州而言，由于憲法將實質(zhì)性的修憲權(quán)賦予了各州，因此，是否批準乃是各州自主的事，國會只能等待，而不能強迫。[9]在這一點上，或許值得引述1917年美國國會醞釀提出第18條憲法修正案[10]之際參議員Borah的發(fā)言。他說：

　　我們已經(jīng)將修正案提交給各州，它就在各州的支配（possession）之中，我們不可以再對它進行控制。各州擁有完全的權(quán)利（perfect right）說：“我們將現(xiàn)在批準它”，或者說“我們將在10年之后批準它”。[11]

　　我國憲法第64條呈現(xiàn)出相同的情形。按照該規(guī)定，憲法的修改，由全國人大常委會或者五分之一以上全國人大代表提議，并由全國人大以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。在這里，憲法規(guī)定了憲法修正案的生效條件：首先，只有全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表才能提出修憲提案，除此之外的任何主體都無權(quán)提出修憲提案。其次，一個合法有效的修憲提案，只能由全國人大以其全體代表的三分之二以上多數(shù)通過而生效。這兩個條件是并存的，缺一不可。因此，即使由全國人大常委會或五分之一以上全國人大代表之外的主體提出的修憲提案得到了全國人大全體代表三分之二以上多數(shù)的批準，該修憲提案仍然不能成為具有憲法效力的修正案。[12]憲法第64條并沒有規(guī)定，當全國人大常委會或五分之一以上全國人大代表提出修憲提案后，全國人大必須啟動批準程序。誠然，在我國修憲實踐中，每當全國人大常委會或者五分之一以上全國人大代表提出修憲提案后，全國人大都無一例外緊跟著啟動對修憲提案的批準程序。但是，必須明確的是，我們不能根據(jù)這個事實而認定全國人大負有啟動修憲程序的義務。理由十分簡單：從實然推不出應然來——這是法理學上的一個基本原理。[13]

　　綜上所述，一項修憲提案的提出，就在提案機關和修憲機關就形成了特定的法律關系。這種法律關系的特殊之處就在于，雖然提案機關有權(quán)利提出修憲提案，但修憲機關卻并不必然承擔予以批準或不批準的義務。也就是說，提案機關的“權(quán)利”并不表現(xiàn)為修憲機關的相應“義務”。事實上，本文即將論證，一項修憲提案的提出，非但沒有給修憲機關施加相應的義務，相反卻恰恰使修憲機關取得了批準修正案的資格，或者更準確的說，是賦予了修憲機關以修憲的權(quán)力。

　�。ǘ�）提案機關與修憲機關之間法律關系的特征之二

　　按照各國憲法的規(guī)定，修憲機關享有憲法授予的修憲權(quán)。但是，應當指出的是，這里的修憲權(quán)只是抽象意義上的修憲權(quán)。也就是說，修憲機關并不能單純根據(jù)其享有的修憲權(quán)，獨自完成對憲法的修改。憲法的修改，其必要的前提就是，要將抽象意義的修憲權(quán)轉(zhuǎn)化到具體現(xiàn)實的法律關系之中，使之成為具體現(xiàn)實的修憲權(quán)。顯然，法律關系的形成需要一定的法律事實，在這里，提案機關的修憲提案正是這樣的法律事實，它的提出，就在提案機關和修憲機關之間形成了具體現(xiàn)實的法律關系，正是它把修憲機關抽象意義上修憲權(quán)轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實意義上修憲權(quán)。在這個意義上，應當說，盡管修憲機關的修憲權(quán)為憲法授予，但對憲法進行修改的現(xiàn)實的權(quán)力，卻來自于因修憲提案而產(chǎn)生的法律關系。

　　在某種程度上，提案機關與批準機關之間的法律關系十分類似于合同法中要約人與受要約（承諾）人之間的法律關系。[14]按照我國合同法的規(guī)定，合同的成立需要經(jīng)過要約與承諾兩個階段。要約人向受要約人發(fā)出要約后，如果受要約人進行承諾，當承諾在要約規(guī)定的期限內(nèi)或者合理期限內(nèi)到達要約人之際，雙方當事人之間即產(chǎn)生合同關系。這里有兩點十分明顯：其一，要約人發(fā)出的要約對于受要約人沒有約束力，要約人不能強制受要約人承諾。也就是說，要約的效力，“僅對于相對人予以得為承諾的權(quán)利，而非使相對人因此負擔必為承諾的義務”。[15]其二，沒有要約，也就沒有承諾。按照合同自由原則，任何具有民事行為能力的人當然享有“承諾”的權(quán)利，但是如果沒有一個要約的出現(xiàn)，當事人承諾的權(quán)利就只是抽象的，而不是現(xiàn)實的。正是要約——這個法律事實的出現(xiàn)，使當事人抽象的權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)利。因此，正像分析法學家霍菲爾德所說的那樣，要約人發(fā)出一個要約，實際上就為受要約人創(chuàng)設了一種法律權(quán)力。[16]

　　綜上可以看出，修憲提案權(quán)是為憲法所規(guī)定的這樣的一種法律權(quán)力：首先，提案機關提出一項修憲提案，就在提案機關和修憲機關之間創(chuàng)設了一種法律關系；
其次，提案機關的修憲提案權(quán)并不表現(xiàn)為修憲機關的相應義務，提案機關不能強制要求修憲機關批準或者不批準。最后，修憲提案權(quán)的效力在于，它將修憲機關根據(jù)憲法而享有的抽象的修憲權(quán)轉(zhuǎn)化成為具體現(xiàn)實的修憲權(quán)，或者更加準確的說，正是修憲提案權(quán)的行使，賦予了修憲機關以現(xiàn)實的修改憲法的權(quán)力。

　　三、修憲提案權(quán)的存續(xù)期間——所謂修憲提案的時效問題

　　所謂修憲提案的時效問題，就是指提案機關提出一項修憲提案，在沒有得到有效的批準之前，是否因為時間的經(jīng)過而喪失其效力。這個問題與另外一個問題緊密相關，即，提案機關在提出一項修憲提案之際，可否規(guī)定批準該提案的最后期限，超過該期限，即使批準亦為無效？這兩個問題都是美國修憲理論和實踐中久有爭議的問題。下面首先介紹美國有關此問題的爭議，然后進行對修憲提案權(quán)存續(xù)期間問題的分析。

