2003年春夏，中國(guó)遭受SARS的攻擊。突發(fā)性的公共危機(jī)最能顯露常態(tài)生活中的體制性障礙，也最能反映在這一體制下不同人群的不同生命狀態(tài)和命運(yùn)。中國(guó)現(xiàn)有1億多離開(kāi)社區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民。面對(duì)SARS的攻擊，他們?cè)�猶如驚弓之鳥(niǎo)，競(jìng)相逃散，因此成為政府在抗擊SARS中高度重視的人群。為什么在眾多人群中，農(nóng)民工成為驚弓之鳥(niǎo)，他們的生存狀態(tài)與命運(yùn)與生活其中的體制及體制賦予的權(quán)益有什么關(guān)聯(lián)，在經(jīng)歷了SARS這樣的公共性危機(jī)事件后，我們應(yīng)該建構(gòu)一個(gè)什么樣的公共保障網(wǎng)絡(luò)？這是本文所要解答的問(wèn)題�！�

　　一、流動(dòng)中的農(nóng)民：SARS攻擊中的“驚弓之鳥(niǎo)”

　　中國(guó)社會(huì)現(xiàn)正處于大規(guī)模、高頻率的流動(dòng)狀態(tài)之中，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)充滿活力的源泉和結(jié)果。在流動(dòng)中的人群中，比例最大的是離開(kāi)鄉(xiāng)土社區(qū)外出務(wù)工的農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，外出務(wù)工的農(nóng)民達(dá)1億以上，實(shí)際的數(shù)字根本無(wú)法統(tǒng)計(jì)。如果將這些農(nóng)民工乘坐的火車(chē)車(chē)廂連著擺，可以圍繞地球一周以上。正是這樣一個(gè)龐大的社會(huì)群體，面對(duì)SARS的攻擊，卻顯得特別的弱小和無(wú)力。在SARS的 攻擊下，他們一度猶如“驚弓之鳥(niǎo)”，競(jìng)相逃散，從而引起政府的高度重視。2003年4月中旬，在SARS向全國(guó)蔓延之際，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于動(dòng)員北京等地高等學(xué)校學(xué)生、農(nóng)民工就地學(xué)習(xí)務(wù)工的緊急通知》，被視為邊緣人群的農(nóng)民工第一次與作為“天之驕子”的大學(xué)生相提并論。許多省也采取措施，勸阻農(nóng)民工暫不返鄉(xiāng)。即便如此，大量的農(nóng)民還是紛紛棄城返鄉(xiāng)。據(jù)全國(guó)防治非典指揮部統(tǒng)計(jì)，四至五月，1億民工中返鄉(xiāng)的約有800萬(wàn)人。①　5月份，安徽省阜陽(yáng)火車(chē)站每天迎接返鄉(xiāng)民工1萬(wàn)多人。為此，全國(guó)防治非典指揮部專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)采取措施防止有非典型肺炎疫情城市農(nóng)民工返鄉(xiāng)的通知》。中央領(lǐng)導(dǎo)人也多次指出，在抗擊SARS中，農(nóng)民工是最需要關(guān)注的社會(huì)群體。5月6日，中央專(zhuān)門(mén)召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村非典型肺炎防治工作會(huì)議�！�

　　那么，為什么龐大的農(nóng)民工群體在受到SARS攻擊時(shí)格外的無(wú)助和無(wú)力而成為“驚弓之鳥(niǎo)”？

　　我們將流動(dòng)中的農(nóng)民喻為“驚弓之鳥(niǎo)”，在于他們是缺乏組織性和體制性保護(hù)的群體，他們所棲息的“弓”稍有動(dòng)彈就可能使其落荒而逃。他們可以自由自在地在天空中飛翔，卻得不到相應(yīng)的庇護(hù)，一旦遭遇狂風(fēng)驟雨，便處于生命的危機(jī)狀態(tài)。而這都與他們亦城亦鄉(xiāng)、非城非鄉(xiāng)、亦工亦農(nóng)、非工非農(nóng)的“農(nóng)民工”身份及其形成這一身份的體制相關(guān)。

