一、問題

　　言論自由與政府機構的名譽權之所以會成為一個問題，主要是因為現(xiàn)實生活中的“輿論監(jiān)督”。廣義而言，輿論監(jiān)督指社會輿論對一切不良現(xiàn)象的監(jiān)督。狹義的輿論監(jiān)督意指一般公民和新聞媒體通過公共論壇的輿論力量對國家機關及其工作人員濫用權力等不當行為的監(jiān)督與制約。[1]在具體表現(xiàn)上，輿論監(jiān)督實際上是公民或包括新聞媒體在內(nèi)的社會組織表達一種針對政府機構或政府官員的批評性言論的活動。

　　這里“政府機構”概指那些按照法律設立、旨在解決公共問題、由公共財政提供經(jīng)費的機構，在我國，不僅包括各級立法、執(zhí)法和司法機構，尚包括那些由公共財政提供活動經(jīng)費和支付其組成人員薪金的機構，例如各黨派、共青團、工會、婦聯(lián)等團體。這些團體雖不被列入憲法規(guī)定的“國家機構”之中，但是其經(jīng)費是由公共財政支付的，其活動影響到公共政策的制定和執(zhí)行，所以也應屬于輿論監(jiān)督的對象�？膳u的政府機構行為包括立法、司法和執(zhí)法等行為，亦即公共政策的制定和執(zhí)行行為。輿論監(jiān)督的內(nèi)容指一般公民和媒體對政府機構的濫用權力等不當行為所作的公開批評。這些批評可能是對于有關不當行為的事實的指控，也可能是對于這種事實進行評論，或者就此提出改進的建議。所謂“不當行為”(misconduct)主要指違反憲法和法律的行為。由于輿論監(jiān)督的開展和被提倡，言論自由與政府機構的名譽權或名譽利益之間就有了沖突的現(xiàn)實性。

　　對政府機構所作的批評可能是屬實的，也可能是失實的。不論是屬實的批評還是失實的批評都可能影響到政府機構的威信與形象。在某些歷史階段，維護政府機構的威信與形象是非常高的利益要求，因此將批評政府機構視為嚴重的犯罪。[2]我國憲法明確規(guī)定公民擁有對國家機關進行批評的權利。[3]這種保障除了包括屬實的批評之外，是否包括失實的批評？在實踐中，一些受批評的國家機關以批評失實為由提起民事訴訟，辯稱失實的批評侵害了其“名譽權”，請求恢復名譽、賠禮道歉，甚或賠償損失等。[4]我國《民法通則》承認法人享有名譽權，[5]這構成一些國家機關訴求“名譽權”保護和受理法院作出原告勝訴之判決書的法律依據(jù)。[6]國家機關或政府機構能否像其他法人一樣享有民法上的名譽權及其相應的訴權？在法律上應當如何對待和處理針對政府機構的失實批評和侮辱性言辭？進而言之，我們應當如何理解和把握言論自由與政府機構名譽之間的平衡？這些是本文試圖探討的問題。

　　二、是否可以給予政府機構民法上的名譽權及其相應的訴權？

　　這些問題的核心是，批評性言論的自由與政府機構名譽或威信之間的關系。

　　言論自由和政府機構名譽都是公共利益的要求。言論自由是民主政府賴以存在的條件和方式，是一切依賴民眾意見作為最終淵源的權威的基礎。政府機構最高的威信莫過于它們獲得了在言論的自由空間里抒發(fā)的民意的真正認可和褒揚。對于政府威信的民主界定就是政府必須開放給公眾的自由批評，政府不能通過強制手段來獲得公民對它的尊敬和服從，政府威信是有用的，是政府進行正常的統(tǒng)治活動的有利資源，但是政府的威信不能建立在對其錯誤的粉飾和掩蓋的基礎之上。

因此，如果我們能夠區(qū)分開針對政府機構的屬實批評與失實批評，屬實的批評應當受到法律的保護。這時候，我們必須讓屬實批評的發(fā)表者暢所欲言。毫無疑問，這種做法至少得到了法律上的承認。英國普通法歷史上“愈近真實，誹謗愈大”的法諺顯然已得不到現(xiàn)代法律制度的認可。我國憲法明文規(guī)定公民對于國家機關的批評權利。這個規(guī)定包含了這樣一種期望：正確的批評有利于政府機構糾正錯誤，改進工作，是最終有利于把政府機構的威信樹立在更加堅實的基礎之上的。

　　對政府機構的錯誤批評是否也應受到法律的保護呢？顯然，對政府機構的錯誤批評如果得不到糾正而被其他公民誤信，既不利于維護政府機構的威信，又無益于提高公共討論的水平和增進公民對政府的認識。虛假的言論是沒有價值的，所以我們必須保證虛假言論有被肅清、錯誤指責有被糾正的機會。提供這種機會既是為了維護政府機構的威信，又是為了提高公共討論的水平和增進公民對政府的認識。

對于一個受誹謗的私人而言，名譽權及相應的訴權便提供了一個在法庭上肅清謠言、恢復名譽的機會。那么這一民事權利是否應當同樣賦予受誹謗的政府機構呢？

　　在這一問題上，我國法律規(guī)定語焉不詳�！睹穹ㄍ▌t》第一百零一條宣布：“公民、法人享有名譽權”。但是法律規(guī)定和司法解釋從未明確表示這里的“法人”包括國家機關法人。關于政府機構是否享有民法上的名譽權以及相應的訴權這一問題，本文考慮到以下這些因素。