　�。ㄒ唬┬迲椞岚笝�(quán)的存續(xù)期間

　　在美國憲法史上，曾經(jīng)前后發(fā)生過三起關于修憲提案時效問題的爭論，其中的兩起形成了具體的爭訟案件，聯(lián)邦最高法院因而借此提出了解決該問題的思路。1917年，美國國會在提交各州批準的第18條修憲提案中規(guī)定了批準時限，從而引發(fā)紛爭，是為Dillon v.Gloss案。在該案中，美國聯(lián)邦最高法院認為，一個修憲提案，必須充分反映同一時期的民意，如果各州不能在一個合理的期限內(nèi)批準一項修憲提案，相反各州彼此批準的時間拖得很長的話，由于不能反映同一時期的民意，所以應當認為批準的時效已經(jīng)消失。關于修憲提案的時效，最高法院第一次提出了“同一時期的民意”標準。不過，在此問題上最高法院的態(tài)度似乎有點首鼠兩端。在1939年的Coleman v.Miller案中，最高法院又改變了看法。此案由國會提交各州批準的“童工修憲提案”[17]而引發(fā)。1924年，國會向各州提交了“童工修憲提案”，但是直到1931年，該提案總共得到了6個州的批準。1934年美國“新政”的實施，使得該提案的前景柳暗花明。從1934年到1937年，又有22個州批準了該提案。在這22個新批準的州之中，堪薩斯州議會曾經(jīng)在20年代通過決議，拒絕批準該提案。當1937年該州議會又一次進行批準表決時，參議院分裂了，20名議員贊成，20名反對。之后，由副州長兼任的議長投下了關鍵性的贊成票，批準了該提案。反對該提案的18名參議員和3名眾議員不服，其理由之一就是認為，該項修憲提案從1924年提出到1939年堪薩斯州議會批準，間隔長達13年，早已經(jīng)過了時效。他們在州最高法院敗訴后又向美國聯(lián)邦最高法院上訴。最高法院在判決中一方面引述其對Dillon v.Gloss案的判決，認為修憲提案存在時效問題，一方面又認為，修憲提案的時效究竟應該有多長，是一個應當由國會進行判斷的政治問題，作為司法部門的法院無權(quán)對此作出判斷。

　　不過，與美國憲法第27條修正案[18]的批準過程相比，前述“童工修憲提案”真是有些小巫見大巫了。第27條修正案被人稱為美國憲法上的一件奇事。[19]1789年，美國第一屆國會通過了由麥迪遜起草的12條修憲提案，提交各州批準。各州批準了該提案中的第3至12條，(點擊此處閱讀下一頁)

　　共10條，是為現(xiàn)行美國憲法第1到第10條憲法修正案，又稱為“權(quán)利法案”。在“權(quán)利法案”生效之際，該修憲提案中的第二條僅僅獲得了6州的批準，由于沒有達到憲法規(guī)定的四分之三州的批準而沒有生效。在此之后的將近百年時間內(nèi)，該條提案似乎處于“冬眠”狀態(tài)，人們好像忘記了曾經(jīng)存在過這樣的一條修憲提案。1873年，似乎為了引起人們的關注，美國俄亥俄州議會批準了該提案。但不久它又被人們拋之腦后。20世紀以來，許多學者認為該條修憲提案早已沒有進行批準的必要。例如，美國杜克大學法學教授Dellinger就自信的宣稱，該修憲提案早已經(jīng)“死翹翹了”（simply died）。[20]我國學者荊知仁也認為，由于該項提案所要解決的問題早已解決，因此它已成為“不必要的死案”。[21]不過，歷史沒有按照學者們的意見發(fā)展。1982年，德科薩斯州立大學一位名為Waston的學生在其學年論文中主張該提案仍舊能夠、并且應當被批準，不幸的是他的論文成績只得到了個“C”。在此之后，Waston開始向各州議會的議員們寫信，呼吁批準該修憲提案�；侍觳回撚行娜�，在20世紀80年代，陸續(xù)有多個州批準了該提案。終于到了1992年5月7日，密歇根州成為第38個批準該提案的州，從而達到了憲法要求的四分之三州批準的要求，該提案經(jīng)歷了202年，終于成為美國憲法第27條修正案。[22]

　　美國憲法第27條修正案一經(jīng)出生，旋即引發(fā)了又一次關于修憲提案時效問題的無窮爭論。關鍵的一點就在于，一項修憲提案，在經(jīng)過了長達200多年的歲月之后，是否還能夠被批準。在第27條修正案之前的所有修正案，從國會提出到各州批準生效的時間最長也不過4年， [23]202年是否有點過長了。而且，在國會提出該修憲提案之際，密歇根州并不存在。[24]

　　（二）規(guī)定批準時限的修憲提案

　　在1917年以前，美國國會所提交各州批準的修憲提案都沒有規(guī)定任何批準的時限限制，當時就有一種意見認為，各州可以在任何時候，甚至千年之后，仍然可以作有效的批準。[25]1917年國會提交的第18條修憲提案首次在修憲案文本中規(guī)定了7年的批準時限。不過，由于此項舉措為前所未有，所以就有相當議員對此舉的合憲性表示置疑。參議員Brandegee等多人就認為，國會在修憲提案中規(guī)定批準時限，是超越了憲法授予的權(quán)限，因為憲法并沒有規(guī)定各州必須在特定的期間內(nèi)批準修憲提案。[26]當該修憲提案生效，成為美國憲法第18條修正案后沒有多久，反對禁酒的人即對該修正案的合憲性提出挑戰(zhàn)，其理由之一就是，國會沒有權(quán)力規(guī)定修憲提案的批準時限，是為著名的Dillon v.Gloss案。聯(lián)邦最高法院在判決中駁斥了原告的挑戰(zhàn)理由。法院認為，首先，由于修憲提案必須反映國家同一時期的民意，所以，修憲提案提交各州批準之后，各州務必在盡快的時間內(nèi)批準。其次，憲法雖然沒有授權(quán)國會規(guī)定修憲提案的批準時限，但憲法第5條授予國會決定各州的批準方式，而規(guī)定批準時限乃屬于國會指定批準方式的附帶權(quán)力。因此，國會實有權(quán)規(guī)定修憲提案的批準時限。

　　盡管最高法院維護了國會規(guī)定批準時限行為的合憲性，但是，這并不是說其中就沒有了任何問題。按照有的美國學者的看法，憲法規(guī)定國會指定各州批準方式的權(quán)力，僅僅意味著國會有權(quán)指定由誰（州議會還是州憲法會議）來批準修憲提案，這一權(quán)力并不必然意味著國會有權(quán)指定各州行使批準權(quán)的時間。前者是一個主體問題，后者是一個時間問題。[27]或許正是由于考慮到在修憲提案文本之中規(guī)定批準時限有所不當，從第23條憲法修正案的提出開始，國會在第24、25、26條修憲案文本中沒有規(guī)定批準時限，而是在國會通過的提交各州的決議中規(guī)定了批準時限。國會在1978年通過的哥倫比亞特區(qū)代表憲法修正案既在提案文本當中，又在國會提交各州批準的決議中規(guī)定了批準時限。不過，正像學者們所指出的那樣，國會似乎并沒有仔細考量包含在修憲提案文本之中的批準時限規(guī)定是如何運作的，以及它在多大程度上與國會在決議中規(guī)定批準時限的方式有所差異。[28]更有意思的是，1972年3月22日，國會通過了“男女平等憲法修正案”（ERA），在提交各州批準的決議中，國會規(guī)定了7年的批準時限。當7年的最后期限快要到來之際，有35個州議會——比憲法要求的38州僅少3州——批準了該提案。面對這種情況，國會即通過決議，把原先規(guī)定的7年的批準時限延長3年零3個月。[29]這又一次引發(fā)了人們激烈的爭論。

