今天我們要講的題目是“當(dāng)代公共管理與政府改革”。行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個(gè)題目很大，既有理論又有實(shí)踐、既有中國又有外國，由于時(shí)間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關(guān)理論，舉一些實(shí)例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：當(dāng)代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因；
當(dāng)代行政體制改革的主方向和指導(dǎo)理論；
當(dāng)代行政體制改革的措施、內(nèi)容。

　　一、當(dāng)代國外行政體制改革的特點(diǎn)、動(dòng)因

　　當(dāng)代有一個(gè)時(shí)間界線，就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標(biāo)志是79年撒切爾夫人上臺執(zhí)政，成了推動(dòng)行政體制改革的先驅(qū)。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進(jìn)一步深入擴(kuò)展開來。

　　1、當(dāng)代行政體制改革有四個(gè)特點(diǎn)：

　�。�1）、當(dāng)代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進(jìn)性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入這個(gè)浪潮中，都在進(jìn)行改革，這個(gè)改革是大刀闊斧進(jìn)行的。即使行政管理體制運(yùn)作很好的國家也在進(jìn)行改革，如日本。廣泛是指改革內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛。激進(jìn)是指改革體現(xiàn)了根本的方向性調(diào)整，所以也有人把當(dāng)代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。

　�。�2）、當(dāng)代行政體制改革與以前的行政體制改革在改革的總方向上相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責(zé)任的膨脹，隨著這種膨脹政府規(guī)模也開始膨脹。而當(dāng)代行政體制改革總方向卻是政府的退縮和市場的回歸。撒切爾稱之為政府戰(zhàn)線的全方位退卻。里根在進(jìn)行行政體制改革時(shí)有兩句名言：“政府不能解決問題，反而它本身才是問題”，“讓政府不再騎在我們頭上，讓政府的手遠(yuǎn)離我們的錢包”。

　�。�3）、當(dāng)代行政體制改革以市場化為取向，塑造企業(yè)型政府，具有超越意識形態(tài)的特征。即不論什么形態(tài)的國家，不論什么傾向的黨派、不論什么經(jīng)濟(jì)水平都在進(jìn)行世界范圍內(nèi)趨同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政黨都有向右傾的轉(zhuǎn)制趨勢。比如英國工黨過去講求信奉共產(chǎn)主義、公有制，現(xiàn)在的黨章中已經(jīng)沒有了這一規(guī)定，布萊爾上臺后撒切爾執(zhí)政時(shí)期出售的國有企業(yè)全部都沒有收回，而且還新賣了很多企業(yè)，目前正在研究郵政如何市場化，他的施政方針跟撒切爾沒有多大的區(qū)別，所以現(xiàn)在有人把布萊爾稱為布撒切爾。

　�。�4）、當(dāng)代行政體制改革處于特殊歷史時(shí)期，因此意義非同一般。目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，即從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。知識經(jīng)濟(jì)、全球化、一體化、信息化是轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。所以當(dāng)代行政體制改革肩負(fù)的使命與過去的改革不同。過去的改革只是調(diào)整；
當(dāng)代除了調(diào)整還要探討適應(yīng)未來的管理體制，具有劃時(shí)代的意義。

　　2、當(dāng)代行政體制改革的動(dòng)因，也就是推動(dòng)改革的力量。

　�。�1）、當(dāng)前的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化，如知識經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)、信息化社會的出現(xiàn)、全球化速度加劇，等等。各國為適應(yīng)環(huán)境迎接挑戰(zhàn)必須改變，必須使自己國家在各方面與國際接軌，必須相應(yīng)的修改國內(nèi)原有的法律、行為方式。一個(gè)國家的競爭力水平在很大程度上依賴于國內(nèi)企業(yè)的競爭力水平，在國際競爭加劇的情況下，企業(yè)要有競爭力，政府的管理必須跟上，如果政府沒有提供好的環(huán)境，企業(yè)不可能得到發(fā)展。大家都知道比爾·蓋茨從大學(xué)中途退學(xué)后只用20年的時(shí)間就成為了世界上最富有的人，他成功的原因當(dāng)然有很多了，但其中一個(gè)很重要的原因就在于美國社會給他提供了這個(gè)環(huán)境，如果換在我國的環(huán)境下他就不可能取得那樣大的成功了。所以為了增強(qiáng)企業(yè)的競爭力，進(jìn)而增強(qiáng)國家競爭力，政府管理的改革勢在必行。此外在國際化的條件下，政府改革本身具有傳播效應(yīng)，所有的信息都實(shí)現(xiàn)了全球化，老百姓通過報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)可以很及時(shí)、準(zhǔn)確的了解外國政府的管理動(dòng)向，會根據(jù)外國政府的行為向本國政府提出相應(yīng)的改革要求，而政治家們?yōu)榱双@得老百姓的支持也會有相同的改革意向。這些力量都能推動(dòng)改革的進(jìn)行。

