序言

　　所謂的“政治整合”（Political integration,又譯“政治一體化”），“意指若干政治單位結合成一個整體�！盵1]而聯邦主義，則是源自歐美的一類政治整合模式。它在近代趨于成熟。聯邦主義的實質和基本形式是：以和平聯合為主要手段整合，以法制分權體制維持；
在國家一級（一般以“中央”稱之）和直接組成國家的區(qū)域單位一級（邦、州、省等）之間建立以憲法為保證的分權制度。相反，集權主義則是以武力兼并為主要手段整合，以專制集權體制維持；
沒有聯邦那樣的分權制度。

　　具體來說，聯邦主義主要用于協調、均衡地方與地方，地方與中央之間的關系，使“獨立與依存、競爭與合作”各得其所且相互支持，“使人們有可能把處理共同問題的有效的中央權力同保留地方自治和地方特色結合起來。”[2]但是在中國，至少從秦、漢以來，一邊倒的卻是專制主義中央集權模式（即“中國”范圍內的專制集權體制）。即使其間分裂時期中的并立列國，也還是專制主義的，并且至少在導向上是以恢復專制主義中央集權為歸宿的。

　　清末之際，為了對付農民大起義和列強的入侵，權力衰落的清廷不得不分權于新崛起的漢族地方勢力（以出掌督撫以上權力為主要表現），由此形成了清廷與列強、漢族督撫（特別是其中的南、北洋大臣）聯合統(tǒng)治的三元體制。這一體制，一方面是大一統(tǒng)皇朝末期中央集權衰微后所不得不實行的權宜辦法；
另一方面卻又在客觀上為實現聯邦主義轉換準備了可以直接挪用的體制基礎[3]。但沒落垂亡之清廷頑固堅持其狹隘滿民族主義（排漢主義），堅持要恢復舊有的專制主義中央集權一元體制，從而與漢族地方勢力、立憲改革勢力——更不要說反滿革命勢力了——形成了難以調和的矛盾，而終于在各省獨立、列強拋棄、北洋逼宮的合力下覆滅，失去了變政自救的最后機會。

　　辛亥革命之際，各省獨立并聯合組織政府，進行了以聯邦模式實現新政治整合之史無前例的嘗試�？上ё杂X為此者不多，實力也不大，凝聚力更差。在列強的強大壓力和北洋武力面前，盡快恢復“統(tǒng)一”的喧囂淹沒了對新整合模式的探索。徒有其表的“共和”成了袁氏代清的借用工具，聯邦主義的嘗試也隨之而幻滅。這樣，就來到了所謂的北洋軍閥統(tǒng)治時期。

　　一、南方諸省抵制袁世凱“統(tǒng)一”之受挫

　　袁世凱統(tǒng)治前期，實際上不過是南北方、特別是北洋集團與同盟會的暫時休戰(zhàn)罷了。各方既不存在真正情愿之合作，更沒有可靠之憲法制度（具體說就是中央與各省間的聯邦主義關系）作保證維持基本的權力均勢，因此還談不上真正的政治整合問題（如果有的話，那也是在局部的范圍內）。各方的對抗無論是以新的還是舊的形式出現，其間決定性的力量仍然是武力。

　　面對袁政權，同盟會-國民黨如果能從中央近制之，從各省遙控之，促成真正之共和也不是完全沒有希望的。但修改后的臨時約法與軟弱之國會，并不足以和袁之狡蠻獨裁相抗，而孫、黃等革命領袖又不是退出第一線，就是消極應付退縮，更談不上實現原先就已丟棄的與南方各省的聯盟。宋教仁議會黨爭之表面成功，袁氏輕輕一擊就將之粉碎。早已陷于分化、癱瘓狀態(tài)的革命陣營，根本無心也無力做出迅速一致的有效反應。

　　另一方面，北洋之武力雖然在袁上臺后有所擴充，并得到列強的大量貸款援助，但整體上與南方各省比較，也并無幾多優(yōu)勢在[4]。但問題在于，南方各省比以前愈加分化，對袁的態(tài)度也是各式各樣。當時南方之各省，大致可分為兩湖、蘇皖、兩廣、云貴川（西南）四大塊（江西、浙江、福建位于前三大塊之間），其中的重點省是鄂、蘇、粵、滇。前二省橫江面北，當南北之沖，尤為緊要。（粵省形格勢禁，滇省則鞭長莫及。）寧漢合則可北上逐鹿；
寧漢雖分而同與北方為敵，則可成以北洋鼎足之勢；
寧漢中有一方左袒北洋，則另一方危矣，南方困矣！（特別是鄂之武、漢三鎮(zhèn)，自太平天國時即為天下爭衡之重心；
就其上流地位及深遠后方態(tài)勢言，則與其失漢，不如失寧。）也正因寧漢兩方在革命時嫌隙已深，袁又頗發(fā)拉黎制黎之手段，故終使南方之陣線在湖北洞開，而寧方則陷于半孤立狀。當國民黨的領袖們決意拼死一戰(zhàn)時，包括國民黨都督主掌的南方其它各省，卻多持消極、旁觀立場，所以寧方就愈發(fā)孤立無援。如此戰(zhàn)守失據，焉有不敗之理？從全過程看，“二次革命”不過是辛亥革命晚落的最后一幕，是其推遲了的最后失敗而已。