　�。ㄈ�）本文的分析

　　本文認為，修憲提案是否應當有時效的限制以及提案機關可否規(guī)定修憲提案的批準時限兩個問題，在實質(zhì)上是相同的。因為它們都主張，國會為了所謂的“同一時期的民意”，既可以在事先，也就是在提出修憲提案的時候確定修憲權(quán)行使的有效期限；
也可以對各州修憲權(quán)行使是否有效作出事后的判斷。這里人們似乎看到了一個幾乎是全權(quán)的國會，它可以武斷的并且不受限制的對各州修憲權(quán)的行使進行限制。

　　權(quán)力總是有界限的，修憲提案權(quán)也不例外。作為修憲提案機關，其修憲提案權(quán)的界限與修憲提案權(quán)的性質(zhì)問題緊密相關。修憲提案權(quán)的性質(zhì)決定了，一項修憲提案并不單純因為時間的經(jīng)過而消滅；
提案機關也不能規(guī)定批準時限。試分述之。

　　1、修憲提案并不因為時間的經(jīng)過而消滅。

　　前已述及，一項修憲提案，實際上是一種法律事實，它的出現(xiàn)，就在提案機關與修憲機關之間形成了特定的法律關系，修憲機關根據(jù)憲法所享有的抽象修憲權(quán)轉(zhuǎn)化成為具體現(xiàn)實的修憲權(quán)。在這里，重要的是要認識到，當提案機關提出一項修憲提案之后，就并不存在修憲提案的行為了（該行為隨著修憲案的提出而結(jié)束），存在的——或者說具有法律意義的——是由修憲提案產(chǎn)生的法律關系。因此，所謂“修憲提案并不因為時間的經(jīng)過而消滅”的提法并不準確，精確的說法應當是：由修憲提案產(chǎn)生的法律關系并不因為時間的經(jīng)過而消滅。

　　把注意力從物理性質(zhì)的修憲提案轉(zhuǎn)向具有法律意義的法律關系，是解決“時效”問題的一個關鍵。在法理學上，法律關系因為法律事實的出現(xiàn)而形成、變化、和消滅。當一個法律關系存在時，除非有新的法律事實出現(xiàn)，否則它既不發(fā)生變化，也不會消滅。當然，法律關系也會因為時間的經(jīng)過而變更或者消滅，但所謂“時間的經(jīng)過”，恰恰就是法律事實的一種。因此，對于提案機關與修憲機關之間的法律關系而言，除非憲法把“時間的經(jīng)過”規(guī)定為該法律關系消滅的法律事實，否則，該法律關系就不能因為“時間的經(jīng)過”而消滅。

　　2、提案機關何以不能規(guī)定修憲提案的批準時限。

　　應當明確的是，規(guī)定修憲提案的批準時限，實際上就是對修憲權(quán)設定了行使的時間限制，也就是說，在批準時限之外行使修憲權(quán)，并不具有法律效力。當從法律關系的角度觀察，這種對修憲權(quán)的行使附加額外限制的做法顯然是沒有根據(jù)的，不管這種限制規(guī)定在修憲提案的文本之內(nèi)，還是規(guī)定在文本之外的決議之中。

　　第一，對于規(guī)定在修憲提案文本之內(nèi)的批準時限而言，由于整個修憲提案并未生效，尚在批準過程之中，因此，作為修憲提案組成部分的批準時限的規(guī)定也同樣不具有法律效力。既然提案未經(jīng)批準不能生效，作為未生效提案組成部分的批準時限何以構(gòu)成對各州修憲權(quán)的有效限制？[30]在某種意義上甚至可以說，所謂的批準時限規(guī)定恰恰扮演了憲法修正案“自我毀滅者”的角色。以美國憲法第18條修正案為例，假如該條修憲提案并沒有在國會規(guī)定的7年以內(nèi)得到有效批準，不過，由于7年的批準時限并未生效，所以不構(gòu)成對各州的限制，各州在7年之后依然可以進行批準。再假設該提案在提出的第八年得到了四分之三州的批準因而生效，包含于其中的批準時限的規(guī)定同時也就生效。不過，由于它規(guī)定批準的期間僅僅為7年，因此，該憲法修正案在生效的同時又宣告了自己的失效。[31]

　　第二，對于國會在修憲提案文本之外規(guī)定批準時限的問題而言，重要的是要認識到，從法律關系的角度看，提案機關的提案行為是一種法律事實，由于此法律事實的出現(xiàn)，修憲機關抽象的修憲權(quán)轉(zhuǎn)化成為具體的修憲權(quán)。在一定意義上可以說，是修憲提案機關賦予了修憲機關現(xiàn)實的修憲權(quán)。不過，憲法并沒有授權(quán)提案機關，當其賦予修憲機關修憲權(quán)之際可以附加條件。相反，如果認為提案機關在提出修憲提案之際對修憲權(quán)的行使可以附加時間的限制，那么就等于承認它也有權(quán)附加其他的條件限制。這是因為，時間界限和其他限制一樣，都是對修憲權(quán)的一種限制。既認為提案機關可以規(guī)定時間的限制，又認為它不能規(guī)定其他限制，這在邏輯上似乎是不嚴謹?shù)�。[32]那么，提案機關能否規(guī)定其他種類的限制呢？例如，國會是否可以在修憲提案中規(guī)定：本提案必須得到全國五分之四州議會的批準，否則無效。毫無疑問，這樣的規(guī)定是沒有約束力的，因為憲法只要求四分之三州議會的批準，國會不能超越憲法而附加額外條件的限制。[33]當然，這個例子似乎過于直白，說服力好像不強。請以我國憲法為例。按照我國憲法第64條的規(guī)定，對于修憲提案，全國人大必須以全體代表的三分之二多數(shù)通過，憲法并未規(guī)定當全國人大通過修憲提案之際應當采用何種表決方式。在我國修憲實踐中，全國人大在對修憲提案表決之前都要事先確定表決方式。1988、1993、1999年修憲時全國人大都規(guī)定，憲法修正案以無記名投票的方式表決。[34]在這種情況下，全國人大常委會是否可以在修憲提案之中或者之外規(guī)定：本修憲提案必須以記名投票的方式表決，否則無效。毫無疑問，這樣的規(guī)定本身是無效的。道理十分簡單：雖然修憲提案機關的行為對于修憲機關修憲權(quán)的行使極為關鍵，但是，修憲機關的修憲權(quán)畢竟是由憲法所授予，因而也只有憲法才能對它進行限制。如果憲法并沒有對修憲權(quán)行使的方式作出規(guī)定，那么，如何行使修憲權(quán)就屬于修憲機關“自由裁量”的范圍，提案機關自無權(quán)對它進行限制。應當說，當提案機關提出一項提案時，其權(quán)力隨即行使完畢，至于修憲權(quán)如何行使，早已不再提案機關的控制范圍之內(nèi)，因而它不能夠?qū)π迲棛?quán)施加額外的限制。在這一點上，美國參議員Cummins在1917年第55屆國會討論第18條憲法修正案時的發(fā)言頗切中要害，他說：

