三、對(duì)策分析

　　農(nóng)民有組織抗?fàn)幙梢猿蔀檗r(nóng)村政治改革的重要契機(jī)。因勢(shì)利導(dǎo)，引進(jìn)新制度，有效而積極地容納農(nóng)民有組織的政治參與，建立有序的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，開(kāi)辟依法成立的農(nóng)民組織與地方政府平等協(xié)商對(duì)話(huà)的制度渠道，健全現(xiàn)行的人民民主監(jiān)督制度，提高農(nóng)村基層民主的層次，是現(xiàn)實(shí)可行的選擇，也是刻不容緩的急務(wù)。

　　1、要防止農(nóng)民有組織抗?fàn)幭虼笠?guī)模的政治沖突方向發(fā)展，其基礎(chǔ)性工作就是要調(diào)整農(nóng)村社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)，從分配格局上改變農(nóng)村基層政權(quán)及權(quán)勢(shì)階層與廣大農(nóng)民之間存在的直接利益沖突關(guān)系，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　我在相關(guān)論文中曾提到，由于國(guó)家實(shí)行了“切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制，使縣鄉(xiāng)政府及其各部門(mén)也從單一的國(guó)家利益體系中分化出來(lái)。相對(duì)中央政府而言，省、市、縣、鄉(xiāng)又是地方，它們又都有獨(dú)立于“國(guó)家”之外的利益。而且，這種利益不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為中央與地方的財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，在很大程度上表現(xiàn)為國(guó)家與國(guó)家代表者的利益沖突。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)而言，特別是那些沒(méi)有什么工業(yè)和其它收入來(lái)源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者的個(gè)人利益直接與農(nóng)民的稅費(fèi)聯(lián)系在一起�？梢哉f(shuō)，在農(nóng)村社會(huì)，存在著國(guó)家與基層政府及基層干部個(gè)人的利益沖突。這種沖突集中表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)民剝奪的態(tài)度和行為方式上。也就是說(shuō)，在農(nóng)村社會(huì)，與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民發(fā)生利益沖突的不僅有作為整體意義的國(guó)家，而且有作為國(guó)家代表者的基層黨政，還有作為基層政權(quán)管理者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。由于農(nóng)村政治體制改革的滯后性，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫，招聘和臨時(shí)編制人員眾多，行政經(jīng)費(fèi)入不敷出，當(dāng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收支平衡面臨巨大的壓力時(shí)候，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)向企業(yè)和農(nóng)民攤派轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)就成為必然的選擇。加上社會(huì)分配不公的剌激，基層黨政干部個(gè)人修養(yǎng)不高等原因，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)利用手中權(quán)力直接、間接地為自己謀取私利，收受賄賂、敲詐勒索，大吃大喝、假公濟(jì)私風(fēng)等個(gè)體化的不規(guī)范行為泛濫，并在與民爭(zhēng)利時(shí)出現(xiàn)了各種非法的失范行為，造成干群關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于從農(nóng)村獲利和維護(hù)農(nóng)村安定的兩難之中。

　　應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家決策層也認(rèn)識(shí)到農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的影響，所以一再采取措施企圖將農(nóng)民負(fù)擔(dān)限制在一定的比例之內(nèi)。但這些政策性措施，主要是對(duì)農(nóng)村權(quán)勢(shì)階層的行為進(jìn)行強(qiáng)約束，使縣鄉(xiāng)政府及干部對(duì)農(nóng)民的掠奪性行為相對(duì)規(guī)范。比如1993年中辦、國(guó)辦的緊急通知就強(qiáng)調(diào)，“要嚴(yán)肅查處因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而引起的惡性案件，發(fā)現(xiàn)一件查處一件，一件也不能放過(guò)。對(duì)于惡性事件的當(dāng)事人，要依法懲處�！�1996年中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》又再一次強(qiáng)調(diào)指出，“不允許動(dòng)用專(zhuān)政工具和手段向農(nóng)民收取錢(qián)物；
不允許到農(nóng)民家里抓豬牽羊、強(qiáng)行收繳財(cái)物；
不允許非法采取收回承包地等錯(cuò)誤做法脅迫農(nóng)民交錢(qián)交物。”2000年國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦和農(nóng)業(yè)部又通知各地，要認(rèn)真解決在政策法制觀念、工作方法和工作作風(fēng)等方面存在的突出問(wèn)題。對(duì)于應(yīng)繳未繳、又有能力交納村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)的農(nóng)戶(hù)，可以依照鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行教育，或者按照訴訟程序依法解決。嚴(yán)禁組織小分隊(duì)到農(nóng)民家中拉糧食、牽牲口、搬家具，強(qiáng)行收繳錢(qián)物；
嚴(yán)禁動(dòng)用警力和械具，采取打人、抓人、關(guān)押人等非法手段收取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)；
嚴(yán)禁提前征收、重復(fù)征收或者借稅收名義征收其他費(fèi)用；
嚴(yán)禁非法采取收回承包地等錯(cuò)誤作法脅迫農(nóng)民交錢(qián)交物。凡因違紀(jì)違法發(fā)生嚴(yán)重事件、造成重大政治影響的，不僅要嚴(yán)肅查處，而且要堅(jiān)決落實(shí)“縣、鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得提拔重用，實(shí)行‘一票否決’”的規(guī)定，等等。但是在事實(shí)上，這些以控制縣鄉(xiāng)政府及干部行為為目標(biāo)的手段性措施很難達(dá)到政策的預(yù)期。因?yàn)�，任何�?guī)范的行為，都是以均衡的利益格局為前提的。沒(méi)有行為主體各方認(rèn)可的利益均衡，就不能對(duì)主體行為之間的沖突進(jìn)行有效的控制。在沒(méi)有解決利益均衡的現(xiàn)實(shí)條件下，要求地方政府自律是完全不現(xiàn)實(shí)的，甚至無(wú)異于與虎謀皮。同時(shí)，由于農(nóng)民沒(méi)有有效的參政渠道，各種約束地方干部行為的政策和規(guī)定最終還是要由這些干部自己來(lái)執(zhí)行，這種讓地方干部既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判的制度安排，根本不可能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，其效果等同于緣木求魚(yú)。