　　人是社會(huì)人，并處于組織網(wǎng)絡(luò)之中。正是這種組織網(wǎng)絡(luò)界定著人的身份，并為人的生活和命運(yùn)提供相應(yīng)的保護(hù)。在中國(guó)，與人依存最直接的組織，由兩大網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，一是城市單位，一是農(nóng)村村莊，由此而有城里人和鄉(xiāng)下人之分。而流動(dòng)中的農(nóng)民卻游離于這兩大網(wǎng)絡(luò)之外。他們的戶籍在農(nóng)村，并有其承包地，因此他們屬于農(nóng)民。但他們又離開(kāi)農(nóng)村村莊，常年在外務(wù)工，因此被稱(chēng)之為農(nóng)民工。這種“兩棲人”的身份使他們處于組織網(wǎng)絡(luò)之外。他們戶籍在村，人卻不在村；
戶籍不在城，人卻在城，并經(jīng)常性地在城市與鄉(xiāng)村間流動(dòng)。所以，他們是一個(gè)國(guó)家行政組織和監(jiān)控難以企及的流動(dòng)性群體，也是難以享受到普遍性國(guó)家保護(hù)的群體。

　　在當(dāng)代政治學(xué)大師吉登斯看來(lái)，“只有在現(xiàn)代民族－國(guó)家中，國(guó)家機(jī)器的行政控制范圍才能與這種要求所需的領(lǐng)土邊界直接對(duì)應(yīng)起來(lái)�！雹诙�民族－國(guó)家一般都以民主制度為基礎(chǔ)，即居住在國(guó)家領(lǐng)土內(nèi)的國(guó)民都是平等的公民，享有平等的權(quán)利，也就是，國(guó)家要為公民提供普遍的無(wú)差別性的基本保護(hù)，由此而有了社會(huì)保障的理念及相應(yīng)的制度安排。所謂保障（security），意味著穩(wěn)固牢靠、避免攻擊侵略和無(wú)憂無(wú)慮的狀態(tài)，與社會(huì)安全密切相聯(lián)。①社會(huì)保障的目標(biāo)是保障個(gè)人免受因?yàn)樯�存能力而出現(xiàn)的不確定的危險(xiǎn)，使人獲得安全感、穩(wěn)定感。通過(guò)社會(huì)保障使人能夠維持基本的生存或者是有尊嚴(yán)的生活，體現(xiàn)著人作為人的基本權(quán)利。　

　　但是，人的權(quán)利總是由一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及相應(yīng)的體制所決定的。不同的身份地位使人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度不同。我國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面落后于以工商業(yè)為基礎(chǔ)的城市。特別是為了汲取資源，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“一國(guó)兩策，城鄉(xiāng)分治”的政策。城鄉(xiāng)居民不僅身份角色不同，而且處于不同的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系之中，享受著不同等的醫(yī)療衛(wèi)生資源。1990－2000年，占中國(guó)總?cè)丝?0－70%的農(nóng)村人口，只享受到32－33%的衛(wèi)生總費(fèi)用。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占全國(guó)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的比重僅為32.72%。②在城市，市民的保障體系呈多重性，并屬于公共性保障。首先是工作單位保障，員工享受完全公費(fèi)醫(yī)療或醫(yī)療保險(xiǎn)；
其次是個(gè)人投資的商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn)；
再次是失業(yè)和退休人員享受的醫(yī)療保障；
第四是政府提供的特殊救濟(jì)�？傊�，市民處在一個(gè)較為安全的穩(wěn)固的保障體系內(nèi)。農(nóng)村的情況則不同。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，保障體系更具有私人性。首先，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且是社會(huì)保障來(lái)源；
其次，農(nóng)民的收入有限，很難投資于商業(yè)性的醫(yī)療保險(xiǎn)；
再次，農(nóng)民不存在失業(yè)和退休問(wèn)題，也不可能有失業(yè)和退休醫(yī)療保障；
第四，由于財(cái)力有限，鄉(xiāng)村政府無(wú)力提供公共醫(yī)療保障。正因?yàn)槿绱�，我�?guó)的大多數(shù)農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力還很弱。特別是近幾年，一方面，醫(yī)療市場(chǎng)化，其價(jià)格不斷上漲；
另一方面，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，價(jià)格不斷走低，加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增重，使農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步降低。多數(shù)農(nóng)民的命運(yùn)是“吃得飽飯，讀不起書(shū)，更看不起病”。一遇到重大疾病，對(duì)于許多人來(lái)說(shuō)可能就是滅頂之災(zāi)。也正因?yàn)槿绱�，上億農(nóng)民道別“家中才有自由，才有九月九”的鄉(xiāng)村生活，外出務(wù)工，尋求生存之路。