第一，即使政府機構受到錯誤指責，一般不會給它履行法定職能帶來嚴重的影響，一般不會造成經(jīng)濟損失，也不存在什么精神損失。

　　在法律上并不排除作為一個公法人的政府機構也可以享有私法上的某些權利，具有一定的民事主體資格。例如政府機構可以購置辦公用品或簽訂某些種類的合同，但是政府機構并不必然享有一個私法人所享有的全部權利。政府機構是否享有某種私法上的權利，關鍵在于這種權利是否是它屬行統(tǒng)治職能所必需的，或者，換句話說，缺乏這種權利的協(xié)助，政府機構是否就無法履行法律所賦予它的統(tǒng)治職能。

政府機構的“名譽”——它的威信與尊嚴不受不當?shù)馁H損，對于其順利地履行法定職能是有益的，但是這并不意味著通過賦予政府機構名譽權和以民事訴訟的方式來維護政府機構的名譽是必要的。

　　名譽權旨在保障主體在社會中與其他公民或組織進行正常交往的能力和條件。而對于政府機構而言，法律賦予政府機構某種法定職能，同時賦予了為保證這種職能正常履行的強制力量。即使政府機構名譽的暫時降低給它履行法定職能帶來某些困難——例如法院受到錯誤指責可能會給它的執(zhí)行工作帶來一些麻煩，但是，這些困難不足以使它陷于無能履行的境地——如果它充分行使了法律賦予的強制力的話。相比較而言，政府機構可以強制相對人接受它的意志——這是權力的特征，而私人則不能強制其他人接受他的意志。一個受誹謗的普通公民不能強制老板繼續(xù)雇用他，不能強制其他公民繼續(xù)與他交往，不能強制別人給予他在通常情況下也許會給予他的某種好處。所以一個受誹謗的普通公民不能正常開展平日的活動，不能完成本可以完成的人生計劃。諺言所謂“名譽是人的第二生命”，正說明了名譽對于一個人正常的人際交往和個人發(fā)展的必要性。而在一般情況下，如果不是整個統(tǒng)治系統(tǒng)失去威信的話，某一政府機構即使在受到錯誤指責的情況下也可以履行它的日常職能。當然，這絕不是說政府不必追求良好的名譽，但是我們可能夸大了錯誤指責給政府機構的日常工作帶來的影響。[7]

　　從我國的司法解釋來看，法律設置法人名譽權的主要旨趣在于通過保護法人在經(jīng)營活動中的信譽來保護法人的正常經(jīng)濟收入不會遭受損失。[8]政府機構名譽的降低是否會影響其經(jīng)濟收入呢？首先應當明確的是政府機構的經(jīng)濟收入在性質(zhì)上屬于國庫收入，同時政府機構的開支是由國家財政撥款維持的。其次，已有論者指出，[9]政府機構的管轄范圍固定，管轄權穩(wěn)定，比如某法院的聲譽受損，當事人到別的地方起訴是不可能的，聲譽受到影響不會帶來經(jīng)濟上的損失。再次，由于本文所界定的“政府機構”是一種非營利性法人，所以營利不是政府機構的活動目的，也就一般不會發(fā)生因為名譽受損而造成經(jīng)濟損失的問題。但是也有一些政府機構依法可以收取某些費用，例如法院可以向當事人收取案件受理費。如果當事人對法院的信任度降低，可能會采取調(diào)解、仲裁、“私了”等非訴訟的方式解決糾紛。這樣便造成法院的案源流失和收費減少。但是應注意的是，對于解決方式的選擇是當事人行使自身權利的體現(xiàn)，與法院的根本社會功能——最大程度地達成社會正義是不矛盾的。[10]

　　另外，錯誤指責是否給政府機構帶來精神損失呢?本文認為，精神損失是針對自然人而言的，自然人因為受到誹謗而產(chǎn)生精神痛苦，可以要求一定的賠償金得到撫慰。[11]而法人作為政治或經(jīng)濟性質(zhì)的實體，追求某種政治或經(jīng)濟目標，不是有血有肉的自然人，不具有自然人才具有的喜怒哀樂等感情，無法感受到自然人才能感受到的精神上的愉悅或痛苦。作為一種公法人的政府機構也是如此。政府機構以實現(xiàn)某種政治目標或法定職責為已任，不像自然人那樣可以同時追求精神世界的完善。有一種觀點認為法人雖不能夠感受到精神痛苦，卻具有某種精神利益，例如“無形資產(chǎn)”等，錯誤指責可能造成精神利益的損失。[12]本文認為，所謂“精神利益”，不過是體現(xiàn)為“良好的名譽”的一種利益。對法人而言，良好的名譽之所以是一種利益，原因在于良好的名譽最終轉化為一種現(xiàn)實利益。法人的名譽是附著于它的現(xiàn)實利益之上的，法人無法從它的良好的名譽中就得相對獨立的精神愉悅。作為個人，“君子固窮”，窮困的君子因被評價為君子而感受到相對獨立的精神愉悅，可能愿意作為一個君子而繼續(xù)窮困下去。法人捐助于社會公益事業(yè)，一般是期望通過此種善行所獲得的好名譽使自己更加富裕起來。“精神利益”的喪失最終表現(xiàn)為某種現(xiàn)實利益的喪失�？傊�，法人的“精神利益”不過是名譽的別稱，是現(xiàn)實利益的一種表現(xiàn)形式，本身不具有獨立性。政府機構的“精神利益”也是如此。政府機構的“精神利益”就是它所獲得的公民評價，是附麗于政府機構的法定職責或現(xiàn)實目標之上的。“精神利益”的損失不外乎是政府機構履行法定職責的一些有利條件的喪失或者經(jīng)濟方面的些微損失。因此，以政府機構具有某些“精神利益”為由而賦予其名譽權，這種做法的根據(jù)是不充分的。

