出于一種期盼，人們?cè)�講過(guò)胡趙新政，現(xiàn)在又在講胡溫新政。但是，如果實(shí)事求是地說(shuō)，所謂“新政”是言之過(guò)早了，二十多年來(lái)在政治領(lǐng)域中的變革，始終不曾超出官制改革的范圍，進(jìn)入到政體改革的層次。

　　一、 官制改革與政體改革

　　如果講新政，最好的參照物是清末新政。清末新政分為兩個(gè)階段，廢科舉，設(shè)外務(wù)部商部學(xué)部，建立警察制度，厘定官制，撤軍機(jī)處設(shè)內(nèi)閣，是第一個(gè)階段；
頒布《欽定憲法大綱》和立憲《九年籌備清單》，在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和廳州縣試行地方自治，設(shè)各省諮議局，設(shè)資政院，籌備在宣統(tǒng)五年開(kāi)國(guó)會(huì)，是第二個(gè)階段。第一個(gè)階段的改革內(nèi)容都屬于官制改革，第二個(gè)階段的改革才是政體改革。

　　中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)的政治改革，就其已經(jīng)兌現(xiàn)的而言，如廢除終身制，公務(wù)員考試錄用制，國(guó)有企業(yè)廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，都屬于官制改革的內(nèi)容。中共十三大已經(jīng)決定而事后沒(méi)有兌現(xiàn)的，如各級(jí)黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專(zhuān)職書(shū)記、常委，撤銷(xiāo)政府各部門(mén)現(xiàn)有的黨組，撤銷(xiāo)各級(jí)政法委，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件等，也都屬于官制改革的范圍。政體改革至今尚未破題。

　　政體是古典政治學(xué)最主要的研究對(duì)象。政體一詞的原初含義來(lái)自古希臘語(yǔ)中的“波里德亞”（politeia），英文中對(duì)應(yīng)的詞是“regime”，有時(shí)也用“constitution”來(lái)翻譯（不僅指文字意義上的最高法律，也指一個(gè)社會(huì)實(shí)際的政制）。亞里士多德說(shuō)政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據(jù)，其中尤其著重于政治所由以決定的“最高治權(quán)”的組織。什么是最高治權(quán)，它是一個(gè)憲法或政體事實(shí)。到了中世紀(jì)與近代之交，最高治權(quán)又被稱(chēng)為“主權(quán)”。

　　梁?jiǎn)⒊�在《立憲法議》中說(shuō)：“采一定之政治以治國(guó)民謂之政體。世界之政有二種：一曰有憲法之政（亦名立憲之政），二曰無(wú)憲法之政（亦名專(zhuān)制之政）�！绷�憲的根本義是對(duì)主權(quán)的一種劃分與制衡，如果最高治權(quán)掌握在一個(gè)人或一個(gè)團(tuán)體手中，就是專(zhuān)制之政，規(guī)定實(shí)現(xiàn)專(zhuān)政的“憲法”實(shí)際上是“假憲法”和“無(wú)憲法”。

　　王天成在《論共和國(guó)----重申一個(gè)偉大的傳統(tǒng)》中說(shuō)：從古希臘到英國(guó)革命，思想家眼中最理想的政體系“混合均衡政體”。在有的思想家如馬基雅弗利那里，“混合均衡政體”是共和政體的代名詞；
斯巴達(dá)、古羅馬及中世紀(jì)的威尼斯共和國(guó)被思想家們視為“混合均衡政體”的典范�！盎旌暇�衡政體”是社會(huì)幾個(gè)基本成份共同組成政府、彼此制衡的一種政體。斯巴達(dá)有兩個(gè)國(guó)王，有由28名60歲以上的貴族組成的元老院及全體成年男性參加的“公民大會(huì)”。國(guó)王主持城邦的會(huì)議和祭禮，負(fù)責(zé)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)；
元老院是決策立法中心，并有權(quán)監(jiān)督國(guó)王；
“公民大會(huì)”選舉官員，批準(zhǔn)元老院提案。羅馬共和國(guó)的主要政府機(jī)構(gòu)有元老院、執(zhí)政官和民眾大會(huì)。元老院是最高決策機(jī)關(guān)；
執(zhí)政官是國(guó)王的替代物，行使軍事、行政、司法權(quán)；
民眾大會(huì)選舉執(zhí)政官等官員，其中的平民大會(huì)后來(lái)還取得了通過(guò)與元老院決義效力相等的議案的權(quán)力。此外，還有專(zhuān)門(mén)的保民官，可以否決執(zhí)政官侵犯平民利益的政令。但是，無(wú)論斯巴達(dá)還是羅馬，都是貴族共和國(guó)，大權(quán)控制在貴族手中。羅馬共和國(guó)到了后期，由于平民在與貴族的斗爭(zhēng)中取勝，加強(qiáng)了民主成份比例。

　　取代混合均衡政制的是源于英國(guó)的分權(quán)均衡政制�；旌暇�衡政體以階級(jí)的劃分和參與為基礎(chǔ)，而分權(quán)政體則以政府職能的劃分為基礎(chǔ)。前者必然要求代表某個(gè)階級(jí)的政府部門(mén)參與政府的一切職能，后者則強(qiáng)烈主張將各個(gè)政府部門(mén)限制在其適當(dāng)?shù)穆毮芊秶鷥?nèi)。兩種學(xué)說(shuō)的交鋒結(jié)果是分權(quán)均衡政體的誕生。1688年，即“光榮革命”的同年，哲學(xué)家和政治思想家約翰·洛克在本國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)表了《政府論》下卷，第一次比較系統(tǒng)、權(quán)威地闡述了分權(quán)學(xué)說(shuō)，不過(guò)，洛克只闡述了立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的原則，并沒(méi)有提到司法權(quán)獨(dú)立（洛克寫(xiě)作時(shí)司法獨(dú)立還沒(méi)有完成）。十八世紀(jì)的法國(guó)杰出啟蒙思想家孟德斯鳩，根據(jù)自己對(duì)英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的理解，以睿智、優(yōu)雅的語(yǔ)言在《論法的精神》中完整、精辟地闡明了三權(quán)分立相互制衡的學(xué)說(shuō)。1787年美國(guó)的制憲者們運(yùn)用孟德斯鳩的學(xué)說(shuō)，在歷史上第一次以憲法的方式出色地構(gòu)建了一個(gè)分權(quán)均衡政體，并在爭(zhēng)取憲法批準(zhǔn)的過(guò)程中進(jìn)一步經(jīng)典性地闡明了分權(quán)均衡政體的學(xué)說(shuō)。