　　應(yīng)該說(shuō)，外出務(wù)工的農(nóng)民的收入均有提高，但是，他們的身份使他們無(wú)法享受城市人一樣的保障權(quán)利。首先，在其工作單位，正式員工可以享受公共性醫(yī)療保障，而他們屬于非正式員工，盡管也參與企業(yè)利潤(rùn)的創(chuàng)造，卻不能享受相應(yīng)的保障。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，權(quán)利與義務(wù)是不對(duì)等的。其次，由于勞動(dòng)力的無(wú)限供給，外出務(wù)工人員的收入有限，很難有更多的收入用于購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)。再次，由于缺乏工作保障，使他們處于不間斷的流動(dòng)狀態(tài)之中，也無(wú)法進(jìn)入穩(wěn)定的保障網(wǎng)絡(luò)。第四，他們?yōu)樗�在地方�?chuàng)造了稅收，而依靠稅收建立起來(lái)的政府保障只服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用�，戶籍不在該地的他們難以享受相應(yīng)的保障服務(wù)。如1999年9月頒布的《北京市外地來(lái)京人員衛(wèi)生防疫管理規(guī)定》第十六條規(guī)定：“外地來(lái)京人員發(fā)生疫情時(shí)，疫情處理涉及到流行病學(xué)調(diào)查、疫點(diǎn)處理、應(yīng)急預(yù)防接種、病人隔離治療等費(fèi)用，由用工單位承擔(dān)；
無(wú)用工單位的，由病人或其監(jiān)護(hù)人員承擔(dān)�！薄�

　　正是兩種不同的保障體系，使不同的人群在SARS的攻擊下有著不同的命運(yùn)和態(tài)度。一個(gè)工作在完整單位體制下的病人，可以充分享受一切可能的治療手段，而不用擔(dān)心醫(yī)療費(fèi)用。該單位為此采取隔離措施所花費(fèi)上百萬(wàn)元，也與該病人毫無(wú)關(guān)聯(lián)。因?yàn)樗�用開(kāi)支都屬于公共性的，而未造成他人直接經(jīng)濟(jì)損失，因而也不會(huì)造成他人對(duì)病人的抱怨。即便他人由此感染生病，也會(huì)得到相應(yīng)的公費(fèi)治療。這樣，由第一個(gè)病人引起的財(cái)政負(fù)擔(dān)都可以通過(guò)公共性開(kāi)支解決，與第一個(gè)病人無(wú)關(guān)，該病人不僅能夠得到最好的治療，而且不會(huì)遭受因他人利益受損所帶來(lái)的社會(huì)性歧視。對(duì)于農(nóng)民工群體而言，其命運(yùn)就不同了。因?yàn)�，他們無(wú)法享受公共性醫(yī)療保障，僅憑個(gè)人收入無(wú)法支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用。2003年4月30日，北京一名河南籍農(nóng)民工被懷疑是非典疑似病人進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察，兩周花費(fèi)5000元，本人不知道怎樣償還暫由他人墊付的這筆費(fèi)用。①面對(duì)SARS的攻擊，他們首先想到的是盡快逃離。北京一些醫(yī)院的農(nóng)民護(hù)工在疫情來(lái)臨之際紛紛離開(kāi)，不能簡(jiǎn)單地加以道德譴責(zé)，其中更有得病后無(wú)錢(qián)醫(yī)療的理性算計(jì)。這是受他們的生存經(jīng)驗(yàn)所支配的。即便逃離疫區(qū)后，他們還得承受更多的心理壓力。因?yàn)椋�他們家鄉(xiāng)的人與他們一樣，都未納入公共性的保障體系。一旦傳染，醫(yī)療費(fèi)用得由自己支付。正是這種利益直接受損的連帶效應(yīng)使家鄉(xiāng)人對(duì)從疫區(qū)回來(lái)的農(nóng)民工充滿著戒備，甚至敵意。湖北省一位從疫區(qū)回鄉(xiāng)的農(nóng)民工因受不了這種社會(huì)歧視而自殺。至2003年6月10日，湖北省因SARS死亡的僅1人，而因SARS受到社會(huì)歧視死亡的也有1人。后者已不是自然性災(zāi)害，而是自然性災(zāi)害顯露的公民權(quán)益性問(wèn)題，其深刻的根源在于現(xiàn)行的體制性障礙。