　　“我們究竟從憲法中的哪一部分得到了這樣的權(quán)力，以至于可以在提交各州批準的修正案之中附加如此的規(guī)定？當我們宣布該憲法修正案將提交各州之際，我們的權(quán)力就已經(jīng)窮竭（exhausted）了�！盵35]

　　道理就是如此簡單。

　　四、修憲提案的撤回

　　上文已經(jīng)論述了，一項修憲提案一經(jīng)提出，隨即在提案機關與修憲機關之間形成一定的法律關系。該法律關系并不因為時間的經(jīng)過而消滅，同時，提案機關也不能通過規(guī)定批準時限的方式，規(guī)定該法律關系的存在期間。那么，難道此一法律關系一經(jīng)產(chǎn)生就持續(xù)并且永遠存在嗎？美國密里蘇達大學法學院助理教授Paulsen認為，雖然一項修憲提案一經(jīng)提出就持續(xù)存在，但國會在四分之三以上各州有效的批準之前可以隨時撤回該提案，從而結(jié)束其使命。這就涉及到修憲提案的撤回問題。這里本文先介紹Paulsen的觀點，之后展開評論。

　�。ㄒ唬〤orwin修憲案與國會撤回修憲提案問題

　　Paulsen之所以主張修憲提案可以撤回，與美國修憲史上一條未被批準的修憲提案密切相關。1861年3月2日，在林肯就任美國總統(tǒng)2天之前，國會通過了一項修憲提案。由于該提案由議員Corwin提出，因而被稱為“Corwin修憲案”。該提案規(guī)定，不得以修憲案的方式授權(quán)或者給予國會以廢除或者干預任何各州包括奴隸制度的各種制度。該修憲提案當時只得到了兩個州的批準。假如該修憲提案生效，它就成為美國憲法第13條修正案。具有諷刺意味的是，在美國內(nèi)戰(zhàn)之后，正式通過的第13條憲法修正案廢除了奴隸制度和強迫勞動。雖然美國通過內(nèi)戰(zhàn)修憲的方式，廢除了國內(nèi)的奴隸制度，但Corwin修憲案的效力仍然是一個懸而未決的問題。尤其是考慮到該提案擁護奴隸制的傾向，因此它似乎也是一個危險的存在。[36]美國憲法第27條修正案生效的歷史會不會在Corwin修憲案上重演呢？

　　按照Paulsen的意見，國會可以，而且應當有權(quán)撤回Corwin修憲案。首先，國會提出一項修憲提案的行為相當于國會的一種立法行為。依照立法的一般理論，一個立法機關既可以按照法定的程序?qū)⑵湓�先通過的立法撤銷，也可以將往屆立法機關通過的立法撤銷，因為先前立法機關的決定并不構(gòu)成對今后立法機關行為的有效約束。(點擊此處閱讀下一頁)

　　[37]其次，國會提出修憲提案的權(quán)力，也就包含了將修憲提案撤回的權(quán)力。盡管憲法第5條只規(guī)定了國會有權(quán)“提出”修憲提案，但其對撤回一項修憲提案的權(quán)力實際上暗含于其中。[38]

　　（二）本文的分析

　　本文認為，Paulsen主張修憲提案在生效之前可以隨時撤回的觀點之妥當與否，仍然取決于由修憲提案而形成的法律關系的特性。

　　在這里，首先有必要重溫分析法學家霍菲爾德的一段告誡。他認為，把純粹的法律關系和物理或者心理事實區(qū)分開來十分重要。不幸的是，日常法庭之中的辯論以及相當數(shù)量的司法意見都將二者混為一談。[39]當然，這種混淆在通常情況下無能為害，但是，對于需要精確推理的法律問題而言，二者之間的混淆只能導致問題的復雜化，而不是解決。霍菲爾德批判了傳統(tǒng)法學理論關于有形財產(chǎn)權(quán)和無形財產(chǎn)權(quán)的區(qū)分，他認為，這種區(qū)分的不當之處就在于混淆了法律關系與物理性事實，實際上，所有的權(quán)利都是“無形的”。他并以合同法中的“要約”為例進行了說明。他認為，一個要約，在受要約人收到后，就已經(jīng)“耗盡了它的力量”（spent its force）。之后，持續(xù)存在的并不是要約，而是法律關系。[40]

　　法律關系與物理性事實的區(qū)分，是解決修憲提案撤回問題的關鍵。這里最先面臨的一個問題就是：什么叫做修憲提案的“撤回”？毫無疑問，它的含義決不應當是，提案機關派人把提交修憲機關的提案文本重新索要回來。它也不應當表示，提案機關消滅了自己提出提案的行為，因為提案行為一經(jīng)提出即結(jié)束，對于一個已經(jīng)不存在的行為又怎能再“撤回”？因此，它的含義只能是：提案機關消滅其與修憲機關之間的特定法律關系。

　　撤回修憲提案就是消滅提案機關與修憲機關之間的法律關系，這才是問題的實質(zhì)。將混淆視聽的所謂撤銷提案問題歸結(jié)為法律關系的消滅問題之后，它也就不難解決了。前文已經(jīng)論證過，提案機關與修憲機關之間既存的法律關系，除非有法律事實的出現(xiàn)，否則既不變更，也不消滅。憲法并沒有賦予提案機關單方面消滅該法律關系的權(quán)力，因此，即使其“撤回”修憲提案，該行為并不構(gòu)成導致法律關系消滅的特定法律事實。換句話說，兩者之間法律關系的存在不受任何影響，它依然并將繼續(xù)存在著。

　　其次，從法律關系的角度說，提案機關的提案行為是修憲機關抽象修憲權(quán)轉(zhuǎn)化為具體修憲權(quán)的一個前提條件，但它的作用僅此而已。不能因為提案機關可以決定修憲權(quán)的具體運行，就認為它也可以決定修憲權(quán)何時不能繼續(xù)運行。實際上，認為提案機關有權(quán)撤回修憲提案的主張將必然導致某種荒謬的后果�！盀榱苏f明一種理論的弊端，應允許將其后果推論到所能達到的極限�！盵41]由于前一屆國會的行為并不構(gòu)成對后屆國會的有效約束，更由于每屆國會的任期有限，那么可以設想，某一屆國會提出一項的修憲議案后，在該議案未生效之前，國會換屆，后一屆國會考量后認為該修憲提案不再有必要或者可能導致危險的后果（比如說類似于Corwin修憲案），它可以將其撤回；
但再后一屆的國會或許并不認同上屆國會的理由，相反認為該修憲提案確有必要，那么它完全可以重新提出，之后又被撤回，又被提出，……。就這樣，一項修憲提案可以任由后屆國會無數(shù)次撤回以及重新提出，修憲機關的修憲權(quán)之行使將任由提案機關操縱，這將是一種怎樣的景況！