　　真正的“新政”應(yīng)當(dāng)是政體改革，就是要廢除專(zhuān)制政體，建立立憲政體即分權(quán)均衡政體。這既包括中央政府的橫向分權(quán)，也包括各級(jí)政府的縱向分權(quán)。

　　二、 議會(huì)制、總統(tǒng)制、黨國(guó)制

　　按照梁?jiǎn)⒊�的分�?lèi)，世界上所有政體都可以分為兩大類(lèi)：立憲政體和專(zhuān)制政體。立憲政體又可以分為許多種類(lèi)，但大致上可以歸為兩類(lèi)：源于英國(guó)的議會(huì)制和源于美國(guó)的總統(tǒng)制。專(zhuān)制政體也可以分為許多種類(lèi)，如君主專(zhuān)制、軍事強(qiáng)人專(zhuān)制、法西斯專(zhuān)制等，但最值得重視的是源于蘇聯(lián)的蘇維埃制或曰黨國(guó)制。

　　英國(guó)的議會(huì)制政體脫胎于君主立憲政體。首先是由選民（其范圍由相對(duì)富有的成年男性公民逐漸擴(kuò)大到所有的成年國(guó)民）選舉產(chǎn)生的議會(huì)與掌握行政權(quán)的世襲君主分權(quán)。待到君主成為虛君，行政權(quán)轉(zhuǎn)到由議會(huì)多數(shù)產(chǎn)生的內(nèi)閣及其領(lǐng)導(dǎo)下的常任文官（經(jīng)由考試錄用）手中時(shí)，主權(quán)的劃分與制衡則體現(xiàn)在選民 政黨 議會(huì) 內(nèi)閣 文官這五者的復(fù)雜關(guān)系之中。議會(huì)制的主要特征是：最高行政長(zhǎng)官（首相、總理等）必須得到議會(huì)中的多數(shù)支持，議會(huì)的不信任票可以使最高行政長(zhǎng)官倒臺(tái)；
最高行政長(zhǎng)官有解散議會(huì)、舉行新選舉的權(quán)力。

　　議會(huì)制還不是“三權(quán)分立”憲政思想的樣板，按照蔣勁松的說(shuō)法，議會(huì)制從某種意義上說(shuō)是“熔權(quán)制”。1867年，英國(guó)憲法研究大師貝奇荷特（Bagehot）在其《英國(guó)憲法》（The English Constitution）中說(shuō)：英國(guó)憲法的行之有效的秘訣在于“立法權(quán)與行政權(quán)的緊密結(jié)合、或近乎徹底的熔合�！弊源艘院�，雖然不時(shí)有人指出英國(guó)的立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)其實(shí)也是各自獨(dú)立存在，然以“熔權(quán)”來(lái)概括英國(guó)政體的特征以與美國(guó)式分權(quán)制相對(duì)應(yīng)，已經(jīng)為不少英文版著述所采用。徹底體現(xiàn)了“三權(quán)分立”原則的是源于美國(guó)的總統(tǒng)制。在總統(tǒng)制政體中，作為最高行政長(zhǎng)官的總統(tǒng)與作為立法機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)有其獨(dú)立的選舉基礎(chǔ)，構(gòu)成各自合法性的來(lái)源；
國(guó)會(huì)除非采取彈劾程序，不能使總統(tǒng)及其任命的內(nèi)閣倒臺(tái)；
總統(tǒng)也不能解散國(guó)會(huì)。在馬歇爾大法官之后，美國(guó)最高法院取得了某種凌駕于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之上的解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力，這是英國(guó)和其他許多國(guó)家的法院所不具有的權(quán)力。但西方國(guó)家的政體分類(lèi)主要還是依據(jù)行政權(quán)和立法權(quán)的相互關(guān)系來(lái)確定。

　　介于英國(guó)議會(huì)制與美國(guó)總統(tǒng)制之間的政體類(lèi)型是法國(guó)的“半總統(tǒng)制”。根據(jù)法國(guó)政治學(xué)家Maurice Duverger的定義，半總統(tǒng)制有以下三點(diǎn)特征：1，總統(tǒng)由公眾直接選舉產(chǎn)生；
2．總統(tǒng)享有相當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌�政治�?quán)力；
3．同時(shí)存在著總理和內(nèi)閣：履行行政職權(quán)，并受議會(huì)信任票的制的。半總統(tǒng)制涉及兩個(gè)“二元合法性”：一方面是總統(tǒng)制下的立法與行政首腦的“二元合法性”，另一方面是行政首腦機(jī)構(gòu)之內(nèi)的“二元合法性”一一即總統(tǒng)與總理的二元合法性。在半總統(tǒng)制下，當(dāng)總統(tǒng)所屬的黨在議會(huì)中占據(jù)多數(shù)席位時(shí)，該體制實(shí)與總統(tǒng)制無(wú)別；
但當(dāng)總統(tǒng)所屬的黨及其聯(lián)盟不占議會(huì)中多數(shù)時(shí)，總統(tǒng)則必須任命一個(gè)反對(duì)黨的總理，正如法國(guó)總統(tǒng)密特朗1986年不得不任命希拉克組成反對(duì)黨政府一樣。這樣，半總統(tǒng)制實(shí)際上緩和了總統(tǒng)制的“任期固定剛性”的缺點(diǎn)。既然稱(chēng)為半總統(tǒng)制，這種政體顯然更靠近總統(tǒng)制，是廣義總統(tǒng)制的一個(gè)亞型。