第二，政府機構有能力有條件回擊不實的言論，有機會通過行動澄清人們的認識。

　　沒有名譽權以及相應的通過法庭保護名譽的訴權，一般的政府機構也擁有比普通公民大得多的恢復名譽的可能性。政府機構擁有接近媒體的便利途徑。在我國，政府機構與本地區(qū)或本系統(tǒng)內(nèi)的媒體有一種人所共知的親密關系。如果本地區(qū)或本系統(tǒng)外的媒體發(fā)表了某種失實的批評性言論，政府機構有可能在本地區(qū)或本系統(tǒng)內(nèi)的媒體上發(fā)表反駁言論。同時也不能排除本地區(qū)或本系統(tǒng)外的媒體愿意發(fā)表反駁言論的可能性。很多政府機構設有宣傳部門，一些政府機構設有新聞發(fā)言人。它們可以通過召開新聞發(fā)布會等形式來傳播自己的聲音。這些機構與某些媒體往往有較多的、較固定的聯(lián)系。除此之外，如果失實言論引起人們和媒體的注意，也可能會有記者主動前來采訪。在一般情況下，政府機構非日常事務性的行為總會引起公眾和媒體的關注，政府機構的聲音總比一般公民傳播得更快更遠。在這種情況下，即使有些政府機構（例如法院）按其性質(zhì)來說不宜被鼓勵發(fā)表自己的言論，它們的行為也總是公眾和媒體關注的對象。因為有這種關注，所以即使政府機構緘默不語，在公眾討論中也有可能出現(xiàn)澄清事實的反駁言論。

對于端正有關政府機構的事實的視聽，在一定程度上依賴政府機構的解釋，而更重要的是依賴政府機構的自身行為。政府機構的行為對于端正視聽比語言更有力量。政府機構的威信與形象并不是靠語言的詞藻粉飾起來的，而是廉政勤政為民服務的許多事跡構筑起來的。如果一個政府機構果真有威信，它的威信不應當是脆弱到經(jīng)不起批評的地步。對政府機構作這樣的要求，是因為政府機構比一般公民更有機會“用事實說話”，——通過自己的行為表達自己的品質(zhì)。一個普通公民受到錯誤指責，無法強制其他人繼續(xù)和他交往，——在繼續(xù)交往中澄清人們的錯誤認識。一個政府機構卻可以在那些必須選擇它解決問題的人們當中恢復起自己被歪曲的形象。例如，一個行政機構被錯誤地指責為亂收費，它也完全可以在以后的收費行為中表明自己的守法意識。所以政府機構在面對錯誤指責的時候，沉默而公正地執(zhí)法不失為一種選擇。

第三，根據(jù)民主原理，判斷有關政府行為的事實是否真實的最終權力不在于政府自身，而在于人民。

　　民主的基本原理是，人民通過輿論主宰政府，而不是政府通過輿論主宰人民。人民有權利有能力在各種各樣、紛繁蕪雜的信息當中進行分析和判斷，然后在他們認為是正確信息的基礎上表示他們的意愿。在公共論壇上形成的主流意愿是由許多公民的意愿匯聚而成的，一屆政府或官員的命運應當最終決定于這種主流意愿。只有充分的、自由的信息，——不僅包括有關社會問題的信息，而且包括有關政府行為的信息，才能保障作出準確、明智的判斷。

如果政府擁有某種權力告訴人民何種有關它的信息是正確的，何種有關它的信息是錯誤的，然后強迫人們接受它的結論，那么政府的判斷就代替了人民的判斷，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府的選擇就代替了人民的選擇，政府將有所脫離一個民主政府的性質(zhì)。民主意味著應當相信人民具有辨別是非真假的基本能力。在公共論壇和法庭訴訟的關系上，應當看到公共論壇具有激濁揚清的自我凈化能力。法庭是公共論壇的補充物，而不是替代物。法庭不能包辦公共論壇所要解決的一切問題，只應在公共論壇失靈的時候介入。法庭應當承認自己并不是總能夠證明一切，而應當將判斷是非的一些場合留給公民自己，為他們提供訓練判斷力的機會。特別是在有關政府機構的言論的問題上，法庭更應謹慎，以免以自己的判斷取代公民的判斷。在一個民主社會中，對有關統(tǒng)治事務的言論的判斷，根本而言是作為被統(tǒng)治者的公民的責任。[13]

