從2000年開(kāi)始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作從點(diǎn)到面正逐步向前推進(jìn)，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內(nèi)的各項(xiàng)配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問(wèn)題，課題組在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻(xiàn)資料、把握改革試點(diǎn)工作總體進(jìn)展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研�？梢哉f(shuō)，各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問(wèn)題也是突出的，需要進(jìn)一步完善方案，深化改革。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得新進(jìn)展

　�。ㄒ唬┰圏c(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

　　2000年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進(jìn)行全面試點(diǎn)，標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；
2001年，江蘇省依靠自身財(cái)力在全省自主進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省份大都選擇了部分縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)；
2002年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來(lái)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個(gè)省份，同時(shí)，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，浙江、上海兩個(gè)發(fā)達(dá)省份也依靠自身財(cái)力進(jìn)行了自費(fèi)改革。至此，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)20個(gè)省份全面展開(kāi)，其余11個(gè)省份繼續(xù)在部分縣（市）進(jìn)行局部試點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6.2億，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?/4。

　�。ǘ�）試點(diǎn)政策進(jìn)一步明確和完善

　　關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)政策，2000年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2000年3月2日，中發(fā)[2000]7號(hào)）明確了以“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2001年3月24日，國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)），有關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了一些相關(guān)文件，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括：

　　1、關(guān)于農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積的核定，除強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對(duì)新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”，但“經(jīng)過(guò)核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見(jiàn)，得到農(nóng)民認(rèn)可，并張榜公布”。

　　2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”的權(quán)限賦予省級(jí)人民政府，強(qiáng)調(diào)“對(duì)不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定”。

　　3、進(jìn)一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)。在2000年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購(gòu)環(huán)節(jié)。

　　4、關(guān)于解決村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用缺口問(wèn)題。國(guó)務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，也可以按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”。

　　5、關(guān)于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設(shè)和維護(hù)所需要的資金投入問(wèn)題。國(guó)務(wù)院規(guī)定，“今后凡屬于長(zhǎng)江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進(jìn)行大中型水利基礎(chǔ)修建和維護(hù)，所需資金應(yīng)在國(guó)家和省級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃中予以重點(diǎn)保證；
農(nóng)村小型水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計(jì)劃中安排資金。堅(jiān)決取消基本建設(shè)投資中要求農(nóng)民出資出勞進(jìn)行配套的做法”。

　　6、進(jìn)一步改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。由過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集資辦學(xué)，改為由縣級(jí)政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政，并建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，由縣級(jí)財(cái)政按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。各省級(jí)政府要參照改革前農(nóng)村中小學(xué)實(shí)際公用經(jīng)費(fèi)，核定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和定額，扣除學(xué)校適當(dāng)收取的學(xué)雜費(fèi)，其余部分由縣級(jí)地方政府在預(yù)算中予以安排。中央和省級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。

　　7、按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財(cái)政予以彌補(bǔ)；
中央轉(zhuǎn)移支付資金要全部?jī)冬F(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對(duì)改革的支持力度。

　�。ㄈ�）試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步拓展

　　近兩年，各試點(diǎn)省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作大都是按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定及其政策措施進(jìn)行的，但與2000年安徽省試點(diǎn)方案相比，一些省份的試點(diǎn)內(nèi)容又有進(jìn)一步拓展，浙江省的試點(diǎn)方案和內(nèi)容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

　　1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎(chǔ)上，一是堅(jiān)決制止向農(nóng)民亂收費(fèi)：詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村中小學(xué)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家級(jí)貧困縣對(duì)農(nóng)村初中和小學(xué)實(shí)行“一費(fèi)制”；
二是對(duì)農(nóng)民建房、結(jié)婚登記和計(jì)劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費(fèi)和其他合法費(fèi)用以外，行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消，并不得代收任何費(fèi)用，不得強(qiáng)行服務(wù)收取費(fèi)用；
三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2001年的10%下調(diào)到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進(jìn)行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)；
四是取消基本水費(fèi)，一律實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，不用水不交費(fèi)，并詳細(xì)規(guī)定計(jì)量水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)；
五是選擇天長(zhǎng)、五河兩縣進(jìn)行給農(nóng)民直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，即在放開(kāi)糧食收購(gòu)價(jià)格、放開(kāi)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼，不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，將國(guó)家實(shí)行按保護(hù)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼。

　　2、山東省。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過(guò)6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過(guò)正稅40%的比例執(zhí)行；
二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收，并不再征收實(shí)物，一律征收代金，具體可委托糧食部門(mén)在收購(gòu)糧食、結(jié)算糧款時(shí)代扣代交；
三是關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)原在生產(chǎn)、收購(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，屬于一個(gè)納稅人的，合并在一個(gè)環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個(gè)環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個(gè)納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購(gòu)兩個(gè)征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；
四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部考核制度，各級(jí)黨委和政府不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對(duì)村級(jí)組織下達(dá)不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的指令性政績(jī)考核指標(biāo)，不得出臺(tái)與財(cái)政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

　　3、黑龍江省。對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。

　　4、浙江省。從2002年開(kāi)始，浙江省執(zhí)行以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進(jìn)行”為主要內(nèi)容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費(fèi)改革，一是實(shí)行“三個(gè)取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；
二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計(jì)稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；
三是改革和規(guī)范村提留，按村民認(rèn)可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；
四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)水平和征收管理辦法執(zhí)行；
五是按照中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，省級(jí)自籌資金，加大對(duì)縣市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達(dá)縣市的資金缺口補(bǔ)助，各縣市要對(duì)財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。

　　（四）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步加強(qiáng)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)剛開(kāi)始時(shí)，中央在中發(fā)[2000]7號(hào)文件之所以沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要給試點(diǎn)省進(jìn)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是立足于兩點(diǎn)：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項(xiàng)取消”給地方財(cái)政收入帶來(lái)的影響；
二是中央希望試點(diǎn)地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點(diǎn)工作暴露出因地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴(yán)重問(wèn)題，引起中央的高度重視。2000年底，“國(guó)務(wù)院已經(jīng)決定，中央財(cái)政每年拿出200億元用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費(fèi)的正常開(kāi)支缺口”。

按照轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年底，中央財(cái)政核定安徽省補(bǔ)助11億元；
2001年，針對(duì)安徽方案實(shí)施后新出現(xiàn)的減收因素，將對(duì)該省的補(bǔ)助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補(bǔ)助），并對(duì)其他省份106個(gè)試點(diǎn)縣（市）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助16億元，還對(duì)全國(guó)21個(gè)省發(fā)放農(nóng)村教師工資補(bǔ)助50億元（包括安徽�。�；
2002年，國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后，中央財(cái)政新增安排165億元用于補(bǔ)助16個(gè)省份改革，使2002年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助）。

　　二、鄉(xiāng)村管理體制改革

　　伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，各地普遍進(jìn)行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革、基層財(cái)政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革和干部精簡(jiǎn)

　　1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作同時(shí)進(jìn)行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)創(chuàng)造更好的條件先期進(jìn)行的。從全國(guó)看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個(gè)，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個(gè)，減少3.82%；
從2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個(gè)，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個(gè)，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個(gè)，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；
從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個(gè)，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。

　　江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個(gè)減到1287個(gè)，減少635個(gè)，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個(gè)減到20782個(gè)，減少14121個(gè)，撤并率為40.5%。從對(duì)江蘇省3個(gè)縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽(yáng)市36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個(gè)鎮(zhèn)，減少了50%；
565個(gè)行政村調(diào)整為291個(gè)村和7個(gè)居委會(huì)，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應(yīng)縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個(gè)行政村、5108個(gè)村民小組調(diào)整為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個(gè)行政村和2909個(gè)村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽(yáng)縣713個(gè)村委會(huì)（居委會(huì)）、6237個(gè)村民小組調(diào)整為472個(gè)村（居）委會(huì)、3696個(gè)村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見(jiàn)表1）。

　　表1 江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表

　　鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 行政村（居委會(huì)） 村民小組 村、組干部

　　改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡(jiǎn) 減少%

　　溧陽(yáng)市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- ---

　　(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　寶應(yīng)縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49

　　沭陽(yáng)縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58

　　五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65

　　湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73

　　注：
“---”為缺乏數(shù)據(jù)。

　　2、改革機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過(guò)程中加大了機(jī)構(gòu)改革、干部精簡(jiǎn)力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是，撤并1.7萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡(jiǎn)分流事業(yè)人員11萬(wàn)多人�，F(xiàn)已減少7000多個(gè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)分流人員4萬(wàn)多人。溧陽(yáng)市將每鎮(zhèn)原有18個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為9個(gè)，人員編制總數(shù)由2061個(gè)縮減到1221個(gè)，減幅為40.8%。沭陽(yáng)縣37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個(gè)事業(yè)單位減少129個(gè)，減少了20%，人員由3255個(gè)（不含中小學(xué)），減少到2806個(gè)；
將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營(yíng)管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營(yíng)。寶應(yīng)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對(duì)農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過(guò)去由縣主管部門(mén)管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行屬地管理，縣主管部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以解決“上面管不好，下面管不了”的問(wèn)題；
二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機(jī)站與水管站合并成立水利農(nóng)機(jī)管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；
三是重新核定人員編制，編制的標(biāo)準(zhǔn)按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機(jī)管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站按服務(wù)面積每1萬(wàn)畝確定1.5名，經(jīng)管站按每?jī)蓚�(gè)行政村確定1名；
四是強(qiáng)化勞動(dòng)人事管理：全縣清退2220名臨時(shí)聘任人員，對(duì)在編人員實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫龋�鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實(shí)行人事代管，凡缺編人員一律面向社會(huì)公開(kāi)招聘，擇優(yōu)錄取。同時(shí)，溧陽(yáng)、寶應(yīng)、沭陽(yáng)三縣市在村組撤并過(guò)程中分別精簡(jiǎn)村組干部1294人、3471人、4567人，寶應(yīng)、沭陽(yáng)的村組干部精簡(jiǎn)比例分別為49%和58%。

