我國(guó)自1994年成立中國(guó)聯(lián)合通信有限公司以來(lái)，拉開了中國(guó)在電信等傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革序幕。時(shí)至今日，電信、電力、鐵路、民航、郵政都不同程度地進(jìn)行了以引入和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)為主題的變革。然而，與打破自然壟斷、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的變革浪潮形成極不對(duì)稱局面的是，自然壟斷型企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)嚴(yán)重滯后，影響了自然壟斷型產(chǎn)業(yè)的改革績(jī)效。實(shí)踐證明，不進(jìn)行以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)為核心的公司化再造，僅僅在分拆重組方面做文章，自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革斷然沒有出路。本文在簡(jiǎn)要分析我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了歸納，并有針對(duì)性地提出了若干政策建議。

　　一、我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的現(xiàn)狀分析

　　經(jīng)過(guò)分拆重組，除了郵政、鐵路行業(yè)外，我國(guó)電信、電力、民航運(yùn)輸?shù)茸匀粔艛嘈袠I(yè)都初步實(shí)現(xiàn)了政企分開，而且初步建立了多家市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制。

　�。ㄒ唬╇娦艠I(yè)

　　經(jīng)過(guò)2001年12月的重組之后，在中國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，已有中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)鐵通、中國(guó)衛(wèi)星通信等6家主要電信公司，并在各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與其他經(jīng)營(yíng)同類業(yè)務(wù)的公司展開競(jìng)爭(zhēng)。在增值電信及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一個(gè)更加開放的競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)出現(xiàn)。中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)網(wǎng)通已分別建立了4個(gè)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)，教育、科研部門和軍隊(duì)還分別建立了3個(gè)非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)。獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的單位（ISP ）已有300多家，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容提供商（ICP ）有1000多家。在電話網(wǎng)上提供無(wú)線尋呼和增值電信服務(wù)的企業(yè)超過(guò)2500多家。

　　經(jīng)過(guò)2001年12月的電信重組，我國(guó)電信市場(chǎng)上的運(yùn)營(yíng)商主要有：中國(guó)電信：主要經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)、國(guó)際各類固定電信網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施（含本地?zé)o線環(huán)路）；
基于固定電信網(wǎng)絡(luò)的話音、數(shù)據(jù)、圖像及多媒體通信與信息服務(wù)；
與通信及信息業(yè)務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)集成、技術(shù)開發(fā)等業(yè)務(wù)；
以及國(guó)家批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的其他電信業(yè)務(wù)。

　　中國(guó)網(wǎng)通：由原中國(guó)電信北方部分和原中國(guó)網(wǎng)絡(luò)通信有限公司、吉通通信有限責(zé)任公司重組而成，是我國(guó)基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商之一。其業(yè)務(wù)除了經(jīng)營(yíng)各類固定電信網(wǎng)絡(luò)與設(shè)施以及基于固定電信網(wǎng)絡(luò)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)外，還有原網(wǎng)通和吉通的業(yè)務(wù)：國(guó)際網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)、帶寬業(yè)務(wù)、管理型數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)型數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、衛(wèi)星業(yè)務(wù)、語(yǔ)音類業(yè)務(wù)和小區(qū)寬帶接入業(yè)務(wù)。

　　中國(guó)移動(dòng)：中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)公司是在原中國(guó)郵電電信總局移動(dòng)通信資產(chǎn)整體剝離基礎(chǔ)上組建的特大型國(guó)有通信企業(yè)，在25個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)有全資子公司，并全資擁有中國(guó)電信（香港）集團(tuán)公司。主要經(jīng)營(yíng)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)（包括話音、數(shù)據(jù)、多媒體等），以及與移動(dòng)通信業(yè)務(wù)相關(guān)的系統(tǒng)集成、漫游結(jié)算清算、技術(shù)開發(fā)等業(yè)務(wù)，擁有計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)單位經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　中國(guó)聯(lián)通：中國(guó)聯(lián)合通信有限公司成立于1994年7月19日，在我國(guó)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入了競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)聯(lián)通目前在全國(guó)設(shè)立了300多個(gè)分公司和子公司，并于2000年6月分別在紐約和香港掛牌上市。經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)目前有移動(dòng)電話（包括GSM 和CDMA）、長(zhǎng)途電話、本地電話、數(shù)據(jù)通信（包括因特網(wǎng)業(yè)務(wù)和IP電話）、電信增值業(yè)務(wù)以及與主營(yíng)業(yè)務(wù)有關(guān)的其他業(yè)務(wù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定，我國(guó)的CDMA移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)由中國(guó)聯(lián)通統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，目前軍隊(duì)CDMA移動(dòng)通信網(wǎng)已正式移交中國(guó)聯(lián)通。

　　中國(guó)鐵通：于2001年1月7日獲得批準(zhǔn)正式成立、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，進(jìn)入電信市場(chǎng)。它是由鐵道部控股、鐵路全路14個(gè)鐵路局等共18家股東共同出資組建的電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在全國(guó)4個(gè)直轄市和25個(gè)省會(huì)城市設(shè)有分公司，總資產(chǎn)136億元。專門從事固定電話、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)通信、IP電話等業(yè)務(wù)。中國(guó)鐵通擁有覆蓋全國(guó)6.5萬(wàn)公里鐵路沿線的通信網(wǎng)絡(luò)和12萬(wàn)公里長(zhǎng)途通信線路的資源，其中干線光纜4.2萬(wàn)公里，數(shù)字微波4593公里。

　　中國(guó)衛(wèi)星通信集團(tuán)公司：2001年12月19日掛牌成立，是由原郵電部投資于衛(wèi)星領(lǐng)域的公司和相關(guān)企業(yè)依據(jù)國(guó)務(wù)院電信體制改革方案組建的國(guó)有大型通信企業(yè)。主要成員單位包括：中國(guó)通信廣播衛(wèi)星公司、中國(guó)郵電翻譯服務(wù)公司、中國(guó)電信（香港）Chinasat公司、中宇衛(wèi)星移動(dòng)通信有限責(zé)任公司、中國(guó)東方通信衛(wèi)星有限責(zé)任公司。公司在空間通信領(lǐng)域具有一定規(guī)模，還獲得了計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)單位資格、經(jīng)營(yíng)IP電話業(yè)務(wù)的許可等多項(xiàng)電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)資格。