　　從國民黨的這次失敗中可以領悟到：在民初，任一黨派、勢力，只有相當牢固地掌握數�。ㄗ詈檬窍噜徥。�，合其力為一，才能穩(wěn)定地立于政治舞臺，進而才可能爭雄于天下。當時北洋集團就做到了這一點�？蓢�民黨表面上雖說掌握著皖贛湘粵四省，但它們拉扯得太遠不說，實際上也并無牢固之彼此聯合；
所謂的四省聯盟，不過徒有虛名而已。由蔡鍔執(zhí)鞭之西南派，在辛亥之年既已得“雄踞長江上游，以觀天下之變”[5]的有得地位，現在更結成了一個滇桂川黔“西南同盟”，以“保全實力”為第一目的[6]，根本不想為國民黨火中取栗。這種明確的割據戰(zhàn)略，不能不說是高出國民黨一籌，加上其地緣上的有利條件，故能保全于二次革命之后，并于后來據此以護國戰(zhàn)爭與袁軍相抗�？梢娐撌�強力之大。

　　二、袁世凱集權的進程及其失敗

　　用暗殺和戰(zhàn)爭打敗國民黨后，袁又轉回來收拾國會和各省議會。沒有了各省做后盾，這些共和機構就像紙房子一樣紛紛倒塌了。其實在此之前，國會就已顯露其軟弱無能:當袁“不經內閣副署……而發(fā)布命令，國會對于這種‘違憲’的原則性破壞行為，竟然熟視無睹。當正式大總統(tǒng)選舉時，國會更已直接受到袁世凱的威脅和侮辱，法制的尊嚴早已不存在了�！盵7]

　　袁雖然在一定范圍內可以濫逞其獨裁野心，但他的所謂“統(tǒng)一”，實際上還達不到清末時的程度，更扭轉不了無處不洶涌的離心潮流。當袁初上臺時，面對各省分立局面之現實，他也不得不遷就，只能籠絡和收買非北洋系的地方實力派首領[8]。繼之，他就開始施展一系列目的在削弱各省實力派的手腕。1913年1月，他不經參議院就頒布了新省級官制，以“民政長”為一省行政長官，由大總統(tǒng)任命，強行軍民分治和省長簡任（雖然不得已規(guī)定未設民政長之省由都督兼任）[9]。同月，袁又公布了都督府組織令，使都督直屬大總統(tǒng)，軍令受參謀本部指揮，軍政受陸軍部處理，都督的設撤兼任，要由國務會議決定[10]。雖然江西等省的抵制，延緩了袁的集權進程，但打敗“二次革命”后，袁加快了步伐。1913年12月，增設“護軍使”一職，其作用之一就是分割省級軍政長官的權力[11]。1914年2月，解散各省省議會；
6月，裁撤各省都督，設“將軍督理軍務”，由（中央）將軍府分遣[12]。但袁的集權措施，主要是針對非北洋系各省的；
對于自己所依仗的北洋各省各軍，他就不得不收斂其鋒芒。叫囂一時的縮省、廢省，到了北洋各軍頭那里，也就無疾而終了[13]。袁實際上也只能以各省分權來維持其“統(tǒng)一”。

　　袁不僅在實際行動中藐視參議院，而且在其打壓各省得手后，轉身又直接向參議院的權威挑戰(zhàn)。先是通過增修臨時約法,取消了參議院對總統(tǒng)制定官制官規(guī)、任免文武人員等項的同意權[14]，后來又踢開國會制定其集權主義的新約法。袁如此在專制集權的道路上走得太遠了，以致最后要以帝制來加以確立。但是袁之稱帝，不過是重蹈了宣統(tǒng)朝集權激變的覆轍。許多不同勢力起而反對、抵制其帝制圖謀，也是清末以來各省為基本單位的各種地方勢力抵制、反對專制主義中央集權潮流的繼續(xù)，并終于以護國戰(zhàn)爭和北洋內訌的形式爆發(fā)了出來。袁即使當年不死，其“統(tǒng)一”也是一去不復返的了。

　　本來，如果北洋內部團結，就像他們在一、二次革命時那樣，那么，當時其它一省或幾省的力量，都不足以與之一決雌雄。北洋領導層雖都是袁之門生、部舊，但畢竟是一個由基本上同等級的軍政精英組成之團體，袁不過是其中的老大哥罷了。袁與徐世昌、段祺瑞、馮國璋等人，更是關系特殊的同黨，他們都是能夠獨當一面的領袖級強人。在共和制下，他們各得其所，有自己的系統(tǒng)、地盤，相互之間處于依存的均勢之中，而且都有繼任國家最高領導人的可能[15]。雖然袁之稱帝表面上一時也不會對他們的權勢有什么損害，但從同黨下降為臣仆，可以想見，對他們剛剛從滿清統(tǒng)治下解放后獲得的地位和自尊來說，是難以接受的。袁在北洋內部實際上維持著的仍是一種分權體制，是各省和各聯省共同組成的一種比較松散的軍政聯盟。但二次革命后袁采取種種措施壓打各省實力派，也就同時打在了北洋集團自己身上，怪不得連馮國璋也指責其“不應該采中央集權主義，削奪各省將軍權力”了[16]。袁如此開罪于本集團，使得北洋重臣也與他離心離德，甚至倒戈相向，如馮國璋就在倒袁運動中發(fā)揮了重大作用[17]。

　　還有一個方面不可不提：袁取孫而代之，并于其后擊敗革命黨，都與列強的支持分不開。袁之“統(tǒng)一”局面可以說是中國新強人與列強對中國的聯合統(tǒng)治。因此，在一切重大問題上取得列強的支持，與他們保持一致，是袁政權生存的基本條件。而當袁忘乎所以一意孤行時，列強也就像當年拋棄清廷那樣見死不救了。