　　為解決這一問(wèn)題，國(guó)家以推行農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)調(diào)整農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)。這項(xiàng)農(nóng)稅改革，被視為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策，是新中國(guó)成立５０年來(lái)我國(guó)農(nóng)村繼土地改革、實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之后的又一重大改革。按照中央的有關(guān)政策設(shè)計(jì)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是從分配上理順國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，用法治的辦法，靠制度來(lái)規(guī)范農(nóng)村的分配行為，保護(hù)農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。但從目前推進(jìn)的情況來(lái)看，這項(xiàng)改革要真正取得成效，還需要解決許多重要問(wèn)題。我在H縣的調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，雖然今年農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較之往年均有百分之二十左右的減輕，但農(nóng)民的不滿(mǎn)并沒(méi)有因此而消失。相反，因?yàn)橘M(fèi)改費(fèi)政策的明晰性和更強(qiáng)的量化性，農(nóng)民看到的是政策與執(zhí)行之間更大的反差，因而對(duì)縣鄉(xiāng)政府也更加不滿(mǎn)。從減負(fù)上訪代表向國(guó)家有關(guān)部門(mén)的舉報(bào)來(lái)看，問(wèn)題主要集中在計(jì)稅土地面積賬實(shí)不符；
計(jì)稅的產(chǎn)量過(guò)高；
計(jì)稅價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格差距較大；
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅沒(méi)有據(jù)實(shí)征收等等。(www.yypl.net)

　　2、農(nóng)民有組織抗?fàn)�，制度根源是不完善的干部管理體制，必須改革以高壓為特點(diǎn)的干部管理體制，應(yīng)在國(guó)家法律權(quán)威下，通過(guò)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制來(lái)限制基層政權(quán)的日益膨脹的利益需求，在村民自治的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。

　　在我看來(lái)，對(duì)于發(fā)生在H縣的農(nóng)民有組織抗?fàn)帲��?dāng)時(shí)的縣主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。近十年來(lái)，這個(gè)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有正確地理解鄧小平同志和黨中央提出的建設(shè)小康社會(huì)的大政方針，而實(shí)行的則是具有強(qiáng)烈極左色彩的“現(xiàn)代化”政策。為了所謂政績(jī)，不顧財(cái)力在縣城建大廣場(chǎng)，建城樓。這種超常規(guī)的發(fā)展是以抽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力和掠奪農(nóng)民為代價(jià)的。尤其需要注意的是，這個(gè)縣主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)減負(fù)上訪農(nóng)民采取的極左方式的鎮(zhèn)壓不僅遭到了農(nóng)民正當(dāng)?shù)牡挚�，也給黨和政府在農(nóng)民心目中的形象造成了難以估量的損害。一名減負(fù)上訪代表直言不諱地稱(chēng)當(dāng)時(shí)H縣的主要領(lǐng)導(dǎo)為“奴隸主”，認(rèn)為他事實(shí)上是把H縣的幾十萬(wàn)農(nóng)民當(dāng)成農(nóng)奴對(duì)待的。(www.yypl.net)

