農(nóng)民問題是中國革命、建設(shè)和改革的根本問題。在不同的歷史時期，人們對農(nóng)民問題的認識也各不相同。中國共產(chǎn)黨成立以后，認為農(nóng)民的根本問題是“土地問題”，從而開展了土地革命運動，“打土豪、分田地”是中國共產(chǎn)黨贏得農(nóng)民、動員農(nóng)民的革命口號。執(zhí)掌全國政權(quán)后，中國共產(chǎn)黨沒有忘記對農(nóng)民的歷史性承諾，建國初期就在全國實行了“土地改革”。十一屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的歷史性跨越，“增加農(nóng)民收入”就成為當前的主流話語和政策選擇。

　　經(jīng)過二十多年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，全國人民的生活水平總體上達到小康，開始全面建設(shè)小康社會。在這樣的現(xiàn)實發(fā)展基礎(chǔ)上，我們認為中國農(nóng)民的根本問題是權(quán)利問題，就是說，在對農(nóng)民問題的認識上，我們應(yīng)該從土地問題、增收問題上升到權(quán)利問題�？梢哉f，只要農(nóng)民的權(quán)利得到尊重、保障和實現(xiàn)，農(nóng)民的土地問題也好，增收問題也好，以及農(nóng)民的其他所有問題，都會因為找到了農(nóng)民問題的總鑰匙而迎刃而解。

　　國際人權(quán)理論將權(quán)利分為公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利兩大類。本文著重探討農(nóng)民的公民權(quán)利和政治權(quán)利，即廣義上的政治權(quán)利。

　　一、當代中國農(nóng)民政治權(quán)利概述

　　從政治學和法學來說，權(quán)利是合法賦予每一個人的，只要是一個國家的公民，就自然平等地享有法律賦予的公民權(quán)利。我們所說的農(nóng)民政治權(quán)利，并不是要刻意把農(nóng)民與其他社會階層的權(quán)利區(qū)分開來，而是根據(jù)中國“三農(nóng)”問題的實際，突出探討中國農(nóng)民作為人民共和國公民應(yīng)當享有的政治權(quán)利狀況。

　　政治權(quán)利可以從狹義和廣義上去理解，狹義的政治權(quán)利是指公民參與公共事務(wù)的權(quán)利，亦即參政權(quán)；
廣義的政治權(quán)利除了參政權(quán)之外，還包括平等權(quán)、人身權(quán)、自由權(quán)等公民權(quán)利。學術(shù)理論界對政治權(quán)利的劃分不盡一致。權(quán)威的政治學教科書將公民的政治權(quán)利分為三大類：(一)自由權(quán)，包括人身自由，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由和通信自由。(二)平等權(quán)，體現(xiàn)為法律面前人人平等和社會平等。(三)民主權(quán)，主要包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評和建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)、民主管理企事業(yè)單位權(quán)。［1］《中華人民共和國憲法》第二章專列公民的基本權(quán)利，在政治權(quán)利方面，主要有：公民在法律面前一律平等，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由，人身自由不受侵犯，人格尊嚴不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護，對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，有申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，有依法取得賠償?shù)臋?quán)利等。［2］

　　國際人權(quán)法理論將權(quán)利分為公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利兩大類。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》和聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，公民權(quán)利和政治權(quán)利主要包括民族自決權(quán)，生命權(quán)，免于酷刑權(quán)，免于奴役權(quán)，人身自由與安全權(quán)，人格尊嚴權(quán)，免于因債務(wù)而被監(jiān)禁權(quán)，遷徙和居住自由權(quán)，平等權(quán)，隱私權(quán)，思想、良心、宗教和信仰自由權(quán)，言論自由權(quán)，集會自由權(quán)，結(jié)社自由權(quán)，家庭與締婚自由權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，參與公共事務(wù)權(quán)，擔任公職權(quán)等。［3］

　　中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)民作為中國人數(shù)最多的社會階層，在政治上、名義上和法律上都翻身做了國家和社會的主人，這是中國歷史上亙古未有的巨變。但建國以后，在蘇聯(lián)集權(quán)模式和本國封建主義的消極影響下，我國的民主和法制建設(shè)曾長期遭到嚴重破壞，農(nóng)民政治權(quán)利的保障和實現(xiàn)也就不可避免地受到多方面的制約和限制�；仡�50多年來，當代中國農(nóng)民經(jīng)歷了政治公民、半政治半社會公民和社會公民三個階段。［4］在這三個階段，國家對農(nóng)民政治權(quán)利的尊重、保障和實現(xiàn)都呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容和特征。