　　袁陷入眾叛親離之地這件事又一次說明，用傳統(tǒng)的或近代性很不夠的集權方式，是無法實現新政治整合的（不僅在全國范圍內，就是在本地區(qū)本集團內部也往往是這樣）；
非但如此，它還使這一整合變得更加復雜困難。

　　三、反袁斗爭與聯邦主義的再起

　　袁之企圖恢復專制主義中央集權，促使反對勢力以聯邦主義起而與之抗。和國民黨“改向聯邦只是出于反對袁世凱的政治需要”[18]相比，西南各省對聯邦制顯得更熱心些，這也許與其政治代表進步黨——原先所持“絕對排斥聯邦主義”[19]、擁戴袁氏實行“開明專制”[20]路線的失敗——有直接的關系。護國軍政府宣稱要“采用聯邦制度，省長民選，組織活潑有為的地方政府”[21]。聯邦訴求至少在客觀上代表了當時各省實力派據省自立、聯省圖強、反對專制主義中央集權的普遍愿望。就連北洋集團本身，也不能自外于這股潮流。他們雖然在口頭上反對聯邦制，其實是反對非北洋各省之自立，而自己在實際上卻同樣是以聯邦主義的精神、以聯省為基本形式運作的，突出的就是北方的督軍團以及南方的長江三督之類的組合。

　　護國首義的云南之地，利于割據而不利于外爭。以此向川、貴尚可為，以此爭天下則遠不足；
待其進至湖廣或陜甘，就難以為繼了。吳三桂當年造反失敗就是一例。所以必有東南或西北之大起與之配合，方能有大為。云南以其地緣之利幸存于二次革命之后，又舉旗反袁，但卻不便于與北軍爭衡；
又因為北洋軍此時已穩(wěn)控長江南北一線（雖然長江三督是主和派），故護國軍終難有大為。更加上蔡鍔英年早逝（1916年11月），使西南派失去了一位別人難以替代的領袖，西南各省也就終未發(fā)展成為優(yōu)于北洋集團或后來的國民黨集團的首強勢力。

　　實際上，只是在袁死后，民初才算正式進入了所謂的“北洋軍閥”統(tǒng)治時期。所謂的“軍閥”，這里是把它作為一個中性的、非道德性的概念來使用的。武昌起義后，各省各地群雄蜂起，而無不以武裝力量作為實力之基本體現。事實上，如果沒有足夠強的武裝，任何黨派、集團，都不可能在民初成為政治舞臺上有份量的角色，甚至根本就站不住腳。政治精英以軍隊為主要支柱控制一塊地盤，這在民初是很自然、很平常的事，用不著將他們統(tǒng)統(tǒng)以“軍閥”加以貶斥。

　　相應的，“割據”一詞也應給予中性的對待。毛澤東后來就毫不忌諱地用“割據”這個字眼來點明共產黨根據地的本質。如果我們換一個角度看，正是割據的諸軍閥才是當時有份量之反帝制、反專制主義中央集權的現實勢力，其中的一部分還積極附合憲政、聯邦的政潮。當然，他們身上自然少不了非近、現代性的東西，但這就和革命黨領袖們有著類似的問題一樣用不著過分貶斥。

　　袁之“統(tǒng)一”并未消弭由來已久、而辛亥革命又使其加劇了的南北之爭。隨著護國軍起，南北之對立再次表面化。更團結一些的獨立各省起而與內訌之北洋相抗。袁死后，南北關系陷于僵持之中，明顯的已很難以傳統(tǒng)之辦法較快整合。這一點連北洋元老徐世昌也明白，所以才力求和平統(tǒng)一的[22]。

　　這樣，北南就都進入重新組合階段，內斗與分爭隨之愈演愈烈，無暇或無力有大的動作，因而從整體上形成了南北互不能勝、彼此對峙之均勢。這種均勢是搖擺不定的，但也算是為重新開始新的整合準備了一定的有利環(huán)境條件。如果此際雙方都把重點放在內部之協調上，結成聯邦甚至更松散的局部整合，(點擊此處閱讀下一頁)

　　然后再在和平談判的基礎上達成南北之統(tǒng)一，那就能引導中國政治繼續(xù)向現代的方向發(fā)展，邁上新的臺階，完成辛亥革命所沒能完成的事業(yè)。實際上，北方的督軍團（省區(qū)聯合會）和南方的軍政府，也都有朝此方向發(fā)展的趨勢。但這種趨勢主要是因各方武力統(tǒng)一派的一意孤行而難以為繼，況且各方和平統(tǒng)一派的內部協調也步履維艱，結果不僅在南北間、而且在南北方各自內部都出現了僵局。段祺瑞的南征與孫中山的北伐，也均因其自身之不足[23]與和平自保勢力的掣肘而流產。北方謀求北洋各省組合與南方謀求聯邦主義整合的努力，也因各自方面武力統(tǒng)一派的拆臺以及其它派系之爭而終難有成。尤其是段祺瑞的“武力統(tǒng)一”，過度的南進不僅白白耗費了自己的實力，而且還加深了北洋內部的直皖裂痕。這一切，都集中地表現為1919年南北上海和平會議的失敗。