　　更深刻的原因是制度性的。鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“制度不好，好人會(huì)變成壞人”�？h鄉(xiāng)干部對(duì)黨中央的利民政策陽(yáng)奉陰違，甚至公然違抗，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。這現(xiàn)象背后至少有三個(gè)互相聯(lián)系的制度因素：其一，以黨內(nèi)任命、下管一級(jí)為特點(diǎn)的干部選拔制度，使下級(jí)對(duì)頂頭上司必須唯命是從，但完全可以不顧上司的指令是否符合中央的政策。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，既沒(méi)有中央的直接授權(quán)，又沒(méi)有制度化的民意基礎(chǔ)，對(duì)于頂頭上司的不當(dāng)甚至錯(cuò)誤的決定沒(méi)有提出異議的權(quán)利；
其二，異地為官、頻繁調(diào)動(dòng)、以及過(guò)分量化的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度使有政治抱負(fù)的縣鄉(xiāng)干部有動(dòng)力從事短期行為，惡性追求政績(jī)，完全不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和政治后果；
其三，上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部之間在上述兩個(gè)制度因素的約束下結(jié)成政績(jī)共同體，使政績(jī)泡沫難以被發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)了也往往大事化小，小事化了。眾多造成巨大浪費(fèi)和環(huán)境破壞的所謂政績(jī)工程不都是以“交學(xué)費(fèi)”的名義輕描淡寫(xiě)地處理了嗎？問(wèn)題是這學(xué)費(fèi)是農(nóng)民的血汗，交學(xué)費(fèi)換來(lái)的是人民對(duì)政府的不信任。

　　也就是說(shuō)，命令主義的干部管理體制，很容易導(dǎo)致基層政府與農(nóng)民的對(duì)抗�；鶎诱�府在高壓下有可能為了自身利益而越規(guī)，要么直接動(dòng)用武力，要么假手黑惡勢(shì)力，對(duì)于合法抗議的農(nóng)民進(jìn)行非法的鎮(zhèn)壓。無(wú)論什么情況，都代表著基層政權(quán)的危險(xiǎn)退化。這種退化必然導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府對(duì)抗的激化，我在H縣看到的正是這種對(duì)抗的激化�？h鄉(xiāng)政府及干部對(duì)待農(nóng)民組織抗稅抗糧既想嚴(yán)厲打擊又不得不妥協(xié)作法，暴露了他們的尷尬處境，也暴露了上面提到的現(xiàn)行干部管理體制中一個(gè)危險(xiǎn)特點(diǎn)。如果地方領(lǐng)導(dǎo)獲得對(duì)上司不切實(shí)際的要求說(shuō)“不”的權(quán)利，他們每個(gè)人的處境都會(huì)更好些。但是他們沒(méi)有一個(gè)人愿意冒獨(dú)自說(shuō)“不”的風(fēng)險(xiǎn)，而他們又不可能集體說(shuō)“不”。更令人憂(yōu)心的情況是：即使地方領(lǐng)導(dǎo)干部中有少數(shù)李昌平這樣的異數(shù)，他們的犧牲也不能換取說(shuō)不的權(quán)利這一“公共物品”的出現(xiàn)。

　　我在H縣，看到了許多流淚的場(chǎng)面。農(nóng)民在講述他們受的冤屈時(shí)痛哭失聲；
減負(fù)上訪代表為自己受到縣鄉(xiāng)政府不公正鎮(zhèn)壓和得到農(nóng)民舍身營(yíng)救與精心照顧而淚流滿(mǎn)面；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為因?yàn)轭I(lǐng)不到工資而不得不讓獨(dú)生女遠(yuǎn)行打工而哽咽難言。應(yīng)該說(shuō)，流淚的農(nóng)民和流淚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，都是不合理的干部管理體制的受害者，而這不合理的體制又把兩個(gè)受害者變成了冤家對(duì)頭。鄉(xiāng)干部迫于各種壓力（當(dāng)然也出于自己的利益）對(duì)農(nóng)民暴力相向，農(nóng)民則稱(chēng)阻止宣傳政策的干部是現(xiàn)行反革命。不少農(nóng)民領(lǐng)袖揚(yáng)言與縣鄉(xiāng)干部誓不兩立，你死我活。這是他們雙方的不幸，更是國(guó)家的不幸。國(guó)家的長(zhǎng)治久安，系于上下級(jí)的平等溝通。自下而上的言路不暢，必導(dǎo)致自上而下政令不通。

　　因此，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治的重新整合，需要對(duì)農(nóng)村政治體制進(jìn)行改革。要保持社會(huì)的有序和穩(wěn)定，必須建立科學(xué)而完善的農(nóng)村治理體制。我認(rèn)為，在目前鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體逐漸分化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益已經(jīng)相對(duì)獨(dú)立的情況下，只有通過(guò)弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制來(lái)限制其日益膨脹的利益需求，以從體制上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。我的政策性主張是：在現(xiàn)階段要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，大量精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；
并通過(guò)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要行政干部的直接民選，逐漸發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自治。這就要求將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)、國(guó)家目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。對(duì)于諸如各種稅收、計(jì)劃生育和國(guó)土管理等國(guó)家目標(biāo)，依靠法律手段，進(jìn)行職能部門(mén)的法制管制；
對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的管理，根據(jù)市場(chǎng)化的進(jìn)程，應(yīng)該從直接管理過(guò)渡到利用非行政手段的宏觀調(diào)節(jié)；
而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù)，應(yīng)在國(guó)家授權(quán)性的法律權(quán)威下，實(shí)現(xiàn)廣泛的自治，在村一級(jí)實(shí)行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行社區(qū)自治。(www.yypl.net)