　　中國(guó)在2001年底進(jìn)行的電信改組方案是一個(gè)折衷方案。這種分割和重組，可以促進(jìn)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)途和國(guó)際長(zhǎng)途業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)本地電話的競(jìng)爭(zhēng)作用有限，幾乎沒有。這是因?yàn)閷?duì)于電信運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)，必須面對(duì)的是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)所需的“沉沒成本”的巨額投入以及運(yùn)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)中近乎于零的邊際成本。也正是電信行業(yè)這種特殊的經(jīng)濟(jì)模式，使得美國(guó)在1984年分拆AT&T后，至今也未打破地方貝爾公司（RBOCs ）對(duì)本地電話的壟斷。在中國(guó)固定電話領(lǐng)域，盡管中國(guó)聯(lián)通和鐵通從一開始就擁有固定電話的經(jīng)營(yíng)權(quán)，可除了聯(lián)通在天津等極少數(shù)城市開通市話和鐵通依附鐵路優(yōu)勢(shì)以近乎于零的成本少量進(jìn)入固定電話運(yùn)營(yíng)之外，一直未能有效地參與固定電話領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。在這種重組后格局下，中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)，將先集中在寬帶數(shù)據(jù)通信等新興業(yè)務(wù)上，不會(huì)出現(xiàn)本地電話競(jìng)爭(zhēng)。更可能在兩寡頭之間出現(xiàn)一種默契—通過(guò)相互提供平等接入等互惠服務(wù)合作，在長(zhǎng)途電信業(yè)務(wù)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)固守各自本地電信業(yè)務(wù)，而對(duì)聯(lián)通和鐵通則繼續(xù)利用壟斷優(yōu)勢(shì)將之排擠在固定電話市場(chǎng)之外。

　　（二）電力業(yè)

　　1998年以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)的改革里程經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

　　（1）從政企不分到政企相對(duì)分開。1998年撤銷電力部，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委及各省經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)政府管電職能。國(guó)家電力公司成為國(guó)務(wù)院直屬企業(yè)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)原電力部管理的國(guó)有資產(chǎn)。

　　各省電力公司也不再履行省政府管電職能，為政企分開邁出了決定性的一步。國(guó)家電力公司正式繼承了原電力部下屬的5大區(qū)域集團(tuán)公司、7個(gè)省公司和華能、葛洲壩2個(gè)直屬集團(tuán)，總資產(chǎn)達(dá)到7582億元，在全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量和售電分別占有45%和70%的份額。

　�。�2）從縱向一體化體制到廠網(wǎng)分開試點(diǎn)。國(guó)家電力公司成立后，還承擔(dān)了協(xié)助政府繼續(xù)推進(jìn)電力工業(yè)改革的任務(wù)，推出了以“政企分開、省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開、竟價(jià)上網(wǎng)”

　　為主要思路的改革內(nèi)容。1998年8月，國(guó)家電力公司向國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)上報(bào)了《實(shí)行網(wǎng)廠分開建立發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)方案框架（試行）》。1999年4月，國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)行廠網(wǎng)分開，竟價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式部署在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江進(jìn)行“廠網(wǎng)分開、竟價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)。“廠網(wǎng)分開、竟價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)工作卻由于配套改革未能及時(shí)跟進(jìn)而暴露出大量的問(wèn)題。2000年上半年由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家計(jì)委聯(lián)合組成的“廠網(wǎng)分開、竟價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)工作小組”經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)查后，認(rèn)為試點(diǎn)至今“沒能取得令人滿意的效果，也沒有取得成功經(jīng)驗(yàn)在其他省份推廣”。對(duì)此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)課題研究報(bào)告將原因歸為三點(diǎn)：第一，廠網(wǎng)分開沒有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開，各省市電力公司既擁有電網(wǎng)又有發(fā)電公司，在與獨(dú)立發(fā)電企業(yè)共同竟價(jià)上網(wǎng)的過(guò)程中，很難在制度上保持公平。第二，試點(diǎn)中的競(jìng)價(jià)模式不能真正反映成本。但如果加大競(jìng)價(jià)比例，具有還本付息壓力的先進(jìn)機(jī)組在與即將淘汰的老機(jī)組競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，又會(huì)處于不利的競(jìng)價(jià)地位。第三，由于沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開，撤銷省市一級(jí)電力局的工作進(jìn)展緩慢，因而難以建立規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)“關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知”，，明確要求“廠網(wǎng)分開、竟價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)工作不再擴(kuò)大范圍，除了原有的企業(yè)公司化改制以外，國(guó)家電力公司省市一級(jí)的體制改革工作都宣告暫停。

　�。�3）從省為實(shí)體到省為壁壘。

　　1998年，建立省級(jí)電力公司的工作即“省為實(shí)體”全面展開，東北三省率先成立了省級(jí)公司。但對(duì)于“省為實(shí)體”的理解，實(shí)踐上出現(xiàn)了兩種不同的解釋：一種理解是各省電力公司是獨(dú)立的法人實(shí)體，另一種理解為各省電力行業(yè)是獨(dú)立的實(shí)體。基于后一種理解，許多省份實(shí)行電力供需內(nèi)部平衡，一些省份甚至發(fā)展到地為實(shí)體和縣為實(shí)體，層層實(shí)行實(shí)體，形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。東北電網(wǎng)原由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的計(jì)劃單列東北電力企業(yè)集團(tuán)管理，也是國(guó)內(nèi)實(shí)行全網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，具有跨省優(yōu)化配置資源條件的電網(wǎng)之一。實(shí)行省為實(shí)體后，分拆成3個(gè)電網(wǎng)，導(dǎo)致跨省電力電量交換趨減，內(nèi)蒙古東部及黑龍江坑口火電廠難以送電到遼寧負(fù)荷中心，東北三省的電力發(fā)展變成了各省省內(nèi)的電力內(nèi)部平衡。在華南地區(qū)，2000年夏季廣東電力供需緊張，開始要求吸納云南、貴州和廣西的水電。但在供需緩和時(shí)，即使云南、貴州和廣西的水電電價(jià)比廣東省內(nèi)電價(jià)低，也以各種理由不多吸納西部水電。西北電網(wǎng)歷來(lái)是西水東火。水火互補(bǔ)，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度的電網(wǎng)。1995年以前，甘肅、青海黃河上游水電擔(dān)任系統(tǒng)調(diào)峰，陜西關(guān)中火電擔(dān)任系統(tǒng)基荷，陜西、甘肅之間電力電量交換頻繁，互送電力電量較多。