　�。�2）、行政體制的國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。用美國政府的話說：“老百姓希望政府工作得更好，花錢更少�！痹谶@種情況下政府只有通過改革自身才能適應(yīng)老百姓對政府日益提高的期望和要求。私營部門為了在高度競爭下求得生存，在管理和提供的服務(wù)上有非常大的改進(jìn)，他們的改進(jìn)與政府提供服務(wù)的不好形成對比，所以老百姓強(qiáng)烈要求政府進(jìn)行改革。

　　大眾傳播媒介的普及形成的監(jiān)督作用也迫使政府進(jìn)行改革。電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)的普及形成了一種“魚缸效應(yīng)”，政府官員像在魚缸中的金魚一樣一直處于大眾的監(jiān)視之下。媒體為了吸引觀眾或讀者總是力圖報(bào)道政府的丑聞，批評政治家，對行政官員的低效以及由此造成的對資源的浪費(fèi)也不斷進(jìn)行揭露。其中一個(gè)很有趣的例子就是美國政府辦公室要換個(gè)燈泡時(shí)，雖然燈泡本身的價(jià)格只有四美元，但換燈泡得到批準(zhǔn)卻要經(jīng)過17道程序，耗費(fèi)240美元，極其無效率。媒體經(jīng)常揭露這類事情，使政府處于誠恐誠惶之中，從而迫使政府進(jìn)行改革。

　�。�3）、政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內(nèi)在的主要?jiǎng)右�。�?dāng)代政府面臨了三大危機(jī)：財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)。

　　財(cái)政危機(jī)是指每國政府都感到入不敷出。所以有學(xué)者稱當(dāng)代改革為財(cái)政驅(qū)動(dòng)的政府改革。老百姓越來越抵制政府的收費(fèi)，“讓政府的手遠(yuǎn)離我們的錢包”，在財(cái)政收入有限，支出又很大的情況下，政府只有以改革內(nèi)部管理，提高效率來降低成本。

　　管理危機(jī)本來可以通過強(qiáng)化對政府的管理來解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司，它的所有員工加起來才14萬左右，可中國政府的工作人員有700萬，要管理好這么龐大的人群是非常困難的。而且政府的目標(biāo)也很多，公務(wù)員的身份具有兩重性，既是領(lǐng)導(dǎo)者的下屬也是他們的選民，領(lǐng)導(dǎo)者為了獲得他們的支持以便在下次的選舉中獲勝，在對他們的管理上有時(shí)候會遇到兩難境地。

　　由管理危機(jī)導(dǎo)致了老百姓對政府的不滿、不信任，從而引發(fā)了信任危機(jī)。舉例來說，58年－65年間美國進(jìn)行了一項(xiàng)民意測驗(yàn)，其中的一個(gè)問題是“我相信政府大部分時(shí)間能秉公辦事”，當(dāng)時(shí)同意這個(gè)說法的人有78％，到了82年重新進(jìn)行測驗(yàn)時(shí)同意的人下降到31％。80年代進(jìn)行的測驗(yàn)中問“你認(rèn)為你交的稅聯(lián)邦政府浪費(fèi)了沒有？”百分之七、八十的人回答說“有”。當(dāng)被問到“你認(rèn)為你每上交一塊錢被政府浪費(fèi)了多少”時(shí)，得到的答案是每上交一塊錢被政府浪費(fèi)了四毛八。雖然這只是人們的主觀看法，但表明了政府在百姓心目中的形象已經(jīng)下降到了很危險(xiǎn)的地步。