　　第四，根據(jù)我國憲法所規(guī)定的政府機構與公民之間的關系的性質(zhì)，須根據(jù)某些適當?shù)墓ㄔ瓌t來作出解決彼此糾紛的制度安排。

根據(jù)我國憲法規(guī)定的民主原則，一切權力屬于人民，政府由人民選舉產(chǎn)生，并對人民負責；
公民有權利批評政府機構。這表明，公民與政府機構之間的關系是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的關系，對政府機構的監(jiān)督是公民行使民主權利的重要體現(xiàn)，而批評政府機構則是監(jiān)督的方式之一。由此可以推知，政府機構與公民之間的關系主要是一種公法關系。如果政府機構與公民之間發(fā)生某種糾紛，須根據(jù)某些適當?shù)墓ㄔ瓌t來作出解決糾紛的制度安排，或者說，有關的制度安排不能違背公法原則。換言之，不能僅僅從私法的角度來看待和解決有關政府機構與公民之間的糾紛，不能把這種糾紛僅僅看作是兩個私法上的主體如公民與公民之間的糾紛。賦予政府機構名譽權不同于賦予政府機構某種債權。賦予政府機構某種債權，使得政府機構得以民事主體的資格參與財產(chǎn)流轉關系，為自己購買辦公物件，是不會影響到政府機構作為一個民主機構的根本性質(zhì)的，是不會影響到公民民主權利的實現(xiàn)的。而賦予政府機構名譽權所可能擊中的恰恰是民主的心臟，即公民通過自由批評對政府機構實行監(jiān)督的民主權利。保護政府機構的名譽是重要的，但是不能影響到公民民主權利的實現(xiàn)。對政府機構的批評，應當受到憲法言論自由條款的最妥善、最嚴格的保護。

也許有人認為可以從《憲法》第四十一條中引申出國家機關享有名譽權的涵義�！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；
對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”。首先，從表達上看，“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”并不等于國家機關可以對“誣告陷害”者提起民事訴訟。[14]其次，“申訴、控告或者檢舉”的陳述對象是有關國家機關，而批評性言論的陳述對象一般是其他公民；
這二者之間是有區(qū)別的：“誣告陷害”意在使被誣告者承擔法律責任，而誹謗意在使誹謗對象的名譽降低。所以，正確解釋《憲法》第四十一條，并不能得出憲法賦予了國家機關名譽權的結論。

基于以上幾點考慮，本文傾向于認為，針對政府機構的批評性言論所引起的問題主要是一個公法性質(zhì)的問題，可以考慮以公法方面的規(guī)定來代替在私法上賦予政府機構名譽權的做法。這種考慮也符合世界上主要國家對這個問題的處理方式。[15]

　　再簡單說明一下評論和侮辱性言辭問題。公民對政府機構的行為表示意見，這屬于評論。對政府機構表示意見的自由是最起碼的言論自由，是民主政治的一個根本的條件。事實之傳播正是為了表達意見和作出評論。公民的意見是民主政府存在的根據(jù)、施政的依據(jù)和檢討的鏡鑒。任何政府機構都不應擁有審查的權力以決定何為正確的意見和何為錯誤的意見。對于公民就政府行為發(fā)表的意見，很難用正確與錯誤來判斷。在意見之間的自由競爭中勝出的多數(shù)人共同意見是公共政策的依據(jù)。然而公共政策之所以以多數(shù)意見為依據(jù)，并不是因為多數(shù)意見是正確的，而是因為公共政策涉及到多數(shù)的利益。所以公民對政府行為的評論不存在侵犯政府機構“名譽權”的問題。[16]

　　侮辱性言辭之侵犯名譽權，本文認為只有當侮辱性言辭針對某一具體人而言時方可能發(fā)生，因為侮辱性言辭旨在貶低人格，使被侮辱者產(chǎn)生精神痛苦，所損害的是人的精神利益。由于政府機構與自然人不同，沒有人格內(nèi)容和獨立的精神利益，所以即使批評者“侮辱”了某一政府機構，也不存在貶低了政府機構的“人格”使之產(chǎn)生精神痛苦、損害其精神利益等問題。因此也不應當因為侮辱性言辭問題賦予政府機構名譽權。

　　三、在法律上如何懲處誹謗或侮辱政府機構的言論？

　　針對政府機構的批評性言論，不論真假亦不論主觀意圖，皆免卻其侵害名譽的民事責任。但這并不是說針對政府機構的誹謗或侮辱性言辭，可以免卻一切法律責任。

本文認為，在法律上對針對政府機構的誹謗或侮辱性言辭的處理原則等同于對涉及公共秩序的一般性言論的處理原則。這也就是要厘清言論與行動之間的界限。

　　在政府與公民言論的關系上，我們要區(qū)分政府的兩種不同腳色。一種是政府在處理公民之間因言論引起的沖突中所扮演的仲裁人的腳色。另一種是政府在處理與公民之間因后者言論引起的沖突中所扮演的統(tǒng)治者的腳色。前一種腳色不直接涉及政府的統(tǒng)治利益，而后一種則直接涉及政府的統(tǒng)治利益。

　　如果我們選擇民主作為支配政府與公民關系的原則，并選擇自由作為民主政治所追求的公民福祉之一，那么就不能無條件地以政府的統(tǒng)治利益或社會的整體利益為根據(jù)來壓制公民對政府的批評。政府的權力限于調(diào)整行動，而不及于言論，或者說，它可以對治直接作為行動之工具的言論，而不應當對治作為思想交流之工具的言論。