　　蘇維埃制或黨國(guó)制脫胎于法國(guó)的巴黎公社制度。按照馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中的說(shuō)法，公社不是議會(huì)式的，而是同時(shí)兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)。蘇維埃制一方面在其執(zhí)行委員會(huì)（主席團(tuán)）中繼承了公社“議行合一”的做法，一方面在蘇維埃代表的層次上實(shí)行無(wú)薪給、非常任制，實(shí)際上就是取消了專(zhuān)職的代議士。在列寧用暴力解散立憲會(huì)議，宣布實(shí)行“黨專(zhuān)政”后，蘇維埃制就與真正意義上的選舉脫離了關(guān)系。黨國(guó)制第一步是把政治吸納于行政，第二步是把行政吸納于執(zhí)政黨的黨務(wù)。因此，羅莎·盧森堡和托洛茨基以后的批評(píng)者又把它稱(chēng)為“黨官僚制”。韋伯指出，民主國(guó)家也存在“官僚化”的傾向。但那里行政機(jī)關(guān)中的文官是考試錄用的，是聽(tīng)命于選舉產(chǎn)生的政務(wù)官的，而黨國(guó)制中的官僚是“等級(jí)授職”的，是不受選民和議會(huì)監(jiān)督制約的。

　　孫中山聯(lián)俄后改組的國(guó)民黨采納了蘇俄的黨國(guó)制。孫中山說(shuō)：“俄國(guó)革命6年，其成績(jī)既如此偉大；
吾國(guó)革命12年，成績(jī)無(wú)甚可述。故此后欲以黨治國(guó)，應(yīng)效法俄人”�！艾F(xiàn)尚有一事可為我們模范，即俄國(guó)完全以黨治國(guó)，比英、美、法之政黨握權(quán)更進(jìn)一步；
我們現(xiàn)在并無(wú)國(guó)可治，只可說(shuō)以黨建國(guó)。待國(guó)建好，再去治他……我以為今日是一大紀(jì)念日，應(yīng)重新組織，把黨放國(guó)上�！蹦暇﹪�(guó)民政府成立后，以法律條文的方式明確頒布了“黨放國(guó)上”、“以黨治國(guó)”的一系列原則：在革命政黨的原則下，不但不許他黨過(guò)問(wèn)政治，而且亦不容許他黨合法的存在，所以理論上在訓(xùn)政時(shí)期全國(guó)只有中國(guó)國(guó)民黨為唯一合法的政黨；
訓(xùn)政時(shí)期施行約法之治，其法由黨制定；
訓(xùn)政時(shí)期，政府由黨產(chǎn)生，對(duì)黨負(fù)責(zé)；
訓(xùn)政時(shí)期由國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代替國(guó)民大會(huì)行使政權(quán)；
治權(quán)之行政、立法、司法、監(jiān)督五項(xiàng)，付托于國(guó)民政府總攬而執(zhí)行之。

　　但是，國(guó)民黨并沒(méi)有全面實(shí)行黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制。國(guó)民黨“以黨治國(guó)”主要體現(xiàn)在中央上層，而沒(méi)有逐級(jí)落實(shí)。根據(jù)1938年國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)確定的方針，黨政關(guān)系表現(xiàn)為三種不同的形態(tài)：中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)；
省及特別市采取黨政連系的形態(tài)；
縣采取黨政融化即融黨于政的形態(tài)。在后兩種形態(tài)下，并不能保證地方黨部對(duì)地方政府的切實(shí)有效領(lǐng)導(dǎo)。因此，國(guó)民黨政權(quán)對(duì)基層的動(dòng)員能力和控制能力遠(yuǎn)不如中共政權(quán)。中共掌權(quán)的黨國(guó)制，才是真正原裝、“全盤(pán)蘇化”的黨國(guó)制。

　　沙特阿拉伯、萊索托、不丹等國(guó)的君主專(zhuān)制政體，迫于外界壓力，正在陸續(xù)走上民主化的道路；
亞非拉一些國(guó)家的軍事獨(dú)裁統(tǒng)治，更不具有任何合法性，只能作為過(guò)渡性政權(quán)短暫存在；
現(xiàn)在唯一能夠與議會(huì)制和總統(tǒng)制叫板并鼎足而立的政體只剩下黨國(guó)制了。雖然在它的發(fā)源地和中心地區(qū)----蘇聯(lián)東歐國(guó)家，黨國(guó)制已經(jīng)“變色”，但在它的邊緣地帶----中國(guó)、朝鮮、越南、古巴，黨國(guó)制還在頑強(qiáng)地表現(xiàn)著自己。

　　三、 單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制

　　除了像新加坡這樣只設(shè)立一級(jí)政府的小國(guó)外，多數(shù)國(guó)家都設(shè)立兩級(jí)以上的政府。從中央與地方政府縱向分權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，世界各國(guó)的政體形態(tài)又可分為單一制、聯(lián)邦制和邦聯(lián)制。