　　安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)1-3個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)10%；
并著重進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點(diǎn)是理順條塊關(guān)系、壓縮機(jī)構(gòu)建制和大力精簡(jiǎn)財(cái)政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔(dān)的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；
二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，實(shí)行政事分開(kāi)；
三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強(qiáng)其生機(jī)與活力；
四是壓縮國(guó)有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；
五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學(xué)校和衛(wèi)生院）平均由12.2個(gè)壓縮到7個(gè)以?xún)?nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財(cái)政供給人員平均由43.2名精簡(jiǎn)至30名以?xún)?nèi)，實(shí)行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。

　　河南省決定，在平原3萬(wàn)人以下和山區(qū)2萬(wàn)人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的5個(gè)撤為3個(gè)，行政編制精簡(jiǎn)27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)分流工作，各有關(guān)主管部門(mén)不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對(duì)口，不得干涉地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；
同時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個(gè)中心，事業(yè)編制實(shí)行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

　　（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革

　　盡管我國(guó)從1994年開(kāi)始進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制卻是五花八門(mén)，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實(shí)行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補(bǔ)貼），超收分成”體制，與分稅制財(cái)政體制的要求相差甚遠(yuǎn)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，幾乎所有的試點(diǎn)省都對(duì)地方財(cái)政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。

　　1、江蘇省調(diào)整了省地（市）縣（市）財(cái)政體制。依據(jù)“堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵(lì)蘇南，錦上添花；
扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財(cái)政體制的指導(dǎo)思想。具體做法如下：

　　一是調(diào)整省級(jí)財(cái)力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對(duì)印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財(cái)政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長(zhǎng)部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；
同時(shí)規(guī)定，省財(cái)政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級(jí)收入。

　　二是建立比較科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）取消了省對(duì)市縣每年的年終困難補(bǔ)助，通過(guò)測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力低于全省確定的標(biāo)準(zhǔn)的縣（市）列入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與既定標(biāo)準(zhǔn)的差額，省補(bǔ)助50%。（2）采取了補(bǔ)助增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的辦法，即地方財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)1.1%。（3）對(duì)沒(méi)有享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的市、縣（市），采取地方上交與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的辦法：對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力高于全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市、縣（市），按其地方財(cái)政收入當(dāng)年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

　　三是嚴(yán)格財(cái)政收支制度。（1）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財(cái)政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門(mén)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開(kāi)；
改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。（3）嚴(yán)格規(guī)范部門(mén)參與財(cái)政收入分配的行為，嚴(yán)禁各部門(mén)各單位在財(cái)政體制之外調(diào)用不屬于本級(jí)政府的財(cái)力。

　　2、改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系和管理體制，江蘇省出臺(tái)了“縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革和完善的意見(jiàn)”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽(yáng)縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補(bǔ)助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財(cái)政收入實(shí)行環(huán)比超收分成，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；
對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實(shí)行縣鄉(xiāng)共同負(fù)擔(dān)，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)70%。

　　溧陽(yáng)市2001年實(shí)行了市鎮(zhèn)分稅制分級(jí)財(cái)政體制。具體內(nèi)容如下：

　�。�1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級(jí)收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級(jí)收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財(cái)政，10%歸鎮(zhèn)財(cái)政。鎮(zhèn)級(jí)收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國(guó)有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅、城市維護(hù)稅、地方稅收滯納金和罰沒(méi)收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費(fèi)稅比照增值稅計(jì)算鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。②支出范圍。鎮(zhèn)財(cái)政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、文化、衛(wèi)生、廣播、財(cái)政、計(jì)劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計(jì)、漁政畜牧等。

　�。�2）核定收支基數(shù)。①收入基數(shù)：以2000年收入實(shí)績(jī)?yōu)轶w制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期 各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以2000年市財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)各鎮(zhèn)財(cái)政的各類(lèi)人員經(jīng)費(fèi)包干支出指標(biāo)和超收返還形成的支出為體制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；
農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

　�。�3）收支掛鉤。①定額上解或補(bǔ)助：對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額上繳；
對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額補(bǔ)助。執(zhí)行期內(nèi)，各項(xiàng)增支自行消化。②遞增上解或補(bǔ)助：鎮(zhèn)財(cái)政收入遞增所得的財(cái)力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補(bǔ)助數(shù)；
超過(guò)遞增比例增加的收入形成的財(cái)力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進(jìn)入下年支出基數(shù)；
達(dá)不到遞增比例影響市級(jí)財(cái)政財(cái)力的，用鎮(zhèn)自有財(cái)力賠足。③農(nóng)村稅費(fèi)改革后實(shí)行轉(zhuǎn)移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財(cái)力，實(shí)行體制內(nèi)上交。④省集中20%財(cái)力的計(jì)算：根據(jù)省政府《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》精神，市對(duì)鎮(zhèn)按財(cái)力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財(cái)政。

　　（4）幾個(gè)單項(xiàng)財(cái)力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農(nóng)發(fā)基金；
②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；
③農(nóng)業(yè)稅社會(huì)減免和災(zāi)害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結(jié)算。

　�。�5）增減人員經(jīng)費(fèi)的辦法。經(jīng)組織人事部門(mén)確定的人員進(jìn)出，市財(cái)政于次年按一定標(biāo)準(zhǔn)核增（減）相關(guān)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。

　　3、會(huì)計(jì)集中核算與會(huì)計(jì)委派制相結(jié)合的財(cái)務(wù)管理制度。為有效地對(duì)縣鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，江蘇省沭陽(yáng)縣、寶應(yīng)縣和溧陽(yáng)市都加大了財(cái)務(wù)管理制度的改革力度。沭陽(yáng)縣在1998年超前實(shí)施政府集中采購(gòu)、會(huì)計(jì)委派制和預(yù)算外資金票款分離等系列改革的基礎(chǔ)上，2001年成立了縣鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心，全面實(shí)施了以集中核算為主要內(nèi)容的財(cái)政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一管理會(huì)計(jì)檔案、統(tǒng)一辦理財(cái)務(wù)公開(kāi)和政府采購(gòu)。一是縣會(huì)計(jì)核算中心對(duì)縣直黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體實(shí)施“國(guó)庫(kù)集中收付，會(huì)計(jì)集中核算”；
二是鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)收支實(shí)行“會(huì)計(jì)集中核算，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)統(tǒng)管”；
三是對(duì)教委系統(tǒng)實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)集中核算；
四是對(duì)城區(qū)醫(yī)院、部分學(xué)校和有成本核算的單位，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制。實(shí)現(xiàn)了“管理一個(gè)渠道，收支一個(gè)口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、專(zhuān)戶(hù)使用，統(tǒng)一由會(huì)計(jì)核算中心監(jiān)督管理。寶應(yīng)縣、溧陽(yáng)市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)管理站或會(huì)計(jì)服務(wù)中心，對(duì)不同單位分別實(shí)行會(huì)計(jì)委派或會(huì)計(jì)代理制，并對(duì)村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)普遍實(shí)行村賬鄉(xiāng)管。

　　另外，安徽省五河縣進(jìn)行了縣鄉(xiāng)財(cái)政公共收支制度建設(shè)試點(diǎn)。主要做法是，以綜合預(yù)算編制和管理改革為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度改革為重點(diǎn)，以預(yù)算統(tǒng)編、會(huì)計(jì)統(tǒng)配、國(guó)庫(kù)統(tǒng)付、采購(gòu)統(tǒng)辦為主要內(nèi)容，做到預(yù)算內(nèi)外“收入一個(gè)口徑，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗”。一是實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎(chǔ)上，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，實(shí)行全面綜合預(yù)算，規(guī)定單位收入全額上繳財(cái)政，支出根據(jù)單位預(yù)算情況與財(cái)政供給能力安排撥付；
二是實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財(cái)政性收入上繳國(guó)庫(kù)和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，所有財(cái)政性支出都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)集中支付，實(shí)行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國(guó)庫(kù)金融部門(mén)統(tǒng)一收繳，收入直達(dá)國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財(cái)政集中及時(shí)統(tǒng)付，支出直達(dá)個(gè)人或商品勞務(wù)供應(yīng)者；
三是改革財(cái)務(wù)管理體制，實(shí)行會(huì)計(jì)統(tǒng)配，即在單位財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會(huì)計(jì)，改變資金結(jié)算和財(cái)務(wù)核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)分別建立會(huì)計(jì)中心，全面代理各單位的資金結(jié)算、財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)檔案管理；
四是改革單位采購(gòu)制度，實(shí)行采購(gòu)統(tǒng)辦，即取消單位自行采購(gòu)，縣鄉(xiāng)分別建立采購(gòu)中心，單位所需商品和勞務(wù)，一律由采購(gòu)中心統(tǒng)一采購(gòu)或定點(diǎn)采購(gòu)。

　�。ㄈ�）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革

　　1、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與政府責(zé)任。

　　國(guó)務(wù)院決定，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”，把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。

　　政策規(guī)定：中央政府負(fù)責(zé)制定農(nóng)村義務(wù)教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)開(kāi)展教師培訓(xùn)工作，加大對(duì)困難地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。省級(jí)政府要進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的作用和能力，發(fā)揮關(guān)鍵性作用，并通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，合理使用中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金，重點(diǎn)支持財(cái)政困難縣發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。地（市）級(jí)政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所轄縣（市）農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)財(cái)力不足、發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉(zhuǎn)移支付，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)危房改造給予補(bǔ)助�？h級(jí)政府要承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，逐步調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，保證義務(wù)教育階段適齡兒童少年按時(shí)入學(xué)；
建立規(guī)范、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，確保中小學(xué)教職工工資、正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和危房改造所需資金；
核定中小學(xué)學(xué)校的教職工編制，負(fù)責(zé)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)、教職工管理，全面實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。

　　2、各地改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的主要做法。

　　一是調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局，重新核定教師編制。首先是調(diào)整學(xué)校布局。江蘇省規(guī)定，一所農(nóng)村完全小學(xué)施教服務(wù)人口為1萬(wàn)人左右，一所農(nóng)村初中施教服務(wù)人口為3－5萬(wàn)人，原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立1所初中，全省已撤并農(nóng)村中小學(xué)4000所左右。南京市計(jì)劃到“十五”末期調(diào)減村�。ㄞk學(xué)點(diǎn)）600所，將減少50%多；
沭陽(yáng)縣先后撤并了171所農(nóng)村小學(xué)和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學(xué)177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學(xué)教師與學(xué)生比為1：27，教學(xué)輔助人員為1：300；
初中教師與學(xué)生比為1：20，教學(xué)輔助人員為1：150。據(jù)此，江蘇省已清退編外教師3萬(wàn)余人，沭陽(yáng)縣辭退代課教師1100多人；
安徽五河縣精簡(jiǎn)聘用人員1277人，分流富余人員175人。