　　第一階段，政治公民階段，從建國初到改革開放前。以馬克思主義為意識形態(tài)、根據(jù)列寧主義的建黨原則建立起來的中國共產(chǎn)黨，依靠動員億萬農(nóng)民，通過長期的武裝斗爭，建立了“人民當家作主”的新中國。在當時的國際國內(nèi)環(huán)境中，“一邊倒”向蘇聯(lián)的新中國，為加快國家工業(yè)化進程，開始照搬蘇聯(lián)模式實行高度集中的計劃經(jīng)濟，推行工業(yè)化尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時，國家權(quán)力歷史性地下沉到鄉(xiāng)村社會，一個歷史上最強大的政權(quán)機構(gòu)層層建立起來，國家對農(nóng)民的控制達到了頂峰。1950年代開始，經(jīng)過土改、大躍進、人民公社化運動、社教運動以及文化大革命，中國農(nóng)民被空前地動員到一浪高過一浪的政治運動中來。隨著城鄉(xiāng)二元體制的建立和固化，農(nóng)民也被空前地固定在土地上，曾經(jīng)在歷史上相對獨立的單純的農(nóng)民在共產(chǎn)黨的革命化訓(xùn)練下變成了國家的“政治公民”。

　　第二階段，半政治半社會公民階段，從1978年十一屆三中全會到1997年中共十五大。十一屆三中全會后，中國實行了改革開放，國家對鄉(xiāng)村社會的高強度控制開始釋放，國家權(quán)力有條件地從鄉(xiāng)村社會收縮。人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，推動了中國農(nóng)村社會的重大轉(zhuǎn)型。中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制，標志著高度集中的計劃經(jīng)濟體制被主流社會拋棄，隨著1982年憲法的頒布、1987年村民自治制度的試行以及小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的推進，中國農(nóng)民獲得了新的歷史性解放。但民工潮和收容遣送制度的存在，使農(nóng)民切身體會到大中城市對農(nóng)民的身份排斥和制度歧視。有中國特色的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民實際上處于“二等公民”的不利地位。

　　第三階段，社會公民階段，從1997年中共十五大以來。進入20世紀90年代中后期，中國學術(shù)理論界對“國家與社會關(guān)系”及“市民社會”的研究興趣高漲。中共十五大明確提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標，并第一次把“尊重和保障人權(quán)”寫進政治報告。1997年和1998年，中國政府先后簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議正式通過《村民委員會組織法》，村民自治成為“黃土地上的政治革命”，“草根民主”在神州大地上生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。2001年中共十六大正式提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義政治文明，2003年10月14日十六屆三中全會又提出了科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展模式開始讓位于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的發(fā)展觀，即以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過了現(xiàn)行憲法的第四次修正案，“國家尊重和保障人權(quán)”開始從執(zhí)政黨的政策主張上升為國家和人民的意志，成為國家根本大法的正式條款，這對于農(nóng)民政治權(quán)利的發(fā)展具有決定性的意義。

　　保障公民權(quán)利，是現(xiàn)代憲法的基本精神，是民主法治建設(shè)的核心要求�，F(xiàn)行憲法的頒布和先后四次修正，標志著執(zhí)政黨對農(nóng)民權(quán)益的不斷關(guān)懷。建國55年來，執(zhí)政黨和國家對鄉(xiāng)村社會的控制范圍和力度不斷收縮，中國共產(chǎn)黨的治國理念和執(zhí)政方式也都發(fā)生了很大變化，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，從主要依政策法國到依法治國，從建立城鄉(xiāng)二元體制到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等等，都為農(nóng)民政治權(quán)利的保障和實現(xiàn)創(chuàng)造了宏觀條件。但是，從整體上來看，當前農(nóng)民的各項政治權(quán)利還沒有得到完全的實現(xiàn)，農(nóng)民的自由而全面發(fā)展仍受到舊觀念和舊體制的較多限制。

　　二、當前中國農(nóng)民主要政治權(quán)利評析

　　從政治上說，農(nóng)民已經(jīng)成為國家和社會的主人，充分享有憲法和法律規(guī)定的廣泛權(quán)利。但由于我國曾長期實行計劃經(jīng)濟，加上幾千年封建專制主義的深遠影響，農(nóng)民在成為國家和社會主人的同時，也受到重重舊體制的局限和束縛。限于篇幅及根據(jù)當前農(nóng)民生存和發(fā)展的實際，本文著重從平等權(quán)、自由權(quán)、人身權(quán)、參政權(quán)及自治權(quán)等方面進行評述和分析。