　　以上農(nóng)民工的命運(yùn)更多只是一種假定。事實(shí)上，在這次SARA攻擊下，農(nóng)民工的命運(yùn)得到空前的關(guān)注，享受到過(guò)去難以想象的保障和待遇。5月2日，國(guó)家衛(wèi)生部、財(cái)政部發(fā)出緊急通知，明確規(guī)定農(nóng)民工在城市務(wù)工患了SARS后一律實(shí)行免費(fèi)治療，包括伙食、住院費(fèi)，使他們解除疑慮。加上農(nóng)民和城市困難人群，國(guó)家為此撥出20億元專(zhuān)項(xiàng)資金。國(guó)家還規(guī)定，使用農(nóng)民工的城市企業(yè)在疫情發(fā)生期間不能解雇農(nóng)民工。②5月下旬，衛(wèi)生部等6部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村傳染性非典型肺炎防治工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明令，絕不能把非典型肺炎病人或疑似病人送回原籍或推向社會(huì)，要安排專(zhuān)人每天詢問(wèn)農(nóng)民工的身體健康狀況。非典型肺炎疑似病人留驗(yàn)隔離期間的檢查和治療也一律免費(fèi)。③山西省是受SARS攻擊較嚴(yán)重的地區(qū)，為了控制因農(nóng)民工流動(dòng)而導(dǎo)致非典疫情的反彈，6月初，山西省政府決定：在麥?zhǔn)掌陂g，給留在工地務(wù)工的農(nóng)民工每人增加400元工資；
6月1日至9月30日期間，工程完工后農(nóng)民工可就地休息，休息期間享受當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障待遇�?br>對(duì)農(nóng)民工中確診的非典患者和疑似病人實(shí)行免費(fèi)治療。④為防止SARS的蔓延，中國(guó)政府利用龐大的計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村人口跨省流動(dòng)情況的全面調(diào)查，以供政府采取因應(yīng)措施。勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了2003年1號(hào)通知，要求將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的防治體系中進(jìn)行管理，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件，為農(nóng)民工提供必要的勞動(dòng)保護(hù)條件和采取必要的防護(hù)措施。⑤正是這一系列得力舉措，一時(shí)競(jìng)相逃散的農(nóng)民工的躁動(dòng)不安得以緩解，未出現(xiàn)可怕的后果。