　　二是將農(nóng)村中小學(xué)教師工資上收到縣級(jí)財(cái)政管理，確保按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。根據(jù)調(diào)查，全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份，絕大多數(shù)縣市都按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，由縣級(jí)財(cái)政建立工資專(zhuān)戶(hù)，優(yōu)先保證發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教師工資。

　　三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強(qiáng)監(jiān)管。第一，努力確保按時(shí)足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)村中小學(xué)危房改造經(jīng)費(fèi)。第二，努力保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)高于改革前的水平，努力做到各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報(bào)和責(zé)任追究制度，努力保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位和有效使用。對(duì)擠占、挪用農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，拖欠農(nóng)村中小學(xué)教職工工資，以及不及時(shí)修繕危房造成重大安全事故的，要追究領(lǐng)導(dǎo)和直接管理者的責(zé)任。

　　四是發(fā)展民辦教育。據(jù)調(diào)查，為了緩解教育經(jīng)費(fèi)、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務(wù)教育的路子。目前，江蘇沭陽(yáng)縣已有民辦高中9所、初中22所、小學(xué)27所、幼兒園261所、其它教育機(jī)構(gòu)7所，共326所，有教職工2143人，學(xué)生35676人，固定資產(chǎn)達(dá)2億多元。其中民辦小學(xué)學(xué)生10536名，民辦初中學(xué)生7536名，分別占全縣小學(xué)生總數(shù)的4.53%、初中學(xué)生總數(shù)的7.18%；
全縣有460多公辦教師到民辦學(xué)校任教，可以為縣財(cái)政節(jié)約開(kāi)支700多萬(wàn)元。

　　三、主要成效

　　首先，農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕。通過(guò)對(duì)20個(gè)全面進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的測(cè)算，改革前的1999年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農(nóng)村教育集資62.3億元，6項(xiàng)合計(jì)總額為774.5億元，人均負(fù)擔(dān)約112.6元。根據(jù)這20個(gè)試點(diǎn)省份上報(bào)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案所測(cè)算，改革后的2002年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅306.8億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅40.1億元，農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加72.6億元，3項(xiàng)合計(jì)總額為419.5億元，人均負(fù)擔(dān)約61元。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)計(jì)算，這20個(gè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份，改革后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平比改革前減輕約45.8%。

　　大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革要做到村村減負(fù)，戶(hù)戶(hù)減負(fù)，人人受益。據(jù)調(diào)查，江蘇省溧陽(yáng)市在稅費(fèi)改革后，有13797個(gè)農(nóng)戶(hù)的負(fù)擔(dān)增加（占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的7%），增加金額73.16萬(wàn)元；
為了達(dá)到村村減負(fù)、戶(hù)戶(hù)減負(fù)的目標(biāo)，對(duì)增加部分全部減免，由財(cái)政直接補(bǔ)貼。安徽省五河縣在2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，全縣農(nóng)民人均法定稅負(fù)88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；
2001年，該縣對(duì)不實(shí)的計(jì)稅土地和部分較高的計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行了核實(shí)和調(diào)整，全縣又少收入176萬(wàn)元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。

　　其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)村教師工資拖欠問(wèn)題的解決。為解決農(nóng)村教師工資的按時(shí)發(fā)放問(wèn)題，中央從農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中專(zhuān)項(xiàng)安排50億元財(cái)政資金對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助；
各地都采取了一系列有效措施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經(jīng)費(fèi)投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級(jí)財(cái)政建立教師工資專(zhuān)戶(hù)，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領(lǐng)取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅主要用于農(nóng)村義務(wù)教育；
從2001年開(kāi)始，省財(cái)政對(duì)蘇北和蘇中地區(qū)32個(gè)縣（市）進(jìn)行體制性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個(gè)省轄市44個(gè)縣（市）已全部建立中小學(xué)教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放專(zhuān)戶(hù)，全省已做到按月按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教師工資，有效地解決了長(zhǎng)期拖欠教師工資的問(wèn)題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)反映，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師工資按時(shí)、按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，是除農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕之外，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得的最重要成果。

　　第三，降低了村級(jí)組織運(yùn)行成本。各地通過(guò)村組合并、干部精簡(jiǎn)，提倡干部兼職和交叉任職，加強(qiáng)村級(jí)報(bào)刊征訂管理，取消村級(jí)招待費(fèi)、縣內(nèi)出差補(bǔ)助費(fèi)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)等措施，大幅度減少了村組數(shù)量和村組干部數(shù)量，有效地遏制了村組亂開(kāi)支的現(xiàn)象，從而降低了村級(jí)組織的運(yùn)行成本。江蘇溧陽(yáng)市年節(jié)約村級(jí)開(kāi)支1300多萬(wàn)元，寶應(yīng)縣年減少工資性支出及其他村級(jí)公用經(jīng)費(fèi)達(dá)4000萬(wàn)元以上，沭陽(yáng)縣僅通過(guò)精簡(jiǎn)村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達(dá)566萬(wàn)元，減少47.5%。

　　四、問(wèn)題分析：政策檢討

　�。ㄒ唬┐寮�(jí)組織行政化傾向進(jìn)一步加強(qiáng)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過(guò)“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的行政管理和控制。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1、村干部“公職化”。在農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)村撤并、機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，為了精簡(jiǎn)村組干部、減少村級(jí)開(kāi)支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實(shí)行了村支書(shū)和村會(huì)計(jì)委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機(jī)關(guān)干部）下派到村級(jí)組織，擔(dān)任村干部，并由政府財(cái)政負(fù)責(zé)其工資發(fā)放。據(jù)調(diào)查，安徽省五河縣共選派209名國(guó)家干部下村擔(dān)任村支部書(shū)記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書(shū)記，每4-5個(gè)村派1名專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)擔(dān)任村會(huì)計(jì)，代管村級(jí)財(cái)務(wù)；
長(zhǎng)豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書(shū)記，占全縣363個(gè)行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有300多名是受上級(jí)組織委派到村級(jí)組織擔(dān)任村總支書(shū)記、支部書(shū)記或支部其他成員。江蘇溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過(guò)程中，鎮(zhèn)直部門(mén)下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

　　2、村級(jí)資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)資金及其賬目都實(shí)行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)管理，而且多數(shù)只管賬目、不管資金。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，雖然繼續(xù)對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級(jí)資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理，經(jīng)管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；
有的地方甚至將村級(jí)資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，根本沒(méi)有村級(jí)資金乃至農(nóng)業(yè)稅附加的概念；
有的地方雖然繼續(xù)由經(jīng)管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立村級(jí)資金專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開(kāi)支的村干部報(bào)酬、村民小組組長(zhǎng)補(bǔ)貼、村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)、民政優(yōu)撫、五保戶(hù)供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決。

　　3、村組干部收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核。從調(diào)查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過(guò)文件的形式，對(duì)村組干部、尤其是享受定額收入和補(bǔ)貼的村干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)、收入結(jié)構(gòu)和水平、不同村干部的收入系數(shù)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源和發(fā)放等進(jìn)行明確的規(guī)定，并制定詳細(xì)的考核內(nèi)容、考核辦法和量化指標(biāo)（見(jiàn)案例1、案例2、案例3）。

　　案例1 江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部年終分配待遇實(shí)施意見(jiàn)（摘要）

　　一、待遇標(biāo)準(zhǔn)及分配辦法：定額村干部的報(bào)酬由基礎(chǔ)工資、考核工資和效益工資三部分組成。

　　1、基礎(chǔ)工資：是村定額干部全年的基本報(bào)酬：標(biāo)準(zhǔn)5000元/人。

　　2、考核工資：按年終崗位考核實(shí)績(jī)計(jì)算，滿(mǎn)分為1000元/人�？己藘�(nèi)容及計(jì)算辦法為：（1）完成全年稅費(fèi)收繳工作，收繳率在98%以上的，得300元；
（2）搞好國(guó)防教育、加強(qiáng)基層人武建設(shè)，完成全年征兵改造任務(wù)的，得200元；
（3）完成計(jì)劃生育工作，計(jì)劃生育率達(dá)100%、且達(dá)到合格村標(biāo)準(zhǔn)的，得200元；
（4）搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沒(méi)有出現(xiàn)亂砍濫伐或嚴(yán)重火災(zāi)事故的，得100元；
（5）建章立制，強(qiáng)化管理，沒(méi)有出現(xiàn)違法用地和無(wú)證建房、水利事故、土葬、越級(jí)上訪(fǎng)、矛盾上交的，得100元；
（6）班子團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)、政令暢通、村務(wù)公開(kāi)、開(kāi)拓創(chuàng)新、沒(méi)有違法亂紀(jì)、刑事案件的，得100元。

　　3、效益工資：按村級(jí)集體到帳凈收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，滿(mǎn)分為3000元。計(jì)算辦法為：（1）集體經(jīng)濟(jì)賬戶(hù)有盈余且上交到賬凈收入額最高的村，為3000元，其他的村按相應(yīng)的系數(shù)比例折算；
（2）集體經(jīng)濟(jì)賬戶(hù)虧損的，只能享受按相應(yīng)的系數(shù)比例折算數(shù)的50%。

　　二、分配比例：定額村干部年終報(bào)酬分配比例為：支書(shū)100%，村主任95%，會(huì)計(jì)90%，村副主任85%。

　　三、經(jīng)費(fèi)來(lái)源：由鎮(zhèn)按定額干部每人5500元轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿酱�，不足部分由村自有資金解決；
沒(méi)有自有資金的，由村打報(bào)告給鎮(zhèn)政府，經(jīng)審計(jì)后研究解決。