　　回過頭，就南方整合的情況來看，至少在立法的聯邦主義方面，護法軍政府的確比辛亥時前進了�！缎拚�軍政府組織大綱》（1918年5月）第一條就明定“中華民國軍政府，以各省各軍之聯合，……行使中華民國之行政權”。大綱并且改原來的大元帥獨任制為總裁合議制，設立內閣式的政務院[24]。但這些發(fā)展終因孫中山國民黨的抵制以及自己內部的紛爭而夭折。

　　至于北洋方面，雖然有徐世昌這樣的人物“竭力調和、折衷，居高控扼”，宣揚“以天下為己任”、“打破鄉(xiāng)土觀念”[25]但也終未能挽救本集團的分裂與衰微。盡管如此，在督軍團的建設中，仍可看到一些聯省以對抗中央集權的內容。1916年6月9日的徐州會議就議定：“嗣后中央設有弊政足以為民害者，務當合力電爭”；
“團結團體，遇事籌商，對于國家前途，務取同一態(tài)度”；
后來的省區(qū)聯合會章程又定：“國會開幕后如有借故擾亂與各省為難者，本團體得開會集議為一致之行動，聯合公討之”[26]。這是要“挾制北京政府”，“防止北京政府之集權”[27]。結果就形成了“1916-1917年間，沒有督軍們的同意就無法制定國家政策”的局面[28]。如果不過于計較它的反黎色彩，其發(fā)揮各省制衡作用遏制專制主義中央集權復活的主要作用還是積極的，甚至比南方有更多的聯邦主義內容，并在后來的憲法制定中被保留下來。

　　四、聯省自治運動及其失敗

　　如果說辛亥革命之際曾出現第一次聯邦主義高潮，護國運動中出現第二次，那么聯省自治運動就是第三次。聯省自治的興起，是清末民初省際聯合主流的又一次凸顯。聯省之形式，實際上在清代的總督制中就已存在：一般由一督統(tǒng)轄二、三行省。在鎮(zhèn)壓太平天國等起義的戰(zhàn)爭中，聯省也是基本的組織形式。正是由于非聯合數省之力即不足以對付大亂（即已發(fā)展為省級或跨省級的起義勢力），漢族地方大藩才得緣坐大。但就站在中央對立面的聯省運動而言，最早的則應是1900年的“東南互�！薄：髞硇抡�時期有各省諮議局聯合會等省際聯合；
聯省在國會請愿運動中也起著主干的作用；
辛亥革命更是以各省聯合的形式出現，并延續(xù)到新政府的組織過程之中。國民黨在二次革命時所以不敵袁軍，一個重要原因就是寧漢分道與黨省無聯。以后護國、護法，西南各省均以聯省的形式才得以抗衡北洋。就是袁后的北洋，為了補救無足夠權威領袖的缺陷，也不得不以聯省的形式重新組合。中國的省份規(guī)模雖然不小（相對于全國來說則仍顯單�。�，但為有效地抵制、反對、以至取代不合眾意的“中央”，單獨一省之力就顯得遠遠不夠了；
因此，聯省就成為當然的需要。

　　聯省自治和以往聯省的關鍵不同之處，是其明確的聯邦主義訴求。它主要是一些具有或借用近現代政體思想的知識分子和省級軍政首腦打出的政治旗號。他們中間當然有一些是以自治為名謀一己勢力“割據”之“軍閥”，但要知道，如此借某種“主義”以達自己現實目的的作法，在當時的政治運作中已屬“先進”（后來還成為中國政治斗爭中的普遍現象）；
而那些反對聯省自治的人，未必就不是假“統(tǒng)一”之名自謀為帝之梟雄。割據如果有害，其害在一隅；
集權如果肇禍，其禍則在全國。退一步言，即使謀自治者都是反面之軍閥，那么以眾小害免一大禍，也未嘗不是前進了一大步。從專制帝國向近現代政制的過渡，第一步就是要打破它，使其瓦解；
否則，以后的長足發(fā)展就無從談起。當然了，聯省自治諸省實際上也不過是一種比較正式的省際軍政同盟，還遠遠沒有發(fā)展為真正的聯邦，但它至少是走向聯邦建國的同盟。

　　在民初各種集團、黨派、勢力以省為基本單位自立的格局中，自治各省的聯合本是和平解決中國統(tǒng)一問題的不二法門。自治各省如能更緊密地聯合起來，就可以遏制直至壓倒堅持武力統(tǒng)一的一方，并朝著建立聯邦制統(tǒng)一國家的方向大大地向前推進。這種可能性無疑是存在的，但問題在于：“省怎么‘聯’？沒有人在1920-1924年提出具體的辦法�！�…這些實際的問題和解決辦法，都是主張聯省自治的人不討論的問題”；
這很可能是因為他們真正關注的是“自治”而不是“統(tǒng)一”[29]。眾相對弱勢者只有有效地聯合起來，才能有足夠實力對抗強大之敵對勢力，這本是政治上的常規(guī)。但聯治各省的聯合卻是很成問題的。從某種意義上說，“這整個運動是一個騙局，是為了暫時的防守需要的一個陰謀。這個運動最起勁的鼓吹者云南和四川，一旦有了足夠的力量時，就毫不猶豫地侵犯別省的自治權�！盵30]這表明，他們中的相當一部分還是強者兼并四方，弱者割地為王者流，所以是不可能從根本上接受共存并立、聯合成國的聯邦模式的。加上南方諸省與北方相比有更多的地緣—歷史分散性與隔離性，以及孫中山國民黨后來離開聯邦路線，推行武力統(tǒng)一，聯省自治運動終于在北南異途勢力的夾擊下逐漸走向了沒落。