　　----關(guān)于平等權(quán)。平等權(quán)是我國公民的基本權(quán)利，它指公民同等地依法享有權(quán)利和履行義務(wù)。在人類社會的漫長歷史中，人與人之間是公然不平等的。直到18世紀，平等成為資產(chǎn)階級反對封建專制特權(quán)的革命口號。1776年美國《獨立宣言》第一次將“人人生而平等”以政治宣言的形式確定下來。法國大革命喊出了“自由、平等、博愛”的響亮口號，1789年法國《人權(quán)宣言》第1條就明確宣告：“在權(quán)利方面，人們生來是而且始終是自由平等的�！钡�6條又重申“在法律面前，所有的公民都是平等的，故他們都能平等地按其能力擔任一切官職、公共職位和職務(wù)，除德行和才能上的差別外不得有其他差別。”1948年12月10日聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第1條宣稱：“人人生而自由，在尊嚴和權(quán)利上一律平等�！痹诂F(xiàn)代社會，平等權(quán)普遍地被寫入各國的憲法之中，成為人類共同確認的一項最基本的人權(quán)之一。對中國來說，平等權(quán)也始終是中國革命的目標之一，1912年《中華民國臨時約法》第5條規(guī)定“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區(qū)別�！�1954年憲法第85條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律上一律平等�！爆F(xiàn)行憲法第33條第2款對此作了相同的規(guī)定。毋庸置疑，農(nóng)民作為人民共和國公民，理應(yīng)平等地享有憲法賦予的權(quán)利和規(guī)定的義務(wù)。但不必諱言，在計劃經(jīng)濟體制下出臺的一系列政策法律制度，人為地限制乃至剝奪了農(nóng)民作為共和國公民應(yīng)當平等享有的基本權(quán)利，同時農(nóng)民也被人為地承擔了不平等的義務(wù)。這主要表現(xiàn)在20世紀50年代以來形成的城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)上。1958年1月9日第一屆全國人大常委會第9次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，人為地將全體公民劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)民戶口，建立了嚴格的二元戶籍制度，從此使農(nóng)民在戶口登記、勞動就業(yè)、社會保障、就學就醫(yī)、糧油供應(yīng)、稅費負擔等各個方面享有和承擔與城鎮(zhèn)居民完全不平等的權(quán)利和義務(wù)。這種城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是對農(nóng)民這一群體的制度性歧視，使農(nóng)民喪失了多方面的平等權(quán)利。這種明顯歧視農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)直到改革開放以后才開始有所打破。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革取得了實質(zhì)性進展，農(nóng)民已經(jīng)獲得了離開土地到城鎮(zhèn)尋求發(fā)展的權(quán)利，但這種權(quán)利仍然是十分有限的。當前的三農(nóng)問題和農(nóng)民工問題就是不平等的二元社會結(jié)構(gòu)長期積累的深層次矛盾的集中反映。

　　----關(guān)于自由權(quán)。自由權(quán)是指與人身和財產(chǎn)相關(guān)的由公民依法自主決定的個人精神和行為空間的權(quán)利。人是生而自由的，但卻長期受到種種人為的觀念和制度的束縛。特別是在漫長的專制主義統(tǒng)治下，人的自由遭到了最無情最廣泛的限制。資產(chǎn)階級革命極大地解放了人性，使個人的自由上升為法律，形成了具有法律含義的自由權(quán)。當今世界，無論是資本主義憲法，還是社會主義憲法，無一例外地標榜對自由的保障。我國憲法對公民的自由權(quán)作了廣泛的規(guī)定，主要包括：言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由等政治自由權(quán)，人身不受侵犯、人格尊嚴不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保護、居住和遷徙自由等人身自由權(quán)，宗教信仰自由權(quán)，文藝創(chuàng)作自由、科研自由等文化活動自由權(quán)，婚姻自由權(quán)。中國是社會主義國家，從政治上和憲法上來說，享有最廣泛的自由權(quán)利。但對農(nóng)民來說，在享受著廣泛自由的同時，卻又在某些方面遭到了舊體制的嚴重限制。除了人身自由另外單獨闡述外，農(nóng)民的居住遷徙自由權(quán)、結(jié)社自由權(quán)遭到舊觀念、舊體制的限制比較突出。我們先來看農(nóng)民的居住和遷徙自由權(quán)，從一般意義上說，居住和遷徙自由是憲法和法律賦予人民自由離開原居住地到外(包括國內(nèi)和國外)旅行定居的權(quán)利。居住和遷徙自由就其最早的成交法淵源來看，可追溯到1215年英國的《自由大憲章》，1791年的法國憲法最早以成交憲法的方式規(guī)定了公民遷徙自由權(quán)。二戰(zhàn)后，居住和遷徙自由成為國際人權(quán)憲章所確認的國際人權(quán)之一�！妒澜缛藱�(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》都規(guī)定了居住和遷徙自由權(quán)。在我國，1912年的《中華民國臨時約法》第6款最早規(guī)定了人民居住遷徙自由權(quán)。1954年憲法第90條第2款明確規(guī)定公民有“居住和遷徙的自由”。但隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，公民的居住和遷徙自由尤其是農(nóng)民的居住和遷徙自由遭到了空間的限制。1958年通過的《戶口登記條例》，其實質(zhì)就是嚴格限制農(nóng)民向城鎮(zhèn)自由遷徙和居住。1975年憲法歷史性地將居住和遷徙自由權(quán)從憲法條文中取消，(點擊此處閱讀下一頁)

　　1978年和1982年憲法也沒有予以恢復(fù)，現(xiàn)行憲法的四次修改都沒有涉及到這一權(quán)利。改革開放以來小城鎮(zhèn)戶籍制度改革打破了長期以來把農(nóng)民束縛在土地上的舊制度缺口，市場經(jīng)濟體制的建立客觀上加速了農(nóng)民向城市的流動，但遠遠落后于實踐的體制改革，使本來已經(jīng)工作和生活在城市的億萬農(nóng)民卻被人為地刻上了農(nóng)民工的特殊印記。人為限制和剝奪農(nóng)民的居住和遷徙自由權(quán)，不僅給農(nóng)民帶來了巨大的痛苦，也給國家和民族帶來了空前的損失。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，在憲法中恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)已經(jīng)顯得尤為迫切。