　　為什么而在SARS的攻擊中，農(nóng)民工的命運(yùn)能夠得到如此空前的關(guān)注呢？除了一般原因外，還在于SARS這一疾病的傳染性特性：一是空氣傳播，具有非地域限制性，難以防范；
二是疾病機(jī)理和醫(yī)治的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)。這種特性賦予“驚弓之鳥(niǎo)”以無(wú)主觀故意的攻擊性。也就是社會(huì)不關(guān)心農(nóng)民工，農(nóng)民工就會(huì)關(guān)心社會(huì)，只是這種關(guān)心是對(duì)公共安全和公共衛(wèi)生的危害。他們?nèi)珞@弓之鳥(niǎo)競(jìng)相逃散，就有可能將病毒到處擴(kuò)散，影響到他人的生命安全。大規(guī)模流動(dòng)有可能帶來(lái)疫情的大面積擴(kuò)散，這是高度關(guān)注農(nóng)民工命運(yùn)的基本假定。

　　人生來(lái)平等，卻無(wú)不在差別之中。SARS的攻擊卻將所有的人重新置于或還原于同等地位――每個(gè)人都可能受到SARS的攻擊，而不論你是富人，還是窮人；
不論你是城里人，還是外來(lái)的鄉(xiāng)下人。按照哈貝馬斯的說(shuō)法，“舉凡對(duì)所有公眾開(kāi)放的場(chǎng)合，我們都稱(chēng)之為‘公共的’”。⑥流動(dòng)中的農(nóng)民已超越“三十畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”的私人性，具有公共性身份。他們的命運(yùn)不再只是關(guān)涉本人，同時(shí)會(huì)關(guān)聯(lián)到他人和社會(huì)。他們第一次真正的與城市人一樣面臨著同樣的命運(yùn)和環(huán)境，其政治上的公民身份第一次有了社會(huì)地位上的“公民性”作為支撐。多年呼吁給農(nóng)民工以“國(guó)民待遇”竟然一時(shí)間成為現(xiàn)實(shí)。

　　這是SARS攻擊后給我們的啟示。對(duì)此我們不能不感嘆自然性力量對(duì)社會(huì)失調(diào)的平衡作用。

中華民族是一個(gè)能夠戰(zhàn)勝各種災(zāi)難的偉大民族，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))但也有很大忘性。面對(duì)自然性力量對(duì)社會(huì)失衡的一時(shí)調(diào)整，我們不能不思考：農(nóng)民工在SARS攻擊時(shí)的“好運(yùn)”能持續(xù)多久？“國(guó)民待遇”是應(yīng)急之策，還是需要更進(jìn)一步，加以制度化？

　　今日之中國(guó)正在成為一個(gè)人人命運(yùn)相關(guān)聯(lián)的流動(dòng)性的公共社會(huì)，我們必須面對(duì)這一新的變化重新構(gòu)造保障體系，將臨時(shí)性的公共保障舉措制度化，讓農(nóng)民的“好運(yùn)”得以長(zhǎng)久。

　　二、平均民權(quán)：建構(gòu)覆蓋全民的公共保障網(wǎng)絡(luò)

　　現(xiàn)代化是從各種先在的、命定的束縛中解放出來(lái)的過(guò)程�，F(xiàn)代國(guó)家第一次賦予其國(guó)民以主權(quán)者地位。人民建立國(guó)家是為了更好地保護(hù)和擴(kuò)展自己的生命、財(cái)產(chǎn)和自由。資源的占有和福祉的享受，不再是少數(shù)人的特權(quán)，而是全體公民不可剝奪的神圣權(quán)利。只有這樣的國(guó)家才是穩(wěn)定而又幸福的國(guó)家。我們要將SARS攻擊下的“驚弓之鳥(niǎo)”變?yōu)樽杂娠w翔而又無(wú)后顧之憂的展翅大鵬，便需要從平均民權(quán)的角度，建構(gòu)覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò)。

　　法定的權(quán)利是公民的保護(hù)神和社會(huì)的平穩(wěn)器。中國(guó)歷史上多少次農(nóng)民起義，結(jié)果都只是改朝換代，農(nóng)民并沒(méi)有獲得有法律保障的土地，國(guó)家也處于經(jīng)常性的動(dòng)蕩之中。只是到了百年前，孫中山第一次將“耕者有其田”提升到人民不可剝奪的神圣權(quán)利的層次，提出了“平均地權(quán)”的主張。經(jīng)過(guò)上百年的艱苦奮斗，這一主張正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第一次規(guī)定要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