　　而近些年來(lái)，實(shí)行“省為實(shí)體”后，西北電力集團(tuán)改為國(guó)家電力公司的分公司后，各省各自調(diào)度本省的電力，省際間的電力電量交換減少，甚至出現(xiàn)甘肅水電擔(dān)任本省基荷，陜西火電擔(dān)任本省調(diào)峰的反常現(xiàn)象。2000初，“二灘事件”引起了廣泛關(guān)注。二灘電廠作為我國(guó)目前最大的水電站，在實(shí)際執(zhí)行價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于四川和重慶的平均上網(wǎng)價(jià)格的情況下，仍然是有電賣不出去，造成巨額虧損，什么原因？主要是體制在作怪。二灘電站是由國(guó)家開發(fā)投資公司、四川省投資公司和四川省電力公司按48%、48%和4%的出資比例興建而成。盡管四川省電力公司在二灘電站擁有4%的股權(quán)，但比例很小，于是，當(dāng)各家發(fā)電公司都想多發(fā)電上網(wǎng)時(shí)，全資子公司便要優(yōu)先考慮。2000年，四川省電力公司僅安排二灘發(fā)電量39.14億千瓦時(shí)，機(jī)組利用小時(shí)數(shù)僅1600小時(shí)，不僅大大低于全國(guó)發(fā)電設(shè)備4100小時(shí)的平均數(shù)，比四川省電力公司統(tǒng)調(diào)機(jī)組的2900小時(shí)的利用數(shù)還要低將近一半。而對(duì)于重慶市，二灘電站屬于區(qū)外來(lái)電，所以重慶市一直主要使用本地火電站的電，安排二灘電站的電量微不足道。由于省際間沒有統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，盡管二灘的發(fā)電量非常富裕，但卻沒有辦法外輸?shù)接秒娦枨罅枯^大的華中和華南去。

　　這些情況表明，“省為實(shí)體”的發(fā)展方針，已經(jīng)走向了“省為壁壘”，導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場(chǎng)。2000年6月16日，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開第九次會(huì)議。朱基總理談到了電力改革進(jìn)程時(shí)指出：“電力行業(yè)以‘省為實(shí)體’的改革已走樣為省為壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視�！辈�(dāng)即決定由國(guó)家計(jì)委牽頭，成立電力體制改革小組，實(shí)行開門搞改革。

　�。�4）從一家獨(dú)大到橫縱分拆。

　　國(guó)際上普遍進(jìn)行的電力改革有兩種思路，一種是橫向分拆，即按區(qū)域形成分拆成若干個(gè)發(fā)、輸、配、售電一體化的電力集團(tuán)。就中國(guó)的情況來(lái)看，橫向分割也就是要承認(rèn)目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區(qū)域網(wǎng)和五、六個(gè)獨(dú)立省公司共十幾個(gè)各自分割的電網(wǎng)格局，讓這些獨(dú)立的法人實(shí)體互相自由競(jìng)爭(zhēng)。另一種則是縱向分拆，即按電力本身的特點(diǎn)將發(fā)、輸、配、售電四環(huán)節(jié)徹底分開；
就中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，就是國(guó)家電力公司不要既搞發(fā)電又搞電網(wǎng)，而是先把網(wǎng)、廠分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開，同時(shí)培育私人售電公司，最終國(guó)家電力公司自然演變?yōu)橐粋�(gè)只管全國(guó)輸電網(wǎng)的國(guó)家電網(wǎng)公司，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)各大獨(dú)立網(wǎng)間的聯(lián)絡(luò)線，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)；
在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，讓電源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，而輸電作為自然壟斷行業(yè)采取收過(guò)網(wǎng)費(fèi)的方式，最終構(gòu)造一個(gè)電源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，讓發(fā)電商相互競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)電力究竟怎么改革，這始終就是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期醞釀和反復(fù)爭(zhēng)論，隨著2002年4月12日《電力體制改革方案》的出臺(tái)，我國(guó)電力工業(yè)最終走向了我國(guó)橫縱雙向分拆的改革模式。即廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)。原國(guó)家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)，除華能集團(tuán)公司直接改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)外，其余發(fā)電企業(yè)重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)?-4個(gè)全國(guó)性的獨(dú)立發(fā)電企業(yè)，由國(guó)務(wù)院分別授權(quán)經(jīng)營(yíng)。

　　在電網(wǎng)方面，成立國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。國(guó)家電網(wǎng)公司作為原國(guó)家電力公司管理的電網(wǎng)資產(chǎn)出資人代表，按國(guó)有獨(dú)資公司形式設(shè)置，在國(guó)家計(jì)劃中實(shí)行單列。由國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)組建華北（含山東）、東北（含內(nèi)蒙古東部）、西北、華東（含福建）和華中（含重慶、四川）五個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　西藏電力企業(yè)由國(guó)家電網(wǎng)公司代管。南方電網(wǎng)公司由廣東、海南和原國(guó)家電力公司在云南、貴州、廣西的電網(wǎng)資產(chǎn)組成，按各方面擁有的電網(wǎng)凈資產(chǎn)比例，由控股方負(fù)責(zé)組建南方電網(wǎng)公司。

　　與此同時(shí)，2002年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委頒布文件，撤消華北、東北、華東、華中、西北5大電業(yè)管理局。今后5個(gè)跨省電力公司及其區(qū)域電網(wǎng)，將完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)電力企業(yè)的要求進(jìn)行運(yùn)作。5大電業(yè)管理局原承擔(dān)的跨省電力資源配置、規(guī)劃、設(shè)計(jì)及電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)中重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)等行政職能移交到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。到目前為止，我國(guó)電力工業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)狀況如下。

