[內(nèi)容提要] 鄉(xiāng)政是我國政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分，它上接國家，下聯(lián)農(nóng)民，在政治輸出和政治輸入中起著關(guān)鍵性作用，在國家與鄉(xiāng)村社會之間扮演著極為重要的角色。作者既不贊成虛化鄉(xiāng)政甚或撤銷鄉(xiāng)政，也不主張將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級完全的政權(quán)組織。鄉(xiāng)政的未來改革不在于取消、虛化或?qū)嵒�鄉(xiāng)政，而在于順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求進行民主轉(zhuǎn)型，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進行制度化分權(quán)改革，進一步增強鄉(xiāng)政的相對自主性或獨立性，實行有限的“鄉(xiāng)政自治”。

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　　鄉(xiāng)政是我國政權(quán)序列的最基礎(chǔ)部分，它上接國家，下聯(lián)農(nóng)民，在政治輸出和政治輸入中起著關(guān)鍵性作用，在國家與鄉(xiāng)村社會之間扮演著極為重要的角色。

　　然而，最近幾年，卻有不少學(xué)者主張?zhí)摶�鄉(xiāng)政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣政府的派出機構(gòu) 。甚至，還有人建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行（完全的）“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治” 。其主要理由不外乎是：1、虛化或撤銷鄉(xiāng)政，可以節(jié)約國家的統(tǒng)治成本，甚至還有人認(rèn)為這樣一來可以從根本上治理農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。2、虛化鄉(xiāng)政或?qū)嵭朽l(xiāng)鎮(zhèn)自治，還可以從根本上消除縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制，符合鄉(xiāng)村自治發(fā)展之要求。

　　在前者看來，鄉(xiāng)政不啻為國家的累贅，國家財政每每為之所累，甚至還是一塊難以根治的毒瘤——國家三令五申要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可是農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻有增無減，“上面的政策始終是好的”，因此，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)字荒苁青l(xiāng)鎮(zhèn)政府——他不但直接侵害了農(nóng)民的利益，而且還損害了國家的權(quán)威。然而，殊不知，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題表現(xiàn)在下面，其實根子卻在上面。從整體上而言，它與我國城鄉(xiāng)之間不對等的二元結(jié)構(gòu)不無關(guān)系。國家不但包攬了城市的所有公共品和準(zhǔn)公共品的生產(chǎn)和供給，甚至還將城市居民的個人福利（如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)等）囊括其內(nèi)；
但是，對農(nóng)村的公共品生產(chǎn)卻較少投資，即便是屬于全國性的公共品（如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫和計劃生育等），也由農(nóng)民負(fù)擔(dān)（除了直接的稅費負(fù)擔(dān)外，還有工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”形成的間接負(fù)擔(dān)）。在這種城鄉(xiāng)分治的結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)村基層政府為了生產(chǎn)和供給（最基本的）公共品，就不得不在體制外尋找財政收入。

　　而從政府間的縱向關(guān)系上而言，它是由上下級政府之間一系列相互配套的承包式“經(jīng)濟—政治”體制綜合作用引起的。在我國的地方政府中，上級政府往往將各項經(jīng)濟、社會和政治任務(wù)、指標(biāo)逐一分解下達(dá)給下級政府，并與之簽訂“責(zé)任書”。這些任務(wù)和指標(biāo)的完成情況，往往是上級政府考核、評價和衡量下級政府“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)。其中，最嚴(yán)厲的一種考核方式莫過于“一票否決制”（采取“一票否決制”的主要有計劃生育、社會治安等項目）。這樣一來，就在上下級政府之間建立了一種事實上的承包式“經(jīng)濟—政治”體制。在這種承包式體制中，縣鄉(xiāng)之間的財政包干體制是人們熟知之一種。在這種財政包干體制中，其“游戲規(guī)則”的制定權(quán)實際上掌握在上級政府手中，下級政府始終處在被動、服從的不平等地位，因而，它始終是有利于上級政府，以保證上級政府收支為基本前提。而且，這種偏重的財政體制是與上下級政府之間既存的政治結(jié)構(gòu)、人事制度等耦合在一起的，從而在體制上進一步削弱了下級政府對上級政府的談判能力，以至上級政府可以憑借自身的政治優(yōu)勢地位和絕對的政治權(quán)力隨意平調(diào)下級的財政資源。其結(jié)果必然是優(yōu)勢財源被上級政府所壟斷，劣勢財源則分配給下級政府；
下級政府超收不可多得，減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變；
與此同時，卻是財稅不斷向上集中，各種事務(wù)卻逐漸向下“落實”。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們在完成上級的財稅征繳任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度內(nèi)收入已所剩無幾�？蓱z的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔(dān)大量自上而下交辦（“落實”）的各項事務(wù)（其中有不少事務(wù)本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財路，并刺激和加劇了他對制度外財政的倚賴，從而最終形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政和制度外財政畸輕畸重的異常結(jié)構(gòu)關(guān)系。毫無疑問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對制度外財政的倚賴，必然轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。客觀而言，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不公正的。