　　克林頓曾經(jīng)說過：美國政府不但面臨預(yù)算危機(jī)、管理危機(jī)，而且由于聯(lián)邦政府的業(yè)績赤字導(dǎo)致百姓對政府的信任赤字，如果不加以解決，一切都無從談起。因此政府必須采取行動(dòng)以挽回自己在民眾心中的形象。

　　二、當(dāng)代行政體制改革的方向和指導(dǎo)理論

　　當(dāng)代行政體制改革有2個(gè)方向。第一、市場化和社會化。改革著眼于處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府的退卻。這個(gè)方向背后的邏輯很簡單：政府目前面臨困難的原因在于管理的事情太多了，所以要退卻，集中力量抓好重要的事情。第二、政府內(nèi)部管理改革，提高工作效率。

　　當(dāng)代行政體制改革以公共選擇及其相關(guān)理論和管理主義理論為指導(dǎo)理論。

　　1、公共選擇及其相關(guān)理論。探討了政府在與市場的關(guān)系上

　　應(yīng)該怎么做，政府為什么應(yīng)該退卻。

　　理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是公共選擇理論的前提和出發(fā)點(diǎn)，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)中對人性的基本假設(shè)。用亞當(dāng)·斯密的話說：人的本性是利己的，會根據(jù)對個(gè)人利益的算計(jì)來決定行為模式。自利不同于自私，它是人的本性，是指在不損害他人利益的情況下使自己的利益最大化，這是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的源泉。沒有自利，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就沒有辦法展開，否認(rèn)了自利原則就無法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，也沒有辦法進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，要知道政策是不可能建立在“高尚”的基礎(chǔ)上的。高尚有時(shí)是好事，有時(shí)會變成壞事，關(guān)鍵看你對人性的假設(shè)是什么。在這里我講個(gè)故事來說明吧。戰(zhàn)國時(shí)候魯國曾經(jīng)發(fā)布過一條通告，通告上說到其他國家游歷的人如果遇見有魯國人在其他國家淪為奴隸，那就把這些人買來后帶回魯國，魯國政府會付給贖金并提供獎(jiǎng)金，因?yàn)閷σ粋�(gè)大國來說有國人在其他國家做奴隸畢竟是很沒面子的一件事。有一次顏回（可能是他吧，我記不清楚了）在別國遇到了一個(gè)淪為奴隸的魯國人，于是把他帶回了魯國，而且沒有去官府領(lǐng)錢。于是很多人就說顏回很高尚，是個(gè)脫離了低級趣味的人。顏回自己也這么認(rèn)為，到孔子那里期望孔子表揚(yáng)他。沒想到孔子卻把他大罵了一頓，說“你把魯國人害了�！币�?yàn)榭鬃诱J(rèn)為顏回的做法會給其他人形成壓力，使其他人花錢帶回做奴隸的魯國人后不好意思到官府去要錢。這樣就無法形成激勵(lì)，對一些家境并不十分好的人來說也就沒有了這個(gè)能力，導(dǎo)致的結(jié)果就是當(dāng)在外游歷的人看到做奴隸的魯國人時(shí)把眼睛一閉，當(dāng)作沒看見，所以實(shí)際上反而害了魯國人。由此可見，孔子也承認(rèn)自利行為的作用，承認(rèn)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，中國傳統(tǒng)的“性善”與理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)并不相矛盾。