　　單一制是指由若干不具有獨(dú)立性的行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權(quán)國(guó)家，聯(lián)邦制是指由兩個(gè)以上享有獨(dú)立權(quán)限的成員（邦、州等）聯(lián)合組成的國(guó)家。英國(guó)、法國(guó)、日本是典型的單一制國(guó)家，美國(guó)、德國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家。與單一制相比，聯(lián)邦制的明顯特征是：聯(lián)邦及其成員都有自己的憲法；
其公民具有聯(lián)邦公民和邦、州公民的雙重身份，不同成員單位的公民在權(quán)利義務(wù)待遇上也有所不同，如美國(guó)有些州有死刑有些州沒(méi)有死刑；
聯(lián)邦權(quán)力遍及全國(guó)，但聯(lián)邦及其成員之間的權(quán)力劃分由憲法規(guī)定，未經(jīng)絕大多數(shù)成員單位（美國(guó)是四分之三的州）同意，聯(lián)邦無(wú)權(quán)任意改變。

　　美國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)型聯(lián)邦制”，德國(guó)的“合作型聯(lián)邦制”，英國(guó)的“完全的地方自治”，法國(guó)和日本的“不完全的地方自治”，經(jīng)過(guò)歷史的演變，已經(jīng)成為在實(shí)質(zhì)上非常近似的地方政府制度，用美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆的說(shuō)法，可稱(chēng)之為“復(fù)合共和制”政體。這一制度的基本特征：一是分權(quán)，即中央和地方政府各有劃分明確的事務(wù)范圍，并且在各自事務(wù)范圍內(nèi)，享有充分自主權(quán)；
二是制衡，即地方政府有足夠的憲政保障或政治實(shí)力，可以反制中央的隨意干預(yù)，使之不能單方面削減地方政府的自主權(quán)；
三是合作，中央政府和地方政府在某些事項(xiàng)上聯(lián)合作業(yè)或混合財(cái)政。

　　在當(dāng)今世界約200個(gè)國(guó)家中，雖然只有28個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，但它們占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界領(lǐng)土面積排名前7位的國(guó)家（俄羅斯、加拿大、中國(guó)、美國(guó)、巴西、澳大利亞、印度），除中國(guó)外都是聯(lián)邦制國(guó)家；
世界人口排名前7位的國(guó)家（中國(guó)、印度、美國(guó)、印度尼西亞、俄羅斯、巴西），有5個(gè)是聯(lián)邦制國(guó)家，印度尼西亞也正在考慮是否改為聯(lián)邦制；
此外，非洲面積最大的國(guó)家（蘇丹）和人口最多的國(guó)家（尼日利亞），歐洲人口最多的國(guó)家（德國(guó)），也都是聯(lián)邦制國(guó)家。

　　有人以為，許多發(fā)展中國(guó)家的大國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制是中了西方國(guó)家“西化”、“分化”的圈套。其實(shí)不然。按照王麗萍的看法，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　聯(lián)邦制作為一種意識(shí)形態(tài)以建立統(tǒng)一的民族國(guó)家為目的，是在特殊條件下形成的特殊的民族主義；
與此同時(shí)，它又是一種從分散到集中的制度，由于受到歷史（四分之三的聯(lián)邦國(guó)家有殖民地的歷史）、自然、民族、政治文化、經(jīng)濟(jì)和階級(jí)結(jié)構(gòu)等因素的影響，有些時(shí)候以意識(shí)形態(tài)的聯(lián)邦制為基礎(chǔ)的制度形態(tài)的聯(lián)邦制成為民族國(guó)家構(gòu)建中惟一可行的選擇，是以分權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)的一種手段。托克維爾說(shuō)：除非環(huán)境特殊外，小國(guó)總是要自愿聯(lián)合起來(lái)，或者被人聯(lián)合起來(lái)而成為大國(guó)，創(chuàng)立聯(lián)邦制就是“為了把因國(guó)家之大而產(chǎn)生的好處和因國(guó)家之小而產(chǎn)生的好處結(jié)合起來(lái)”。

　　雖然聯(lián)邦制國(guó)家的邦、州比單一制國(guó)家的地方行政單位享有較多的自主權(quán)，但在兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，與后者并無(wú)區(qū)別。第一，成員邦、州無(wú)權(quán)自行決定是否獨(dú)立、是否脫離聯(lián)邦；
第二，總統(tǒng)制下的總統(tǒng)及國(guó)會(huì)議員（兩院制國(guó)會(huì)則至少有一院的議員）由選民直接選舉產(chǎn)生，而不是由地方政府機(jī)構(gòu)的代表選舉產(chǎn)生。

　　而邦聯(lián)制國(guó)家與聯(lián)邦制國(guó)家的主要區(qū)別，正是在上述的兩個(gè)方面。邦聯(lián)制國(guó)家的成員邦、州可以自主決定脫離聯(lián)邦，其中央政府的組成由各成員邦、州的代表決定而不是由全國(guó)的選民來(lái)決定。