　　（摘自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]N號(hào)文件）

　　案例2 江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部補(bǔ)貼辦法（摘要）

　　一、補(bǔ)貼范圍和對(duì)象：各行政村享受定額補(bǔ)貼的村支部書(shū)記、副書(shū)記、村委會(huì)主任、副主任、村會(huì)計(jì)。

　　二、補(bǔ)貼辦法和標(biāo)準(zhǔn)：

　　1、基礎(chǔ)補(bǔ)貼：支部書(shū)記按每月300元，村主任按每月200元，村副書(shū)記、村會(huì)計(jì)按每月150元，村副主任按每月100元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　2、集體經(jīng)濟(jì)收入補(bǔ)貼：為鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有集體經(jīng)濟(jì)收入的村，除享受基礎(chǔ)補(bǔ)貼外，再按集體經(jīng)濟(jì)收入的多少進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，方法為：以集體經(jīng)濟(jì)收入（企業(yè)年度純上交到賬數(shù)），按三級(jí)分段比率累計(jì)計(jì)提，5萬(wàn)元以下的按5%計(jì)提，5－10萬(wàn)元按15%計(jì)提，10萬(wàn)元以上的按10%計(jì)提，三段計(jì)提數(shù)相加即為計(jì)提總數(shù)，由各村按村書(shū)記1的系數(shù)，村主人0.5的系數(shù)，村副書(shū)記、村會(huì)計(jì)0.4的系數(shù)，村副主任0.2的系數(shù)比例進(jìn)行分?jǐn)倎?lái)確定每位補(bǔ)貼干部的年終補(bǔ)貼數(shù)。

　　3、上述補(bǔ)貼實(shí)行總額包干，各村可根據(jù)各自的實(shí)際情況，統(tǒng)一使用單獨(dú)建賬。結(jié)余部分，可按上述比例進(jìn)行分配，也可轉(zhuǎn)入下一年度統(tǒng)一使用，超支部分必須按上述比例當(dāng)年退賠。

　　4、凡在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中開(kāi)展正常的業(yè)務(wù)洽談、承包改制、配合上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)檢查等過(guò)程中發(fā)生的必要費(fèi)用由企業(yè)列支。5、各村要廣開(kāi)渠道，增收節(jié)支，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極爭(zhēng)取各方面的支持。凡因爭(zhēng)取條線(xiàn)、掛鉤村或其它部門(mén)資金支持而發(fā)生的必須費(fèi)用，經(jīng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)審核后按不超過(guò)引資的15%－30%進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　三、補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)來(lái)源：由各村自行解決。

　　四、補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)發(fā)放：村集體賬戶(hù)有盈余的可按月發(fā)放，沒(méi)有盈余的年終一次性發(fā)放。

　�。ㄕ�自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]M號(hào)文件）

　　案例3 江蘇B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核辦法

　　1、工資構(gòu)成：考核工資——通過(guò)在村全體黨員和村民代表會(huì)議上的述職，并由參加會(huì)議人員打分的辦法，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　90分以上為優(yōu)，85－90分為稱(chēng)職，80－85分為基本稱(chēng)職，80分以下為不稱(chēng)職；
不稱(chēng)職者要由領(lǐng)導(dǎo)談話(huà)，以示警告，連續(xù)兩次不稱(chēng)職者，將被免職（考核結(jié)果作為發(fā)放考核工資的重要參考）；
獎(jiǎng)勵(lì)工資——有特殊貢獻(xiàn)者，才可能有；
基本工資——根據(jù)基本工資的標(biāo)準(zhǔn)確定。

　　2、基本工資的確定標(biāo)準(zhǔn)及其幅度：確定標(biāo)準(zhǔn)有2項(xiàng)：一是村級(jí)人口規(guī)模，即5000人以上的村，村干部人均工資為3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工資為2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工資為2500－2800元/年；
二是村級(jí)稅費(fèi)總額（反映工作量的大小）。

　　3、不同村干部的工資系數(shù)：同一個(gè)村，不同職務(wù)村干部的工資水平不一樣，工資系數(shù)，村支部書(shū)記為1，村委會(huì)主任、會(huì)計(jì)為0.8，支部副書(shū)記、村委會(huì)副主任為0.7，其它成員為0.6。

　�。ㄕ�自課題組對(duì)B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書(shū)記的訪(fǎng)談筆記）

　　村級(jí)組織行政傾向的進(jìn)一步加強(qiáng)，有其政策和體制性原因。

　　第一，農(nóng)業(yè)兩稅附加資金的財(cái)政性質(zhì)。農(nóng)村稅費(fèi)改革措施中，重要的一條就是將原有的具有集體資金性質(zhì)的村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加）。雖然政策明確農(nóng)業(yè)稅附加屬于集體資金，但事實(shí)上，不僅農(nóng)業(yè)正稅的附加也是稅，屬于國(guó)家財(cái)政資金，與“正稅”一樣具有強(qiáng)制性，而且“附加”的比例是由地方政府組織逐級(jí)核定、并要求與農(nóng)業(yè)正稅一并“統(tǒng)一收取”的。因此，主要依靠具有財(cái)政資金性質(zhì)的“農(nóng)業(yè)稅附加”資金運(yùn)轉(zhuǎn)的村級(jí)組織，就很難理清與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和財(cái)務(wù)關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)真正的自治性運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　第二，集體資金“村有鄉(xiāng)管”的政策內(nèi)涵不清。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的機(jī)構(gòu)受到較大影響：有的地方將其撤消，職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所；
有的將其與其他機(jī)構(gòu)合并，或直接并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子。雖然政策明確規(guī)定“用農(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金”，但是，由于農(nóng)業(yè)稅附加資金的財(cái)政性，由于對(duì)農(nóng)業(yè)稅附加“實(shí)行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)監(jiān)督管理”的政策規(guī)定內(nèi)涵不清楚，很多地方對(duì)“監(jiān)督管理”到底是“監(jiān)督”還是“管理”，存在較大爭(zhēng)論。其結(jié)果，以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，自然是以財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方的財(cái)政部門(mén)都認(rèn)為，“監(jiān)督管理”就是“監(jiān)督”而不是“管理”，財(cái)政部門(mén)自然是村級(jí)資金的管理主體。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織存在較大的“分流人員”壓力。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、壓縮人員，是農(nóng)村稅費(fèi)改革中一項(xiàng)重要的配套改革措施，它關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的成敗。但多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其部門(mén)和事業(yè)單位已經(jīng)形成了龐大的干部隊(duì)伍，積累了諸多矛盾。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革相對(duì)容易、人員壓縮極其困難，除了臨時(shí)聘用人員容易清退以外，因沒(méi)有科學(xué)的對(duì)國(guó)家干部的精簡(jiǎn)機(jī)制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；
尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，且收入低、就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的吸引力很小，二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其所屬的事業(yè)單位就業(yè)，就業(yè)和收入預(yù)期相對(duì)穩(wěn)定，且有較高的身份“比較優(yōu)勢(shì)”，因此在國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)科學(xué)的人員分流標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)分流人員給予公平、合理的補(bǔ)償措施的情況下，更無(wú)法準(zhǔn)確地核定精簡(jiǎn)對(duì)象。要實(shí)現(xiàn)既壓縮人員，又保留“分流人員”國(guó)家干部身份的雙重目標(biāo)，下派到村級(jí)組織任職是最好的選擇。

　　村級(jí)組織行政化傾向的進(jìn)一步加強(qiáng)，會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：

　　一是將具有財(cái)政資金性質(zhì)的農(nóng)業(yè)正稅附加作為村級(jí)資金，動(dòng)搖了村級(jí)組織自治性的存在基礎(chǔ)，自治功能難以發(fā)揮，村級(jí)組織面臨著成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機(jī)構(gòu)的危險(xiǎn)。

　　二是下派國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，使村干部“公職化”，不僅動(dòng)搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)沒(méi)有取得突破性進(jìn)展和成效的情況下，在村級(jí)又會(huì)形成一層龐大的國(guó)家干部隊(duì)伍，政府財(cái)政的人員負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步加重。

　　三是由政府財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，是代表政府管理村級(jí)事務(wù)的代理人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核村組干部的收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平，當(dāng)政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時(shí)，村級(jí)組織就很難代表和維護(hù)農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。

　　四是對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財(cái)政部門(mén)管理，延長(zhǎng)了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級(jí)資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級(jí)資金變成事實(shí)上的“村財(cái)鄉(xiāng)用”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民利益和村級(jí)組織的利益。

　　五是村級(jí)組織的行政性和集體資金收取的強(qiáng)制性，提高了基層政府及其部門(mén)“搭車(chē)”收費(fèi)的可能性。

　　（二）農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算雙重?cái)D壓下的村級(jí)資金困境

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)組織面臨巨大的資金困境：

　　1、村級(jí)資金存在較大的開(kāi)支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的村以外，大部分村級(jí)組織資金入不敷出，存在較大的開(kāi)支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇A縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬(wàn)元。雖然政策明令要壓縮村級(jí)開(kāi)支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實(shí)上必不可少的開(kāi)支項(xiàng)目有：（1）村組干部報(bào)酬約需4-6萬(wàn)元；
（2）村五保戶(hù)供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，村均約需2-3萬(wàn)元；
（3）辦公經(jīng)費(fèi)，包括電話(huà)費(fèi)、賬冊(cè)費(fèi)、電費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)等，村均最少需要0.5萬(wàn)元；
（4）其他經(jīng)費(fèi)：村組干部黨訓(xùn)補(bǔ)貼費(fèi)、宣傳費(fèi)（村務(wù)公開(kāi)欄、標(biāo)語(yǔ)、政策宣傳等）、計(jì)劃生育費(fèi)（相當(dāng)于村人均2元/年·人）、征兵費(fèi)、村人（黨）代表選舉經(jīng)費(fèi)、節(jié)日經(jīng)費(fèi)（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補(bǔ)助費(fèi)（計(jì)劃生育、征兵等工作到縣里開(kāi)會(huì)），最少需要0.5萬(wàn)元。以上總計(jì)，村年均開(kāi)支至少相當(dāng)于收入的2倍。湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬(wàn)余元，而一個(gè)村正常的費(fèi)用支出平均在5萬(wàn)元左右，支出缺口達(dá)50%。