　　當然，修憲提案可以被撤回，只是一種理論主張，并沒有出現(xiàn)于美國的修憲實踐中。我國在1987年制定《全國人大常委會議事規(guī)則》過程中，對于撤回提案問題進行過專門討論�！蹲h事規(guī)則》草案第17條曾經(jīng)規(guī)定，在議案的審議中，如果提案機關將提案撤回，那么全國人大常委會對于該議案的審議即行終止。許多委員認為，提案在表決前，全國人大常委會已經(jīng)為審議該提案做了許多工作，因此不能允許提案機關任意撤回提案。[42]最后通過的《議事規(guī)則》第19條規(guī)定，提案機關撤回提案，必須得到審議機關的同意。1989年《全國人民代表大會議事規(guī)則》的制定顯然也接受了這一主張，該《議事規(guī)則》第27條規(guī)定：列入會議議程的議案，在交付表決前，提案人要求撤回的，經(jīng)主席團同意，會議對該議案的審議即行終止。由于該《議事規(guī)則》并沒有區(qū)分作為憲法修改的提案和一般的法律案，因此，也可以認為其適用于修憲提案的情形。很顯然，上述關于提案撤回的討論并沒有使用精確的法律語言，但是，從法律關系的角度看，全國人大的立場是十分清楚的，那就是：當修憲提案提出后，對它的討論就是全國人大的權(quán)力范圍；
除非得到全國人大的同意，提案機關無權(quán)任意終止全國人大修憲權(quán)的行使。也就是說，修憲權(quán)是根據(jù)憲法所享有的權(quán)力，因而它只應受到憲法的限制。雖然修憲提案是修憲權(quán)行使的前提條件，但提案機關無權(quán)限制或者終止修憲權(quán)的行使。

　�。ㄈ�）所謂“時效”、批準時限以及提案撤回問題的實質(zhì)

　　在憲法修改過程中，之所以會出現(xiàn)“時效”問題、批準時限以及提案撤回等問題，其根源似乎就在于，人們總是不愿意看到一項修憲提案一經(jīng)提出，其生命則不再受到外在控制，除非得到批準后生效，否則它永恒存在。Paulsen就把它比作為“終結(jié)者”——一個不達目的永不罷休的怪物。[43]因此，人們設想出了許許多多的辦法來終結(jié)“終結(jié)者”的生命，或者是認為提案機關有權(quán)設定修憲提案的時間限制，或者認為修憲提案經(jīng)過“合理的時間”后自行消滅，就象給“終結(jié)者”安裝了特殊的“定時炸彈”一樣；
或者是認為提案機關可以隨時撤回修憲提案。本文的分析表明，從法律關系的角度看，一項修憲提案，一經(jīng)提出，除非得到有效批準，否則，因它而產(chǎn)生的法律關系既不發(fā)生變更，也不會自動消滅，它將持續(xù)存在。這可能有點不合乎人們的直覺。但為什么對憲法現(xiàn)象的分析要讓位于人們的直覺呢？這里倒是有必要引用Paulsen本人的一段話：

　　對憲法文本、結(jié)構(gòu)、歷史的詳盡分析，使得我們必須修正關于什么結(jié)果是憲法允許的、什么又不是允許的等等前見；
我們沒有必要修正對憲法的分析，來迎合我們關于什么是可以接受的或者預期結(jié)果的前見。[44]

　　五、我國憲法中的修憲提案權(quán)

　　我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了憲法修改的嚴格程序。作為修憲程序的一部分，憲法將修憲提案權(quán)賦予了全國人大常委會和五分之一以上的全國人大代表�，F(xiàn)行憲法將修憲提案權(quán)與修憲權(quán)分別規(guī)定，這是我國修憲體制方面的一個重大轉(zhuǎn)變。下面首先回顧一下我國1954年制憲以來歷部憲法關于修憲提案權(quán)方面的規(guī)定，以及相關的實踐，然后對實踐中出現(xiàn)的有關問題進行分析。

　�。ㄒ唬�歷史沿革

　　1954年制憲至今，我國大大小小總共進行了9次修憲。雖然全國人大始終保持其唯一的修憲權(quán)主體地位，但提出修憲提案的機關卻不盡相同。

　　1954年憲法第29條規(guī)定：憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過。這是1954年憲法僅有的關于修憲程序的規(guī)定。顯然，1954年憲法僅僅規(guī)定了修憲權(quán)的主體，但并未確立獨立的修憲提案權(quán)。從該條規(guī)定的適用看，1975年我國修改憲法之際，中共中央直接向全國人大提出了修憲提案。

　　1975年憲法將54年憲法確立的修憲程序規(guī)定刪除，因此它并沒有規(guī)定誰有權(quán)提出修憲提案。從實踐看，對1975年憲法的修改，中共中央提出了修憲提案，全國人大進行了憲法修改。

　　1978年憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)修改憲法，但它并未象1954年憲法那樣規(guī)定修憲程序，更未規(guī)定修憲提案權(quán)的主體。我國1979年和1980年對憲法進行了兩次局部修正。在這兩次修憲過程中，修憲提案由全國人大常委會提出。從法律上講，全國人大常委會提出修憲提案的依據(jù)是當時仍然生效的《全國人民代表大會組織法》。按照該法第8條的規(guī)定，國家主席、副主席、全國人大代表、主席團、常務委員會、國務院，都可以向全國人大提出議案。但是，正像有學者指出的那樣，這個條文并未區(qū)分一般議案的提出與修憲提案的提出，亦未規(guī)定二者在程序上應有什么不同。[45]不過，即使認為全國人大常委會可以根據(jù)該條文提出修憲提案，那我國修憲提案權(quán)的主體范圍也太為廣泛了。因為按照該條文的規(guī)定，任何一個全國人大代表都可以提出修憲提案。

　　1980年，我國成立了憲法修改委員會，對1978年憲法進行全面修改，結(jié)果即為1982年憲法的誕生。在這次修憲過程中，我國并未延續(xù)1979和1980年由全國人大常委會提出修憲提案的慣例，而是由憲法修改委員會直接向全國人大提出了修憲提案。憲法修改委員會有權(quán)提出修憲提案的法律依據(jù)，是1980年五屆人大三次會議通過的《關于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》，該決議規(guī)定：決定由憲法修改委員會……提出中華人民共和國憲法修改草案�？磥�，按照當時的理解，修憲權(quán)與修憲提案權(quán)是合而為一的，有權(quán)修改憲法的主體，就有權(quán)提出修憲提案，或者把提案權(quán)授權(quán)其他主體行使。

　　1982年憲法首次明確分別規(guī)定了修憲提案權(quán)與修憲權(quán)，并為它們確立了不同的主體。之后，1988、1993、1999年以及2004年修憲，就是按照1982年憲法確立的修憲程序進行的。在這三次修憲過程中，1988年、1999年、2004年修憲，都是由全國人大常委會提出修憲提案。1993年修憲，全國人大常委會以及五分之一全國人大代表分別行使了修憲提案權(quán)。這是一個極為有趣的憲法現(xiàn)象。