　　3、農(nóng)民要求成立的農(nóng)會(huì)，是農(nóng)民利益的整合和表達(dá)組織，是與政府溝通協(xié)商的政治參與組織，不是旨在對(duì)抗甚至取代地方政府的革命組織。如果引導(dǎo)得當(dāng)，能夠以最小的政治成本、社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本填補(bǔ)目前農(nóng)村管理體制存在的制度真空，并為進(jìn)一步的行政體制改革打好基礎(chǔ)。

　　H縣農(nóng)民自發(fā)地籌建農(nóng)民協(xié)會(huì)是這個(gè)縣事實(shí)上存在的“農(nóng)民減負(fù)上訪代表”組織的公開(kāi)化，是農(nóng)民從直接對(duì)抗縣鄉(xiāng)政府向與縣鄉(xiāng)政府有組織協(xié)商方向發(fā)展的重要表現(xiàn)。這次由彭雙雄等人提出的農(nóng)民協(xié)會(huì)籌建方案主要有如下兩個(gè)方面內(nèi)容：其一，農(nóng)民協(xié)會(huì)的主要任務(wù)是：宣傳黨和國(guó)家的政策，團(tuán)結(jié)全體農(nóng)民，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；
撫貧幫困，引導(dǎo)農(nóng)民走向市場(chǎng)，共同致富；
維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，清除社會(huì)黑惡勢(shì)力”。其二，在組織形式上，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立基層農(nóng)民協(xié)會(huì)，全縣成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　我觀察到，雖然少數(shù)減負(fù)上訪代表認(rèn)為成立農(nóng)會(huì)的目的是讓農(nóng)民自己當(dāng)家作主，但沒(méi)有一個(gè)減負(fù)上訪代表主張“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”。他們中沒(méi)有人提出要挑戰(zhàn)政府的權(quán)威、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)、取代政府。恰恰相反，他們給農(nóng)會(huì)的定位是積極維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的政策在農(nóng)村不被忽略和破壞。他們認(rèn)為，農(nóng)會(huì)最重要的功能是使農(nóng)民組織起來(lái)，組織起來(lái)才能有效又有序地表達(dá)自己的利益，組織起來(lái)才能確保農(nóng)民維護(hù)合法權(quán)益的活動(dòng)不觸犯法律。減負(fù)上訪代表劉老司在一篇文章中就明確提出：農(nóng)協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的組織，它在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保護(hù)自己的合法權(quán)益，帶領(lǐng)農(nóng)民學(xué)法、執(zhí)法并能監(jiān)督基層的工作；
重建農(nóng)協(xié)會(huì)，其目的是讓農(nóng)民可以參政議政，把農(nóng)民的心里話(huà)通過(guò)合法組織的溝通向黨交心，確保農(nóng)心與黨心的心心相聯(lián)；
可以減小農(nóng)民上訪的廣度，對(duì)穩(wěn)定局勢(shì)大有好處等等。(www.yypl.net)

　　毋庸置疑，減負(fù)上訪代表們提出重建農(nóng)會(huì)，根本上是因?yàn)樗麄儗?duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府失去了信心。但他們并沒(méi)有走到試圖推翻縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的對(duì)立面，他們的最高綱領(lǐng)是與縣鄉(xiāng)政府在如何忠實(shí)貫徹黨和國(guó)家政策問(wèn)題上展開(kāi)公平的談判，從而防止縣鄉(xiāng)政府嚴(yán)重違反黨的政策。事實(shí)上，目前，我國(guó)農(nóng)村不少地區(qū)的政治管理體制有一個(gè)明顯的真空，那就是沒(méi)有一個(gè)組織能夠?qū)嵤虑笫堑卣�合農(nóng)民的利益并代表農(nóng)民的利益，也沒(méi)有一個(gè)組織能夠?yàn)檗r(nóng)民提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)。真空的出現(xiàn)原因有三個(gè)：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付上級(jí)指令和自身的生存，無(wú)心、無(wú)暇也無(wú)力為農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供任何信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)；
其二，村委會(huì)限于一個(gè)行政村，往往無(wú)力整合地區(qū)經(jīng)濟(jì)，不能發(fā)展有效益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)；
其三鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉流于形式，人民代表無(wú)法起到代表農(nóng)民參政議政的作用。要填補(bǔ)這個(gè)真空，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　允許農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)可能是成本最低的選擇。