　　公共選擇理論將理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)用到政治領(lǐng)域。過去人們都認(rèn)為“無商不奸”，搞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人是自私自利的，而政府官員是公職，所以不是理性經(jīng)濟(jì)人。但公共選擇理論認(rèn)為政府官員也是，并由此發(fā)展出了市場論和政治家行為動(dòng)機(jī)理論。具體來說就是認(rèn)為社會中存在兩個(gè)市場，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場，另一個(gè)是政治市場。在經(jīng)濟(jì)市場中進(jìn)行服務(wù)、商品的交易，交易媒介是貨幣。在政治市場中交易的主體是政治家和選民，內(nèi)容是權(quán)力和福利，媒介是選票。政治家通過管理國家給老百姓一些福利，以此獲得老百姓的支持。在兩個(gè)市場上主體的行為目標(biāo)是不同的。在經(jīng)濟(jì)市場上，作為生產(chǎn)者追求利潤最大化，消費(fèi)者追求在有效約束下的效用最大化；
在政治市場中，政治家追求權(quán)力最大化，老百姓追求福利最大化。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題：如果一個(gè)政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身權(quán)力最大化，政治家會采取什么措施呢？他會毫不猶豫的選擇可以使他權(quán)力實(shí)現(xiàn)最大化的措施。舉個(gè)例子來說吧。比如說維修馬路問題。馬路剛剛修好的時(shí)候質(zhì)量較好，隨著時(shí)間的流逝，質(zhì)量會不斷下降。根據(jù)工程師協(xié)會的研究我們可以知道馬路質(zhì)量下降的軌跡是一條曲線，不是一條直線，也就是說前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護(hù)的話下降速度會不斷加快，最后兩年簡直就是呈直線下降了。而馬路修復(fù)的時(shí)機(jī)選擇是一門學(xué)問，早期修復(fù)所花的費(fèi)用很低，而且效果很好；
如果這個(gè)時(shí)候不管它，再過兩年修復(fù)的話就要花更多的錢了；
如果再不動(dòng)，那馬路的修復(fù)成本會更高；
到最后無法再修復(fù)時(shí)就只能重新修建了。修馬路什么時(shí)候最好、成本最低我們不知道，但是什么時(shí)候最不好、成本最高我們卻可以看出來，就是在重新修建那一點(diǎn)上�？蓪�(shí)際上美國很多馬路的修復(fù)都要等到最后一點(diǎn)才重建。原因在于對政治家來說重新修建比不明顯的修復(fù)更能讓他感到榮耀，他可以通過奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問等形式在民眾中擴(kuò)大他的知名度，通過修復(fù)馬路這個(gè)表面的“政績”來獲得民眾的支持。換句話說就是政治家以此來換取名聲和榮譽(yù)，以名聲、榮譽(yù)來換取選票，以選票來換取權(quán)力�？傊�，公共選擇理論認(rèn)為政治家也是人，也是理性經(jīng)濟(jì)人，以道德水平來講與一般人相同。所以他們所作出的決策不一定科學(xué)，可能會失靈。

　　公共選擇理論中包括官僚行為動(dòng)機(jī)理論。它承認(rèn)人都是一樣的，所以政府部門的人不一定比我們更加自私，但由于政府設(shè)計(jì)有缺陷，如壟斷、缺乏監(jiān)督、投資的無效和資源的浪費(fèi)、不承擔(dān)決策失誤的成本、決策權(quán)與責(zé)任分離加大了決策的風(fēng)險(xiǎn)等因素使官僚變成了預(yù)算最大化的人，他們的最大目的就是從國家取得盡可能多的預(yù)算，使預(yù)算最大化。由此出現(xiàn)了所謂的“帕金森定律”，包括在政府部門職能任務(wù)量和人數(shù)成反比，會議時(shí)間與議題的重要程度呈反比，等等。如英國議會開會討論開發(fā)三叉核潛艇的計(jì)劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了；
而對投資300萬建立公共汽車站站亭的問題卻討論了4個(gè)小時(shí)沒有結(jié)果。想想也可以理解，因?yàn)橛�國的議會是開放的，任何人都可以去旁聽，很多與會的議員都不知道20億是個(gè)什么概念、不知道三叉核潛艇是個(gè)什么東西，如果隨便亂發(fā)表意見的話，很容易被旁聽的記者抓住向大眾報(bào)道，這樣會顯示出自己的無知，降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默，盡快通過議案了。而公共汽車站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀點(diǎn)，很多人爭執(zhí)的結(jié)果就是過了四個(gè)小時(shí)討論還沒有結(jié)果。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　公共選擇理論認(rèn)為完全的民主決策也有局限性，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。因?yàn)檎�治家可通過操縱輿論、提供不完全信息來引導(dǎo)老百姓的投票行為。也可以通過控制程序來決定投票結(jié)果。在這里我想到一個(gè)例子，就是天津大邱莊俞作敏，他想讓一個(gè)人入黨，但是黨委中的絕大多數(shù)成員都不同意。于是他就想了一個(gè)辦法，就是在舉手表決時(shí)叫“不同意的人舉手”，當(dāng)然大家都不愿意當(dāng)?shù)谝粋�(gè)舉手表示不同意的人，都不愿意跟他發(fā)生正面的直接沖突，所以決策就這樣通過了。通過這個(gè)例子我想說的是即使是全民參加的決策，政治家也可以通過控制程序的辦法來取得自己想要的結(jié)果。從個(gè)人角度看，完全正確合乎理性的個(gè)人選擇對集體決策來說卻是一個(gè)災(zāi)難。凱恩斯用“合成謬誤”來描述這個(gè)現(xiàn)象。比如說很多人去看一個(gè)演唱會（大家都是站著的），前面三排的人會隨便站著看，第四排的人為了看得更清楚一些就會踮起腳尖，對第四排的人來說這是理性選擇，第五排的人為了看清楚也會這么做，這樣第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的結(jié)果就是集體的無序，還不如大家都老老實(shí)實(shí)的站著看。所以公共選擇理論認(rèn)為即使采用民主決策，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。