　　2家電網(wǎng)公司，5家發(fā)電集團(tuán)公司和4家輔業(yè)集團(tuán)公司。其中，兩家電網(wǎng)公司是國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司；
5家發(fā)電集團(tuán)公司是中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司；
4家輔業(yè)集團(tuán)公司是中國(guó)電力工程顧問(wèn)集團(tuán)公司、中國(guó)水電工程顧問(wèn)集團(tuán)公司、中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國(guó)葛洲壩集團(tuán)公司。

　　按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，將國(guó)家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)直接改組或重組為規(guī)模大致相當(dāng)?shù)?個(gè)全國(guó)性的獨(dú)立發(fā)電公司，逐步實(shí)行“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，開展公平競(jìng)爭(zhēng)。電網(wǎng)環(huán)節(jié)分別設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司和中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司。國(guó)家電網(wǎng)公司下設(shè)華北、東北、華東、華中和西北5個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司。國(guó)家電網(wǎng)公司主要負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易、調(diào)度，參與跨區(qū)域電網(wǎng)的投資與建設(shè)；
區(qū)域電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理電網(wǎng)，保證供電安全，規(guī)劃區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場(chǎng)，管理電力調(diào)度交易中心，按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行電力調(diào)度。區(qū)域內(nèi)的省級(jí)電力公司可改組為區(qū)域電網(wǎng)公司的分公司或子公司。

　　廠網(wǎng)分開的工作按行政劃撥方式，以2000年的財(cái)務(wù)決算數(shù)為依據(jù)，5家發(fā)電集團(tuán)公司的資產(chǎn)規(guī)模、質(zhì)量大致相當(dāng)，地域分布基本合理，在各區(qū)域電力市場(chǎng)中的份額均不超過(guò)20%.平均可控容量為3200萬(wàn)千瓦，權(quán)益容量為2000萬(wàn)千瓦左右。已形成較大規(guī)模的水電流域開發(fā)公司分別劃入5家發(fā)電集團(tuán)公司：瀾滄江水電開發(fā)公司劃歸華能集團(tuán)，龍灘水電開發(fā)公司劃歸大唐集團(tuán)，烏江水電開發(fā)公司劃歸華電集團(tuán)，清江水電開發(fā)公司和國(guó)電大渡河水電開發(fā)公司劃歸國(guó)電集團(tuán)，黃河上游水電開發(fā)公司和五凌水電開發(fā)公司劃歸中電投集團(tuán)。

　　除華能國(guó)際電力股份公司、北京大唐發(fā)電股份公司、國(guó)電電力發(fā)展股份公司、山東國(guó)際電源股份公司外，原國(guó)家電力公司在規(guī)模較小的上市發(fā)電公司的股權(quán)也分別劃入5家發(fā)電集團(tuán)公司：浙江東南發(fā)電股份有限公司劃歸華能集團(tuán)，廣西桂冠和湖南華銀電力股份有限公司劃歸大唐集團(tuán)，黑龍江電力股份有限公司劃歸華電集團(tuán)，湖北長(zhǎng)源電力發(fā)展股份公司劃歸國(guó)電集團(tuán)，山西漳澤電力和重慶九龍電力股份有限公司劃歸中電投集團(tuán)。

　�。ㄈ┟窈綐I(yè)

　　在23家民航公司中，中國(guó)國(guó)際航空公司為最大航空公司，2000年完成旅客周轉(zhuǎn)量1834563.72萬(wàn)人公里，占全行業(yè)旅客周轉(zhuǎn)量的18.90%，貨郵周轉(zhuǎn)量194566.80萬(wàn)噸公里，占全行業(yè)的38.71%，完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量331491.92萬(wàn)噸，占全行業(yè)的27.06%，為國(guó)內(nèi)民航企業(yè)的龍頭公司。與國(guó)航規(guī)模接近的有南方航空公司和東方航空公司，2000年完成航空運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量分別為242771.51萬(wàn)噸公里、213662.12萬(wàn)噸公里，分別占全行業(yè)運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量的19.82%和17.44%.三大航空公司1998年至2000年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重分別占到63.01%、63.%和64.32%，表現(xiàn)為極為穩(wěn)定的市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)型結(jié)構(gòu)。與三大公司最為接近的集團(tuán)為中國(guó)西南航空公司、中國(guó)北方航空公司、中國(guó)西北航空公司、云南航空公司、烏魯木齊管理局、上海航空公司和海南航空公司，1998年—2000年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重穩(wěn)定在3%—6%之間。其他13家公司規(guī)模較小，1998年—2000年運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在全行業(yè)中的比重在0.1%—2%之間，其中山西航空公司規(guī)模最小，1998年至2000年完成的運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量只有全行業(yè)的0.01%、0.01%和0.02%.在我國(guó)，民航業(yè)是一個(gè)高進(jìn)入壁壘的行業(yè)。根據(jù)《民航法》規(guī)定，設(shè)立航空公司應(yīng)當(dāng)具備符合國(guó)家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得執(zhí)照的航空人員、有不少于國(guó)務(wù)院規(guī)定的最低限額的注冊(cè)資本和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。這從資金規(guī)模、技術(shù)水平等方面對(duì)企業(yè)進(jìn)入形成了一定的壁壘。例如，購(gòu)置1架空中客車需耗費(fèi)1億美元以上，一架寬體波音777價(jià)值1.5億美元，1架波音747貨機(jī)1.6億美元以上。如果要組建航空機(jī)隊(duì)，需要數(shù)十億元人民幣的資金。除了資金和技術(shù)的要求，阻礙航空公司進(jìn)入的最主要的壁壘是航空公司的行政審批。我國(guó)總共批準(zhǔn)了30余家航空公司。

　　我國(guó)《民航法》規(guī)定，設(shè)立公共航空運(yùn)輸企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向國(guó)家民航總局申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，并依法辦理工商登記。我國(guó)現(xiàn)有30余家航空公司均是在1984年至1996年批準(zhǔn)設(shè)立的，但自1996年迄今中國(guó)郵政航空有限公司成立以來(lái)，民航總局沒有批準(zhǔn)新的航空公司設(shè)立，顯示我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)企業(yè)進(jìn)入較高的進(jìn)入壁壘。此外，航空公司經(jīng)營(yíng)定期航班運(yùn)輸?shù)暮骄�，暫停、終止經(jīng)營(yíng)航線，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)民航總局批準(zhǔn)。