言論是介于思想與行動之間的一種事物。思想是內(nèi)心的印象、信念、情緒和愿望。行動是具體的行為，旨在將某種思想付諸于社會實踐。言論的目的不僅在于表達思想和內(nèi)心愿望，而更在于將思想和信息傳播于他人，使之接受和相信，在于喚起更多人的身體力行，實踐這種思想。在某些情況下，言論純粹是思想的流露，不過是思想的外在形式，與言者所欲求的行動有著遙遠的距離。而在另一些情況下，言論本身即是行動，發(fā)表言論即實現(xiàn)了言者所欲求的現(xiàn)實目的。在更多的情況下，言論是介于思想與行動之間的一種事物。問題的關鍵在于，言論距離實際的行動有多遠。

言論與實際行動之間的距離與一系列復雜的因素有關。有關言論之特點的因素可列舉如下：（1）言論的內(nèi)容是具體的還是抽象的。抽象地談論一項公共政策的弊端，難以喚起現(xiàn)實的行動；
而直接煽動的言論則與現(xiàn)實行動有著更密切的聯(lián)系。（2）言論與行動之間的時間差。言論與現(xiàn)實行動的時間距離越遠，言論的影響可能越小，因為這中間可能介入了其他影響因素；
如果距離越近，則影響可能越大。（3）言論的場合也是一個判斷因素。相同的言論發(fā)表在不同的場合對于現(xiàn)實行動具有不同的影響力。總之，只有當言論與行動之間的因果鏈是直接相扣的，言論是促成行動的必不可少的因素時，言論方可以為隨后的行動負責。倘若言論所欲求的行動是有害于政府機構的工作秩序或所要維護的社會秩序的，則構成法律懲罰的對象，言者不能辭其咎。

　　言者的主觀狀態(tài)也必須是考察的因素之一。如果有證據(jù)表明，言者積極、主動地追求其后行動的發(fā)生，言論與行動之間就可能存在著一種實質(zhì)性的聯(lián)系。但是，確實存在著“言者無意，聽者有心”的情形，這時候，言論與行動之間僅有一種表面的聯(lián)系。還有的時候，聽者的行動超出了言者所期望的范圍，言論與它可預見的影響范圍之外的行動是一種非常遙遠的聯(lián)系。

　　上述對于言者主觀狀態(tài)的分析涉及到言者與行動者之間的關系。不同的關系意味著言者的不同責任，因此也必須在考察之列。他們之間的關系主要有以下幾種：（1）言者與行動者為同一人或同一群人，他（們）必須為言論所欲求的行動的危害負責。當實施懲罰時，所懲罰的是行動而非純粹的言論。（2）言者與行動者不是同一人或同一群人，但是后者的行動是前者所欲求的或并不違背其希望的。言者可能為行動的危害負責。然而，對言論的限制和對言者的懲罰是應當在危害性行動發(fā)生之前還是在之后？若要求懲罰在行動發(fā)生之前，則須考慮其他的有關因素才能確定。（3）言者對聽者的攻擊性言論（fighting words）激起了后者的破壞性行動，言者不須為行動的危害負責。

　　界定國家行動的范圍，一直是近代以來許多學者所努力探討的問題。各種各樣的觀點，并不完全一致，但是至少形成了以下共識：國家權力不應當是無限的。洛克、布坎南主張“有限政府”，洪堡、斯賓塞、諾齊克主張“最小國家”。特別是，人們在這一問題上達成了高度的共識，即，國家不應當干涉思想領域。這一理念落實下來，構成了近代以來法律制度的基石之一：在一般情況下，法律調(diào)整的對象應當限于行動，國家不可以通過限制言論的方式來預防非法行動的發(fā)生。這一理念要求，言論對統(tǒng)治利益或整體利益所造成的危險存在于它所喚起的暴力行動之中；
如果沒有行動，就沒有需要用法律加以制止的危險。如果沒有這樣危險，即使虛假的謊言也不應當用強力加以壓制。也就是說，言論惟有在已經(jīng)給或極有可能給現(xiàn)存秩序造成嚴重危險的時候，才可以受到政府以統(tǒng)治利益或整體利益的代表的身份施加的限制。

在法律上對針對政府機構的誹謗或侮辱性言辭的處理，在這兩種情形下都是一致的。一種情形是，只有在這種言論嚴重影響了政府機構的日常工作，或嚴重妨礙了政府機構履行職責或執(zhí)行公務的時候，才可以視情節(jié)輕重對這種言論的發(fā)表者施以行政或刑事處罰。[17]例如，有人捏造有關政府機構的謠言以煽動不明真相的人沖擊政府機構使其不能正常工作，有人在政府機構執(zhí)行公務的場合捏造有關政府機構的謠言以煽動不明真相的人阻撓政府機構執(zhí)行公務。另一種情形是，有關政府機構的誹謗或侮辱性言辭雖然沒有妨礙政府機構的工作，但是，引發(fā)了社會的動亂，影響了社會的穩(wěn)定。言論的發(fā)表者也要負擔相應的法律責任。[18]在這兩種情形下，言論發(fā)表者的主觀狀態(tài)是故意。這種故意不僅是捏造謊言或發(fā)表侮辱性言辭的故意，而且是妨礙公務或擾亂社會秩序的故意。批評性言論已經(jīng)不是純粹的言論，而是言論者妨礙公務或擾亂社會秩序的工具。