　　2、農(nóng)戶(hù)稅費(fèi)尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無(wú)論農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多少，幾乎每個(gè)村都有部分困難戶(hù)、外出戶(hù)、“釘子戶(hù)”的稅費(fèi)任務(wù)無(wú)法完成，稅費(fèi)尾欠達(dá)5%-15%、甚至更多。2001年，寶應(yīng)縣全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個(gè)農(nóng)戶(hù)，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)有10%的農(nóng)戶(hù)近50萬(wàn)元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)2001年只完成稅費(fèi)任務(wù)的90%，估計(jì)2002年的稅費(fèi)尾欠更多。

即使是相對(duì)發(fā)達(dá)的溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費(fèi)尾欠。湖北省監(jiān)利縣某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶(hù)、外出戶(hù)和能交不交的“釘子戶(hù)”無(wú)法完成稅費(fèi)任務(wù)。

　　3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“上清下不清”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)戶(hù)稅費(fèi)尾欠不可避免，但村級(jí)組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)。假如一村有10萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅和2萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅附加任務(wù)，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來(lái)11.4萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)也必須首先完成，村附加只有1.4萬(wàn)元；
如果有20%即2.4萬(wàn)元的尾欠，只收上來(lái)9.6萬(wàn)元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級(jí)資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)。蘇中某村2002年需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)約80萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬(wàn)元。到8月中旬，該村共收取的43萬(wàn)元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬(wàn)元的“一事一議”資金和約7萬(wàn)元的“以資代勞”款、抗旱排澇費(fèi)、水費(fèi)等），除了村級(jí)開(kāi)支一部分和被水利部門(mén)拿走4萬(wàn)元作為基本水費(fèi)外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財(cái)政（還從個(gè)體戶(hù)拆借3萬(wàn)元），農(nóng)業(yè)稅任務(wù)一次結(jié)請(qǐng)。

　　4、縣鄉(xiāng)財(cái)政用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務(wù)。按照江蘇省的規(guī)定，中央和省兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補(bǔ)助鄉(xiāng)村兩級(jí)，其中必須劃出15%的資金用于村級(jí)開(kāi)支。但事實(shí)上，落實(shí)到鄉(xiāng)村的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財(cái)政給該鎮(zhèn)119萬(wàn)元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財(cái)政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)上劃的400萬(wàn)元教師工資；
該鎮(zhèn)在做賬時(shí)將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的3萬(wàn)元用于對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費(fèi)尾欠。

　　村級(jí)組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因：

　　第一，“稅改”政策使村級(jí)收入下降幅度最大。按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，作為村級(jí)資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過(guò)農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；
雖然國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過(guò)8.4%的前提下，通過(guò)適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”，但從2002年以省為單位進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，除山東和自費(fèi)改革的上海、浙江省以外，其他17個(gè)省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，改革前的1999年，這17個(gè)省區(qū)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項(xiàng)，合計(jì)總額為461.4億元；
由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織法定收入的有村提留一項(xiàng)，合計(jì)總額為162.6億元。改革后，這17個(gè)省、區(qū)測(cè)算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項(xiàng)，合計(jì)總額為292.5億元，相當(dāng)于改革前5項(xiàng)合計(jì)總額的63.4%，減收1/3左右；
由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當(dāng)于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。

　　第二，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬。一般地說(shuō)，縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府下達(dá)的財(cái)政、稅收計(jì)劃和上解計(jì)劃，要由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、工商等部門(mén)分別完成。其完成程度，一是取決于財(cái)政、稅收計(jì)劃的真實(shí)可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關(guān)部門(mén)的稅費(fèi)征管力度，能否“據(jù)實(shí)”征收。所謂“縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬”，就是指，因沒(méi)有足夠的稅源，或者沒(méi)有“據(jù)實(shí)征收”，使一些部門(mén)完不成征收和上解任務(wù)，形成缺口，縣級(jí)財(cái)政就要求鄉(xiāng)級(jí)政府綜合平衡、補(bǔ)足，由鄉(xiāng)級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政一并結(jié)賬，完成上解任務(wù)。填補(bǔ)缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府的應(yīng)撥款（包括上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金）直接抵扣。也就是說(shuō)，不少地方都沒(méi)有按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。

　　第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算的雙重?cái)D壓下，村級(jí)面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會(huì)造成一系列嚴(yán)重的后果：一是村級(jí)組織缺少運(yùn)轉(zhuǎn)資金，會(huì)影響村干部的工作積極性和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致村干部“撂挑子”和村級(jí)組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)。二是要維持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部一定會(huì)想方設(shè)法增加村級(jí)“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費(fèi)、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)上取得的巨大成效；
要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級(jí)資金，直接影響村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)；
要么靠舉債度日，形成新的債務(wù)黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　�。ㄈ�）農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)與對(duì)農(nóng)村公共品成本的分?jǐn)?/p>

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本可以分為3個(gè)部分，一是屬于財(cái)政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級(jí)資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅人員嚴(yán)格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)要按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的原則收取。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔(dān)“稅外”負(fù)擔(dān)和分?jǐn)偣�共品成本方面，存在諸多不合理、不符合政策要求的行為。

　　1、農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)項(xiàng)目多、數(shù)量大。有關(guān)資料表明，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的20個(gè)省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達(dá)154.8多億元，相當(dāng)于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調(diào)查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學(xué)生捐資助學(xué)款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計(jì)分別為1073.41萬(wàn)元、1068.24萬(wàn)元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬(wàn)元、1296.62萬(wàn)元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬(wàn)元、1224.96萬(wàn)元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬(wàn)元、906.83萬(wàn)元，服務(wù)代辦費(fèi)籌款分別為3271.71萬(wàn)元、3498.78萬(wàn)元。也就是說(shuō)，A縣農(nóng)民承擔(dān)的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項(xiàng)合計(jì)數(shù)，每年都超過(guò)農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時(shí)，收取的服務(wù)代辦費(fèi)總數(shù)也是每年都超過(guò)農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級(jí)組織還要負(fù)擔(dān)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)150萬(wàn)元。

　　2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調(diào)使用。從調(diào)查情況看，對(duì)上述兩項(xiàng)資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進(jìn)行跨村平調(diào)使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調(diào)使用的同時(shí)，還有由縣級(jí)統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬(wàn)元（相當(dāng)于總額的近50%），用于縣城道路建設(shè)。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設(shè)；
據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書(shū)記介紹，2001年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬(wàn)元，上交縣里14萬(wàn)元（賴(lài)掉3.5萬(wàn)元），2002年恐怕要上交13萬(wàn)元（總額26萬(wàn)元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬(wàn)元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。

　　3、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車(chē)”征收。從調(diào)查情況看，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)主要包括水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費(fèi)用的收取并不是按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的“對(duì)象性”原則、由服務(wù)者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計(jì)劃一并下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)再分解下達(dá)到村，由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)催收（有的地方美其名曰“服務(wù)代辦”），陸續(xù)上交到有關(guān)部門(mén)。同時(shí)，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務(wù)代辦費(fèi)時(shí)，基本都是按照土地面積或人頭分?jǐn)偟�。蘇北某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟(jì)田8元/畝；
蘇中某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)是30元/年·畝；
湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝。

　　4、其他收費(fèi)行為。這主要包括兩個(gè)方面：一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調(diào)查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，凡戶(hù)口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，都要按一定的標(biāo)準(zhǔn)向村集體交納積累，標(biāo)準(zhǔn)是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個(gè)月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個(gè)月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收取的“積累金”分別為859.57萬(wàn)元和906.83萬(wàn)元。其中一個(gè)被調(diào)查村的收取辦法是，對(duì)在本地就業(yè)的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬(wàn)元；
對(duì)外出就業(yè)者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然這一現(xiàn)象不多，但比較典型。江蘇某縣規(guī)定，稅費(fèi)改革后，學(xué)生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒(méi)有學(xué)生的農(nóng)戶(hù)不交。收取辦法是，由學(xué)校印好“自愿捐助書(shū)”，由學(xué)生家長(zhǎng)在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準(zhǔn)其子女入學(xué)，該項(xiàng)費(fèi)用由學(xué)校代收后交給教育主管部門(mén)。2001年該縣全年收取這項(xiàng)費(fèi)用總額達(dá)到3400萬(wàn)元（這還不包括學(xué)生交納的大約1732萬(wàn)元學(xué)雜費(fèi)），該縣某鎮(zhèn)2002年將向每位學(xué)生收取150元。

　　上述現(xiàn)象的發(fā)生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：

　　第一，新的農(nóng)業(yè)稅收入大都進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資專(zhuān)戶(hù)，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少資金來(lái)源。按改革試點(diǎn)的政策規(guī)定，原來(lái)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部分開(kāi)支都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的開(kāi)支預(yù)算，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)力下降，那些以農(nóng)業(yè)稅收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要實(shí)現(xiàn)保證基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)，那就首先要保證干部工資。大部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收入都被上級(jí)要求統(tǒng)一納入工資專(zhuān)戶(hù)。但典型調(diào)查顯示，即使是加上上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以保證干部工資全額發(fā)放。從而使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少財(cái)政資金來(lái)源。因此，在農(nóng)村公共品供給中，基層政府組織向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁公共品供給成本就不可避免。

　　第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村公共品供給主體不明確。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，政策規(guī)定，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開(kāi)支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)所需資金不再固定向農(nóng)民收取。村級(jí)道路建設(shè)資金由村民大會(huì)民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)安排。問(wèn)題是，什么是“村級(jí)道路”，什么是“鄉(xiāng)級(jí)道路”；
“村級(jí)道路”是否包括“村際道路”；
“鄉(xiāng)級(jí)道路”是否包括“鄉(xiāng)際道路”，沒(méi)有明確的概念界定和政策說(shuō)明。因此，各地在具體安排道路建設(shè)資金時(shí)，因難以界定資金供給主體，出現(xiàn)一些扭曲的政策安排。江蘇省《關(guān)于改革和完善縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的意見(jiàn)》明文規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往行政村的村級(jí)道路所需資金由村民大會(huì)討論協(xié)商，通過(guò)一事一議的辦法解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可給予適當(dāng)補(bǔ)助�？h城通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資金予以補(bǔ)助”。