　　與高進(jìn)入壁壘相對(duì)應(yīng)，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)同樣面臨著很高的退出壁壘。由于航空公司在經(jīng)營(yíng)管理上受民航總局干預(yù)過(guò)多，企業(yè)虧損多以政策性虧損進(jìn)行解釋。1998年以來(lái)，我國(guó)民航業(yè)進(jìn)入了全行業(yè)虧損的局面，個(gè)別企業(yè)如國(guó)航、東航虧損嚴(yán)重，但迄今沒有一家企業(yè)通過(guò)破產(chǎn)方式退出；
企業(yè)并購(gòu)行為雖有發(fā)生，主要限于小型航空公司的產(chǎn)權(quán)劃撥，并沒有改變我國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)運(yùn)力過(guò)剩的問(wèn)題。航空公司退出困難除了資產(chǎn)專用性、契約關(guān)系等自然因素外，主要由于其“預(yù)算軟約束”產(chǎn)權(quán)體制、高負(fù)債引起的國(guó)有債權(quán)人（國(guó)有銀行）的挽留等。

　　可見，高進(jìn)入壁壘和高退出壁壘是我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的主要的特征，這種競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)一般而言可維持行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的穩(wěn)定性，但由于我國(guó)航空企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上受民航總局或地方政府干預(yù)過(guò)多，以及國(guó)有企業(yè)體制固有的產(chǎn)權(quán)弊病，我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)激烈、低利潤(rùn)率的狀況。

　　（四）鐵路運(yùn)輸業(yè)

　　從現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手看，鐵路運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)有的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是鐵路局和正在試點(diǎn)的客運(yùn)公司，只有極少數(shù)地方鐵路、合資鐵路和民營(yíng)鐵路，并不構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)威脅，貨運(yùn)仍以獨(dú)家壟斷的形式存在。1999年我國(guó)鐵路全面實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，經(jīng)過(guò)近兩年的深化和落實(shí)，鐵路局初步轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)輸產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)，初步確立了鐵路局市場(chǎng)主體地位。在4個(gè)直管站段的鐵路局（昆明鐵路局、呼和浩特鐵路局、南昌鐵路局、柳州鐵路局）和廣鐵集團(tuán)1999年以來(lái)相繼進(jìn)行了組建客運(yùn)公司的試點(diǎn)，最近將在組建客運(yùn)公司試點(diǎn)取得成效的基礎(chǔ)上，對(duì)有分局的鐵路局組建客運(yùn)公司進(jìn)行。2000年廣鐵集團(tuán)客運(yùn)公司正式掛牌，對(duì)有分局的鐵路局組建客運(yùn)公司進(jìn)入實(shí)踐探索階段。由于鐵路體制改革正在進(jìn)行當(dāng)中，鐵路局還不是真正意義上的市場(chǎng)主體，依然保留有行政主體的作用，客運(yùn)公司間的競(jìng)爭(zhēng)尚未充分展開，表明目前鐵路運(yùn)輸業(yè)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)微弱。

　　從潛在進(jìn)入者來(lái)看，由于行政壟斷和自然壟斷，限制了進(jìn)入者的數(shù)量。不過(guò)鐵路運(yùn)輸業(yè)的市場(chǎng)化改革使地方鐵路、合資鐵路和民營(yíng)鐵路有增長(zhǎng)趨勢(shì)。此外，中國(guó)入世后，外資可進(jìn)入中國(guó)鐵路的貨運(yùn)業(yè)務(wù)，中方在合資公司要控股51%，外資最多占49%，三年后，外資可以控股，六年后，外資可以建立獨(dú)資的鐵路貨運(yùn)公司。時(shí)機(jī)成熟后，中國(guó)鐵路客運(yùn)也會(huì)對(duì)外開放。國(guó)外鐵路企業(yè)進(jìn)入鐵路運(yùn)輸業(yè)只是時(shí)間問(wèn)題，將加大同國(guó)鐵爭(zhēng)奪客運(yùn)和貨運(yùn)的力度，也存在外國(guó)投資者直接在我國(guó)建立運(yùn)輸企業(yè)參與運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的可能性，或者通過(guò)提供技術(shù)設(shè)備投資于我國(guó)鐵路，這種潛在進(jìn)入者的競(jìng)爭(zhēng)將越來(lái)越激烈。

　　從供方看，鐵路的供方是指為鐵路運(yùn)輸提供基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸和通信等設(shè)施設(shè)備的企業(yè)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，鐵路的供方均屬于鐵道部，物資管理體制同樣是計(jì)劃供給，鐵路行業(yè)實(shí)行的是垂直一體化；
經(jīng)濟(jì)體制改革后鐵道部仍然保留鐵路運(yùn)輸?shù)墓┓�，但物資市場(chǎng)逐步放開，有來(lái)自供方的供應(yīng)商的間接競(jìng)爭(zhēng)作用；
2000年非運(yùn)輸企業(yè)與鐵道部脫鉤重組進(jìn)展順利，鐵路運(yùn)輸業(yè)的主要供方鐵路工程、鐵道建筑、機(jī)車車輛、通信信號(hào)和土木工程五大公司等從鐵路系統(tǒng)剝離，供方的競(jìng)爭(zhēng)作用開始顯現(xiàn)，但是由于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的專業(yè)性極強(qiáng)，短期內(nèi)鐵路運(yùn)輸業(yè)的供方威脅不大，長(zhǎng)期（特別是入世后）則面臨國(guó)內(nèi)外供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)。

　　從替代品來(lái)看，目前已經(jīng)形成鐵路與公路、水運(yùn)、航空和管道運(yùn)輸之間競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)輸市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。鐵路的主要替代品是公路和航空運(yùn)輸，在公路方面，我國(guó)高等級(jí)公路和高速公路發(fā)展迅速，市場(chǎng)化改革充分，公路運(yùn)輸價(jià)格大部分已隨行就市，運(yùn)力充足且提供“門到門”、方便快捷的服務(wù)，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下物流速度和生活節(jié)奏加快的市場(chǎng)需求，有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；
在民航運(yùn)輸方面，我國(guó)將繼續(xù)購(gòu)買外國(guó)的飛機(jī)，提高民航的運(yùn)輸能力，同鐵路競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力也會(huì)更強(qiáng)。