　　除了上述原因，公共選擇理論認(rèn)為導(dǎo)致政府決策失誤的原因還有決策能力的低下，造成決策帶來的后果完全出乎政府的意料之外。說到這里我想到一個(gè)很有趣的例子，印尼政府為了減少國內(nèi)老鼠的數(shù)量，規(guī)定每個(gè)要登記結(jié)婚的人都要交60條老鼠尾巴，可最后老鼠的數(shù)量沒有減少，為了完成上交60條尾巴的任務(wù)養(yǎng)老鼠的人反而多了。這是印尼政府絕對沒有想到的。

　　總的來說，由于政府會失靈，因此公共選擇理論主張更多的依靠社會和市場，打破政府壟斷，建立公、私機(jī)構(gòu)的競爭機(jī)制，通過競爭迫使政府提高效率，即市場價(jià)值的回歸和利用。

　　2、管理主義理論。在管理層次上，從管理角度看，公共部門與私營部門在本質(zhì)上并無區(qū)別，二者的管理方法、管理原則可以通用。就目前來看私營部門比公共部門的管理更加優(yōu)越，所以改進(jìn)公共部門管理，提高公共部門管理效率的一個(gè)捷徑就是全盤引進(jìn)私營部門的管理理念、管理原則、管理方法、甚至是管理人員。

　　三、行政體制改革的措施、內(nèi)容

　　政治體制改革中對政府職能結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。第一是非國有化（私有化）。凡是競爭性領(lǐng)域，市場可以做好的地方，政府就不應(yīng)該介入，使國有企業(yè)私有化，參與到市場競爭中去。從已有的情況看，私有化措施都取得了很好的效果。第二是自由化。放松管制，降低政府對微觀管理行為的控制，減少責(zé)任。比如從60年代開始很多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)民航中有政府管制的地方價(jià)格更高、服務(wù)更差，所以美國在70年代以里根為開始放松了對民航的管制。在社會服務(wù)職能領(lǐng)域政府也開始通過引進(jìn)使用者收費(fèi)等措施來有選擇的退卻�？傊�，所有調(diào)整的核心都是政府的退卻、放手。

　　公共服務(wù)也力圖實(shí)現(xiàn)社會化，一些政府必須介入的問題也靠市場力量來做。通過招標(biāo)、競爭來解決一些公共服務(wù)問題，效果非常的好。目前美國已經(jīng)出現(xiàn)了很多民營監(jiān)獄、民營清潔公司等，甚至在警察部門實(shí)行招標(biāo)，出現(xiàn)了公共部門與私營部門的既競爭又聯(lián)合。此外，美國也在大力推動(dòng)公共部門之間的競爭。比如說：為了提高美國學(xué)校的數(shù)學(xué)、語言水平，美國的學(xué)校系統(tǒng)也出現(xiàn)了競爭情況。他們引進(jìn)教育券。政府算出每個(gè)學(xué)生所需要的教育經(jīng)費(fèi)，把這個(gè)經(jīng)費(fèi)發(fā)放給每個(gè)學(xué)生，為了避免學(xué)生家長將經(jīng)費(fèi)移做他用，所以印了同值的教育券，學(xué)生憑教育券可進(jìn)入自己挑選的學(xué)校，學(xué)校再用教育券到財(cái)政部換現(xiàn)金，以此引起了美國學(xué)校間激烈的競爭，學(xué)校的辦學(xué)效率、質(zhì)量有了明顯的提高。

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