　　在《獨(dú)立宣言》發(fā)表之后聯(lián)邦政府成立之前，美國(guó)的政體就是邦聯(lián)制。甘陽(yáng)指出：麥迪孫及其同人即美國(guó)聯(lián)邦黨人在美國(guó)建國(guó)時(shí)期的全部思考，事實(shí)上都圍繞一個(gè)中心問(wèn)題，這就是，必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的“全國(guó)性”政府，以徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)美國(guó)那種“權(quán)力首先是地域性的”政治結(jié)構(gòu)。麥迪孫等人的《聯(lián)邦黨人論稿》的中心論點(diǎn)就是，“反聯(lián)邦黨人”的實(shí)質(zhì)在于“他們?nèi)栽诿つ砍绨荨�主�?quán)中的主權(quán)’這種政治怪物”，亦即以地方政府?dāng)r斷中央政府與個(gè)體公民之間的直接政治聯(lián)系。由此造成的最大弊病就是麥迪孫指出的所謂“國(guó)家的主權(quán)不是直接來(lái)自于人民而是來(lái)自于地方主權(quán)，中央政府不是向人民負(fù)責(zé)而是向地方政府負(fù)責(zé)，中央立法機(jī)構(gòu)不是為每一個(gè)人立法而是為地方共同體立法”，這在麥迪孫看來(lái)乃“理論上荒謬不通，實(shí)踐上足以顛覆綱紀(jì)，毀壞社稷”。聯(lián)邦黨人反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“如果我們?nèi)哉J(rèn)為一個(gè)全國(guó)性政府必不可少，……那我們就必須使全國(guó)共同體的權(quán)威直達(dá)每一公民，因?yàn)檎�府必須達(dá)及的唯一真正對(duì)象乃是公民人身”�！鞍盥�(lián)條款”開(kāi)宗明義即說(shuō)明美國(guó)是諸地區(qū)共同體之間的“永恒聯(lián)盟”（perpetual Union between the States），因此主權(quán)在地區(qū)共同體；
而聯(lián)邦憲法則以其聞名世界的首句“我們美國(guó)人民”（We the People of the United States）集中表達(dá)了聯(lián)邦黨人的基本政治理念，即美國(guó)作為一個(gè)政治社會(huì)，不再是由各地方權(quán)威當(dāng)局所組成，而是直接由作為個(gè)人的每一公民個(gè)體所組成。也因此，中央政府乃是每一公民個(gè)人的直接代表，而非地方共同體當(dāng)局們的仆人�？梢哉f(shuō)，以“人民主權(quán)”克制“主權(quán)中的主權(quán)”，就是聯(lián)邦黨人力圖為奠定美國(guó)長(zhǎng)治久安之道所作的最大努力。

　　作為聯(lián)邦黨人與反聯(lián)邦黨人的一種政治妥協(xié)，美國(guó)憲法中保留了一些邦聯(lián)制的痕跡，如國(guó)會(huì)實(shí)行參議院和眾議院兩院制，總統(tǒng)選舉實(shí)行選舉人制等。美國(guó)憲法第一條第二款第一項(xiàng)原本規(guī)定：“合眾國(guó)參議院由每州州議會(huì)選出的兩名參議員組成”；
1913年通過(guò)生效的第十七條憲法修正案將其修改為：“合眾國(guó)參議院由每州兩名參議員組成，參議員由本州人民選舉”。也就是說(shuō)，參議員的選舉由間接選舉改為直接選舉。各州的總統(tǒng)選舉人由于完全根據(jù)本州多數(shù)選民的選擇來(lái)投票，實(shí)際上已經(jīng)不再具有間接投票的意味，但這種制度給予了小州人民比其按照人數(shù)比例更多的投票權(quán)。因此，美國(guó)已有多位總統(tǒng)（包括2000年選出的小布什總統(tǒng)）是由選舉人的多數(shù)但不是全國(guó)選民的多數(shù)選舉產(chǎn)生。

　　在美國(guó)逐漸消除邦聯(lián)制痕跡的時(shí)候，其他國(guó)家在學(xué)習(xí)美國(guó)的過(guò)程中卻把邦聯(lián)制當(dāng)成了寶貝。（詳見(jiàn)本文第五節(jié)）

　　四、 政體的搭配模式

　　總統(tǒng)制、議會(huì)制、黨國(guó)制與單一制、聯(lián)邦制、邦聯(lián)制搭配，可以組成多種混合政體形態(tài)。

　　總統(tǒng)制單一制政體：有法國(guó)、韓國(guó)等國(guó)。

　　議會(huì)制單一制政體：有英國(guó)、意大利、日本等國(guó)。

　　總統(tǒng)制聯(lián)邦制政體：有美國(guó)、巴西等國(guó)。

　　議會(huì)制聯(lián)邦制政體：有德國(guó)、印度等國(guó)。

　　實(shí)行單一制還是聯(lián)邦制，與國(guó)家的大小，人口的多少，是否單一民族，以及特殊的歷史發(fā)展進(jìn)程，都有很大的關(guān)系。例如日本人口雖多，但面積狹小，又是世界少有的單一民族國(guó)家，因此適于實(shí)行單一制。朝鮮（韓國(guó)）雖然也是單一民族，但是南北兩種制度、兩個(gè)政治實(shí)體分治已久，因此在統(tǒng)一之初實(shí)行聯(lián)邦制度，也不失為一種選擇。

　　實(shí)行總統(tǒng)制還是議會(huì)制，與立憲時(shí)國(guó)內(nèi)政治力量的現(xiàn)實(shí)格局，有著密切的聯(lián)系。例如俄羅斯政治轉(zhuǎn)軌時(shí)，共產(chǎn)黨被停止活動(dòng)，其他的政黨尚未發(fā)育成熟，為了迅速穩(wěn)定國(guó)內(nèi)政治，總統(tǒng)制就成為首選。西德在盟軍軍事管制期間，左右翼傳統(tǒng)政黨迅速?gòu)?fù)興，因此在立憲時(shí)就選擇了議會(huì)制。

　　由于前述聯(lián)邦制與單一制在地方自治制度上的趨同，又由于“官僚化”和“行政主導(dǎo)”趨勢(shì)導(dǎo)致總統(tǒng)制與議會(huì)制的實(shí)際差異縮小，目前學(xué)界對(duì)于上述的四種政體搭配模式，并沒(méi)有給出一個(gè)高低優(yōu)劣之分。它們都屬于人民主權(quán)政體、立憲分權(quán)政體或者說(shuō)憲政民主政體，各有其利也各有其弊。各國(guó)可以根據(jù)自己的情況來(lái)選擇政體，選定某種政體后也還可以繼續(xù)調(diào)整和更新。