　　再看農(nóng)民的結(jié)社自由權(quán)。結(jié)社自由權(quán)是人作為政治人的基本權(quán)利�！妒澜缛藱�(quán)宣言》第20條規(guī)定“人人有權(quán)享有和平集會和結(jié)社的自由。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第22條規(guī)定“人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由”。我國現(xiàn)行憲法第35條也規(guī)定了公民有結(jié)社的自由�，F(xiàn)在我國工人有工會，商人有工商聯(lián)，學生有學聯(lián)，青年有青聯(lián)，婦女有婦聯(lián)，而人口最龐大的農(nóng)民卻沒有農(nóng)會。在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就十分擅于組織農(nóng)會來動員農(nóng)民參加革命。建國初期，農(nóng)會與工會一樣仍然發(fā)揮著獨特的功能。1950年7月，政務(wù)院通過并公布了《農(nóng)民協(xié)會組織通則》，但由于當時的特殊歷史條件以及“一切權(quán)力歸農(nóng)會”的認識偏差，在鄉(xiāng)以下，農(nóng)民協(xié)會成了事實上的政權(quán)組織，這也就埋下了日后農(nóng)會被取消的一個重要原因。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)民被組織到人民公社進行集體勞動，農(nóng)民協(xié)會的有無似乎無關(guān)宏旨。隨著市場化取向的改革的深化，社會形成了多元化的利益主體，不同利益主體之間的博弈和利益實現(xiàn)程序在很大程度上取決于各利益集團自身的組織化程度。1990年代以來，農(nóng)民逐漸演變?yōu)楦母锍杀镜闹饕�承擔者和利益的最大受損階層，沒有制度化的利益表達組織無疑是其重要原因。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善和憲法權(quán)威的不斷確立，成立表達農(nóng)民利益訴求和維護農(nóng)民正當權(quán)利的農(nóng)會組織已經(jīng)受到了廣泛的關(guān)注。

　　----關(guān)于人身權(quán)。人身權(quán)是指公民依法所享有的涉及其生存和發(fā)展空間安全的自由度。人身權(quán)也屬于自由權(quán)的一種，與其他自由權(quán)相比，人身權(quán)又具有獨特的地位。從狹義上來說，人身權(quán)包括人身自由不受侵犯、人格尊嚴不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保護；
從廣義上來說，人身權(quán)主要包括人身自由權(quán)、生命健康權(quán)、人格權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)、監(jiān)護權(quán)、代理權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、通信自由和通信秘密權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等。在當前，由于農(nóng)民的人身自由權(quán)顯得特別突出，所以我們在本文中所說的人身權(quán)主要側(cè)重于人身自由權(quán)。公民的人身自由權(quán)，是指公民的人身由自己支配和控制，非經(jīng)法定程序不受逮捕、拘禁、搜查和侵犯。最早將人身自由權(quán)寫入憲法性法律文件并提出對之限制須經(jīng)正當程序要求的是1215年英國的《自由大憲章》，該法第39條規(guī)定：“任何自由人，如未經(jīng)其同級貴族之依法裁判，或經(jīng)國法判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁，沒收財產(chǎn)，剝奪法律保護權(quán)，流放，或加以任何其他損害�！�1628年的《權(quán)利請愿書》，1679年的《人身保護法》，1789年的《人權(quán)宣傳》等憲法性文件都對人身自由作了保障規(guī)定�！妒澜缛藱�(quán)宣言》第3條規(guī)定“人人享有生命，自由與人身安全”�！豆�民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定了“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由�！蔽覈鴳椃ǖ�37條對人身自由權(quán)有著明確的規(guī)定：“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體�！痹谏鐣�轉(zhuǎn)型時期，由于體制的不完善等多重原因，農(nóng)民的人身自由權(quán)遭到了很大的侵害，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面在農(nóng)村，基層政權(quán)的暴力行政使農(nóng)民人身自由權(quán)遭到侵害。1990年代以來，隨著農(nóng)民負擔問題的尖銳化，一系列涉農(nóng)惡性案件頻頻發(fā)生�；鶎诱�權(quán)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)稅費收繳以及計劃生育工作中，往往對農(nóng)民暴力相向，動輒牽牛、抬豬、搶糧食、拆房子以及捆綁、關(guān)押、拘禁、毆打農(nóng)民，逼死打死農(nóng)民的惡性案件時有發(fā)生。據(jù)中辦、國辦關(guān)于涉農(nóng)惡性案件的通報，2002年下半年至2003年上半年，全國上報的涉農(nóng)惡性案件15起，逼死農(nóng)民15人，對此負有責任的142名黨政干部受到黨紀、政紀處分，其中市(地)級干部3人，縣級干部30人，6人被移送司法機關(guān)處理。另一方面在城市，一些執(zhí)法部門非法收容遣送進城務(wù)工的農(nóng)民工嚴重侵害了農(nóng)民的人身自由權(quán)。1982年5月國務(wù)院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，1991年收容對象擴大到“無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定經(jīng)濟來源”的“三無”人員，外出務(wù)工的農(nóng)民成為主要的收容對象。據(jù)民政部統(tǒng)計，全國700多個收容遣送站每年有100多萬人被收容遣送，1999年北京市共收容遣送14.9萬人次；
2000年廣東省共收容遣送58萬人次。收容權(quán)力的肆忌擴張，導(dǎo)致農(nóng)民人身自由權(quán)的嚴重侵害。2003年3月20日武漢大學生孫志剛在廣州被收容遣送毆打致死的事件發(fā)生后，引發(fā)了全國對收容遣送制度的聲討。2003年6月20日溫家寶總理簽署第381號國務(wù)院會，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了實行21年之久的收容遣送制度。另外，勞動教養(yǎng)制度與《憲法》、《立法》、《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸，它未經(jīng)正當法律程序?qū)徟卸�由行政機關(guān)以行政處罰的方式長期剝奪公民的人身自由，這與現(xiàn)代法治是相違背的，應(yīng)當予以廢止。