　　從需方看，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的需方有旅客和貨主，包括個(gè)人和企事業(yè)單位。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、居民生活水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，使鐵路客貨運(yùn)總量不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，客運(yùn)量中非公務(wù)性（自費(fèi)）旅客比重增加，我國(guó)鐵路旅客這一比例從80年代的30%增長(zhǎng)到目前的60%左右，公務(wù)性、非公務(wù)性旅行、收入水平高低等因素決定了市場(chǎng)對(duì)運(yùn)輸服務(wù)的多層次需求；
貨物運(yùn)輸在工業(yè)化初期以大宗原材料、一次能源為主，對(duì)運(yùn)輸方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)不高，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)品更新?lián)Q代周期縮短、商品流通速度加快等因素使貨物運(yùn)輸選擇標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，更加注重服務(wù)質(zhì)量，要求提高運(yùn)輸速度。在各種運(yùn)輸方式競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，旅客和貨主的選擇余地大，占據(jù)主動(dòng)地位，因此，需方有較強(qiáng)的侃價(jià)能力。

　　總體而言，鐵路運(yùn)輸業(yè)只有內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手間的相互競(jìng)爭(zhēng)不明顯，來(lái)自產(chǎn)業(yè)外部需方和其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)壓力并不弱，來(lái)自供方和潛在進(jìn)入者的競(jìng)爭(zhēng)壓力正逐漸增強(qiáng)。同時(shí)，還必須看到，鐵路面臨的不僅是國(guó)內(nèi)各種運(yùn)輸方式之間的競(jìng)爭(zhēng)，而且還要同外國(guó)運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。尤其是入世后，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將國(guó)際化，國(guó)際市場(chǎng)也國(guó)內(nèi)化，我國(guó)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)也有可能進(jìn)入外國(guó)運(yùn)輸市場(chǎng)。對(duì)中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)模式的考慮，不僅應(yīng)該從該產(chǎn)業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，而且要從該產(chǎn)業(yè)對(duì)外部競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)出發(fā)。在考慮產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，既要考慮該產(chǎn)業(yè)的國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，也要考慮面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的競(jìng)爭(zhēng)能力。那么，鐵路運(yùn)輸業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)模式應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部適度競(jìng)爭(zhēng)、有助于提高自身在產(chǎn)業(yè)外部的競(jìng)爭(zhēng)能力、不斷增強(qiáng)該產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)外運(yùn)輸市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　�。ㄎ澹┼]政業(yè)

　　1995年，原郵電部成立了兩個(gè)企業(yè)局，即中國(guó)郵電郵政總局和中國(guó)郵電電信總局。這兩個(gè)企業(yè)局設(shè)立，在形式上已經(jīng)成為具有法人資格的企業(yè)，并在國(guó)家工商局注冊(cè)登記。隨后，各省市也紛紛成立企業(yè)法人。1998年在國(guó)務(wù)院的序列改革中，信息產(chǎn)業(yè)部下設(shè)國(guó)家電信管理局與國(guó)家郵政管理局，4月28日，國(guó)家郵政局掛牌。12月，郵政、電信“分灶吃飯”，郵政獨(dú)立運(yùn)行體制形成。

　　目前，國(guó)家對(duì)郵政體制沒有進(jìn)行根本改革，國(guó)家郵政局仍維持著政企不分、國(guó)有國(guó)營(yíng)的壟斷體制。但在體制外，存在一些經(jīng)營(yíng)同城業(yè)務(wù)及點(diǎn)對(duì)點(diǎn)物品運(yùn)遞的小企業(yè)和經(jīng)營(yíng)包裹、運(yùn)遞業(yè)務(wù)的跨國(guó)公司。而且，信函業(yè)務(wù)正越來(lái)越多地被電話、E-mail所替代；
文件類的函件隨著電子商務(wù)的引入而減少；
互聯(lián)網(wǎng)為人們提供了包羅萬(wàn)象的信息，使得書籍資料類的函件也相應(yīng)減少，來(lái)自替代品的異質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)使國(guó)家郵政局面臨越來(lái)越大的威脅。另外，在速遞市場(chǎng)中，國(guó)內(nèi)速遞業(yè)務(wù)為主的民航、鐵路、公安、公路速遞公司，以國(guó)際業(yè)務(wù)和大城市間業(yè)務(wù)為主的跨國(guó)速遞公司、貨運(yùn)公司，主營(yíng)同城速遞的小型私營(yíng)速遞公司，發(fā)展勢(shì)頭較猛，這類企業(yè)已經(jīng)取得了國(guó)際速遞業(yè)務(wù)約60%的市場(chǎng)份額，同時(shí)還占有近30%的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額。

　　面對(duì)潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅，近年來(lái)，郵政系統(tǒng)經(jīng)常以整頓速遞與報(bào)刊市場(chǎng)為由，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。例如，2002年2月，國(guó)家郵政局和國(guó)家工商行政管理總局就規(guī)范寄遞企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍分別下發(fā)通知，清理整頓信件寄遞市場(chǎng)。國(guó)家郵政局指出，對(duì)于郵政服務(wù)，特別是信函寄遞業(yè)務(wù)，必須堅(jiān)持郵政專營(yíng)，我國(guó)入世的承諾中也明確規(guī)定快遞市場(chǎng)中郵政依法專營(yíng)的業(yè)務(wù)不放開。各級(jí)郵政執(zhí)法隊(duì)伍要提高市場(chǎng)管理水平，對(duì)侵犯郵政專營(yíng)權(quán)的行為要堅(jiān)決查處。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這種做法引起了在華外資企業(yè)和其他非郵政系統(tǒng)速遞公司的強(qiáng)烈不滿。

　　二、我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的缺陷分析和政策建議

　　1998年以來(lái)，我國(guó)拉開了對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革的序幕。借鑒在此之前的石油、軍工、有色金屬等特殊行業(yè)的改革思路，我國(guó)對(duì)電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)都主要采取了分拆的改革思路。具體分拆辦法包括縱向分拆、橫向分拆以及橫縱雙向分拆。其中，電信、電力是橫縱雙向分拆，屬于最嚴(yán)厲的分拆措施。鐵路主要是在系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行縱向分拆，民航改革的思路主要是重組。應(yīng)該說(shuō)，這種旨在通過(guò)分拆來(lái)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革模式雖然有一定成效，但局限性也非常大。主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┓植饹]有達(dá)到有效競(jìng)爭(zhēng)的目的