　　同時，從政府間既存的承包式“經(jīng)濟—政治”體制，我們也容易得出結(jié)論，在我國目前的政治體制中，壓力型體制不單存在于縣鄉(xiāng)政府之間，幾乎在每一上下級政府之間都存在一種支配性壓力關(guān)系。消除縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制的釜底抽薪之策不在于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而在于政府間分權(quán)式體制改革，在各級政府之間基于憲政理念建立新型的民主合作式關(guān)系體制。

　　很顯然，鄉(xiāng)村自治發(fā)展的主要障礙亦不簡單是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。虛化或撤銷鄉(xiāng)政，并不見得就會達(dá)成鄉(xiāng)村自治的理想境界，在鄉(xiāng)村社會首先建立現(xiàn)代的民主政治。

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　　當(dāng)然，也有一部分學(xué)者主張實化鄉(xiāng)政，將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級完備（或完全）的政權(quán)組織。

　　鄉(xiāng)政建設(shè)是晚清以降現(xiàn)代國家主義擴張的一條主要路線。在20世紀(jì)前半葉，各種政權(quán)紛紜更迭，但是，它們始終沒有停止過將國家政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村社會的努力。其意圖十分明顯，即加強對鄉(xiāng)村社會的政治控制、提升對鄉(xiāng)村社會的榨取能力。可是，結(jié)果總不免差強人意，這些努力并沒有取得預(yù)想的績效，甚至還產(chǎn)生了另外一種始料未及的現(xiàn)象——政權(quán)的內(nèi)卷化（state involution），按照杜贊奇的解釋，就是國家對鄉(xiāng)村社會的控制能力低于其對鄉(xiāng)村社會的榨取能力。在政權(quán)的內(nèi)卷化過程中，政權(quán)的正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)（尤其是贏利型經(jīng)紀(jì)組織）同步滋長。盡管正式的國家政權(quán)可以在一定程度上依靠非正式機構(gòu)來推行自己的政策，但卻無法控制這些機構(gòu)而使之成為一支不可控制的力量 。20世紀(jì)中葉以后，人民政權(quán)則伴隨著農(nóng)村土地改革在鄉(xiāng)村社會直接建立了自己的基層政權(quán)組織�？梢哉f，在人民公社時期，鄉(xiāng)政建設(shè)取得了歷史上最高的成就。然而，即使在人民公社制度中，鄉(xiāng)政依然沒有建成一級完備的政權(quán)組織。這就成為日后鄉(xiāng)政一筆不可拋卻的重要遺產(chǎn)。

　　由此可見，鄉(xiāng)政幾乎從來都不是一級完備的政權(quán)組織。恰如徐勇所言，“完備的政府必須是權(quán)、責(zé)、能相對一致的政府，從廣義政府而言，應(yīng)包括決策（立法、議事）、行政、司法等功能。但自國家政權(quán)下沉到縣以下以來，與國家政權(quán)體系的其他層級政府比較而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從來就未曾成為一級完備的政府，不僅不具備完整的政府功能（如無相對獨立的決策和司法機構(gòu)），更沒有獨立的財政，因而也缺乏相應(yīng)的施政能力” 。與其說鄉(xiāng)政是一級政權(quán)組織，毋寧說是一級行政機關(guān)。即便是作為一級行政機關(guān)，鄉(xiāng)政也缺乏應(yīng)有的人事權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)始終操控在上級組織部門手中（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般的辦事人員的職務(wù)任命，通常也是由縣委組織部直接下文任命的）；
而其行政執(zhí)法權(quán)（如公共安全、司法、計劃生育執(zhí)法權(quán)等）大多也是直接或間接掌握在上級政府有關(guān)職能部門手中。而且，一些名義上屬于鄉(xiāng)政的機構(gòu)（如財政、稅務(wù)、工商、公安等“七站八所”）大多以縣級職能部門直接領(lǐng)導(dǎo)為主，其人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)幾乎被上級部門所壟斷。這種縣鄉(xiāng)之間條塊分割的管理體制進一步削弱了鄉(xiāng)政的權(quán)能。由此一來，勢必使鄉(xiāng)政淪為縣政的附庸或事實上的派出機構(gòu)。