　　----關(guān)于參政權(quán)。參政權(quán)是指公民依法參與國家公共事務(wù)的權(quán)利。參政權(quán)一般稱為政治權(quán)利和政治自由，即狹義上的政治權(quán)利。根據(jù)中國憲法第16、34、35、41條，參政權(quán)主要包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、取得賠償權(quán)、民主管理企業(yè)權(quán)等�！妒澜缛藱�(quán)宣言》第21條從三個方面規(guī)定了參政權(quán)：(一)人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權(quán)利。(二)人人有平等機會參加本國公務(wù)的權(quán)利。(三)公民的意志是政府權(quán)力的基礎(chǔ)；
這一意志應(yīng)以定期的和真正的選舉予以表現(xiàn)，而選舉應(yīng)依普遍和平等的投票權(quán)，并以不記名投票或相當?shù)淖杂赏镀背绦蜻M行。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第25條作了類似的規(guī)定：(一)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務(wù)；
(二)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應(yīng)是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；
(三)在一般的平等的條件下，參加本國公務(wù)。我國憲法明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。對中國農(nóng)民來說，在參政權(quán)上，既實現(xiàn)了幾千年來人民當家作主的歷史性的突破，又存在著人為的舊制度和習慣做法的明顯限制。在選舉人大代表上，農(nóng)民可以直接選舉縣鄉(xiāng)級人大代表，但不能直接選舉省、市和全國人大代表。1953年2月11日，中央人民政府委員會第22次會議通過《選舉法》，中國歷史上第一次空前規(guī)模的普選全面展開，選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人大代表。1979年7月五屆全國人大二次會議重新制定選舉法，作出人大代表直接選舉由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大到縣一級、確立差額選舉制度，規(guī)定無記名秘密投票等六大改革。1980年前后，中國農(nóng)民第一次直選縣級人大代表。在選舉權(quán)與被選舉權(quán)上，一方面，各級人大代表中農(nóng)民代表的比例與農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的現(xiàn)狀不相符合。1953年《選舉法》對農(nóng)村與城市每一個人大代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定，即自治州、縣為4：1，省、自治區(qū)為5：1，全國為8：1。1995年選舉法修改后，農(nóng)村與城市每人代表所代表的人數(shù)改為4：1。從全國人大代表的構(gòu)成來看，真正屬于農(nóng)民身份的人大代表不足5%。在十屆全國政協(xié)2238名委員中，真正的農(nóng)民委員只有1名。另一方面，農(nóng)民既不能直接選舉省、市和全國人大代表，也不能直選各級政府的行政首長。在參與本國公務(wù)上，農(nóng)民被長期限制和剝奪了擔任公職的權(quán)利和機會。自從1950年代城鄉(xiāng)二元戶籍制度建立以來，從中央到地方，各級國家機關(guān)錄用工作人員，首要條件就是具備城鎮(zhèn)戶口，這就使擁有農(nóng)村戶口的廣大農(nóng)民被完全排除了擔任公職的可能性。近些年來一些地方在報考公務(wù)員時開始突破傳統(tǒng)的窠臼，把眼光投向了農(nóng)民。2002年9月8日山東省1413名農(nóng)村青年與城市考生一樣參加了全省公務(wù)員錄用考試，這是山東省農(nóng)民第一次獲得競考縣級黨政機關(guān)工作的權(quán)利和機會。另外，在信訪上，農(nóng)民遭到打擊報復(fù)的比較普遍。信訪權(quán)是我國公民特有的參政權(quán)，它是公民以信訪的方式向各級國家機關(guān)及其工作人員反映問題，提出要求和建議，進行申訴、控告和檢舉，促使有關(guān)部門處理解決并給予答復(fù)的權(quán)利。農(nóng)民在行使信訪權(quán)時，一個普遍存在的問題是，農(nóng)民反映的問題遲遲得到不解決，有的上訪農(nóng)民還遭到了嚴重的打擊報復(fù)和迫害。