　　改革干部管理體制的關(guān)鍵是以制度化的方式納入人民的監(jiān)督，農(nóng)會(huì)是可取的監(jiān)督渠道。從這個(gè)角度看，農(nóng)民協(xié)會(huì)可能是促進(jìn)干部管理體制改革的民間力量。如果管理妥當(dāng)，農(nóng)會(huì)有可能給農(nóng)民、地方領(lǐng)導(dǎo)和中央政府創(chuàng)造一個(gè)三贏的局面。一方面，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)可能由于農(nóng)會(huì)與地方政府的溝通和談判得以減輕；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也可以借用農(nóng)民的反對(duì)而獲得對(duì)異想天開(kāi)的上司討價(jià)還價(jià)的能力，或者至少降低討價(jià)還價(jià)的政治風(fēng)險(xiǎn)；
與此同時(shí)，中央可以以較低的成本獲取真實(shí)的信息，并通過(guò)確立令行禁止重建自己的權(quán)威。我不想危言聳聽(tīng)，但是我確實(shí)覺(jué)得在一定意義上可以說(shuō)，導(dǎo)致1960年代初那場(chǎng)災(zāi)難性饑荒的政治機(jī)制在過(guò)去十年中仍在一些地方起作用，只不過(guò)是速度放慢了很多而已。農(nóng)村一些地方基層政權(quán)退化所蘊(yùn)含的危險(xiǎn)，恰如先把安全閥焊死然后慢慢地不斷給水加溫所蘊(yùn)含的危險(xiǎn)。其結(jié)果是小病拖成大病，大病拖成重病。不久前爆發(fā)的非典型肺炎危機(jī)，再清楚不過(guò)地證明了，回避問(wèn)題絕對(duì)解決不了問(wèn)題，拖延解決只能造成積重難返的局面，以幾何級(jí)數(shù)增加解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)成本和政治成本。

　　由于農(nóng)會(huì)問(wèn)題在目前具有十分的政治敏感性，所以，盡管有研究者從農(nóng)民利益表達(dá)和保護(hù)的角度提出恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會(huì)組織這一主張，但到目前為此，似乎還沒(méi)有真正進(jìn)入決策者的“議事日程”。然而，讓農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步必然的結(jié)果。原中共中央政策研究室主任杜潤(rùn)生同志就說(shuō)：“８０年代中期的時(shí)候我曾經(jīng)給鄧小平同志建議過(guò)恢復(fù)農(nóng)民協(xié)會(huì)。鄧小平同志說(shuō)，成立一個(gè)農(nóng)民協(xié)會(huì)的意見(jiàn)可以考慮，這樣吧，我們看三年，真的需要即可籌辦”（引自肖瑞、李利明：《農(nóng)村土地變遷之路》，《經(jīng)濟(jì)管理文摘》２００３年第２期）。應(yīng)該說(shuō)，鄧小平同志對(duì)待農(nóng)民協(xié)會(huì)的態(tài)度，與他所堅(jiān)持和提倡的實(shí)事求是原則是一致的。政治需要有戰(zhàn)略性的模糊，需要有一定的灰色地帶。改革中的政體尤其必須保持一定的制度創(chuàng)新空間，不能把不成熟不完善的體制僵硬化。農(nóng)民組織的存在是個(gè)既成的事實(shí)，無(wú)法否認(rèn)，也不能消滅。如果中央出面取締，勢(shì)必造成可怕的政治信任危機(jī)和絕望；
地方政府出面取締，必然導(dǎo)致更強(qiáng)烈的上訪和對(duì)抗。我認(rèn)為，對(duì)待農(nóng)民成立農(nóng)會(huì)的要求，應(yīng)該采取戰(zhàn)略模糊的態(tài)度。應(yīng)該允許農(nóng)會(huì)以合法的名義存在。既不能打擊取締，也不必自上而下興師動(dòng)眾地推動(dòng)。這樣做可以充分利用農(nóng)民自我動(dòng)員產(chǎn)生的政治機(jī)遇，同時(shí)也有助于化解農(nóng)民自我動(dòng)員蘊(yùn)藏的政治危機(jī)。農(nóng)會(huì)可能是一把雙刃劍。它能組織大規(guī)模的對(duì)抗，也能約束農(nóng)民在法律范圍內(nèi)行事。但是，目前客觀存在的農(nóng)民政治組織則更象一把單刃的刀，鋒芒直對(duì)地方政府，而刀背卻無(wú)法有效約束農(nóng)民的行為。在無(wú)法和平解散現(xiàn)存農(nóng)民組織的情況下，承認(rèn)農(nóng)民的組織，能夠有效地讓農(nóng)民領(lǐng)袖們對(duì)自己的組織負(fù)起法律責(zé)任和政治責(zé)任。因此，我建議有關(guān)方面應(yīng)該對(duì)農(nóng)民自發(fā)成立農(nóng)會(huì)一事予以高度重視，在農(nóng)民自發(fā)提出要求成立農(nóng)會(huì)的地方，可以在本縣范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，以便摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步完善政治引導(dǎo)和法律規(guī)范。(www.yypl.net)