　　這就迫使我們不得不反思這樣一個問題：為什么在國家主義極度擴張和政治無所不能的前改革時期，鄉(xiāng)政為什么沒有建成一級完備的政權(quán)組織？！顯然，這很難從國家這一端解釋清楚。其實，在一浪高過一浪的國家主義大潮之下仍然有一股頑強的民間社會的暗流在涌動。鄉(xiāng)政建設(shè)始終受到兩種力量的交互影響和沖擊，這兩種力量便是國家的力量和基層民間社會的力量。整個20世紀(jì)鄉(xiāng)政的面貌及其變遷都是二者博弈的邏輯結(jié)果。

　　由此不難得出結(jié)論，實化鄉(xiāng)政（將鄉(xiāng)政建設(shè)為一級完備的政權(quán)組織）不但會打破國家與鄉(xiāng)村社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次上已有的均衡格局，也不符合20世紀(jì)后期以來公民社會（civil society）興起和基層民主發(fā)展的要求，而且，從現(xiàn)實上而言更不可行，因為歷史已經(jīng)給出了很好的證明。

　　（三）

　　既然鄉(xiāng)政是國家與鄉(xiāng)村社會兩種力量共同作用的結(jié)果，那么，他必然兼具國家與鄉(xiāng)村社會的性質(zhì)。作為一級國家政權(quán)，鄉(xiāng)政固然具有國家（政權(quán)）的屬性，但他同時也因受到鄉(xiāng)村民間力量的影響作用而具有一些非國家的性質(zhì)（non-state）。然而，長期以來，我們卻沒有充分地認(rèn)識到這一點，甚至不予承認(rèn)它。以至，我們在討論和研究鄉(xiāng)政問題時總是機械地走向兩種極端：要么單從國家這一端出發(fā)，主張實化鄉(xiāng)政，甚至將國家政權(quán)進一步延伸到村莊內(nèi)部，在（行政）村一級建立鄉(xiāng)政的派出機構(gòu)（如村公所）甚或村政府，在自然村以下實行“自治” 。我們?yōu)槭裁床荒茉谶@兩條路徑之外，尋求“第三條道路”呢？

　　在這里，我們不妨借用黃宗智提出的國家（state）與社會（civil society）間的“第三領(lǐng)域”（third realm）范式來進行分析，或許會另有發(fā)現(xiàn)。第三領(lǐng)域是國家與社會共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領(lǐng)域。在這個領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵”；
“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時消融到國家與社會里的錯覺。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在” 。

　　誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想型對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比先前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機構(gòu)的控制范圍在擴大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴大其影響力�！北M管如此，這種第三領(lǐng)域仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“去國家化”（de-stateification）。

　　依據(jù)這個分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權(quán)力的直接支配；
在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；
在第三部分，通常是受國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會” 。而且，自然村和行政村的權(quán)力來源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來建構(gòu)村民委員會 。其實，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上的任何層級也不盡相同。這也從另一方面說明了鄉(xiāng)政不可以仿照其上的政權(quán)組織形式進行建設(shè)，換言之，鄉(xiāng)政根本不必要建設(shè)成為組織功能完備的一級政權(quán)。

　　鄉(xiāng)政之所以具有與其上政權(quán)不完全相同的特性，除了受國家權(quán)力和鄉(xiāng)村民間權(quán)力的共同作用外，還有以下幾個方面原因：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部絕大部分都出身農(nóng)村，他們的父母親、親人甚至自己在進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作以前就是農(nóng)民，其中還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是土生土長的，無論在天然的情感上還是在實際的交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的關(guān)系，因而，他們與其上的各級政府的“官僚”都不相同——他們往往會考慮農(nóng)民的切身利益（當(dāng)然也不排除基于自身利益的考量），或保留、或變通、或阻撓執(zhí)行國家的某些政策和法令。更為重要的是，鄉(xiāng)政與其上的任何政權(quán)組織都不相同，他們直接面對鄉(xiāng)民而治。這種面對面（face to face）的治理形式，決定了鄉(xiāng)政必須擺脫衙門式（或科層制）官僚作風(fēng)和冷峻的政權(quán)面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)政這樣鄉(xiāng)村基層組織的權(quán)威（或合法性）必須建構(gòu)在鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（culture nexus of power）之上。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)是地方社會獲取權(quán)威的源泉，是各種基層組織（包括正式的國家基層組織）權(quán)威產(chǎn)生、表現(xiàn)及再生的發(fā)源地 。