　　聯省自治運動雖然最終在政治上無所成，但卻在中國現代憲法史上留下了里程碑式的成就。首先是1922年的湖南省憲法，以“省權列舉”的方式“將擾攘了十多年的中央與地方權限作了大致的劃分”，從而實踐了“將中央與各省的事權在憲法上劃分”這一“聯邦制的根本精神”[31]。同年的上海國是會議草擬了明確規(guī)定“中華民國為聯省共和國”的聯邦制憲法，其中規(guī)定“當中央政權發(fā)生變異，影響到民國國體時，各省可以單獨或聯合其它省宣布獨立，并設法恢復憲法上的組織”[32]。這大概是民初對省權的最高承認了。在上海憲草基礎上制定的1923年憲法，也是中國的第一部正式憲法中，除了以中央權和地方權的分別列舉方式標示其聯邦性質外[33]，又規(guī)定了“國體發(fā)生變動或憲法上根本組織被破壞時，省應聯合維持憲法上規(guī)定之組織，至原狀回復為止”[34]。如此肯定辛亥以來各省在建立與保衛(wèi)共和國體和民主政體中所創(chuàng)之基本政制的地位，可以說是富有中國特色地貫徹了以聯邦主義實現新政治整合的路線。另一不可忽略之點，是自治各省的省憲（包括湘憲）大部分都規(guī)定了本省軍務“為省行政之一部”；
還有平時省軍歸本省指揮、對外戰(zhàn)爭時方受中央指揮，外省軍隊不得隨意進駐等項類似規(guī)定[35]。這些富有邦聯主義的規(guī)定，是符合民初各省分治、即便實行聯邦主義（軍事、外交等統(tǒng)歸中央控制），也仍然很有可能導致中央集權復活的現實政治情況的。在民初，即使是形式很松散的和平統(tǒng)一，也遠勝于由某方來進行的武力統(tǒng)一和集權統(tǒng)治，因為前者符合新的現代性的政治整合方向。

　　但是這些憲法方面的進展，最終還是沒有能轉化為成功的制度建設。由于政治形勢的變動不居，謀求割據一方和謀求統(tǒng)一天下——兩端之間的拉鋸戰(zhàn)，北方軍閥中央集權主義和南方軍閥聯邦主義的兩兩失敗，特別是由于蘇俄“通過對國民黨人提供援助，決定性地改變了這個國家政治力量的均勢”[36]，武力統(tǒng)一的得勢使整合的聯邦主義路線終成泡影。這不僅是由于國民黨的重新崛起，也因為北洋巨頭們的頑固。當直系失敗后、孫中山停止北伐北上謀求和平統(tǒng)一時，段祺瑞仍抱著小視南方各省的成見而不愿妥協，并且在孫離世后很快又拒絕了西南各省提出的聯省自治政府組織方案[37]。這樣，中國實際上就失去了在當時格局下實現和平統(tǒng)一的最后機會。令自相殘破的北洋集團想不到的是，已沒有孫中山領導的國民黨（和共產黨），雖然因內部爭斗時有危機，也竟終能成功北伐，而他們自己也就隨之而被趕出了歷史舞臺。

　　五、聯邦主義與中國政治文化——清末民初階段聯邦主義運動之教訓

　　總結北洋軍閥時期及其更早時期的變局，可以得到近現代中國政治整合方面的一些可貴的教訓。

　　聯邦主義者是把聯合、合作作為基本價值目的來追求的，所以不僅要在爭取獨立和對抗共同敵人時聯合，而且還要使這一聯合制度化，即像西方聯邦國家那樣結成永久性的聯盟，這種聯盟最適中的形式就是聯邦。在聯邦之內，各成員之“獨”與“聯”相反相成，互補互利，彼此支撐。它既不偏執(zhí)于差異而否定向心之必需，也不強求于同一而棄絕離心之制衡。特別是在創(chuàng)建聯邦的過程中，眾弱聯合起來對抗那些企圖破壞均勢、奪取霸權地位之勢力的嚴峻形勢，迫切需要聯合的各方認同一個基本的政治倫理準則：“應把你們的聯合一致看作是你們自由的支柱，如果你們珍惜其中一個，也就應當保存另一個”（喬治·華盛頓語）[38]。

　　這個聯合一致的整體并不需要凌駕于各成員之上的中央霸權，他們需要的“中央”是為了集中參加聯合各方的共同意志，而絕不能聽任“中央”成為其中某一方或雖由各方代表組成、但已異化之特殊既得利益集團的獨占品�！罢�體”當然是統(tǒng)一的，但聯合也必須是平等的。這一平等主要就是指“中央”和成員之間的平等，它具體表現為聯邦中央和聯邦成員之間的權力平衡、均勢。

　　可是在民初，合格的“獨”已不夠，而平等之“聯”則更是不足。與聯而合相反，這里盛行的是聯而并，假聯圖并，一聯就并；
往往甚至不等到共敵已去，他們之間的爭斗就已把聯合本身搞垮了。聯合通常被——仍按傳統(tǒng)式兼并爭天下模式行事的——各種勢力作為權詐手段來運用，他們“并不尋求作為終極目的的平衡，每一方都追求霸權�！盵39]社會中所缺的不是小群之合、專制之合，而是眾群之合、民主之合。各集團的首腦并不乏縱橫捭闔之權謀，卻少有包容群英之胸襟。凡此種種都表現出傳統(tǒng)中國政治文化中“兼并”模式的主宰性作用[40]。與帝國專制時期盡消獨立之一統(tǒng)相應的，是分裂時期盡斥異己之割據，這不過是事情的另一面而已。那些各地土皇帝們的“分治”，并不能自發(fā)地產生出聯邦等民主制度來；
更何況他們要的不是均衡的分權，而是一家獨大，吞并天下而后快——如果不成，也要退而做一方之獨裁者呢？