　　----關(guān)于自治權(quán)。自治權(quán)是指公民自我管理社區(qū)公共事務(wù)的權(quán)利，自治權(quán)的實行意味著國家權(quán)力退出其不應(yīng)當干預(yù)的社會領(lǐng)域。在當代中國，農(nóng)民的自治權(quán)主要體現(xiàn)在村民自治上。村民自治被譽為是與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并稱的農(nóng)民三個偉大創(chuàng)造之一。1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨大隊六個生產(chǎn)隊各提一位候選人，125戶有85戶各派一名代表參加投票選舉出中國第一個村委會，中國鄉(xiāng)村民主自治由此發(fā)端。1982年憲法規(guī)定村委會是基層群眾性自治組織。1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議通過了《村民委員會組織法(試行)》，1998年11月4日九屆全國人大常委會第5次會議通過了新修改的《村民委員會組織法》，新法規(guī)定了直接選舉程序，使中國農(nóng)民第一次獲得了直接選舉“村官”的權(quán)利。雖然村民自治在推行過程中有不少村流于形式，也面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)思維習慣和權(quán)力慣性對村民自治的強力干預(yù)，但從權(quán)力的自上而下授予到權(quán)力的自下而上選舉，村民自治無疑是世人理解中國農(nóng)民實踐民主政治的偉大標本。毫無疑問，村民自治是當代中國農(nóng)民正在實踐著的一個重要自治權(quán)。對農(nóng)民來說，另一個可以預(yù)期的自治權(quán)應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治已經(jīng)成為學術(shù)理論界討論的一個熱點問題。從秦始皇統(tǒng)一中國至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的演變大致可分為三大時期，一是從公元前221年秦王朝建立到清末，2000多年來“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，國家政權(quán)止于縣政，縣以下實行皇權(quán)下的鄉(xiāng)紳和宗法自治。二是從1908年到1949年，40多年紛亂的“地方自治”探索。1908年清王朝頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，從此，具有西方話語色彩的“地方自治”成為政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ)。北洋政府和國民黨政府也都延續(xù)了這一自治的努力。三是1949年至今。50多年來全能主義主導(dǎo)下的萬能政府構(gòu)建。中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌握全國政權(quán)后，建立了歷史最強大、最集權(quán)的中央政權(quán)和滲透最深入、控制最嚴密的地方和基層政權(quán)組織，并且突破了幾千年“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，第一次將國家政權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這種強國家、弱社會的結(jié)構(gòu)，雖有利于維持統(tǒng)治和秩序，但卻大大增加了統(tǒng)治的成本，扼制了民眾的創(chuàng)造力。當前，依據(jù)歷史傳統(tǒng)和國際慣例，將政府的層級由現(xiàn)在的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級縮減到中央、省、縣三級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，是擴大農(nóng)民自治權(quán)的重大現(xiàn)實選擇。

　　三、日常抵抗、依法及以法抗爭與憲法關(guān)懷

　　中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，執(zhí)政黨和國家始終倡導(dǎo)和推行人民當家作主。在公開的文本中，尊重、保障和實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利，具有不可挑戰(zhàn)的強勢話語地位。但一個基本的事實是，中國是一個具有幾千年專制主義傳統(tǒng)的國家，加上幾十年的計劃經(jīng)濟實踐，使中國無論在立法上還是在實際生活中，農(nóng)民的各項政治權(quán)利遠沒有得到應(yīng)有的尊重、保障和實現(xiàn)。在社會轉(zhuǎn)型時期，尤其是1990年代以來，此起彼伏的農(nóng)民抗爭和維權(quán)活動進入了當代中國的政治視野。對于權(quán)利受損后農(nóng)民展開的抗爭和維權(quán)活動，主要有斯科特提出的“日常抵抗”、李連江與歐博文提出的“依法抗爭”、于建嶸與李連江討論提出的“以法抗爭”等解釋框架，我們則提出和強調(diào)“憲法關(guān)懷”這個概念。

　　“日常抵抗”是美國耶魯大學教授、著名的農(nóng)民研究專家詹姆斯•斯科特在《農(nóng)民道義經(jīng)濟學：東南亞的反抗與生存》中提出的重要概念。為了具體描述農(nóng)民的隱蔽的抵抗，(點擊此處閱讀下一頁)

　　斯科特又出版了《弱者的武器：農(nóng)民反抗的日常形式》和《支配與反抗的藝術(shù)：隱藏的文本》兩部重要著作。斯科特認為，貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因，只有當農(nóng)民的生存道德和社會公正感受到侵犯時，他們才會奮起反抗，甚至鋌而走險。斯科特對農(nóng)民的反抗作了兩種區(qū)分：一種是“真正”的反抗，一種是象征的、偶然的、或附帶性的反抗行動。真正的反抗被認為是(a)有組織的、系統(tǒng)的與合作的；
(b)有原則的或非自利的；
(c)具有革命性的后果并且／或(d)將觀念或動機具體化為對統(tǒng)治基礎(chǔ)的否定。象征的、偶然的，或附帶性的行動則是(a)無組織的、非系統(tǒng)的和個體的；
(b)機會主義的、自我放縱的；
(c)沒有革命性的后果而且／(d)就其意圖或意義而言，含有一種與統(tǒng)治體系的融合。斯科特以自己在馬來西亞農(nóng)村的田野工作材料為證據(jù)，認為公開的、有組織的政治行動對于多數(shù)下層階級來說是過于奢侈了，因為那即使不是自取滅亡，也是過于危險。所以農(nóng)民更多的是日常抵抗，即平常的卻持續(xù)不斷的農(nóng)民與從他們那索取超量的勞動、食物、稅收、租金和利益的那些人之間的爭斗。這些日常形式的反抗通常包括：偷懶，裝糊涂，開小差，假裝順從，偷盜，裝傻賣呆，誹謗，縱火，怠工等等。這種被稱之為“弱者的武器”的日常的抵抗形式是一種沒有正式組織、沒有正式領(lǐng)導(dǎo)、不需證明、沒有期限、沒有名目和旗號的社會運動。［5］