　　平均地權(quán)，耕者有其田，穩(wěn)住了農(nóng)民。這是20世紀(jì)的偉大使命和成就。

　　平均民權(quán)，民者有其權(quán)，再穩(wěn)住農(nóng)民。這是21世紀(jì)的偉大使命。其中就包含建構(gòu)能夠覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò)。

　　平均民權(quán)，民者有其權(quán)，不僅僅是建立制度，更重要的是將制度規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民一律平等，享受平等的權(quán)利。但是，法律的平等不等于事實(shí)的平等。由于各方面原因，法律形式上的平等與事實(shí)上的不平等將長(zhǎng)期存在。同時(shí)，公民權(quán)利也是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，包括享受一定水平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的權(quán)利，分享全部社會(huì)遺產(chǎn)的權(quán)利在內(nèi)的社會(huì)權(quán)利，成為公民權(quán)利的重要組成部分，也是衡量一個(gè)國(guó)家政治文明程度的重要尺度。因此，消除事實(shí)上的不平等，使每個(gè)人都能享受到現(xiàn)代化的成果，讓每個(gè)人都能有尊嚴(yán)的生活，是我們要長(zhǎng)期努力的任務(wù)。為達(dá)致這一目的，需要分析造成法律平等事實(shí)不平等的原因，提出的針對(duì)性的因應(yīng)措施。

　　其一，消除造成城鄉(xiāng)差別的體制性障礙。城鄉(xiāng)差別是歷史形成的，同時(shí)又有治理體制的因素。1950年代，為了工業(yè)化積累，便于國(guó)家從農(nóng)村汲取資源，我國(guó)形成了以戶籍制及其相應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)、物質(zhì)供應(yīng)、社會(huì)保障等一系列機(jī)制構(gòu)成的城鄉(xiāng)壁壘，由此將一個(gè)國(guó)家的公民分割為兩個(gè)不同的部分，享受不同的待遇。這就是所謂的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。正是在這一二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工與城里人同樣工作卻無(wú)法享受同樣的待遇，特別是穩(wěn)定性的工作和生活保障。經(jīng)歷了數(shù)十年以后，我國(guó)已建立起完整的工業(yè)化體系，國(guó)家不必也不應(yīng)再向農(nóng)村汲取資源，消除造成城鄉(xiāng)差別的體制性障礙的條件日益成熟。為此，2002年召開(kāi)的中共十六大在黨的工作報(bào)告中提出，要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。