這一規(guī)定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級(jí)道路”的范圍，并將其建設(shè)資金的供給主體確定為農(nóng)民，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；
二是沒(méi)有明確縣鄉(xiāng)政府是“鄉(xiāng)級(jí)道路”的資金供給主體，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政只對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“資金補(bǔ)助”的責(zé)任，這說(shuō)明，農(nóng)民仍然對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“籌資籌勞”的責(zé)任，這就為縣級(jí)政府在全縣范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據(jù)。

　　第三，鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車(chē)”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用，原因在于地方政府及其部門(mén)仍然擔(dān)負(fù)經(jīng)營(yíng)性職能。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，盡管?chē)?guó)家已經(jīng)明確要求將水利工程水費(fèi)等收費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)管理改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理，并按照自愿有償?shù)脑瓌t，在規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)對(duì)接受經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的對(duì)象據(jù)實(shí)收取。但在地方政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換滯后，很多經(jīng)營(yíng)性職能沒(méi)有從政府功能中分離出來(lái)，地方政府和部門(mén)及其所屬的事業(yè)單位，仍然利用行政權(quán)力、結(jié)合部門(mén)利益從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，并繼續(xù)將經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理。而擁有經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)業(yè)務(wù)的部門(mén)和單位，根本無(wú)法面對(duì)龐大的農(nóng)戶(hù)群體，逐戶(hù)收取其所謂的“經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用”，只有通過(guò)上級(jí)政府將其“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”作為任務(wù)與農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)一并下達(dá)給鄉(xiāng)村組織，并依靠鄉(xiāng)村干部作為“服務(wù)性代辦”去完成；
對(duì)鄉(xiāng)村干部來(lái)說(shuō)，要完成“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”任務(wù)，采取按人或按地平攤、并與農(nóng)業(yè)稅一起征收的方式是最方便的選擇。

　　第四，以“公平負(fù)擔(dān)”為理由，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“對(duì)不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民，可以按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，經(jīng)過(guò)村民大會(huì)討論確定，在原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和新的農(nóng)業(yè)稅附加的負(fù)擔(dān)水平內(nèi)，向其收取一定數(shù)額的資金，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)”。這種規(guī)定本身具有不合理性：一是以“戶(hù)口”為依據(jù)，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)建設(shè)，似乎是為了在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，但卻帶來(lái)了城鄉(xiāng)之間的“不公平負(fù)擔(dān)”，即使是與在同一社區(qū)內(nèi)居住而不需要交納“積累金”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比，也有失公平；
二是農(nóng)村居民從事的二三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)交納有關(guān)的工商業(yè)稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；
三是即使從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民屬于個(gè)人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達(dá)到交納個(gè)人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規(guī)定有其合理性，在操作中也出現(xiàn)了不符合政策要求的行為：一是按照政策規(guī)定，從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民是否交納“積累金”，要“經(jīng)過(guò)村民大會(huì)討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達(dá)任務(wù)的方式確定；
二是按政策要求，交納“積累金”的對(duì)象是“不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，不是所有“從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，而一些地方在實(shí)際操作過(guò)程中，卻對(duì)“承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”也收取“積累金”，擴(kuò)大了“積累金”的收取范圍；
三是一些地方不考慮外出人員是否就業(yè)、是否有收入，而是按照勞動(dòng)力外出時(shí)間的長(zhǎng)短，規(guī)定交納“積累金”的不同標(biāo)準(zhǔn)，更不合理。

　　以上問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)諸多嚴(yán)重后果：一是對(duì)農(nóng)村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會(huì)推卸其農(nóng)村公共品供給責(zé)任，并容易發(fā)生向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村公共品供給成本的行為，從而增加農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)；
二是鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車(chē)”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用的做法，容易誘使一些涉農(nóng)部門(mén)產(chǎn)生新的“三亂”行為；
三是向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，會(huì)造成新的城鄉(xiāng)不公，也會(huì)影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；
四是農(nóng)民承擔(dān)過(guò)多的“稅外”負(fù)擔(dān)，尤其是一些新的亂收費(fèi)，不僅會(huì)抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用，直接影響改革的順利進(jìn)行，甚至?xí)�使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險(xiǎn)。

　　五、基本判斷：政策檢討

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費(fèi)”的主要力量

　　一個(gè)良好的愿望是，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)民交納稅費(fèi)的積極性和主動(dòng)性會(huì)大大提高，進(jìn)而會(huì)大幅度減少稅費(fèi)征收工作量；
因而，完全可以依靠農(nóng)稅征管人員完成稅費(fèi)征收任務(wù)，其他鄉(xiāng)村干部可以抽身不管。調(diào)查顯示，這個(gè)愿望沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

　　1、單靠有限的農(nóng)稅征管人員，無(wú)法面對(duì)數(shù)量龐大、高度分散、規(guī)模狹小的農(nóng)戶(hù)。從調(diào)查情況看，尤其是在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，平均每個(gè)村約有上千農(nóng)戶(hù)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十?dāng)?shù)個(gè)村、上萬(wàn)農(nóng)戶(hù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革要實(shí)現(xiàn)村村減負(fù)、戶(hù)戶(hù)減負(fù)的目標(biāo)，必須在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收之前，對(duì)農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、稅負(fù)水平進(jìn)行逐村逐戶(hù)核實(shí)查對(duì)，還要做到讓所有農(nóng)戶(hù)對(duì)各自的計(jì)稅面積、計(jì)稅金額和負(fù)擔(dān)卡簽字；
在稅費(fèi)征收過(guò)程中，不僅要宣傳發(fā)動(dòng)，還要上門(mén)征繳，同時(shí)還要做好困難戶(hù)的核查和稅費(fèi)減免、“釘子戶(hù)”的說(shuō)服教育或采取“稅收保全”措施等項(xiàng)工作。如果再加上與農(nóng)稅“搭車(chē)”征收的“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”征收工作，要單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員保質(zhì)保量地完成，是根本做不到的。

　　2、主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅及其附加的農(nóng)戶(hù)較少，稅費(fèi)催征工作量仍然很大。江蘇某鎮(zhèn)介紹，在每年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)集中征收季節(jié)，幾乎全體鎮(zhèn)直干部都要參加稅費(fèi)征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶(hù)催繳。即便如此，2001年全鎮(zhèn)1.4萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶(hù)，真正主動(dòng)向定點(diǎn)農(nóng)稅征管人員主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅的只有13戶(hù)，約有30%的農(nóng)戶(hù)主動(dòng)交給村組干部，其余的都需要鄉(xiāng)村干部上門(mén)收�。ㄈ�鎮(zhèn)2001年仍然有約10%的農(nóng)戶(hù)尾欠近50萬(wàn)元農(nóng)業(yè)稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組和稅收征管人員，同時(shí)還要聘任村會(huì)計(jì)為“代征員”，大概能完成農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)的60%左右，其余的都要靠村組干部上門(mén)催征。有的地方甚至采取讓教師上門(mén)追繳農(nóng)業(yè)稅的辦法。

值得注意的是，上述反映的只是農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅及附加的情況，并不包括大量的“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”。幾乎全部被調(diào)查村干部都證實(shí)，如果沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部參與，保質(zhì)保量地完成稅費(fèi)征收任務(wù)是根本不可能的。

　　3、村組干部是突擊征收“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”的主要力量。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，除了農(nóng)業(yè)稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目還有很多，如上級(jí)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的“服務(wù)代辦”，農(nóng)村五小車(chē)輛使用稅、計(jì)劃生育費(fèi)等。多數(shù)被調(diào)查村干部都反映，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”作為必須完成的硬性任務(wù)、并配套一些獎(jiǎng)懲措施下達(dá)給村級(jí)組織，由村組干部突擊完成。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　依靠有關(guān)部門(mén)，是難以完成的。（參見(jiàn)個(gè)案4）

　　4、稅費(fèi)收繳情況是政府實(shí)施村組干部政績(jī)考核的主要內(nèi)容和獎(jiǎng)罰的主要依據(jù)，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見(jiàn)個(gè)案1、個(gè)案4）

　　個(gè)案4 一村支部書(shū)記在村組干部會(huì)議上的講話(huà)（摘錄）

　　會(huì)議時(shí)間：2002年1月1日；
參加人員：全體村組干部；
主持人：村黨支部書(shū)記

　　會(huì)議主要議題：征收2001年的三項(xiàng)稅費(fèi)——計(jì)劃生育費(fèi)、五小車(chē)輛稅收、基本水費(fèi)

　　一、計(jì)劃生育罰款收繳

　　1、罰款對(duì)象：包括超生的、不夠年齡結(jié)婚的、暗婚暗育的、抱養(yǎng)棄養(yǎng)子女的，以及沒(méi)有“三證”的；

　　2、罰款任務(wù)：與去年一樣，沒(méi)有增加也沒(méi)有減少；

　　3、主要措施：（1）各村民小組在4號(hào)以前完成的，第一名獎(jiǎng)300元，第二名獎(jiǎng)200元；
（2）在4號(hào)之前不交錢(qián)的被罰款戶(hù)，后拖一天，加罰20%；
（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；
（4）凡是已懷孕沒(méi)生下來(lái)、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經(jīng)生下來(lái)的，不要株連其親屬。

　　二、五小車(chē)輛稅收收繳

　　1、收稅對(duì)象：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)、帶拖斗拖拉機(jī)、營(yíng)運(yùn)車(chē)輛、三輪車(chē)、摩托車(chē)；

　　2、收稅標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)15元/年，帶拖斗拖拉機(jī)40元/年，營(yíng)運(yùn)車(chē)輛45元/月，三輪車(chē)150元/年，摩托車(chē)60元/年；

　　3、主要措施：（1）村組干部分工負(fù)責(zé)，努力做好五小車(chē)輛稅收的征收工作；
（2）要按照鎮(zhèn)里下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)征收，不能打折扣。

　　三、基本水費(fèi)收繳

　　1、收取依據(jù)：具體由水利部門(mén)解釋?zhuān)?br>

　　2、收取標(biāo)準(zhǔn)：每畝地7元。

　　四、工作要求

　　1、本村這項(xiàng)工作開(kāi)展較晚，任務(wù)較重，村組干部要分工負(fù)責(zé)，馬不停蹄地進(jìn)入工作狀態(tài)，必須在4號(hào)以前完成三項(xiàng)稅費(fèi)征繳任務(wù)；