　　“依法抗爭”是香港浸會大學李連江與美國俄亥俄州立大學歐博文在《當代中國農(nóng)民的依法抗爭》這一重要論文中提出來的。李連江等考察了中國20世紀80年代末到90年代以來中國農(nóng)民的反抗；
認為除了種種政治參與活動以及個人或集體的暴力或非暴力反抗以外，中國農(nóng)村許多地區(qū)出現(xiàn)了一種新型的農(nóng)民抗爭，他們將這種“以政策為依據(jù)的抗爭”稱之為“依法抗爭”。依法抗爭是農(nóng)民積極運用國家法律和中央政策維護其政治權(quán)利和經(jīng)濟利益不受地方政府和地方官員侵害的政治活動。依法抗爭的特點是，農(nóng)民在抵制各種各樣的“土政策”和農(nóng)村干部的獨斷專制和腐敗行為時，援引有關(guān)的政策或法律條文，并經(jīng)常有組織地向上級直至中央政府施加壓力，以促使政府官員遵守有關(guān)的中央政策或法律。依法抗爭的典型例子包括：拒絕繳納違犯中央政策和法規(guī)的地方政府收費、抵制或沖擊不符合《村委會組織法》的村民委員會選舉、迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行受農(nóng)民歡迎的法律或政策，廢止土政策和罷免違法亂紀的村干部。

　　依法抗爭處于一般意義上的“政治抵抗”和“政治參與”之間的灰色地帶，它在內(nèi)容上基本屬于政治參與，但在形式上則明顯地兼有“抵抗”和“參與”的特點。依法抗爭所依的法是中央政府制定的法律和政策，抗爭的目標則是地方政府制定的不符合中央法律、政策或“中央精神”的種種“土政策”和其他侵犯農(nóng)民“合法權(quán)益”行為。農(nóng)民以上級為訴訟對象，抗爭者認定的解決問題的主體是上級，抗爭者不直接對抗他的控訴的對象。這種反抗形式是一種公開的、準制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級的權(quán)威來對抗基層干部的“枉法”行為。［6］?

　　“以法抗爭”是于建嶸與李連江在湖南農(nóng)村調(diào)查時共同探討形成并在《當前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架》一文中提出的。于建嶸根據(jù)自己在湖南衡陽等農(nóng)村的長期調(diào)查后認為，在1992年以前，農(nóng)民的多數(shù)反抗可以大體歸結(jié)為西方學者所謂的“弱者的武器”的“日常抵抗”形式；
自1992～1998年，農(nóng)民的反抗可以歸結(jié)為“依法抗爭”或“合法的反抗”這種形式；
自1998年以后，農(nóng)民的抗爭實際上已進入了“有組織抗爭”［7］或“以法抗爭”階段。于建嶸對以法抗爭和依法抗爭作了區(qū)分，認為兩者雖一字之差，但有實質(zhì)性差別。他認為，這里說的“法”，仍然泛指國家法律和中央政策。但“以法”是直接意義上的以法律為抗爭武器，“依法”是間接意義上的以法律為抗爭依據(jù)�！耙苑�抗爭”是抗爭者以直接挑戰(zhàn)抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔；
“依法抗爭”則是抗爭者訴諸“立法者”為主，直接挑戰(zhàn)抗爭對象為輔甚至避免直接挑戰(zhàn)抗爭對象。在“以法抗爭”中，抗爭者更多地以自身為實現(xiàn)抗爭目標的主體；
而在“依法抗爭”中，抗爭者更多地以立法者為實現(xiàn)抗爭目標的主體�！耙苑�抗爭”作為有關(guān)農(nóng)民維權(quán)活動的新的解釋框架，上訪、宣傳、阻收、訴訟和逼退、靜坐和示威是其主要方式。于建嶸認為農(nóng)民以法抗爭的基本目標已經(jīng)從資源性權(quán)益抗爭向政治性權(quán)利抗爭方向發(fā)展，政治性是農(nóng)民以法抗爭的一個顯著特征。以法抗爭的另一個顯著特點就是抗爭精英的維權(quán)活動具有明確的組織性。以法抗爭的宗旨就是維護中央政策和國家法律賦予農(nóng)民的種種合法權(quán)益。［8］