　　4、改革現(xiàn)行信訪制度，把目前分散在各個(gè)職能部門(mén)的信訪辦，全部歸總給各級(jí)人民代表大會(huì)，讓人民代表依據(jù)人民來(lái)信訪行使對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)。

　　信訪工作一直被視為國(guó)家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)經(jīng)常的重要政治工作，將“人民群眾通過(guò)向政府機(jī)關(guān)寫(xiě)信和要求見(jiàn)面接談，提出各種要求、表示各種愿望，對(duì)各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)，對(duì)一些工作人員提出批評(píng)，這是人民的一種民主權(quán)利，是人民監(jiān)督政府工作的一種方法”。也就是說(shuō)，信訪是人民民主的一種實(shí)現(xiàn)形式，是黨中央與人民群眾直接聯(lián)系的重要渠道。而在另一種意義上來(lái)講，信訪制度還是國(guó)家權(quán)力介入社會(huì)基層生活的一種制度化方式，還是國(guó)家化解廣泛社會(huì)動(dòng)員的一種重要手段。然而，“上訪本身未必就會(huì)是解決問(wèn)題的有效渠道。由于國(guó)家治理任務(wù)過(guò)于繁重，而遺留問(wèn)題卻層出不窮，由于科層制普遍存在著推諉、拖延，更由于信訪部門(mén)在國(guó)家權(quán)力的設(shè)置中并非要害部門(mén)和實(shí)權(quán)部門(mén)，上訪在實(shí)踐中更多是作為國(guó)家的一種門(mén)面和安全閥機(jī)制而存在著的”。事實(shí)上，對(duì)于農(nóng)民的上訪，只要不發(fā)生特別突出的事件，中央及省市信訪部門(mén)大都作些原則性的答復(fù)或批轉(zhuǎn)到縣鄉(xiāng)政府處理。可那些基層政府是很難對(duì)自己或下屬的行為作出正確的認(rèn)識(shí)和估價(jià)，更不說(shuō)有合理的處理了。有時(shí)反而引起他們采取不理智的過(guò)激行為對(duì)待上訪者。信訪制度很難真正達(dá)到所宣示的功能。

　　我在H縣還注意到了現(xiàn)行信訪制度發(fā)揮的幾個(gè)出乎意料的功能。如果套用毛澤東論長(zhǎng)征的話(huà)來(lái)論上訪：上訪是宣傳隊(duì)，農(nóng)民在上訪途中獲悉對(duì)他們有用的中央政策和文件，并轉(zhuǎn)而把這樣文件變成與地方政府抗?fàn)幍奈淦鳎?br>上訪是加速器，農(nóng)民因?yàn)樵谏显L過(guò)程中屢遭挫折，進(jìn)而意識(shí)到必須提出更高的政治要求；
上訪是大學(xué)校，農(nóng)民在上訪中看盡各級(jí)政府官員的臉色，認(rèn)識(shí)到自己在現(xiàn)實(shí)生活中的政治地位；
上訪是聯(lián)絡(luò)站，減負(fù)上訪代表們?cè)谏显L中實(shí)現(xiàn)跨村、跨鄉(xiāng)、跨縣的橫向聯(lián)合；
上訪是催生婆，農(nóng)民在上訪中得出上訪是死胡同的結(jié)論，從而轉(zhuǎn)向組織集體抗?fàn)帲?br>上訪還是農(nóng)民領(lǐng)袖的搖籃，很多農(nóng)民起初上訪是為個(gè)人，在上訪過(guò)程中意識(shí)到要發(fā)動(dòng)和組織群眾。最大的危險(xiǎn)是，在目前的信訪制度下，上訪有可能動(dòng)搖農(nóng)民對(duì)于黨中央的信心。這里，我們不妨比較兩首民謠。1980年代，農(nóng)村流行的一首民謠說(shuō)：“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”。到了1990年代末，這首民謠變成了：“中央滿(mǎn)天晴，省里起烏云，縣里下大雨，基層淹死人”。這其中的變化是非常發(fā)人深醒的。陜西省白水縣副書(shū)記馬銀錄同志在他的《向農(nóng)民道歉》一書(shū)中提到一個(gè)比喻，即各級(jí)政府是一道道的防火墻。從目前看，中央仍然是安全的，但是隨著基層防火墻的坍塌，它的安全系數(shù)正在降低。幾年前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一位研究人員就警告，進(jìn)京上訪有可能成為反對(duì)黨領(lǐng)袖的大學(xué)�！，F(xiàn)在看來(lái)，上訪成本高昂，效益低下，更多的情況下是導(dǎo)致矛盾激化和上訪升級(jí)的惡性循環(huán)，他的話(huà)絕非杞人憂(yōu)天。