　�。ǘ�）我國現(xiàn)行憲法中的修憲提案權(quán)主體

　　按照現(xiàn)行憲法第64條的規(guī)定，享有修憲提案權(quán)的主體是全國人大常委會和五分之一以上全國人大代表。顯然，憲法確立了修憲提案雙主體的體制。這與美國憲法第5條的規(guī)定極為類似。我國憲法為何要確立修憲提案的雙主體，從1982年修憲過程中的討論看，有多人以美國憲法為例，建議嚴格限制修憲案的提出。[46]因此，在這里將它與美國憲法第5條相比較，或許可以得到些許有益的啟示。

　　1787年費城制憲會議上，關于修憲程序問題，制憲會議代表起初并沒有對它給予過多的考慮。制憲會議最初的意見是將修憲提案權(quán)完全給予各州，其草擬的條文規(guī)定，只要全國三分之二的州議會提出召集全國憲法會議的申請，國會就應召集憲法會議修改憲法。[47]但代表們馬上認為該體制與他們構(gòu)想中的聯(lián)邦憲法優(yōu)于各州憲法的目的不合，因而提出了各種修正。[48]制憲代表Sherman建議允許國會向各州提出修憲提案，就像在《邦聯(lián)條例》規(guī)定的一樣。麥迪遜則有意要使國會在修憲程序中處于主導地位，他主張國會在三分之二議員認為有必要，或者有三分之二州議會請求時，應提出修憲提案。他的意見構(gòu)成了美國現(xiàn)行憲法第5條的基礎。[49]Mason則反對給予國會在憲法修改方面的獨斷權(quán)力。經(jīng)過妥協(xié)，制憲會議通過的方案，一方面給予國會修憲提案權(quán)，另一方面規(guī)定當三分之二的州提出請求時，國會應當召集全國憲法會議提出修憲提案。這成為現(xiàn)在的美國憲法第5條。按照美國學者的解釋，憲法第5條體現(xiàn)了聯(lián)邦與州之間權(quán)力的平衡。[50]

　　我國憲法第64條的規(guī)定，似乎也可以從這個方面加以理解。在通常情況下，全國人大常委會的提案，其代表面相對于五分之一以上人大代表提案所具有的代表性要更大一些，也可以說全國人大常委會的提案代表了全國的整體利益。相比較而言，五分之一以上人大代表只能說是代表了國家的局部利益。憲法規(guī)定它們都享有修憲提案權(quán)，實際上體現(xiàn)了中央與地方利益兼顧的憲法原則。

　�。ㄈ�）關于1993年修憲提案權(quán)行使的評價

　　美國憲法第5條雖然確立了修憲提案權(quán)的雙主體，但迄今為止所進行的憲法修改，都是由國會向各州提出修憲提案。盡管截至1994年為止，各州共提出了399次請求召集全國修憲會議的申請，但國會并沒有召集過修憲會議提出修憲提案。[51]因此，許多美國學者都將國會提出修憲提案的方式稱作憲法修改的通常模式，而將全國憲法會議提出修憲提案的方式稱作例外。[52]與美國相比，我國自1988年首次按照憲法第64條進行憲法修改以來的3次修憲實踐中，就有一次是由全國人大常委會和五分之一以上全國人大代表同時提出了修憲提案。

　　1993年2月14日，中共中央向七屆全國人大常委會提出了修憲建議，全國人大常委會討論后接受該建議，并形成了憲法修正案（草案），提請八屆人大一次會議審議。在七屆人大常委會討論中共中央修憲建議過程中，委員們提出了一些新的意見，反饋到中共中央。中共中央認為這些意見有必要寫入憲法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　于是于1993年3月14日提出了《關于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議》，并請八屆全國人大一次會議主席團將該建議引發(fā)大會。在此過程中，有的代表提出中共中央直接向全國人大提出修憲建議不符合憲法規(guī)定，因此，中共中央的上述補充建議由北京市等32個代表團的2383名代表簽名，于3月23日以代表提案的方式，向八屆人大一次會議提出了《對中華人民共和國憲法修正案草案的補充修正案》。該修憲提案提交全國人大后，全國人大主席團將其列入會議議程，并將其和全國人大常委會的修憲提案合并，形成了一份修憲提案，交付大會表決，是為我國憲法的第3－第11條憲法修正案。

　　這是我國憲法史上第一次由兩個不同的修憲提案機關同時提出了修憲提案。從憲法學理論上看，這次史無前例的修憲實踐在形式上存在不少問題。有學者認為，這次修憲在程序方面的不當之處，一是在這次修憲過程中，人大主席團將代表提出的修正案列入議程，這是多余的，不妥當?shù)�。二是當兩個修憲提案提出后，全國人大主席團無權(quán)把它們合并成一個提案。[53]

　　本文贊同陳文主張的第二點，即認為全國人大主席團不能將兩個提案合并成為一個提案，不過本文將提出另外一種理由，但本文反對其第一點，同時，本文認為，這次修憲過程還存在一個不當之處，即：2383名代表不能對常委會的修憲提案提出修正案�，F(xiàn)分述如下：

　　其一，當兩個修憲提案提出后，全國人大主席團無權(quán)把它們合并成一個提案。陳文認為，對于全國人大常委會以及代表提出的議案，只有經(jīng)過表決才能決定其命運，主席團或者其他什么機構(gòu)都無權(quán)決定其命運，包括對它們進行修改，因為修改等于是全國人大主席團提出了一個新的提案。[54]本文認為，全國人大主席團之所以將兩份修憲提案合并成為一份，是因為代表提案是對常委會提案的一個補充，二者在內(nèi)容上是和諧一致的。但問題在于，假如代表提案和常委會提案在內(nèi)容上并不一致，甚至相互沖突的話[55]，主席團還能夠再對它們進行合并嗎？毫無疑問，面對兩份內(nèi)容相互沖突的修憲提案，主席團并不能夠厚此薄彼，對提案進行任何形式的變動。否則的話，就等于說是全國人大主席團具有了對修憲提案進行實質(zhì)性審查的權(quán)力，而顯然這樣的權(quán)力只為全國人大專屬享有。因此，即使兩份提案在內(nèi)容上一致，主席團也沒有權(quán)力對它們進行改動。

　　其二，2383名代表提出修正案后，全國人大主席團將其列入議程的程序并不多余。陳文之所以認為多余，其理由在于，因為修正案是附屬于原案的，它不是單獨的議案，只是原議案的一個審議程序，所以修正案一經(jīng)提出并成立，即自動進入議程。這里涉及到對憲法修正案和作為法律名稱的“修正案”的區(qū)別問題，陳文在文中對此曾予以特別說明，不料其恰恰在這里犯了錯。陳文認為，憲法修正案和作為法律名稱的“修正案”是有區(qū)別的，前者是修改憲法的法律名稱，后者“則是對正在審議中的議案提出的修改方案，是一種審議程序和審議方式”。[56]這些當然是對的。陳文的錯誤在于沒有認清2383名代表提案的法律性質(zhì)。十分顯明的是，由于全國人大可以對常委會提交的修憲案進行修改，因此，代表們可以在審議過程中提出作為“議案審議方式”的修正案。這樣的修正案只要符合全國人大議事規(guī)則，就是有效的。質(zhì)言之，它并不需要五分之一以上全國人大代表的附議。1993年代表提案征得2383名代表簽名的事實，說明它不是一個“議案審議方式”的修正案，因為沒有必要為一個普通的“議案審議方式”的修正案而如此興師動眾，相反它正是按照憲法第64條提出的一個修憲提案。2383名代表提案產(chǎn)生的緣由也說明了這一點：為了使中共中央的補充修憲建議符合憲法，主席團決定組織代表聯(lián)名，把補充建議以五分之一以上代表聯(lián)名的形式作為修正案提出。