　　兼并邏輯使任何聯合都將很快渙散、瓦解。在由此形成的“仍然經常處于偏離均勢的趨勢下”[41]，最后的結局必然是一強獨大、武力一統(tǒng)。為什么呢？眾弱權宜性的聯合肯定是不牢固的，不穩(wěn)定的，暫時的；
即使這種聯合能僥幸維持到共敵失敗那一天，那么它隨后也必將瓦解——因為這種聯合的本來目的就僅僅是為了對付共敵的——直到再一次的共敵壓力迫使他們再次實行聯合。這已算是最好的結局了。但即使能如此這般反復數次，這種聯合的致命弱點也必使其遭到破滅的命運：不是不可靠的聯合已經對付不了共敵，于是被其逐一兼并、降服；
就是連對敵的共識也已無法形成，于是各方作鳥獸散，或觀望、或歸順、或孤軍戰(zhàn)斗，使大敵得以盡施其分化瓦解、軟硬兼施、各個擊破的手段，而終成其一統(tǒng)。這樣，在各方多數是兼并者或聽憑他們兼并的格局中，由于聯合的軟弱無力，最后得勝者必然屬于最終那個最強、最無情的兼并者。相反地，如果各方的非兼并者、反兼并者越多，那么他們結成對抗強者的長期同盟的可能性就越大，就越有希望最后形成各方共贏的結局。由此可見，兼并邏輯是否流行得勢，對集權、分權兩種整合方向的影響是多么地至關重要[42]。

　　兼并思維與同樣是中國政治文化組成之一的等級意識有著密切的關系。在等級意識的支配下，就是處于同一集團之內的人，也要縱向排上下、橫向列座次。在“天無二日”信條和獨尊獨大心理的左右下，能得平等者不以此為滿足，不能阻人得平等者也不會甘心，于是爭勇斗狠、決一雌雄，非至勝負已定、高下已分不罷手。實際上中國傳統(tǒng)政治文化中更缺的不是自由，而是平等。這里即便有“自由”，也不是平等條件下的自由，而是不平等的“自由”、兼并性的“自由”、要以別人的不自由來換取的一己妄為之非份“自由”。說白了，這就是“只許州官放火，不許百姓點燈”的霸權。

　　當然，政治文化的特點并不能決定一切。思維習慣是一回事，現實的政治格局則是另一回事。所謂的“分裂”，也就是群雄相爭、一統(tǒng)不成之謂。(點擊此處閱讀下一頁)

　　此時期雖說優(yōu)劣輪轉、生滅飄忽，但總體的多元分立格局卻還是穩(wěn)定的；
換句話說，存在著某種客觀上的均勢；
在其中，追求“統(tǒng)一”者在相當長的時間內是無法如愿的�？梢恍�（客觀上或主觀上的）最強者因貪心不足、自視過高、用力過度，結果弄巧成拙、自掘墳墓的事還是時有發(fā)生的，如袁、段、曹錕之類皆是。在聯合不足、兼并過度的挾制下，這一時期的政局就呈現出極不穩(wěn)定的混沌狀態(tài)，因而也就很難進行應有的新制度建設。即使那些割據一方、奉行新“修齊治平”的保境安民強者，其所治者也不過一“國”而已；
至于其它“國”，恐怕連這也做不到。即使僅就一“國”而論，如果沒有安全的周邊環(huán)境，又豈能長治久安？如此又惶論“平天下”？如此這般，無論是殘喘于一偶，還是逞強于四鄰，均不足以言治也。中國“一統(tǒng)”的傳統(tǒng)意識，此際也并不能有效地發(fā)揮整合的作用；
常常倒是強大外敵的災難性打擊（近現代最突出的是兩次日本侵華戰(zhàn)爭），才有效地促使中國人暫時把兼并從第一位降格而求散沙之暫聚。

　　縱觀清末民初變局，中央與各省之間以及各省之間的關系是一條主線。這里充斥著以省為基本范圍、單位，以軍事力量為主干的各個地方實力集團的分立、分治，相互結盟或相互兼并。此際主要的問題，是清帝國徹底覆滅前后不無合理性的各省自立主義、不乏反動性的專制中央集權主義，與急迫的新政治整合的現實需要之間的矛盾。當時的各個主流集團都沒有足夠的愿望和能力解決好這一問題；
政治舞臺上也始終存在著集權統(tǒng)一與分權統(tǒng)一兩大陣線之對峙。集權陣營中大致有清廷，北洋集團，后期國民黨；
分權陣營中的則是早期革命黨、立憲派，各省實力派（包括聯省自治各�。��？偟难葑冏呦蚴潜狈郊瘷嚓嚲�的衰落、瓦解；
南方分權陣線的崛起、停滯與分解，其中革命黨從分權派轉化為集權派、并最終以新的集權體制（雖然還不是完整意義上的）取代了舊的集權-分權對立。國民黨所以能得志，其關鍵性的外部條件之一就是其它集團不切實際地過度兼并或過分偏執(zhí)的各省自立主義導致的兩敗俱傷，特別是南方的分權陣線未能以聯邦主義實現新的政治整合，客觀上給國民黨提供了立足與發(fā)展壯大的權力空間。