　　2、三項(xiàng)任務(wù)是硬性的，剛性的，沒(méi)有彈性，必須不折不扣地完成；

　　3、在4號(hào)之前完成的有5%的回扣，完不成任務(wù)的要對(duì)組長(zhǎng)罰款；

　　4、三項(xiàng)稅費(fèi)征繳要先急后緩，先抓計(jì)劃生育罰款，后起基本水費(fèi)和五小車(chē)輛稅收；

　　5、要重點(diǎn)在釘子戶(hù)和困難戶(hù)上下工夫；

　　6、不希望哪一個(gè)組長(zhǎng)不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，不希望出現(xiàn)村民頂撞現(xiàn)象，出了問(wèn)題，由各村民小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

　　（摘自蘇北某村《村組干部會(huì)議記錄》）

　�。ǘ�）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問(wèn)題沒(méi)有解決

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革前，各地普遍存在少報(bào)、漏報(bào)土地及新開(kāi)墾土地和沒(méi)核減工商開(kāi)發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地的現(xiàn)象，早已出現(xiàn)因“有地?zé)o稅”、“有稅無(wú)地”等土地稅負(fù)“不公”問(wèn)題，還由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問(wèn)題 ，無(wú)法實(shí)施依率據(jù)實(shí)征收，不得不采取按人按地平均分?jǐn)偟霓k法。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問(wèn)題，仍然沒(méi)有解決。

　　1、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際土地面積是不斷變化的。按照稅費(fèi)改革的政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積要堅(jiān)持以二輪承包土地面積為依據(jù)。雖然政策允許按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，但由于新開(kāi)墾土地和工商業(yè)開(kāi)發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地不斷發(fā)生，實(shí)際農(nóng)業(yè)土地面積是不斷變化的，不可能對(duì)計(jì)稅面積進(jìn)行準(zhǔn)確、及時(shí)的調(diào)整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來(lái)的“稅負(fù)不公”問(wèn)題。以湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為例，稅費(fèi)改革后，縣里按照鄉(xiāng)里往年上報(bào)土地面積124213畝作為農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積給該鄉(xiāng)下達(dá)農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)9623938萬(wàn)元，畝平77.48元，但該鄉(xiāng)實(shí)際只有土地面積119938畝，與上級(jí)核定的計(jì)稅面積相差4275畝，鄉(xiāng)里為了完成稅收任務(wù)，下達(dá)給村里的農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)為畝平80.24元，畝平提高3.56%。

　　2、按地平攤農(nóng)業(yè)稅，帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。從調(diào)查情況看，雖然政策要求實(shí)行地區(qū)差別稅率和計(jì)稅常產(chǎn)，但絕大多數(shù)試點(diǎn)省至少到縣一級(jí)執(zhí)行的都是統(tǒng)一稅率，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都是執(zhí)行同一計(jì)稅常產(chǎn)。由于不同地區(qū)乃至不同農(nóng)戶(hù)之間的土地質(zhì)量不同、經(jīng)營(yíng)水平不同，土地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平差異較大，如果對(duì)不同地區(qū)、不同農(nóng)戶(hù)按同一稅率和計(jì)稅常產(chǎn)平攤農(nóng)業(yè)稅收，就會(huì)帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。

　　3、無(wú)法解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身固有的缺陷，不能實(shí)現(xiàn)依率據(jù)實(shí)征收，不得不繼續(xù)采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅“稅負(fù)不公”問(wèn)題。

　�。ㄈ�）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支撐了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕

　　農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕是農(nóng)村稅費(fèi)改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實(shí)。但中央要求，“農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開(kāi)支，主要通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”。也就是說(shuō)，基層政權(quán)“消腫減支”對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起決定性作用。但從實(shí)際情況看：

　　1、基層“消腫減支”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這主要表現(xiàn)在：一是縣鄉(xiāng)政權(quán)組織“消腫”不夠。從調(diào)查情況看，鄉(xiāng)村撤并和村干部精簡(jiǎn)力度較大，成效顯著，但大多數(shù)縣市級(jí)機(jī)構(gòu)改革不夠，力度不大；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，除了清退部分臨時(shí)聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量沒(méi)有太大變化，有的地方甚至還在繼續(xù)增加。江蘇省3縣市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果驗(yàn)證了我們的看法（見(jiàn)圖表2）。二是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)換不夠。從調(diào)查情況看，各地在機(jī)構(gòu)改革中，比較注重機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡(jiǎn)，但對(duì)政府職能轉(zhuǎn)換普遍不夠，政府仍然承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)營(yíng)性職能，政企不分嚴(yán)重；
自上而下的農(nóng)村公共品供給決策體制沒(méi)變，農(nóng)民被動(dòng)出資、投勞太多，且平調(diào)使用現(xiàn)象嚴(yán)重；
縣鄉(xiāng)村職能劃分不清，財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門(mén)改革不夠。從各地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的情況看，被下放管理權(quán)限或被撤并的機(jī)構(gòu)主要是一些與“三農(nóng)”密切相關(guān)的涉農(nóng)部門(mén)，如農(nóng)經(jīng)管理、畜牧、水產(chǎn)、林果、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等，而對(duì)人、財(cái)、物等管理權(quán)限均在上級(jí)管理部門(mén)的垂直單位，普遍沒(méi)有涉及，即使有，力度也不大�？h鄉(xiāng)政府職能不轉(zhuǎn)變，自然就難以真正地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，更難以精簡(jiǎn)人員，從而就使減少開(kāi)支和調(diào)整開(kāi)支結(jié)構(gòu)極其困難，縣鄉(xiāng)政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本就難以降低?/p>

　　年份 沭陽(yáng)縣 溧陽(yáng)市 寶應(yīng)縣

　　1999 26864 19262 22908

　　2000 28015 19954 24085

　　2001 28919 19388 23919

　　2002 29045 19502 23919

　　2、中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的17個(gè)省份，在改革前，其農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資5項(xiàng)收入約為484.4億元，稅費(fèi)改革后，其農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為312.4億元，實(shí)際減收約172億元。

　　有關(guān)政策要求，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要“通過(guò)中央和省兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法給以適當(dāng)補(bǔ)助，有條件的市（地）一級(jí)政府也應(yīng)安排一定的資金支持這項(xiàng)改革”。

事實(shí)上，撇開(kāi)省地兩級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用不論，僅中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付就彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政給這17個(gè)省份的轉(zhuǎn)移支付可分為2個(gè)部分，一是農(nóng)村稅費(fèi)改革專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約191.53億元，二是農(nóng)村教師工資專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助約40.74億元。2項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額約為232.27億元。

　　按照中央有關(guān)政策要求，中央財(cái)政關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要有一定比例用于村級(jí)組織開(kāi)支缺口。但從調(diào)查情況看，能夠落實(shí)到村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關(guān)政策要求的15%的比例，計(jì)算中央財(cái)政對(duì)這17個(gè)省份191.53億元的農(nóng)村稅費(fèi)改革專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，約有28.73億元要落實(shí)到村。也就是說(shuō)，加上農(nóng)村教師工資專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，上述17個(gè)省份的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總額為203.54億元；
再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后這些省份312.4億元農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅2項(xiàng)合法收入，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府收入總額已達(dá)515.94億元。這已經(jīng)比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說(shuō)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不僅彌補(bǔ)了這些地區(qū)因稅費(fèi)改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能

　　目前各界普遍關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)不會(huì)反彈。這主要取決于以下幾個(gè)方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開(kāi)支是否減少；
二是隨著農(nóng)民減負(fù)，改革前一些必要的農(nóng)村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；
三是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和可持續(xù)性；
四是農(nóng)村稅費(fèi)改革是不是一種可持續(xù)性的制度安排。從我們調(diào)查的情況和有關(guān)文獻(xiàn)的反映的問(wèn)題看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能。

　　1、基層組織沒(méi)有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)的不少地區(qū)，沒(méi)有能夠按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、效能的原則，真正轉(zhuǎn)換政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，即使是對(duì)分流、輪崗人員，也缺少可持續(xù)性的制度安排，財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕。

　　2、農(nóng)村公共品供給缺少資金來(lái)源。按照有關(guān)政策規(guī)定，改革前由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開(kāi)支的大部分項(xiàng)目，都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支。但為了確保基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，在大部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收比例較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一些縣鄉(xiāng)組織，都首先將農(nóng)業(yè)稅和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的絕大部分納入工資專(zhuān)戶(hù)，用于發(fā)放干部和教師工資。即使這樣，不少地區(qū)仍然不同程度的存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象。不少地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政都很難對(duì)農(nóng)村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預(yù)算安排，也難以落實(shí)。

　　3、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金已實(shí)行包干使用。也就是說(shuō)，即使是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能夠持續(xù)、穩(wěn)定的撥付，但不可能再加大力度。

　　4、一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)“加碼”和“亂收費(fèi)”行為。據(jù)湖北某鄉(xiāng)黨委書(shū)記反映，經(jīng)過(guò)調(diào)查摸底，為了彌補(bǔ)村級(jí)資金不足和部分農(nóng)戶(hù)的稅費(fèi)尾欠，該鄉(xiāng)各村在鄉(xiāng)政府下達(dá)農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)的基礎(chǔ)上，平均每個(gè)村約加碼5萬(wàn)元，全鄉(xiāng)近400萬(wàn)元。蘇中的部分縣鄉(xiāng)為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足，強(qiáng)行向農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。安徽某村村民反映，稅費(fèi)改革后，初中、小學(xué)學(xué)雜費(fèi)收取實(shí)行的“一費(fèi)制”，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)已提高，稅改第一年標(biāo)準(zhǔn)分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。

　　六、政策建議

　　（一）繼續(xù)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案

　　完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是實(shí)行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策；
二是有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；
三是有利于土地稅負(fù)公平、公正、公開(kāi)；
四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；
五是簡(jiǎn)便易行。

　　在堅(jiān)持上述基本原則的基礎(chǔ)上，我們對(duì)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，提出如下要點(diǎn)：