　　對(duì)不屬于自然壟斷業(yè)務(wù)的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)實(shí)行縱向分拆，剝離出去，是正確的。但對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)僅僅按照流程和環(huán)節(jié)進(jìn)行“條條分解”，而且每種業(yè)務(wù)只切成一家獨(dú)立企業(yè)，雖然有助于消除“交叉補(bǔ)貼”現(xiàn)象，但是分拆后的每個(gè)企業(yè)仍舊是壟斷者，只不過(guò)由原來(lái)的一個(gè)“綜合壟斷商”變成了幾家“專業(yè)壟斷商”，因?yàn)楦鱾�(gè)“專業(yè)壟斷商”分屬不同的目標(biāo)市場(chǎng)。所以，如果實(shí)行縱向分拆，必須在每個(gè)專業(yè)領(lǐng)域再拆成幾家業(yè)務(wù)一致的廠商，才有助于競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)對(duì)電信領(lǐng)域的縱向分拆的效果就是如此。關(guān)于真正自然壟斷業(yè)務(wù)的橫向分拆，目前我國(guó)的思路就是按照地域進(jìn)行分拆，如電信市話和電網(wǎng)的南北分拆法。這種分拆雖然有助于標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，但如果分拆后的廠商彼此不能互相進(jìn)入，等于是“劃江而治”，壟斷依舊。所以，有必要重新審視檢討目前的分拆式改革思路，探討塑造若干家彼此業(yè)務(wù)重合的綜合運(yùn)營(yíng)商有效競(jìng)爭(zhēng)模式。要?jiǎng)討B(tài)地保持有效競(jìng)爭(zhēng)格局，必須放松進(jìn)入管制，特別是行政性和歧視性的進(jìn)入管制，允許民營(yíng)資本和外商資本進(jìn)入自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

　　而且，應(yīng)該實(shí)質(zhì)上取消對(duì)民營(yíng)資本的“非國(guó)民待遇”和外商資本的“超國(guó)民待遇”做法，凡是對(duì)外商能夠開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)該首先對(duì)民營(yíng)資本開放。

　�。ǘ⿵S商產(chǎn)權(quán)單一，政企分開進(jìn)展遲緩

　　分拆后的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，基本是清一色的國(guó)有企業(yè)，而且多是國(guó)有獨(dú)資公司。而國(guó)有企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國(guó)家資本“一股獨(dú)大”，難以形成投資主體多元化的格局，企業(yè)激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制雙弱化，企業(yè)行為的行政色彩濃厚，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)績(jī)效較差。以企業(yè)集團(tuán)為例，母公司為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司的企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)績(jī)效是最差的。由表2可以看出，就所選定的效率指標(biāo)、周轉(zhuǎn)指標(biāo)，技術(shù)創(chuàng)新投入、新產(chǎn)品開發(fā)指標(biāo)以及各種盈利指標(biāo)等9個(gè)典型指標(biāo)來(lái)看，母公司為國(guó)有獨(dú)資公司的企業(yè)集團(tuán)的業(yè)績(jī)表現(xiàn)幾乎都是最差的，9個(gè)指標(biāo)中有7個(gè)指標(biāo)表現(xiàn)最差，明顯地低于其他類型的企業(yè)集團(tuán)。另外2個(gè)指標(biāo)（研究與開發(fā)費(fèi)用與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比率、新產(chǎn)品銷售收入與營(yíng)業(yè)收入比率）排名倒數(shù)第二。而母公司為國(guó)有企業(yè)的企業(yè)集團(tuán)，1項(xiàng)指標(biāo)（新產(chǎn)品銷售收入與營(yíng)業(yè)收入比率）排名倒數(shù)第一，有5個(gè)指標(biāo)排名倒數(shù)第二，其他指標(biāo)基本上居于中間。由此可以充分說(shuō)明，母公司為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司的企業(yè)集團(tuán)，經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)的綜合表現(xiàn)是最差的。進(jìn)一步看，即使是國(guó)有控股公司，國(guó)家相對(duì)控股的企業(yè)集團(tuán)從所有指標(biāo)上都表現(xiàn)出了比絕對(duì)控股公司更好的經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)績(jī)效，充分說(shuō)明了國(guó)有企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)上的弊端。所以，我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，必須通過(guò)整體改制重塑產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以集團(tuán)母公司改制為國(guó)有相對(duì)控股公司為目標(biāo)，減持和增量稀釋國(guó)有股，積極引進(jìn)民營(yíng)資本和外商資本以及戰(zhàn)略性機(jī)構(gòu)投資者，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，以此推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域政企分開和政資分開。

　�。ㄈ┱鲗�(dǎo)的單邊治理結(jié)構(gòu)

　　現(xiàn)有自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)基本上是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司。由于單一的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的單邊治理結(jié)構(gòu)，而這種帶有政府行政色彩的企業(yè)，使得企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)也必定是不可能規(guī)范的。政府部門不僅直接向這類企業(yè)派董事、董事長(zhǎng)，還要派總經(jīng)理、副總經(jīng)理，搞亂了公司內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，有的企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理一人兼，董事會(huì)不能有效監(jiān)督經(jīng)理，在避免企業(yè)“領(lǐng)導(dǎo)班子”內(nèi)部矛盾的同時(shí)失去了制衡；
有的董事會(huì)對(duì)集體決策、個(gè)人負(fù)責(zé)的議事規(guī)則不以為然，重大問(wèn)題還是個(gè)人說(shuō)了算。

　　民主、科學(xué)的決策機(jī)制沒有形成，各位董事對(duì)股東的信托責(zé)任沒有落實(shí)。有的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)甚至只有董事長(zhǎng)而沒有董事會(huì)。另外，該類企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是由國(guó)務(wù)院或國(guó)資委直接任命，屬于準(zhǔn)政府官員，很大一部分就是直接由部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)直接轉(zhuǎn)化而來(lái)。這類企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人更多的是對(duì)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致企業(yè)行為更多的帶有“官商”特征。