　　這些情況說(shuō)明，對(duì)現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革也已經(jīng)迫在眉睫。為了使人民的監(jiān)督變得更加有效，必須讓人民的監(jiān)督長(zhǎng)出牙齒。為此，我建議把目前分散在各個(gè)職能部門(mén)的信訪辦，全部歸總給各級(jí)人民代表大會(huì)，讓人民代表依據(jù)人民來(lái)信訪行使對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)。這樣，一方面避免各職能部門(mén)之間和上下級(jí)之間推諉責(zé)任踢皮球，另一方面減少人民群眾的信訪成本和因?yàn)樾旁L產(chǎn)生的挫折感，同時(shí)也有助于強(qiáng)化人民代表大會(huì)的權(quán)威。各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)該成為農(nóng)民翹首期盼的政策超市，成為農(nóng)民望眼欲穿的黑臉包公，成為保障黨的領(lǐng)導(dǎo)最堅(jiān)強(qiáng)的中流砥柱。(www.yypl.net)

　　四、結(jié)論：從政治上重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民

　　農(nóng)民有組織的抗?fàn)幍陌l(fā)生和持續(xù)、農(nóng)民利益集團(tuán)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)、以及農(nóng)民政治訴求的提高，是我國(guó)農(nóng)村特別是中部地區(qū)客觀存在的政治現(xiàn)實(shí)。它一方面揭露了現(xiàn)行政治體制存在的問(wèn)題，另一方面也向執(zhí)政者和關(guān)注農(nóng)民的學(xué)者提出了一個(gè)挑戰(zhàn)，那就是必須在政治上重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民。長(zhǎng)期以來(lái)，政界和學(xué)界都存在許多關(guān)于農(nóng)民政治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、組織能力的成見(jiàn)。這些成見(jiàn)的共同特點(diǎn)是有意無(wú)意地貶低農(nóng)民。我曾經(jīng)在北京大學(xué)的一次公開(kāi)演講中說(shuō)過(guò)，在許多具有社會(huì)良知的知識(shí)精英提出的三農(nóng)問(wèn)題解決方案里，我們看不到農(nóng)民自己的力量，農(nóng)民沒(méi)有被放在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)地位。事實(shí)已經(jīng)證明，當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)民完全不同于馬克思筆下的法國(guó)農(nóng)民，不同于恰亞諾夫和菲爾德筆下的俄國(guó)農(nóng)民，不同于斯科特筆下的馬來(lái)西亞農(nóng)民，不同于波普金筆下的越南農(nóng)民，不同于沃爾夫筆下的墨西哥農(nóng)民；
他們也不同于孫中山、毛澤東、鄧小平心目中的農(nóng)民。對(duì)于學(xué)者來(lái)講，為了真正了解現(xiàn)代中國(guó)的農(nóng)民，必須勇敢地克服政治禁忌和自我審查，放下預(yù)設(shè)的理論框架和概念模式，以學(xué)生的身份而不是以學(xué)問(wèn)家的身份深入農(nóng)民的生活，進(jìn)入最能全面實(shí)際地觀察農(nóng)民真實(shí)政治心態(tài)和行為的現(xiàn)場(chǎng)，爭(zhēng)取他們的信任，了解他們真實(shí)的政治觀念和行動(dòng)方式。

　　執(zhí)政者同樣面對(duì)一個(gè)如何在政治上重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民的問(wèn)題。我認(rèn)為，農(nóng)民問(wèn)題不出在農(nóng)民，而出在執(zhí)政者。執(zhí)政者必須尊重農(nóng)民，更重要的是必須相信農(nóng)民。執(zhí)政者的自信、執(zhí)政者對(duì)農(nóng)民的信任、農(nóng)民對(duì)執(zhí)政者的信任三者互為因果，同消同長(zhǎng)，但是執(zhí)政者在這個(gè)互動(dòng)中具有主動(dòng)地位�；仡櫧▏�(guó)以來(lái)的歷史，我們可以看到，每當(dāng)黨和政府自信并相信廣大農(nóng)民時(shí)，農(nóng)民不僅對(duì)黨和政府和回報(bào)以高度的政治信任，更能在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮出巨大的創(chuàng)造力和主動(dòng)進(jìn)取精神。每當(dāng)中央出于各種原因試圖把農(nóng)民的思想、行為和財(cái)富管起來(lái)，就勢(shì)必為基層政府及干部打開(kāi)濫用權(quán)力乃至魚(yú)肉農(nóng)民的方便之門(mén)。十一屆三中全會(huì)以后，黨中央以絕大的勇氣，一改過(guò)去試圖改造農(nóng)民的思路和作法，轉(zhuǎn)而承認(rèn)和尊重農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的權(quán)利，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這只老虎放出了囚籠。二十多年的實(shí)踐證明，中國(guó)人民在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下完全能夠駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只猛虎。在進(jìn)入了二十一世紀(jì)的今天，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟，承認(rèn)并尊重農(nóng)民作為政治人的權(quán)利已經(jīng)成為不可抗拒的歷史要求。穩(wěn)健有序地?cái)U(kuò)大和完善政治參與的制度渠道，有效積極地容納中國(guó)農(nóng)民日益增強(qiáng)的公民權(quán)利意識(shí)，重構(gòu)我國(guó)的政治體制使之適應(yīng)迅速發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是擺在新一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人面前的艱巨挑戰(zhàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨和全體中國(guó)人民的歷史性機(jī)遇。我們絕對(duì)不可低估這個(gè)挑戰(zhàn)的艱巨性，但我們過(guò)去二十多年的改革經(jīng)驗(yàn)也讓我們有充分的理由對(duì)最后勝利滿(mǎn)懷信心。(www.yypl.net)