　　總結一下，以刑事或行政方面的措施處罰針對政府機構的批評性言論，可以考慮以下幾個構成要件：（1）這種言論只有在對政府機構工作秩序或社會秩序已經(jīng)造成或極有可能造成真實而非虛構的危害時，才可予以限制或處罰；
（2）言者具有通過言論煽動或產(chǎn)生立即非法行為以破壞既存秩序的目的，或者說，具有如此之故意；
（4）對既存秩序所產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的破壞必須達到明顯而嚴重的程度，才足以犧牲言論自由的利益；
（5）對于這種言論的危害，除非限制言論自由，無法阻止或避免；
（5）決定言論的社會危害性的主要因素不是言論的客觀環(huán)境，而是其實際內(nèi)容，客觀環(huán)境是判斷其危害性大小的參考因素。

　　四、如何理解和把握言論自由與保護政府機構名譽之間的平衡？

　　言論自由和保護政府機構的名譽都是公共利益的要求。沒有一定程度的言論自由，就沒有輿論監(jiān)督，就無法通過輿論的力量制約政府機構的濫用權力等不當行為。政府機構的名譽是政府機構維護正常工作秩序和社會秩序的有利資源。當這兩種利益相互沖突的時候，就產(chǎn)生了平衡的問題。平衡這兩種利益的目標至少是較多的有關政府機構的真實信息的產(chǎn)生。豐富的真實信息不僅是公民作出明智、健全的政治評判的基礎，而且是公民制約公共權力的基礎。公民只有掌握了有關政府機構的充分、真實的信息，才能夠作出明智、健全的政治評判，才能夠?qū)嵤┯行У目刂�。政府機構的濫用權力等腐敗行為才能夠得到根本的、有效的遏制。同時，豐富的真實信息也是建設政府機構與公民之間的相互理解與信任關系的基礎。我們不能夠想象到可以有一種建立在錯誤信息的基礎之上而又名副其實的民主制度。所以，歸根結底，是否賦予政府機構民法上的名譽權，取決于社會是否以較低的成本獲得了較多的有關政府機構的真實信息。我們需要比較賦予和不賦予政府機構名譽權這兩種做法的利弊得失。

根據(jù)我國目前法律，[19]如果賦予政府機構名譽權，故意或過失地傳播有關政府機構的不實言論即要承擔法律責任。而一個過失地傳播有關政府機構的不實言論的人可能是一個善意的批評者，一個出于公心的輿論監(jiān)督者。讓他們承擔法律責任，是既違背法律[20]和主流意識形態(tài)鼓勵公民批評的精神，也不利于輿論監(jiān)督的開展。而且只要法律賦予政府機構名譽權，無論是要求過失承擔責任還是故意承擔責任，(點擊此處閱讀下一頁)

　　都會產(chǎn)生證據(jù)證明和司法判斷的需要。并不是所有的濫用權力行為——這種行為往往具有隱蔽性——都能夠有證據(jù)加以證明，一般的公民和媒體因為匱乏強制性的調(diào)查手段也難以獲得符合法律要求的證據(jù)。司法判斷不可能具有絕對的確定性，例如法庭是否能夠準確地甄別真實的言論與虛假的言論，是否能夠準確地界定“基本屬實”與“嚴重失實”，[21]是否能夠準確地認定故意或過失？這些并非不成問題。那些散布虛假言論的人也許是應當受到懲罰的，而關鍵是，實際上受到懲罰的是否只是傳播虛假言論的人。如果懲罰了傳播真實言論的人，就會挫傷公民進行輿論監(jiān)督的積極性。司法判斷的不確定性不僅可能錯誤地懲罰了那些不該受到懲罰的真誠的批評者，而且還具有一種威懾效應：使得那些知道政府機構不當行為的人因為擔心被錯誤地懲罰而憚于發(fā)言。為證明事實真實進行取證所可能支付的調(diào)查費用和為勝訴所可能承擔的訴訟成本如果高于發(fā)表言論所帶來的個人預期收益，很可能使得知道事實真相的一些人不愿發(fā)言。批評政府機構在很大程度上是一種公益行為，那些揭露政府機構的腐敗行為的人很多是與被揭露者并無私人恩怨、關心公共利益的公民。如果他們擔心他們的行為會影響到自身利益，一般不會將所知道的真相揭露于眾，而只是期盼別人這樣做。這就很可能導致最終沒有人愿意這樣做。

是否賦予政府機構名譽權以對抗誹謗這兩種做法的分歧之一不在于不實言論是否需要糾正，而在于何種做法付出成本較低。賦予政府機構名譽權的主要目的在于，政府機構可以通過提起民事訴訟的方式消除不實言論的影響，向社會提供有關政府機構的真實信息。但是訴訟活動是有成本的，這種成本一般高于自由論壇的成本。[22]既然這種訴訟以獲得真實為目標，一般不存在彌補政府機構的經(jīng)濟損失和精神損失的問題，那么這一成本的付出就顯得高昂。因為就社會而言，不必付出這樣的成本，就可能獲得同樣多或更多的信息。前文已述，政府機構與公民相比，一般處于信息優(yōu)勢的地位，有條件接近公共論壇，有機會通過行動澄清人們的錯誤認識�？梢哉J為，政府機構本身具備抵御不實言論侵害的能力。法庭所要重點保護的是那些沉默的、弱小的受不實言論傷害的普通人。