　　現(xiàn)存主要的專(zhuān)制政體，則是一種黨國(guó)制邦聯(lián)制的搭配模式，這種政體表面上看起來(lái)很強(qiáng)大，卻有一種內(nèi)在的脆弱性，按照王力雄的說(shuō)法，它是一種“玻璃桶”江山。

　　五、 脆弱的均衡

　　蘇聯(lián)的國(guó)號(hào)是“蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟”而不是“蘇維埃社會(huì)主義聯(lián)邦”，表明其政體形態(tài)是邦聯(lián)制而不是聯(lián)邦制。由列寧領(lǐng)導(dǎo)制定的1922年12月30日蘇聯(lián)成立宣言和條約，以及1924年1月31日由蘇聯(lián)第二次蘇維埃代表大會(huì)通過(guò)的《蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟根本法（憲法）》，均確認(rèn)各聯(lián)邦主體加盟共和國(guó)的主權(quán)國(guó)家地位和自由退盟權(quán)利。列寧等俄共（布）領(lǐng)導(dǎo)人之所以主張?zhí)K聯(lián)憲法賦予各加盟共和國(guó)主權(quán)國(guó)家地位和自由退盟權(quán)，是因?yàn)樗麄兿嘈派鐣?huì)主義代表了各民族人民的最高利益和根本利益，社會(huì)主義制度將很快消除民族壓迫和岐視現(xiàn)象，很快實(shí)現(xiàn)各民族平等和自由，比起美國(guó)、瑞士等資本主義聯(lián)邦制國(guó)家，蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟更加民主和自由。在他們看來(lái)，雖然在憲法中作了規(guī)定，今后決不會(huì)出現(xiàn)民族要求自決和分離，加盟共和國(guó)退出蘇聯(lián)的可能性。

　　身為格魯吉亞人的大俄羅斯主義者斯大林曾為民族自決權(quán)問(wèn)題與列寧發(fā)生嚴(yán)重分歧，如果列寧晚死一兩年，他的總書(shū)記地位就會(huì)毀于列寧--托洛茨基聯(lián)盟的政治炮火。但是，當(dāng)他在1936年主持制定所謂“斯大林憲法”時(shí)，或許是出于政治慣性，或者是對(duì)黨國(guó)制的威力和穩(wěn)固感到十分滿意，仍然在憲法中延續(xù)了邦聯(lián)制政體。“斯大林憲法”第十三條、第十五條、第十六條、第十七條、第十八條規(guī)定：蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟是由“各平等的蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上組成的聯(lián)盟國(guó)家”。“各加盟共和國(guó)的主權(quán)只受蘇聯(lián)憲法第十四條所規(guī)定的范圍的限制。在這個(gè)范圍以外，每一個(gè)加盟共和國(guó)都獨(dú)立行使國(guó)家權(quán)力�！薄懊恳患用斯埠蛧�(guó)都有根據(jù)本共和國(guó)的特點(diǎn)而制訂的并與蘇聯(lián)憲法完全相符合的憲法�！薄懊恳患用斯埠蛧�(guó)都保留自由退出蘇聯(lián)的權(quán)利�！薄懊恳患用斯埠蛧�(guó)都有權(quán)同外國(guó)直接發(fā)生外交關(guān)系、簽訂協(xié)定和互派外交代表和領(lǐng)事�！薄懊恳患用斯埠蛧�(guó)都有本共和國(guó)軍隊(duì)的編制�！睋�(jù)此，斯大林在與羅斯福、丘吉爾會(huì)談時(shí)為烏克蘭、白俄羅斯?fàn)幦〉搅寺?lián)合國(guó)創(chuàng)始國(guó)的地位。1977年蘇聯(lián)憲法雖然取消了各加盟共和國(guó)建立自己軍隊(duì)的權(quán)利，但對(duì)各加盟共和國(guó)享有主權(quán)國(guó)家地位，仍然作出了與1924年和1936年蘇聯(lián)憲法相同的規(guī)定。

　　南斯拉夫雖然以聯(lián)邦為國(guó)號(hào)（1945年成立“南斯拉夫聯(lián)邦人民共和國(guó)”，1963年改稱(chēng)“南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)”），但卻照搬了蘇聯(lián)的邦聯(lián)制政體。南斯拉夫1974年憲法在序言部分規(guī)定：“南斯拉夫民族，從每個(gè)民族都享有包括分立權(quán)在內(nèi)的自決權(quán)出發(fā)，……結(jié)成了各自由平等民族的聯(lián)邦共和國(guó)”。在這個(gè)共同體中實(shí)現(xiàn)和保證：“勞動(dòng)者和各民族根據(jù)他們的憲法權(quán)利在社會(huì)主義共和國(guó)和社會(huì)主義自治省內(nèi)行使自己的主權(quán)，而在根據(jù)本憲法確定符合共同利益時(shí)，也可在南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)內(nèi)行使自己的主權(quán)�！薄皠趧�(dòng)者和各民族根據(jù)本憲法，按照共和國(guó)和自治省協(xié)商、團(tuán)結(jié)互助以及共和國(guó)和自治省平等參加聯(lián)邦機(jī)關(guān)的原則以及按照共和國(guó)和自治省對(duì)自身的發(fā)展以及整個(gè)社會(huì)主義共同體的發(fā)展負(fù)有責(zé)任的原則，在聯(lián)邦內(nèi)做出決定�！薄案髅褡逑碛凶詻Q和民族獨(dú)立的權(quán)利以及為達(dá)到上述目的進(jìn)行解放斗爭(zhēng)的權(quán)利”。根據(jù)該憲法和1981年7月頒布的憲法修正案，南斯拉夫各級(jí)議會(huì)由代議制改為代表團(tuán)制；
設(shè)立聯(lián)邦主席團(tuán)作為國(guó)家的集體元首，聯(lián)邦主席團(tuán)由9人組成，每個(gè)共和國(guó)和自治省各派出1人，主席團(tuán)主席輪流擔(dān)任，一年一換。這就是說(shuō)，鐵托晚年及他去世后的南斯拉夫政治結(jié)構(gòu)屬于“權(quán)力首先是地域性的”政治結(jié)構(gòu)，“國(guó)家的主權(quán)不是直接來(lái)自于人民而是來(lái)自于地方主權(quán)，中央政府不是向人民負(fù)責(zé)而是向地方政府負(fù)責(zé)”；
而且，它還不是美國(guó)邦聯(lián)所宣稱(chēng)的“永恒聯(lián)盟”，而是“各民族享有自決和民族獨(dú)立的權(quán)利”的“自愿聯(lián)盟”。