　　實(shí)事求是是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)。為了保持農(nóng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展，必須不斷調(diào)整和改革農(nóng)村政治體制。要做好這項(xiàng)工作，執(zhí)政者的當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整和擺正國(guó)家與農(nóng)民的政治關(guān)系。三個(gè)代表思想，歸根結(jié)蒂就是代表最廣大人民群眾的利益；
“立黨為公、執(zhí)政為民”，更加具體地將人民的利益放在了至高無(wú)上的地位。執(zhí)政者的執(zhí)政地位，從來(lái)不能建立在自戀自夸的基礎(chǔ)上，否則就只能用赤裸裸的暴力來(lái)維系，最終也必然被無(wú)情的革命暴力所摧毀�，F(xiàn)代社會(huì)的政治合法性，應(yīng)該來(lái)自人民自覺(jué)自愿的認(rèn)同和支持。代表資格從來(lái)不是自封的，否則歷史上的所有暴君都可以堂而皇之地說(shuō)自己是臣民的代表；
贏得人民的資格認(rèn)定也從來(lái)不是一勞永逸的，否則就無(wú)法解釋菲律賓的馬科斯為什么被他從前的選民無(wú)情地拋棄。因此，我們必須強(qiáng)調(diào)，要代表人民的利益，服務(wù)人民的利益，首先必須真正承認(rèn)人民的主人翁地位。

作為人民的公仆，執(zhí)政者必須傾聽(tīng)人民自己的呼聲，讓人民自己講話(huà)，讓農(nóng)民自己講話(huà)。農(nóng)民事實(shí)上一直在講話(huà)，他們講得比自覺(jué)為農(nóng)民利益說(shuō)話(huà)的知識(shí)分子講得更精彩、更深刻。黨和政府要想聽(tīng)到農(nóng)民真正的心聲，必須有充分的自信，必須相信農(nóng)民，更必須爭(zhēng)取農(nóng)民的信任。我認(rèn)為，黨和政府沒(méi)有理由不相信農(nóng)民，更沒(méi)有理由害怕和防范農(nóng)民。黨和政府必須嚴(yán)加防范的是那些千方百計(jì)、不擇手段地封鎖農(nóng)民心聲、鎮(zhèn)壓農(nóng)民民意領(lǐng)袖、為追求個(gè)人升遷不惜犧牲國(guó)家和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)；
是那些推諉責(zé)任、不關(guān)心農(nóng)民疾苦、麻木不仁的官僚；
是那些避重就輕、粉飾太平、無(wú)視農(nóng)民抗?fàn)�、甚至以陰謀論解釋農(nóng)民抗?fàn)帯�為一己私利不惜誤國(guó)誤民的所謂農(nóng)民政治研究者。根據(jù)這些年在農(nóng)村的所見(jiàn)所聞，我形成了這樣一個(gè)基本判斷：半個(gè)多世紀(jì)的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)使廣大農(nóng)民對(duì)黨中央有堅(jiān)定的信任，多年的革命宣傳已經(jīng)使人民當(dāng)家作主的公民權(quán)利觀念深入人心，20多年的改革開(kāi)放給了農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，文化教育的發(fā)展使農(nóng)民有了作出獨(dú)立政治判斷的能力，現(xiàn)代化的通訊和宣傳為農(nóng)民提供了獲取黨中央政策信息的渠道，這一切都決定了黨和國(guó)家不可能再以命令主義的方式管理農(nóng)民。與時(shí)俱進(jìn)是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)盛不衰的生命線(xiàn)，在政治上重新認(rèn)識(shí)農(nóng)民、信任農(nóng)民、承認(rèn)和尊重農(nóng)民作為政治人的公民權(quán)利、與廣大農(nóng)民開(kāi)展協(xié)商對(duì)話(huà)是時(shí)代的要求，也是中國(guó)政治文明發(fā)展的必然趨勢(shì)。(www.yypl.net)

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