　　反思聯邦主義整合路線在民初的失敗，可以發(fā)現至少有三個基本方面對其成功來說是不可缺少的：一、政治均勢的形成；
二、和平-聯合思維占主流地位；
三、相應的制度化建設的成功。

　　所謂政治均勢，就是政治力量多元分立的穩(wěn)定格局。自然，這種分立的主流形態(tài)不應是敵對與兼并，而是同一大整體（比如歷史共同體）范圍內相對獨立集團的共生、并存、互利、相聯。就民初的情況而言，不僅需要各省或各聯省之間的均勢，而且需要中央與各省之間的均勢。而當后一種均勢有問題時，特別是把持中央的勢力企圖恢復專制主義中央集權體制時，前一種均勢就顯得尤為重要。在傳統(tǒng)的中國政治文化環(huán)境中，相對較強者的自制、忍讓以求均勢之佳境，可遇而不可求；
而相對較弱者以有效聯合以達均勢之善果，則可求而不可遇。

　　政治格局中的較強者要能在整合中采取高姿態(tài)，具備和平-聯合原則運作的基本立場是不可少的。特別是對中國這樣一個內部發(fā)展很難實現足夠平衡的龐大政治集合來說，自然的均勢是不容易出現的。因此，較強者的讓步就顯得十分可貴。如果說平等的聯合是西方的常見樣式，那么不平等的讓步則是東方的應有樣式。但遺憾的是，正如我們在民初所看到的，較強者都是無限兼并和武力一統(tǒng)的狂熱崇拜者（其中不乏“帝王之學為體，政法新學為用”[43]的奉行者）。另一方面，對比之下尤其需要很好聯合的較弱者們，和平-聯合路線也并未得到其普遍地、一貫的認同；
往往只是在自己的生存面臨重大危機時，他們才不得不暫時聯合起來；
然“迄大敵去，而其相互排之局立成”[44]。外敵的存在是內部聯合的充分條件，但卻不該也不會是其必要條件，關鍵還在于合作的各方能否為了共同的長久利益、促使由不同緣故導致的聯合永久化。而要做到這一點，如果不把聯合作為基本的價值來追求，就是不可能的。瑞士、荷蘭、美利堅等國的聯邦創(chuàng)立史，都是很好的范例。

　　但僅僅有均勢存在，有和平-聯合思維為主導，仍是不完全的，因為在易變的政治環(huán)境中，它們依然是易損毀、難持久的。這就使應該隨之而來的制度化顯得格外重要�？墒窃谥袊�這樣一個重政道（是否合乎天道人心）、輕治道（客觀、理性化的制度建構）[45]，重人治輕法治、重權術輕政術的政治文化環(huán)境中，即使出現一些表面上或可看作制度的“制度”，也幾乎都是被當作一時的變通、權宜的辦法來對待的。這與真正的制度建設相距又何止十萬八千里。甚至連民初憲法之制定也免不了因人設制、各取所需等舊弊�！懊癯跽�事大都不是真正依法而行，往往根據政治需要尋找法律依據，從而出現形形色色的假冒法律行為。”[46]這樣，即使一時制定出還算像樣的制度，可能否實施，實施的如何，則要另當別論了；
何況中國社會流行這樣一種“重視非正式的社會關系和非正式的制度安排，而不重視建立與實施‘理性化’的正式制度”的習慣呢[47]？由此可見制度化的困難。即使能自然形成事實上的聯邦架構，如果沒有進一步的制度化，還是不能長期地、有效地遏制地方勢力的惡性坐大，或者專制主義中央集權的公然復活。清廷之自救不及與袁氏之葬送共和，實與此有莫大之關系。

　　文化問題的解決，要比實力問題和理論問題的解決困難千百倍，可它又是最需要的。顯然，把共和民主的建設“一概歸因于法律機制，這種觀點是再膚淺不過的了；
因為在這方面，不是工具的完善而是發(fā)動機的力量在制造產品。”[48]但要使“法律的影響”“產生巨大效果，這些法律便需要有特殊環(huán)境，而法律無法產生這些特殊環(huán)境，這不取決于法律�！盵49]這些就是傳統(tǒng)中國向現代中國轉變過程中、政治整合方面所存在的巨大矛盾、沖突之根本所在。只要傳統(tǒng)的武治文化（雖然披著儒學溫文爾雅的文治外衣）一日未能轉變?yōu)閼椪�文化，中國的政治制度現代化就一日不能真正確立�？墒�，如果沒有先覺、先行者們和后來者們一波又一波明知難成而強毅堅韌的奮斗，則憲政文化就永無確立之日。

　　注釋：

　　[1]《布萊克維爾政治學百科全書》（中國政法大學出版社，1992），頁559。

　　[2]同上書，頁255。

　　[3]孫中山（1911年11月21至23日間）在與巴黎《巴黎日報》記者談話時說：中國“倘用北美聯邦制度最相宜”，且“此新政府之成立，不必更換其歷史上傳來之組織，如現時各省本皆設一督或一撫以治理之，聯邦辦法大致亦復如是�！保ā秾O中山全集》第1卷（中華書局，1981），頁562。）