　　2383名代表提案是按照憲法第64條提出的修憲提案，由修憲提案權(quán)的性質(zhì)決定，作為修憲提案，它的提出只是表明全國人大取得了審議并批準的權(quán)力，并不意味著全國人大承擔了必須審議的義務，因此全國人大有權(quán)決定是否將它列入議程進行審議。事實上，按照我國的慣例，全國人大在正式會議之前，總是要舉行預備會議，其內(nèi)容之一就是確定本次會議的議程。而1988年以來的歷次修憲過程中，常委會提出憲法修正案（草案）后，全國人大總是在預備會議上將對憲法修正案（草案）的討論列入會議議程。[57]作為修憲提案的2383名代表提案當然不能例外。

　　其三，五分之一的全國人大代表并不能對常委會的修憲提案提出修正。

　　在這里有必要分別兩種情形，一是全國人大代表在審議修憲提案過程中對提案進行修正，二是全國人大代表（五分之一以上）在常委會提出修憲提案過程中，對它提出補充案。這兩者之間的差異就在于，同為全國人大代表，其身份卻并不相同。在第一種情形中，代表是作為修憲機關——全國人大的一份子進行活動；
在第二種情形中，代表并不是作為全國人大的一份子，而是作為修憲提案機關，也就是五分之一以上人大代表的一份子進行活動。作為修憲機關的組成部分，全國人大代表當然可以對常委會的修憲提案提出修正，經(jīng)大會表決后生效。但是，作為修憲提案機關的全國人大代表卻不能如此。這是因為，常委會與五分之一以上全國人大代表是相互獨立的修憲提案機關，它們都享有獨立的修憲提案權(quán)，它們可以對“憲法”提出修正，而不能對“修憲提案”提出修正。[58]換言之，常委會的修憲提案妥當與否，只有修憲機關才有權(quán)作出評斷。后者如果認為前者的修憲提案不完善，它完全可以提出一個新提案。這個新的提案在內(nèi)容上可以是對前者提案的補充，但在形式上，它是一份獨立的、“對憲法的”修憲提案，而不是附屬的、對修憲提案的修正案。

　　六、結(jié)論

　　本文主要從法律關系的角度對修憲提案權(quán)的相關問題進行了討論。法律關系不能離開法律規(guī)范而獨立存在，因此，本文的結(jié)論似乎至為簡單：由于憲法沒有規(guī)定修憲提案權(quán)可以因為時間的經(jīng)過而消滅，也沒有規(guī)定提案機關可以規(guī)定提案的批準時限，亦沒有規(guī)定提案機關可以任意撤回提案，更沒有規(guī)定一個提案機關可以對另一提案機關的提案再提出修正，所以修憲提案一經(jīng)提出，在修憲機關表決之前既不自動消滅，也不能被撤回，它也不接受其他提案機關的“修正”。不過，憲法沒有規(guī)定提案機關享有這些權(quán)力，并不意味著就存在著一塊灰色區(qū)域，其中暗含著提案機關的權(quán)力，相反，它們卻恰恰屬于修憲權(quán)的范圍。也就是說，一項修憲提案提出后，修憲權(quán)從抽象轉(zhuǎn)化為具體，修憲權(quán)并不因為時間的經(jīng)過而消滅，提案機關也不能對它附加額外的時間條件，或者隨意終止它的存在。一句話，正像Tribe教授所忠告的那樣，我們必須慎待憲法的文本和結(jié)構(gòu)，[59]而不能隨意塞進它本沒有的東西。

　　On Amendment-Proposing Power

　　----The Normative Analysis of Article 64 of Chinese Constitution and Article V of U.S. Constitution

　　Abstract: The act of proposition is prior to the act of ratification in the constitutional amendment process. The scope of the amending power is more or less subjected to the amendment-proposing power which is the basis of the amending power. So the study of the constitutional amendment process and amending power is inseparable from the further study of the amendment-proposing power. By analyzing the article 64 of Chinese constitution and article V of U.S. constitution, this paper discusses the nature of the legal relation between the proposing body and the ratifying body, and the question of timing of proposition, the time limit of ratification and the rescindment of proposition. This paper also inquires into some other questions about the operation of the amendment-proposing power of Chinese constitution.

　　Key Words: Amending Power Amendment-Proposing Power Constitutional Amendment Process

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　　*中國人民大學法學院教授，博士生導師

　　**中國人民大學法學院憲法學與行政法學博士研究生

　　[1] 各國憲法關于修憲提案權(quán)和修憲權(quán)的規(guī)定概況，參見《憲法分解資料》，中國社會科學院法學研究所編，法律出版社1982年版，第616－630頁

　　[2] 美國國會曾于1789年提出了12條憲法修正案，當時各州只批準了第3－12條，是為“權(quán)利法案”。其第2條當時只獲得了6個州的批準。1992年，美國密歇根州成為第38個批準該修正案的州——構(gòu)成了憲法的四分之三州的要求，因而使該修正案成為美國憲法的一部分。由于該修正案從提出到生效共經(jīng)過了202年，因而再一次引發(fā)了人們對于修憲提案“時效”問題的思慮。本文將在第二部分討論這一問題

　　[3] 為了解決修憲提案的“時效”問題，美國密里蘇達大學法學院助理教授Paulsen認為，提案機關應當有權(quán)撤回修憲提案。本文將在第三部分對此進行探討

　　[4] 1993年，在我國全國人大常委會向全國人大提出憲法修正案后，2383名 全國人大代表又對該修正案提出了修正案。本文將在第四部分對此進行討論

　　[5] See Walter Dellinger The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process ,97 Harv.L.Rev.（1983）,at386

　　[6] 256U.S.368，at374（1921）

　　[7] 307U.S.433，at459（1939）

　　[8] 關于此點，美國羅得島聯(lián)邦地區(qū)法院法官Marion Callister在Idaho v.Freeman案件中做過清楚的表述。See Idaho v.Freeman,529 F.Supp.1107(1981)

　　[9] See Lester B. Orfield The Procedure of the Federal Amending Power,25ILL.L.Rev(1930),at418。也正因為如此，一直有人對美國憲法的三條“內(nèi)戰(zhàn)修憲案”，即第13、14、15條憲法修正案的效力提出挑戰(zhàn)（有人認為當時美國南部各州是在國會的強迫之下才進行批準的）。關于該問題的論辯，See John Harrison The Lawfulness of the Reconstruction Amendments,68U.Chi.L.Rev(2001),at375