　　前蘇聯(lián)和前南斯拉夫之所以能夠在一個(gè)時(shí)期內(nèi)維持統(tǒng)一和強(qiáng)大，靠的是黨國(guó)制與邦聯(lián)制的纏繞政體。邦聯(lián)制是表，黨國(guó)制是里，邦聯(lián)制是“明章程”，黨國(guó)制是“潛規(guī)則”。列寧式的黨是實(shí)行“鐵的紀(jì)律”的黨，其組織原則是“民主的”集中制（主詞是集中制，中文譯為民主集中制是不對(duì)的）。筆者曾經(jīng)指出，由國(guó)庫(kù)供養(yǎng)的黨的組織系統(tǒng)是“第二行政網(wǎng)”。1949年以后，農(nóng)村基層政權(quán)只能達(dá)到區(qū)和鄉(xiāng)，“而中共的組織從縣到區(qū)再到鄉(xiāng)，最后在村一級(jí)普遍建立了黨支部，形成了比第一行政網(wǎng)（政權(quán)組織網(wǎng)）更稠密的第二行政網(wǎng)（黨群組織網(wǎng)）”。一旦黨的組織系統(tǒng)瓦解，僅憑憲法規(guī)定的邦聯(lián)制架構(gòu)便不能維系國(guó)家的統(tǒng)一與完整。筆者在七年前就曾寫(xiě)道：“國(guó)人必須對(duì)法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的狀況保持高度警覺(jué)。法律上規(guī)定的控制手段在事實(shí)上毫無(wú)效力，現(xiàn)實(shí)中有效的控制手段又缺乏合法性依據(jù)，這種局面可以敷衍于一時(shí)，卻不能保障長(zhǎng)治久安。前蘇聯(lián)與前南斯拉夫一方面在憲法上規(guī)定了高度的地方自治權(quán)，一方面又依靠共產(chǎn)黨民主集中制的組織原則與黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的壟斷來(lái)維系國(guó)家的統(tǒng)一，結(jié)果是民主化與國(guó)家瓦解結(jié)伴而來(lái)。中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，與前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的聯(lián)邦制不同，但不論從古代還是近代的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，同樣存在著地方分立的危險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，選擇適當(dāng)?shù)牡胤阶灾畏桨福��?guī)范中央與地方關(guān)系，是實(shí)行政治民主化的重要前提條件�！�

　　上面的引語(yǔ)中說(shuō)中國(guó)是“單一制國(guó)家”，從中國(guó)不曾仿效蘇聯(lián)，在憲法中規(guī)定民族自治地區(qū)享有主權(quán)地位和包括自立權(quán)在內(nèi)的民族自決權(quán)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是正確的；
但是從“國(guó)家的主權(quán)不是直接來(lái)自于人民而是來(lái)自于地方”而言，又帶有強(qiáng)烈的邦聯(lián)制色彩。

　　中華民國(guó)是在各省獨(dú)立的基礎(chǔ)上成立的，孫中山、袁世凱的臨時(shí)大總統(tǒng)，都是由參議院選舉產(chǎn)生。根據(jù)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，參議院由各省都督府指派的參議員組成；
有權(quán)議決一切法律案、預(yù)算、決算、稅法、幣制、度量衡的準(zhǔn)則、公債的募集及國(guó)庫(kù)有負(fù)擔(dān)的契約；
選舉產(chǎn)生臨時(shí)大總統(tǒng)﹑副總統(tǒng)。孫、袁兩位大總統(tǒng)，就是由各省都督府指派的十幾名參議員投票選出來(lái)的。

　　孫中山在《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中將“建設(shè)之程序分為三期：一曰軍政時(shí)期，二曰訓(xùn)政時(shí)期，三曰憲政時(shí)期”�！霸谲娬�時(shí)期，一切制度悉隸于軍政之下”�！霸谟�(xùn)政時(shí)期，政府當(dāng)派曾經(jīng)訓(xùn)練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治。”“每縣地方自治政府成立后，得選國(guó)民代表一員，以組織代表會(huì)參預(yù)中央政事�！薄皯椃�頒布之后，中央統(tǒng)治權(quán)則歸于國(guó)民大會(huì)行使之，即國(guó)民大會(huì)對(duì)于中央政府官員有選舉權(quán)，有罷免權(quán)，對(duì)于中央法律有創(chuàng)制權(quán)，有復(fù)決權(quán)。”

　　也就是說(shuō)，中華民國(guó)的憲政建立在各縣自治的基礎(chǔ)上，“中央政府不是向人民負(fù)責(zé)而是向地方政府負(fù)責(zé)”。但在孫中山看來(lái)，縣自治相對(duì)省自治，國(guó)民大會(huì)相對(duì)參議院，是朝著確立中央政府權(quán)威的方向前進(jìn)了一大步。1947年元月1日公布的《中華民國(guó)憲法》，基本上體現(xiàn)了建國(guó)大綱所規(guī)定的原則。