　　諸如此類的不規(guī)范運(yùn)作現(xiàn)象，可以說(shuō)是不一而足。

　　黨的十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“積極探索適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人新機(jī)制，把組織考核推薦和引入市場(chǎng)機(jī)制、公開向社會(huì)招聘結(jié)合起來(lái)，把黨管干部原則和董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者以及經(jīng)營(yíng)管理者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來(lái)�！痹谶@里，需要說(shuō)明的是，市場(chǎng)對(duì)建立比較準(zhǔn)確的經(jīng)營(yíng)者評(píng)價(jià)和篩選機(jī)制具有基礎(chǔ)性的作用。因?yàn)橛行У氖袌?chǎng)可以比較準(zhǔn)確地傳遞有關(guān)企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者的素質(zhì)和能力信息。如在資本市場(chǎng)上，并購(gòu)活動(dòng)將會(huì)促進(jìn)董事會(huì)不斷提高決策水平和決策效率，否則不斷失誤的決策和低效率的管理水平將會(huì)促使外部潛在投資者將并購(gòu)的目標(biāo)瞄準(zhǔn)該類企業(yè)。而一旦并購(gòu)成功，新的控股者首先就要改組董事會(huì)，進(jìn)而重新聘任經(jīng)理階層。而根據(jù)并購(gòu)理論，并購(gòu)的目標(biāo)是那些具有良好資產(chǎn)而由于缺乏以經(jīng)營(yíng)管理能力為核心的“表外資產(chǎn)”因而利潤(rùn)和現(xiàn)金流表現(xiàn)不佳的企業(yè)，市場(chǎng)對(duì)這種企業(yè)的評(píng)價(jià)較低，因此企業(yè)價(jià)值也低。

　　此時(shí)，戰(zhàn)略投資者以比較低廉的市價(jià)接管后，輸入“表外資產(chǎn)”進(jìn)行整合，被收購(gòu)企業(yè)財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)得到大幅度提高，市場(chǎng)價(jià)值也會(huì)大幅度提升。這是，戰(zhàn)略投資者再轉(zhuǎn)手出售，則會(huì)賺得一筆可觀的利潤(rùn)。這一過(guò)程無(wú)疑向資本市場(chǎng)顯示和傳遞了這樣一個(gè)信息：被接管企業(yè)缺乏以經(jīng)營(yíng)管理能力的“表外資產(chǎn)”。試想，對(duì)這樣的經(jīng)營(yíng)管理者，無(wú)論是董事還是經(jīng)理，誰(shuí)還敢再任用和聘任呢？事關(guān)自己的信譽(yù)和人力資本市場(chǎng)價(jià)值，董事和經(jīng)理哪有不努力的道理？所以，資本市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)能夠?qū)Χ潞徒?jīng)理起到比較客觀的評(píng)價(jià)作用。有關(guān)實(shí)證研究成果也證明了這一道理。

　�。ㄋ模┲厮苷�(guī)制體系，從專業(yè)規(guī)制走向綜合規(guī)制

　　在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從政府干預(yù)走向政府規(guī)制是一大進(jìn)步�！笆袌�(chǎng)失效”使得政府規(guī)制成為必要。但同樣要注意的是“規(guī)制失效”，即規(guī)制成本大于規(guī)制收益，使得規(guī)制得不償失。規(guī)制中的“俘虜”理論和“利益集團(tuán)”理論說(shuō)的就是這個(gè)意思。西方發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)多世紀(jì)的規(guī)制歷史也充分展示了這一道理。

　　在向來(lái)崇尚“制度社會(huì)”的西方國(guó)家尚且如此，而在一向特別注重“鄉(xiāng)土社會(huì)”和“人情社會(huì)”的中國(guó)，我們更不能指望政府規(guī)制比政府干預(yù)更能體現(xiàn)“三個(gè)代表”。而另人擔(dān)憂的是，在政府機(jī)構(gòu)精兵簡(jiǎn)政的同時(shí)，眾多政府部門又以政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的身份再現(xiàn)。難道有一個(gè)特殊行業(yè)就需要一個(gè)特殊的規(guī)制機(jī)構(gòu)嗎？在金融領(lǐng)域，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等規(guī)制機(jī)構(gòu)一個(gè)接一個(gè)地成立；
在電力領(lǐng)域，撤消了電力部，成立了電監(jiān)會(huì)。更是有人主張，要在現(xiàn)有有關(guān)政府部門的職能基礎(chǔ)上分離并成立電信管制委員會(huì)、鐵路管制委員會(huì)等等。照這樣改革的話，每一個(gè)行業(yè)，都既有一個(gè)主管部門，又有一個(gè)監(jiān)管（規(guī)制）部門，政府部門豈不是越改越多？

　　自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)外的趨勢(shì)是放松規(guī)制，我國(guó)似乎是加強(qiáng)規(guī)制的趨勢(shì)，這樣豈不是與改革的初衷背道而馳。筆者在此建議，第一，盡可能少設(shè)立規(guī)制部門；
第二，在不得不規(guī)制的領(lǐng)域，最好成立綜合性的規(guī)制部門，如能源規(guī)制委員會(huì)、運(yùn)輸規(guī)制委員會(huì)等，而不是在每一種能源領(lǐng)域和運(yùn)輸領(lǐng)域分別處理相應(yīng)的專業(yè)規(guī)制委員會(huì)；
第三，在規(guī)制內(nèi)容上，重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制，減少經(jīng)濟(jì)性規(guī)制；
第四，在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制上，主要實(shí)行激勵(lì)性規(guī)制，慎用非對(duì)稱規(guī)制；
主要實(shí)行秩序和接入價(jià)格規(guī)制，慎用歧視性進(jìn)入壁壘規(guī)制。

　　總之，我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革還只能說(shuō)是剛剛開始，而且進(jìn)展不一，問(wèn)題叢生。面對(duì)加入WTO 后的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)該主動(dòng)出擊，加快和深化自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，使自然壟斷產(chǎn)業(yè)煥發(fā)生機(jī)活力，使之成為我國(guó)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新亮點(diǎn)。

　�。ㄗ髡邌挝唬菏锥冀�(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院。文章來(lái)源：http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=23&ID=307 ）

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