　　[10] 即禁酒修正案，它禁止在美國各州和聯(lián)邦領地內(nèi)生產(chǎn)、銷售、運輸和出口酒類飲料

　　[11] 55Cong.Rec.5649（1917），See supra note 5,at407

　　[12] 美國憲法第5條也是如此。See William A Platz Article Five of The Federal Constitution,(點擊此處閱讀下一頁)

　　3 Geo. Wash. L. Rev（1934），at17－49

　　[13] 關于此點，請參考顏厥安著《法與實踐理性》，中國政法大學出版社2003年版，第213頁以下

　　[14] 在美國早有學者按照合同法中要約、承諾的法理來解釋憲法修改中修憲提案權(quán)的相關問題。See Grover Rees Throwing Away the Key：The Unconstitutionality of the Equale Rights Amendment Extension，58Tex.L.Rev(1980)，at875。（本文作者至今尚未查獲該文獻，這里所參考的是1978年美國參議員Garn在參議院辯論男女平等權(quán)修正案時印發(fā)Grover Rees的一篇文稿，See 124Cong.Rec.S16671，daily edition, September 29,1978）由于他將修憲提案比作要約，因而認為提案機關可以規(guī)定批準時限，如果提案沒有時限的規(guī)定，那么，經(jīng)過合理的期限后，提案即歸于消滅。對此，本文認為，提案機關與修憲機關之間的法律關系和要約與承諾之間的法律關系“十分類似”，但不宜將修憲提案比作是要約

　　[15] 胡長清著《契約法論》，商務印書館1931年版，第13頁

　　[16] See Hohfeld，F(xiàn)undermental legal Conceptions, Yale University Press,1964，at55. 對霍菲爾德該理論的進一步闡發(fā)，See Corbin，Offer and Acceptance, and Some of the Resulting Legal Relations, 26 Yale L.J （1917）,at169

　　[17] 這是美國憲法史上僅有的幾條未被有效批準的修憲提案之一。它規(guī)定國會有權(quán)限制、管理以及禁止18歲以下的童工

　　[18] 它規(guī)定調(diào)整國會議員薪水的法律，在眾議員改選前不生效力

　　[19] 參見薛波主編，潘漢典總審定《元照英美法辭典》，法律出版社2003年版，第1364頁

　　[20] See supra note 5,at425

　　[21] 荊知仁著《美國憲法與憲政》，三民書局印行，1984年初版，第473頁

　　[22] See Michael Stokes Paulsen A General Theory of Article V: The Constitutional Lessons of the Twenty-seventh Amendment，103Yale.L.J（1993），at676－789

　　[23] 美國《紐約時報》1937年2月21日刊載了來自伊利諾斯州的參議員Everett M.Dirksen所做的一個統(tǒng)計資料，該資料顯示，美國憲法第1至第21條修正案的批準時間，最長的是第16條修正案，花了1278天的時間，最短的是第12條修正案，花了229天時間。See Edward S.Corwin The Constitution and What It Means Today,Revised by Harold W.Chase and Craig R.Ducat,Princeton University Press,14th Edition,1978,at285

　　[24] See supra note 22,.at679

　　[25] Ohio Senate Journal,1873,p590，轉(zhuǎn)引自荊知仁前引書，第423頁

　　[26] 55Cong.Rec.5650（1917）, See supra note 5,at407

　　[27] See supra note 5,at408，note120

　　[28] Id，at406

　　[29] 該修憲提案并未得到有效批準。See Berry, Mary Frances：Why ERA Failed: Politics, Women’s Rights, and the Amending Process of the Constitution. Bloomington: Indiana University Press, 1986

　　[30] 55Cong.Rec.5659（1917）, See supra note 5,at409

　　[31] See supra note 5，at409

　　[32] Id,at410

　　[33] Id,at411

　　[34] 1988年3月25日，七屆全國人大一次會議通過了《第七屆全國人民代表大會第一次會議通過議案和第七屆全國人民代表大會各專門委員會組成人員人選辦法》，規(guī)定憲法修正案采取無記名投票的表決方式。參見《中華人民共和國全國人民代表大會文獻資料匯編》，全國人大常委會辦公廳研究室編，中國民主法制出版社1992年版，第342頁。1993年3月14日八屆全國人大一次會議主席團第一次會議通過了《議案表決辦法》，規(guī)定采取無記名投票方式表決憲法修正案�！度珖�人大常委會公報》1993年第3期，第100頁。1999年3月4日九屆全國人大二次會議主席團通過了《表決議案辦法》，規(guī)定對憲法修正案采用無記名投票的方式�！度珖�人大常委會公報》1999年第2期，第206頁

　　[35] 55Cong.Rec5652（1917），See supra note 5,at407

　　[36] See supra note22，at699

　　[37] See Black， Amending the Constitution: A Letter to a Congressman，82Yale.L.J.（1972）at189

　　[38] See，Robert Hajdu Bruce E.Rosenblum，The Process of Constitutional Amendment，79Colum.L.Rev（1979），at125

　　[39] See supra note16，at27

　　[40] Id，at56

　　[41] 參見【法】西耶斯著《論特權(quán) 第三等級是什么》，馮棠譯，張芝聯(lián)校，商務印書館1990年版，第32頁

　　[42] 《中華人民共和國全國人民代表大會文獻資料匯編》，全國人大常委會辦公廳研究室編，中國民主法制出版社1992年版，第340頁

　　[43] See supra note22，at724

　　[44] See supra note22，at684

　　[45] 參見許崇德：《現(xiàn)行憲法產(chǎn)生過程的特點》，《法學研究》2003年第1期，第105頁

　　[46] 參見許崇德著《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第688頁

　　[47] See supra note12，at19

　　[48] 參見前引注21，第400頁

　　[49] See supra note12，at20

　　[50] See supra note38，at114

　　[51] See Kris W. Kobach Rethinking Article V：Term Limits and the Seventeenth and Nineteenth Amendments，103Yale.L.J（1994），at1973，note10

　　[52] See supra note38，at109

　　[53] 參見陳斯喜：《議案審議過程中修正案的運用——兼評1993年修憲程序》，《法學研究》1994年第5期，第25頁

　　[54] 同上，第25頁

　　[55] 這并不是一種理論虛構(gòu)，在各國憲政實踐中，這并非是一種罕見的情形。See supra note22，at700

　　[56] 參見前引注53，第26頁

　　[57] 相關情況，參見《法制日報》1988年3月25日、1993年3月15日、1999年3月5日、2004年3月5日的報道

　　[58] 在這一點上，美國憲法第5條的規(guī)定是十分清楚的。它規(guī)定，當有三分之二的議員認為有必要，國會應當提出對本憲法的修正案（shall propose Amendment to this Constitution）

　　[59] See Laurence H. Tribe Taking Text and Structure Seriously：Reflections on Free-form Method in Constitutional Interpretation，108Harv.L.Rev（1995），at1223

　　【出處】劉茂林主編：《公法評論》第2卷，北京大學出版社2004年版，第1－24頁。

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