　　[4]參見章開沅：〈試論一九一三年的“二次革命”〉，章開沅：《辛亥革命與近代社會》（天津人民出版社，1985），頁344，361-362；
費正清主編：《劍橋中華民國史》第1部（上海人民出版社，1991），頁241。

　　[5]梁啟超授蔡鍔語，轉引自陳恒安：〈貴州軍政府樞密院電報摘述〉，《辛亥革命回憶錄》第6集（文史資料出版社，1981），頁271。

　　[6]楊思義：〈宋案見聞〉，《辛亥革命回憶錄》第8集（文史資料出版社，1982），頁581-582。

　　[7]錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》（中華書局，1984），頁66。

　　[8]陶樹德：〈我所知道的袁世凱〉，同注5所引書，頁439。賀衡夫：〈記湖北將軍團〉，同上書，頁439，507。

　　[9]胡繩武 金沖及：《辛亥革命史稿》第4卷（上海人民出版社，1991），頁449。

　　[10]同注7書，頁256-258。

　　[11]同注7書，頁259-260。

　　[12]同注7書，頁460-461。

　　[13]李劍農：《戊戌以后三十年中國政治史》（中華書局，1965），頁194-195。

　　[14]《云五社會科學大辭典》第3冊《政治學》（臺灣商務印書館，1971），頁256。

　　[15]馮國璋就說袁“仍是帝制自為，傳子不傳賢，像這樣的曹丕（指袁子袁克定），將來如何侍候得了�！保◥翆毣荩骸凑勗�克定〉，潘榮：《教頭總統(tǒng)馮國璋》（吉林文史出版社，1995），頁50。）

　　[16]馮國璋：〈致袁電〉（1916年4月26日），同注13書，頁236。

　　[17]同注15所引書，頁57-58。

　　[18]徐矛：《中華民國政治制度史》（上海人民出版社，1992），頁436。

　　[19]1913年進步黨憲法草案，張國福：《民國憲法史》（華文出版社，1991），頁115。

　　[20]同注13書，頁196。

　　[21]謝俊美：《政治制度與近代中國》（上海人民出版社，1995），頁280。

　　[22]郭劍林 王愛云：《翰林總統(tǒng)徐世昌》（吉林文史出版社，1995），頁102。

　　[23]徐世昌有言：“芝泉（指段）專恃武力，而其武力實不足恃”，“孫大炮徒托空談，其所掌武力甚薄，孫之北伐猶如段之南征，同為空調耳�！保�季宇：《段祺瑞傳》（安徽人民出版社，1992），頁388。）

　　[24]同注7書，頁452。

　　[25]同注22書，頁26。

　　[26]同注13書，頁257，258。

　　[27]曾毓雋：〈憶語隨筆〉，杜春和等編：《北洋軍閥史料選輯》《中國社會科學出版社，1981》，頁267，268。

　　[28]齊錫生：《中國的軍閥政治（1916-1928）》（中國人民大學出版社，1991），頁17。

　　[29]陳志讓：《軍紳政權——近代中國的軍閥時期》（三聯書店，1980），頁68-69。

　　[30]同注28書，頁209。

　　[31]同注21書，頁284。

　　[32]同注18書，頁443。又參見梅里亞姆：《美國政治學說史》（商務印書館，1988）：“在非常情況下，各州得行使其革命的權利，但是不得合法地任意解散聯邦。”（頁137）

　　[33]同注18書，頁110。

　　[34]姜士林 陳瑋：《世界憲法大全上卷》（中國廣播電視出版社，1989），頁30。

　　[35]同注7書，頁262-263，246。

　　[36]C·L·莫瓦特編：《新編劍橋世界近代史》第12卷，第2版（中國社會科學出版社，1987），頁499。

　　[37]黃征 等：《段祺瑞與皖系軍閥》（河南人民出版社，1990），頁243-244。

　　[38]喬治·華盛頓：〈告別詞〉（1796年），趙一凡編：《美國的歷史文獻》（三聯書店，1989），頁87。

　　[39]費正清主編：《劍橋中華民國史》第1部（上海人民出版社，1991），頁319。

　　[40]這種“兼并”主導之政治文化的淵源可以追溯到中國古代部落等單位整合的“酋邦”模式。（參見謝維揚：《中國早期國家》（浙江人民出版社，1995），頁211-212，313等處。）

　　[41]同注28書，頁222。

　　[42]參同注40所引書，頁206。

　　[43]唐文權：〈楊度與清末立憲運動散論〉，湖北省社會科學聯合會編：《辛亥兩湖史事新論》（湖南人民出版社，1988），頁311。

　　[44]章士釗：〈政本〉（1914年5月），李妙根選編：《為政尚異論——章士釗文選》（上海遠東出版社，1996），頁102。

　　[45]參見同注29書：“……根本就沒有行得通的法，而是‘有道’‘無道’的觀念”。（頁108） 又見朱學勤：〈老內圣開不出新外王〉，香港中文大學·中國文化研究所：《二十一世紀》1992年2月號。

　　[46]同注18書，頁91。

　　[47]樊綱：〈中華文化、理性化制度與經濟發(fā)展〉，香港中文大學·中國文化研究所：《二十一世紀》1994年4月號，頁150。

　　[48]〔法〕托克維爾：《舊制度與大革命》（商務印書館，1992），頁209。

　　[49]托克維爾：〈1789年前后法國社會政治狀況〉，見同上注書，頁286。

　　來源：近代中國網

相關熱詞搜索：北洋軍閥 聯邦 時期 整合 主義