　　這一轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一就是消除由傳統(tǒng)二元體制造成的身份性差別，給予同樣的人以同樣待遇。最基本的待遇就是建構(gòu)起能夠覆蓋全體公民的公共保障網(wǎng)絡(luò)，使每個(gè)人都能夠通過(guò)這一網(wǎng)絡(luò)獲得最基本的生命和生活保障。首先是農(nóng)民工所在的工作單位應(yīng)該同等地提供醫(yī)療保障。作為農(nóng)民工的雇傭者，追求的是利潤(rùn)最大化。由于有限資本和農(nóng)民工無(wú)限供給的矛盾，使得許多雇傭者單位盡可能壓縮對(duì)農(nóng)民工的保障，甚至連基本的生命安全措施也不提供。這就需要國(guó)家力量的干預(yù)，因?yàn)檗r(nóng)民工也是國(guó)家的公民。其次，在農(nóng)民工工作的所在城市，農(nóng)民工可以根據(jù)其工作年限，享受政府提供的保障條件。因?yàn)�，農(nóng)民工所創(chuàng)造的價(jià)值已有相當(dāng)一部分進(jìn)入當(dāng)?shù)刎?cái)政。再次，要建立公共財(cái)政體系。公共財(cái)政的收入來(lái)源于全民，支付的對(duì)象也應(yīng)該是全民。在農(nóng)民上交的稅收中，除必要的行政管理外，應(yīng)該有相當(dāng)一部分用于農(nóng)民自己，建構(gòu)公共衛(wèi)生保障體系。現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)稅收主要用于養(yǎng)政府公務(wù)人員，用于農(nóng)民自身的保障很少。這是需要通過(guò)深化農(nóng)村治理體制加以解決的。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利需要政治權(quán)利作為保障。在逐步改革戶籍制度的過(guò)程中，應(yīng)該建立以工作地和居住地為主的利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)機(jī)制。在其工作單位，農(nóng)民工應(yīng)該與其他工作人員一樣建立和參加工會(huì)等組織。在其居住地，農(nóng)民工可以作為社區(qū)成員參與社區(qū)的公共事務(wù)管理。在浙江省寧波市，外來(lái)人員組織起來(lái)成立自己的組織，進(jìn)行自我管理，并向政府和公共管理機(jī)構(gòu)表達(dá)其意志，取得了很好成效。外來(lái)務(wù)工人員還可以代表自己的群體參加人大選舉，反映自己的利益要求。2003年，在外來(lái)人工最多的深圳市，外來(lái)女工陳彩瓊以“非選民”的身份當(dāng)選為區(qū)人大代表，引起很大反響。這一舉動(dòng)還需要制度化。如同年，武漢市人大常委會(huì)在有關(guān)換屆選舉工作的實(shí)施辦法中就明文規(guī)定，“外來(lái)人員在漢工作或居住一年以上，只須在原籍所在地取得相關(guān)證明，就可在其工作或居住地參加選舉。”①　　　　

　　其二，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的支持。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)差別的根本原因還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。這種落后狀態(tài)僅僅依靠農(nóng)村自身的發(fā)展在短時(shí)間是難以改變的。所以，我國(guó)現(xiàn)階段的小康社會(huì)還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的奮斗目標(biāo)就是要全面建設(shè)小康社會(huì)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。農(nóng)村的重點(diǎn)和難點(diǎn)又在于為廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件提供必要的保障。這除了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以外，還需要加強(qiáng)中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持發(fā)展農(nóng)村的社會(huì)事業(yè)。因?yàn)�，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)屬于公共性物品，農(nóng)民作為享受者不僅有利于農(nóng)民自己，而且有利于全社會(huì)。當(dāng)農(nóng)民能夠享受基本的生命保障時(shí)，面對(duì)SARS之類(lèi)的公共性危機(jī)時(shí)才不會(huì)引起全社會(huì)性的恐慌。同時(shí)，地方政府也要轉(zhuǎn)變職能，將主要工作和財(cái)力用于提供公共物品。農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生不宜市場(chǎng)化，而應(yīng)該由政府主要負(fù)責(zé)。在動(dòng)員全社會(huì)的力量支持農(nóng)村教育和衛(wèi)生事業(yè)和同時(shí)，充分挖掘農(nóng)村傳統(tǒng)的醫(yī)療資源。

　　為了防治SARS之類(lèi)的不可預(yù)知的流行病，國(guó)家有必要建立由中央專(zhuān)項(xiàng)基金支撐的能夠覆蓋城鄉(xiāng)所有公民的流行病防治網(wǎng)絡(luò)。一旦出現(xiàn)類(lèi)似SARS這樣的流行病，即啟動(dòng)這一網(wǎng)絡(luò)，使城鄉(xiāng)居民都可以接受這一網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)，而不致于引起全社會(huì)的恐慌。因?yàn)�，這種疫情和恐慌的蔓延，比保障網(wǎng)絡(luò)的建立和維護(hù)所需要費(fèi)用更多，特別是造成的損失更難以計(jì)算。建立這樣的網(wǎng)絡(luò)正是實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的公共載體。

　　(作者：徐勇　華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心主任、教授，博士生導(dǎo)師，孟偉 華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心博士生、深圳行政學(xué)院副教授)

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