　　根據(jù)中華人民共和國(guó)現(xiàn)行憲法，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行類(lèi)似于前南斯拉夫的代表團(tuán)制，除基層外的各級(jí)人民代表大會(huì)代表都通過(guò)間接選舉產(chǎn)生，造成“國(guó)家的主權(quán)不是直接來(lái)自于人民而是來(lái)自于地方”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而且，國(guó)務(wù)院總理與各省省長(zhǎng)的法定關(guān)系是不明確的。在1980年代后期，國(guó)務(wù)院總理曾接連召開(kāi)幾次省長(zhǎng)會(huì)議，都無(wú)法貫徹經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的意圖，最后只能通過(guò)中共召開(kāi)中央工作會(huì)議，才能解決問(wèn)題。這樣一種纏繞政體所造成的政改難題是：不改變黨國(guó)制就無(wú)法實(shí)行民主化，馬上廢除黨國(guó)制又可能出現(xiàn)地方主義泛濫甚至地方分立的局面。打破僵局的辦法是首先進(jìn)行清除邦聯(lián)制痕跡的政體改革，實(shí)行“使全國(guó)共同體的權(quán)威直達(dá)每一公民”的全國(guó)性普選。根據(jù)梁?jiǎn)⒊�的說(shuō)法，大選是最好的國(guó)民政治教育，也是最好的愛(ài)國(guó)主義教育。

　　中國(guó)并不是地方主義和民族問(wèn)題最嚴(yán)重的國(guó)家，印度的多民族、多宗教、多官方語(yǔ)言問(wèn)題就遠(yuǎn)比中國(guó)復(fù)雜。解決這些問(wèn)題的辦法除了實(shí)行聯(lián)邦制或者地方自治，還需要在選舉法的層面作出相應(yīng)的政體選擇。許多國(guó)家實(shí)行比例代表制、議會(huì)最低門(mén)檻制、單一選區(qū)兩票制（選民把一張選票投給本選區(qū)的候選人，另一張選票投給政黨不分區(qū)候選人名單）等，鼓勵(lì)形成少數(shù)全國(guó)性大黨或競(jìng)選聯(lián)盟，削弱鼓吹地方主義或民族主義勢(shì)力的政治能量。在確定中國(guó)憲政民主的大方向后，尚需學(xué)者和政治家仔細(xì)地斟酌、掂量和選擇最適合中國(guó)國(guó)情的政體形態(tài)。

　　六、 國(guó)家政體與超國(guó)家政體

　　李大釗在1919年初寫(xiě)道：“我們可以斷言現(xiàn)在的世界已是聯(lián)邦的世界，將來(lái)的聯(lián)邦必是世界的聯(lián)邦。”“為應(yīng)世界的生活的必要，這國(guó)際組織、世界組織，是刻不容緩了。只要平和會(huì)議變成了世界的議會(huì)，仲裁裁判變成了世界的法庭，國(guó)際警察如能實(shí)現(xiàn)，再變成了世界的行政機(jī)關(guān)，那時(shí)世界的聯(lián)合政府，就正式成立了。依我的推測(cè)，這世界聯(lián)邦進(jìn)行的程序，就是：㈠各土地廣大民族眾雜的國(guó)家，自己先改成聯(lián)邦；
㈡美洲各國(guó)組成全美聯(lián)邦，歐洲各國(guó)組成全歐聯(lián)邦，亞洲各國(guó)組成全亞聯(lián)邦；
㈢合美、歐、亞三洲組成世界聯(lián)邦；
㈣合世界人類(lèi)組織一個(gè)人類(lèi)的聯(lián)合，把種界國(guó)界完全打破。這就是我們?nèi)祟?lèi)全體馨香禱祝的世界大同！”

　　2001年12月，設(shè)在比利時(shí)萊肯的歐盟理事會(huì)宣布籌備歐洲未來(lái)大會(huì)，負(fù)責(zé)起草歐盟憲法。該會(huì)議由法國(guó)前總統(tǒng)德斯坦任主席，每個(gè)成員國(guó)議會(huì)派兩名議員、政府派一名代表參加，歐洲議會(huì)派16名議員，歐洲委員會(huì)派兩名代表組成。正在申請(qǐng)加入歐盟的候選國(guó)也按同樣的方式派出代表，會(huì)議成員總共有105名，同時(shí)各方還要準(zhǔn)備同樣多的候補(bǔ)代表。從此，歐盟的立憲進(jìn)程正式啟動(dòng)。2004年6月17日，歐盟召開(kāi)擴(kuò)大后的首次峰會(huì)，會(huì)議就歐洲未來(lái)大會(huì)所提交的歐盟憲法條約草案達(dá)成一致。歐盟立憲進(jìn)程又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。劉軍寧在《歐盟憲法：立憲與政體競(jìng)爭(zhēng)》一文中評(píng)論說(shuō)：“歐盟開(kāi)始制定憲法，探索超國(guó)家的政體行為，再次為人類(lèi)提供了一個(gè)政體創(chuàng)新和政治制度演化的活典范�！薄斑@是人類(lèi)歷史上第一次以大洲為單位的立憲。以前的立憲，只是發(fā)生在國(guó)家及其成員體的范圍之內(nèi)。歐盟終于把立憲提高到超國(guó)家的層次，這也實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)展了人類(lèi)的政體競(jìng)爭(zhēng)的范圍與層次�！�

　　按照李大釗制定的程序，中國(guó)首先要搞好本國(guó)的政體改革和憲政創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)民主化和兩岸和平統(tǒng)一。然后，才有資格和余力成為亞洲或者東亞范圍超國(guó)家政體的主要設(shè)計(jì)者。最后，到21世紀(jì)下半葉，中國(guó)將和世界民主大家庭的其他成員一起，探索把聯(lián)合國(guó)改造為世界聯(lián)邦的最佳形態(tài)與途徑。

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