賦予政府機構名譽權，包含著這樣一種假設，即人們比相信被錯誤批評的政府機構的言論更相信受理訴訟的法庭的言論。這一假設的成立取決于人們認為法庭比受批評的政府機構更公正。而實際上，如果在人們看來，一個社會的司法系統(tǒng)比其他部門更腐敗，這一假設就難以成立，因為人們也許并不相信某一法院所宣布的有關政府機構的“真實”信息。這樣，賦予政府機構名譽權以及相應民事訴權的目的可能就要落空。制度設計必須保證在可能出現(xiàn)整個統(tǒng)治系統(tǒng)普遍腐敗的情況下公民們依然擁有為作出準確、明智之判斷所需要的自由、充分的真實信息，而使法院擁有宣布有關政府機構的信息是否真實的權力，則可能影響到這種保證的實現(xiàn)。

賦予法院宣布有關政府機構的信息是否真實的權力，還會引起一個相當嚴重的問題。那就是法院受理處于同一權力系統(tǒng)內(nèi)的另一法院因公民或媒體批評了其行使審判權的活動而提起的訴訟所產(chǎn)生的問題。有學者已經(jīng)指出，如果肯定某個法院可以受理這種訴訟，無疑會破壞原告、被告、裁判者這樣的“三元式”架構，使審判活動中的關系模式轉變?yōu)閮稍剑霈F(xiàn)“自我裁判”的情形。因為這種訴訟不同于法院與公民或媒體之間的其他民事糾紛所引起的訴訟。在這種訴訟中，裁判者在案件審理過程中的職能與它所審查的對象具有同質(zhì)性，導致審理模式實際上變成了兩元式�！皟稍郊軜嫙o疑打破了訴訟關系中各方的力量平衡，使司法原初意義上的功能發(fā)生了畸變，公眾對其‘作為正義之象征’的普遍心理認同也將產(chǎn)生動搖”。[23]

　　在我國目前，有一個現(xiàn)象不容忽視，就是存在不當?shù)奶厥饫鎲栴}。有些政府部門，有些地方機構有著作為一個集團的自身利益追求，實際上形成脫離公共利益的或明或暗的利益實體。這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在立法過程中，[24]而且表現(xiàn)在執(zhí)法過程中，[25]表現(xiàn)在部門主義和地方主義的各種行為中。一個人容易腐敗，從而謀求對自身利益的保護；
一些人組成的一個部門或機構也同樣如此，同樣可能謀求對不當行為的掩蓋和對自身利益的保護。如果賦予政府機構名譽權以及相應的訴權，政府機構也可能像一個官員那樣通過民事訴訟來打擊報復那些批評它的人，以鉗人之口，獲不受監(jiān)督之利。政府機構訴求名譽權保護，其目的可能并不是為了保護公共利益，而是為了保護一些特殊利益。同時，政府機構起訴公民或媒體的名譽侵權案與公民或法人對行政機構提起的行政訴訟案一樣存在一個問題，即政府機構可能對法院施加非正當?shù)挠绊憜栴}。

本文認為，對于批評政府機構的充分保護就是一個人發(fā)表他愿意發(fā)表的有關政府機構的任何和平的言論而不必被傳喚到某一政府機構進行解釋，說明言論的真?zhèn)�。這種保護的目的就是給予批評性言論更多的自由空間，促進更多的有關政府機構的真實信息的產(chǎn)生。這一選擇包含著利益上的衡量，也不是毫無代價的。這種更多的批評權利確實為某些厚顏無恥的謊言侵入政治有機體提供了可能性和庇護。這種侵入可能混淆——哪怕是暫時地混淆公眾的視聽，也是一種代價。但是在這種批評規(guī)則下，公民預先知道檢驗真實與虛假的標準真正地掌握在公共論壇自身，在公民自身，而不是掌握在某級政府部門的手里，由政府來宣布它自己是“官告民”訴訟的勝利者或失敗者，公民將會更積極地參與輿論監(jiān)督，而沒有訴訟成本及司法判斷不確定性的困擾等后顧之憂。如果他們在發(fā)言時必須考慮是否存在疏忽，言論內(nèi)容是否屬實，他們可能要部分喪失一個負責公民所具有的參政議政精神。在激烈的政治討論中，考慮到一個人的思維狀態(tài)和過程，事實性錯誤常常是不可避免的。保護一些虛假言論，并非因為它本身有什么價值，而是因為，在一個民主國家，它是保障公民的民主權利，保護公心[bjie1] 不受打擊、真實免于壓制的必需方式。給予善意的批評者以充分的自由，是鼓勵那些知道政府機構真實情況的人站出來將之揭露于眾的必要措施。[bjie2]

　　同時，如果對某種事實的真實性質(zhì)作出判斷和依賴判斷作出選擇的責任嚴正地落在公民個人身上，公眾的判斷力可以在激烈的討論當中得到鍛煉，認識能力將會得到發(fā)展，政治有機體將會更有能力抵御謊言的侵蝕。如果言論所可能引起的明白的危險并不是如此緊迫以致來不及充分討論就會發(fā)生，如果還有時間通過討論來揭穿謊言和謬誤，可以以教育的方式消除不實言論的影響，那么補救的辦法就是更多的言論，而不是法律訴訟和強制的緘默。也就是說，在一定條件下，清除不實言論之弊害的方式不是壓制言論，而是鼓勵更多的言論，抑制言論自由副作用的途徑不是壓制自由，而是促進更大的自由，通過言論的自由流動以及在此過程中所迸發(fā)出的人們理性與智慧來達到激濁揚清、自我凈化的效果。