　　“憲法關(guān)懷”是張英洪在《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》一文中提出并在《憲法關(guān)懷：解開農(nóng)民問題千千結(jié)》論文中展開闡述的。［9］現(xiàn)在看來，我們認為無論是“日常抵抗”，還是“依法抗爭”和“以法抗爭”，都是對農(nóng)民在合法權(quán)益尤其是政治權(quán)利受到基層權(quán)力侵害時的事實描述和行為概括；
“憲法關(guān)懷”則兼有農(nóng)民抗爭的終極訴求和國家或政府應(yīng)對農(nóng)民抗爭的根本方略選擇的特征。

　　憲法關(guān)懷的核心就是限制和約束公共權(quán)力，尊重和保障農(nóng)民人權(quán)。幾千年來，中國農(nóng)民始終在“興亡百姓苦”的歷史怪圈中循環(huán)，要么逆來順受，要么揭竿而起。這種對立的二元性思維，使中國歷史成為不斷重復(fù)上演農(nóng)民起義的“武俠劇”，它只是以暴易暴地更改國號和主人，缺乏對社會文明進步的實質(zhì)性推動。憲法關(guān)懷的意義在于既超越了歷史上農(nóng)民暴力顛覆政權(quán)的反體制訴求，又超越了執(zhí)政者暴力鎮(zhèn)壓農(nóng)民反抗的統(tǒng)治觀念，它使農(nóng)民堅守著抗爭的生存底線，也使執(zhí)政者認識到治國的價值目標。

　　當代中國，對農(nóng)民政治權(quán)利的限制和侵害主要有兩個方面，一是宏觀層面上的二元社會結(jié)構(gòu)。在這種歧視農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民喪失了許多平等的政治權(quán)利和機會；
二是微觀層面上的基層暴力行政傾向。在基層的暴力行政中，農(nóng)民的政治權(quán)利遭到了嚴重的侵害。給農(nóng)民以憲法關(guān)懷，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除二元社會結(jié)構(gòu)，約束公共權(quán)力的濫用，使農(nóng)民的合法權(quán)利得到平等的保障。建立違憲審查制度，及時糾正有關(guān)部門和地方政府違背憲法精神的部門法規(guī)和“土政策”，對于保障農(nóng)民的政治權(quán)利具有十分現(xiàn)實的積極意義�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是要采取有效措施，全面實施憲法，將國家尊重和保障人權(quán)落到實處，落到每一個農(nóng)民頭上。我們認為，當前中國農(nóng)民的根本問題已經(jīng)凸顯為權(quán)利問題。歷史上暴力式的農(nóng)民起義不能解決農(nóng)民問題，統(tǒng)治階級暴力式的鎮(zhèn)壓農(nóng)民同樣不能解決農(nóng)民問題。農(nóng)民自覺進行的日常抵抗、依法抗爭和以法抗爭，核心價值在于農(nóng)民在憲法的框架內(nèi)對不受約束而侵害公民基本權(quán)利和自由的公共權(quán)力說“不”。這就充分體現(xiàn)了中國農(nóng)民從臣民意識到現(xiàn)代公民意識的轉(zhuǎn)變，折射了中國農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒和社會文明進步的趨勢。20世紀80年代以知識分子為主流的民主訴求被邊緣化后，90年代以來以農(nóng)民為主體的維權(quán)活動在接過中國民主火炬的同時明顯改變了中國民主化的激進路向，這種來自底層民眾自發(fā)性的維權(quán)活動，或許是民主在中國本土化的嶄新起點。

　　注釋：

　　［1］參見王浦劬主編：《政治學基礎(chǔ)》，北京大學出版社，1995年2月第一版，第118～119頁

　�。�2］參見《中華人民共和國憲法》，中國法制出版社，2004年3月第1版，第9-10頁，以下引自現(xiàn)行《憲法》條款皆參照此處

　�。�3］參見朱曉青、柳華文著：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉及其實施機制》，中國社會科學出版社，2003年9月第一版，第42-102頁

　�。�4］對當代中國農(nóng)民身份的三個階段劃分是本文作者張英洪與湖南省人大常委會辦公廳的田必耀2004年初共同研討農(nóng)民政治權(quán)利問題時由田必耀先生概括提出的，在此向田必耀先生致謝

　�。�5］參見郭于華：《“弱者的武器”與“隱藏的文本”——研究農(nóng)民反抗的底層視角》，載中國社會學網(wǎng)站http://www.chinasociology.com/rzgd/rzgd046.htm

　�。�6］參見李連江、歐博文：《當代中國農(nóng)民的依法抗爭》，載吳國光編：《九七效益：香港與太平洋》，(香港)太平洋世紀研究所，1997年版，第141-170頁

　�。�7］于建嶸：《農(nóng)民有組織抗爭及其政治風險——湖南H縣調(diào)查》，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第3期

　�。�8］于建嶸：《當前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架》，載《社會學研究》2004年第2期

　�。�9］張英洪曾先后在《南風窗》2002年1月上和《湖南公安高等專科學校學報》2002年第6期上分別發(fā)表了《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》和《憲法關(guān)懷：解開農(nóng)民問題千千結(jié)》，這兩篇文章已經(jīng)收入長征出版社2003年12月出版的張英洪文集《給農(nóng)民以憲法關(guān)懷》一書,參見第208、215頁

　　2004年5月18日

　　(原載《湖南師范大學社會科學學報》2005年第1期)?

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