　　1、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征土地資源稅。按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出水平，土地只能是農(nóng)民的生存保障資料，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)根本沒(méi)有能力承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的所有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)理應(yīng)全部取消。但是，考慮到國(guó)家財(cái)政尤其是中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，我們建議，采取一個(gè)向全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的過(guò)渡辦法，過(guò)渡期為5年，即在過(guò)渡期內(nèi)，在取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，從輕確定稅負(fù)水平，改征單一的土地資源稅。

　　第一，以村為單位，全面據(jù)實(shí)核查現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源，據(jù)實(shí)核定土地資源稅的計(jì)稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無(wú)地”或“有地?zé)o稅”現(xiàn)象，從根本上夯實(shí)“公平稅負(fù)”的基礎(chǔ)。

　　第二，按照簡(jiǎn)便易行的原則，不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出水平，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，參考土地質(zhì)量，分區(qū)域?qū)�農(nóng)業(yè)用地分等定級(jí)，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負(fù)；
但要對(duì)畝均稅額實(shí)行上限控制：如對(duì)產(chǎn)出一季的農(nóng)業(yè)用地，畝征土地資源稅10元，產(chǎn)出兩季的，畝征20元，產(chǎn)出三季的，畝征30元。

　　第三，已經(jīng)確定的土地資源稅稅收標(biāo)準(zhǔn)，畝均稅額保持長(zhǎng)期不變，以村為單位的稅收總額可隨農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量的增減，每3年調(diào)整一次；
其間增減的農(nóng)業(yè)用地，其土地資源稅任務(wù)由土地實(shí)際使用者承擔(dān)。

　　第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅減免比例執(zhí)行。

　　第五，村級(jí)集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個(gè)人以任何名義直接向農(nóng)戶(hù)收取土地資源稅。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　2、嚴(yán)格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級(jí)資金。

　　第一，繼續(xù)采取村提留的辦法，向承包土地的農(nóng)戶(hù)收取村干部報(bào)酬、五保戶(hù)供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用。村提留的比例，不超過(guò)土地資源稅正稅的40%；
村級(jí)組織只負(fù)責(zé)組織村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會(huì)討論決定，真正實(shí)行民主決策；
村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，只對(duì)承包土地的人口收取，按照“無(wú)償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數(shù)量和用工數(shù)量的基礎(chǔ)上，實(shí)行投資、投勞兩線(xiàn)運(yùn)行，分別算賬。

　　第二，除農(nóng)稅征管部門(mén)有權(quán)按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額向村級(jí)組織收取土地資源稅以外，各級(jí)政府組織及其部門(mén)無(wú)權(quán)以任何形式給村級(jí)組織下達(dá)包括服務(wù)性收費(fèi)在內(nèi)的任何籌資籌勞任務(wù)；
村提留和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金屬于集體所有，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理和使用，任何單位和個(gè)人無(wú)權(quán)以任何形式和名義跨村平調(diào)使用村級(jí)資金，不得實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”或“資金、賬目雙代管”；
除遇特大洪澇災(zāi)害和其他突發(fā)性事件以外，跨村使用勞動(dòng)力一律根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，由用工單位或個(gè)人與農(nóng)民協(xié)商解決。

　　第三，村級(jí)組織使用集體資金，實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、村民監(jiān)督和上級(jí)審計(jì)。村提留和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的使用，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用、分別做賬，嚴(yán)禁將“一事一議”資金作為村提留使用；
對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“雙公開(kāi)”，一方面向村民公開(kāi)，定期公布收支賬目，一方面對(duì)上級(jí)政府公開(kāi)，將村級(jí)收支賬目報(bào)送農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)；
由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生村民理財(cái)小組，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理；
賦予政府農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)職能，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行定期審計(jì)或抽查審計(jì)，并根據(jù)群眾反映進(jìn)行有針對(duì)性的審計(jì)。

　　3、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的交納。

　　第一，承包土地的農(nóng)民在村社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級(jí)組織交納土地承包費(fèi)(即地租)，土地承包費(fèi)包括土地資源稅和村提留兩部分，村級(jí)組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級(jí)政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，用土地承包費(fèi)的一部分向農(nóng)稅征管部門(mén)交納土地資源稅。

　　第二，對(duì)只保留土地承包權(quán)力而不直接承包土地，并與村級(jí)組織簽訂契約5-10年的農(nóng)民（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定），不承擔(dān)土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金任務(wù)；
對(duì)與村級(jí)組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉(zhuǎn)讓出去的，要由土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的承擔(dān)主體，村級(jí)組織按照協(xié)議規(guī)定收取土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金。

　　第三，農(nóng)民交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，可采取或“交錢(qián)”或“交糧”或“錢(qián)糧并行”的辦法，如果需要農(nóng)民交糧，必須事先公布糧食收購(gòu)價(jià)格，與愿意交糧的農(nóng)民簽訂收購(gòu)合同，并實(shí)行農(nóng)戶(hù)與購(gòu)糧單位、農(nóng)戶(hù)與村級(jí)組織、村級(jí)組織與農(nóng)稅征管部門(mén)四方分別結(jié)算的辦法，不允許代扣、代繳、代結(jié)。

　　第四，在以下3種情況下，村級(jí)組織有權(quán)收回農(nóng)民的承包地：承包土地而又拋荒土地達(dá)一年者；
承包土地而又不交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者；
轉(zhuǎn)出承包地而又因不簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議、造成無(wú)人交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者。對(duì)被村級(jí)組織收回承包地的農(nóng)民，只保留其承包土地的權(quán)力，5-10年內(nèi)不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定）；
村級(jí)組織有權(quán)對(duì)收回的承包地實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或重新發(fā)包經(jīng)營(yíng)。

　�。ǘ�）配套改革要連動(dòng)進(jìn)行

　　1、取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的公共財(cái)政體制。一是將鄉(xiāng)級(jí)政府的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一收歸縣級(jí)政府，取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的財(cái)政管理體制，縣級(jí)政府及其部門(mén)給鄉(xiāng)級(jí)組織下達(dá)的所有事項(xiàng)、安排的所有人員，全部由縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，不得留任何缺口；
二是轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)政府職能，按照“政企分開(kāi)”原則，將其現(xiàn)在承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性職能全部剝離，推向市場(chǎng)，完全脫離與政府行政和財(cái)務(wù)的關(guān)系；
三是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格核定、由政府及其部門(mén)負(fù)責(zé)收取的、帶有“對(duì)象性”的行政事業(yè)性收費(fèi)，一律作為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算收入，其人員工資和征收費(fèi)用納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開(kāi)支，實(shí)行收支“兩條線(xiàn)”；
四是由縣級(jí)政府按區(qū)域合理設(shè)置地稅征管部門(mén)，并作為農(nóng)稅征收主體，按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，具體負(fù)責(zé)向村級(jí)組織收取土地資源稅，上交縣級(jí)財(cái)政部門(mén)，除此之外，農(nóng)稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車(chē)”代征任何其他稅費(fèi)。

　　2、進(jìn)行縣鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革連動(dòng)，做到全部“消腫減支”。一是在轉(zhuǎn)換政府職能、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，合理確定鄉(xiāng)級(jí)組織的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，鄉(xiāng)級(jí)組織無(wú)權(quán)通過(guò)自收自支，自設(shè)機(jī)構(gòu)、自聘人員；
二是徹底改革鄉(xiāng)級(jí)組織用人制度，全部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，對(duì)落聘人員，由縣級(jí)財(cái)政給其發(fā)放3年基本工資、購(gòu)買(mǎi)失業(yè)保險(xiǎn)后，自謀出路，真正使鄉(xiāng)級(jí)組織改革做到既“消腫”又“減支”；
三是在轉(zhuǎn)換縣級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，按照減事、減人、減機(jī)構(gòu)、減開(kāi)支的原則，進(jìn)行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。

　　3、按照“政府拿錢(qián)做政府的事，農(nóng)民拿錢(qián)做社區(qū)的事”的原則，嚴(yán)格劃分農(nóng)村公共品供給責(zé)任。一是合理確定村級(jí)組織的公共品供給責(zé)任，將村級(jí)供給責(zé)任界定為“村內(nèi)公益事業(yè)”，由村級(jí)組織按照“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌集建設(shè)資金；
二是跨村跨鄉(xiāng)的道路、水利工程等公益事業(yè)建設(shè)資金，由縣鄉(xiāng)政府財(cái)政和爭(zhēng)取上級(jí)投資及外部投資統(tǒng)籌解決；
三是鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村公共品建設(shè)，緩解縣級(jí)財(cái)政壓力，如在縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)九年義務(wù)教育主要責(zé)任、統(tǒng)籌解決大部分教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，吸引民間投資、鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村中小學(xué)民辦教育，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制，實(shí)行“民投、民管、民營(yíng)”。

　　注：1、本表2001年和2002年數(shù)字來(lái)源于當(dāng)年A縣農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所制《農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和勞務(wù)歸戶(hù)匯總表》；
需要說(shuō)明的是，原來(lái)的兩個(gè)表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農(nóng)村稅費(fèi)征收工作還沒(méi)有開(kāi)始的階段，也就是說(shuō)，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產(chǎn)業(yè)交積累金數(shù)”、“抗旱排澇費(fèi)”、“水圩費(fèi)”、“農(nóng)技畜禽防疫”等費(fèi)用的數(shù)量，都是事先計(jì)劃好的，不僅量大，且由縣里將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)村，分配具體、詳細(xì)，數(shù)量精確到小數(shù)點(diǎn)以后兩位數(shù)，使計(jì)劃變成了必須完成的任務(wù)。

　　2、該縣提供的上述兩表格中的各項(xiàng)指標(biāo)，在表格中都已經(jīng)具體落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　3、該縣一位參與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據(jù)實(shí)際經(jīng)費(fèi)缺口倒推出來(lái)的，也是必須完成的任務(wù)。

　　表2 A縣2001－2002年農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和勞務(wù)歸戶(hù)匯總表(略)

　�。ㄗ髡邌挝唬恨r(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室）

相關(guān)熱詞搜索：研究報(bào)告 試點(diǎn) 鄉(xiāng)村 管理體制改革 跟蹤