在這種批評規(guī)則之下，政府機構可能暫時因為錯誤的指責而無法像它在受尊敬時那樣順利地履行公務，甚至經(jīng)濟收入也可能有些微的損失。但是這些代價相比敞開言路所帶來的收益來說還是值得的。由于受到公眾的監(jiān)督，政府機構可能會更加小心謹慎、更加努力地工作，會更快地發(fā)現(xiàn)缺點、改正錯誤。由于不能通過訴訟手段來恢復名譽，政府機構可能更加注意通過正確的行動來證明自己的無辜。

就政府機構與公民之間的關系而言，政府機構無法通過強制性的法庭裁判來對批評者相威脅，而通過公共論壇的解釋卻可以促進政府機構與廣大公民之間的和平對話，增進彼此之間的真誠了解與相互溝通。同時，由于沒有對批評性言論進行懲罰的威脅，公眾會增強對政府的信任，政府的誠意也會得到認可，政府的威信最終會得到提高，公民與政府之間良好的信任關系會更加牢固。從目前的現(xiàn)狀來看，政府機構的名譽的確需要維護，但是對政府機構的監(jiān)督已經(jīng)成了人所共識的更迫切的要求。因此應當從制度上盡可能排除壓制真實的障礙，鼓勵那些了解政府機構不當行為的人暢所欲言。

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　　[1] 輿論監(jiān)督是具有中國特色的詞匯，英文對應詞也許可以是surveillance by public opinion 或 public scrutiny。

　　[2] 例如在英國普通法歷史上，批評政府曾被稱為煽動性誹謗（seditious libel），構成一種犯罪，言論屬實不是抗辯事由，參見 William T. Mayton, Seditious Libel and The Lost Guarantee of A Freedom of Expression, 84 Columbia Law Review97-102(1984)。

　　[3] 我國《憲法》第四十一條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。

　　[4] 例如齊齊哈爾市第二輕工業(yè)局訴《南方周末》報社等案，北海市交警支隊訴《南方周末》報社案，岳陽監(jiān)獄訴高子川和《黃金時代》案，包頭市郵電局訴鄧成和案，深圳市福田區(qū)人民法院訴《民主與法制》雜志社案，山東管縣人民法院訴《法制與新聞》雜志社等案，等。

[5] 《民法通則》第一百零一條：“公民、法人享有名譽權，公民的人格尊嚴受法律保護，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽”。

　　[6] 例如著名的福田區(qū)人民法院訴《民主與法制》雜志社名譽侵權案。1995年3月，《民主與法制》雜志社刊載了一篇題為《一場耐人尋味的官司——<工人日報>被訴名譽侵權案》的文章。隨后，審理文中所指《工人日報》案的深圳市福田區(qū)人民法院，以原告身份向深圳市中級人民法院提起民事訴訟，訴稱《民主與法制》雜志社在文章中對案件的“審理活動和判決結果肆意歪曲、詆毀，嚴重侵害了本院名譽”。深圳市人民法院受理了此案，于1995年7月作出判決，責令《民主與法制》雜志社向原告賠禮道歉，為其消除影響、恢復名譽，并“賠償原告經(jīng)濟損失5000元”。

　　[7] 一些政府機構在受到正確批評的時候依然能夠我行我素，從反面說明了這一點。

　　[8] 參見具體涉及到法人名譽權問題的最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解釋》第九、十項，實踐中發(fā)生的法人名譽權糾紛案也說明了這一點。

　　[9] 賀衛(wèi)方在接受記者采訪時的發(fā)言，肖英：《名譽權要有界限》，載《中國青年報》1999年9月15日第5版。

　　[10] 冷靜：《從法院狀告新聞媒體談起——一起名譽侵權官司所引發(fā)的思考》，載《北大法律評論》第2卷第1輯，法律出版社1999年版，第273頁。

　　[11] 按照最高人民法院1993年《關于審理名譽權案件若干問題的解答》的規(guī)定，可以提出精神損害賠償要求的，限于公民。上述《解答》第十條規(guī)定：“公民、法人因名譽權受到侵害要求賠償?shù)�，侵權人應賠償侵權行為造成的經(jīng)濟損失；
公民并提出精神損害賠償要求的，人民法院可根據(jù)侵權人的過錯程度、侵權行為的具體情節(jié)、給受害人造成精神損害的后果等情況酌定�！�2001年3月10日起施行最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第五條也規(guī)定：“法人或者其他組織以人格權利遭受侵害為由，向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院不予受理”。

[12] 一些日本學者持如是觀，參見王利明、楊立新主編：《人格權與新聞侵權》，中國方正出版社1995年版，第360頁。

　　[13] 這一觀念在社會契約論中具有重要的地位。洛克曾言，對于國家是否違背原始契約而侵害公民權利的判斷，應當由人民做出，“人民應該是裁判者，”因為受托人或代表的行為是否適當和是否符合對他的委托，除委托人之外，別無他人可做裁判者。[英]洛克：《政府論》（下篇），商務印書館1964年版，第149-150頁。麥迪遜也認為，政府官員是否及在何種程度上違背公眾的信托，“這一問題只有人民才有資格通過自由的檢察和自由的討論加以決定。”Gaillard Hunt ed., The Writings of James Madison, New York: Patman’ s Sons, 1904，p.338。另外，羅伯斯庇爾也說：“但是，法官本身究竟由誰來裁判呢？因為，歸根結底，必須使法官的職務上的犯罪行為或錯誤行為，(點擊此處閱讀下一頁)

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