　　再從經(jīng)濟上而言，(點擊此處閱讀下一頁)

　　鄉(xiāng)政的權(quán)力型式也不同于其上的政權(quán)組織。有什么樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)，就有什么樣的權(quán)力型式。應(yīng)該說，鄉(xiāng)政的經(jīng)濟基礎(chǔ)主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟�！皬慕�(jīng)濟上看，這些集體當(dāng)然與國家單位不同。它們在理論上屬于集體所有，而非國家所有”；
“從政治方面，這些集體被認(rèn)為既非官僚國家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物” 。我國的鄉(xiāng)政在人民公社制度中是一個“政社合一”的基層組織單位，集經(jīng)濟、社會、政治于一體。即使在改革以后，鄉(xiāng)政的“政社合一”結(jié)構(gòu)（至今）也沒有完全分離，甚至在一些地方，鄉(xiāng)政的領(lǐng)導(dǎo)人仍然是當(dāng)然的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織的“老板”。之所以會如此，除了其它各種因素以外，與其特有的集體經(jīng)濟（基礎(chǔ)）形式不無關(guān)系。正是基于這些原因，鄉(xiāng)政并不是一級完全的政權(quán)組織，也不理應(yīng)成為純粹的國家機器，它最好是國家意志和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民意志的結(jié)合物——它既是國家設(shè)在鄉(xiāng)村最基層的政權(quán)組織機構(gòu)，同時又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進行自我治理。

　　（四）

　　鄉(xiāng)政由于處在上接國家、下聯(lián)農(nóng)民的關(guān)鍵性位置，及其在國家與鄉(xiāng)村社會之間的居間性，因而，在一定程度上起著平抑國家力量和鄉(xiāng)村民間力量的重要作用。僅從這個意義上而言，鄉(xiāng)政是國家與鄉(xiāng)村社會之間不可偏廢的“平衡器”和不可替代的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的組織（機制）——正是通過它，鄉(xiāng)村基層的許多矛盾和沖突都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級得到了化解，而國家也達(dá)成了對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)治。不過，這還僅僅是從消極意義上而言的，從積極意義上來說，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)代治理（或善治）的理念，進一步在鄉(xiāng)政這一領(lǐng)域建立國家與鄉(xiāng)村民間社會的民主合作機制。

　　現(xiàn)代的治理理念是完全不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治觀念�！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從字面上看似乎差別不大，但是其實際意義卻迥乎不同。二者最基本的甚或是最本質(zhì)的區(qū)別是，“治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；
而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作”。在這種民主合作的基礎(chǔ)上，才能最終實現(xiàn)“善治”（good governance）。誠如俞可平先生所言，“專制政治在其最佳的狀態(tài)下，可以有善政，但不會有善治。善治只有在自由民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有自由民主善治便不可能存在” 。因此，鄉(xiāng)政的未來改革不在于取消、虛化或?qū)嵒�鄉(xiāng)政，而在于順應(yīng)現(xiàn)代治理的要求進行民主轉(zhuǎn)型，即在縣鄉(xiāng)政權(quán)之間進行制度化分權(quán)改革，進一步增強鄉(xiāng)政的相對自主性或獨立性，實行有限的“鄉(xiāng)政自治”（limited self-government of township government）；
同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建構(gòu)多元的民主合作機制，擴展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)政的選舉、決策、管理和監(jiān)督等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。不過，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過于狹小，其財力很難維持鄉(xiāng)政自身的運轉(zhuǎn) ，實行有限的“鄉(xiāng)政自治”必須首先撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　有限的“鄉(xiāng)政自治”與完全的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（township autonomy）是兩種決然不同的概念。前者是在鄉(xiāng)政維持國家政權(quán)組織的基本前提下，增強鄉(xiāng)政的自主性，徹底改變他依附于縣政的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；
后者則是取消鄉(xiāng)政的國家（政權(quán)）的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；
后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；
后者則是對國家主義的一種反動，主張社會自治力量的擴張。因此，對于前者而言，國家與社會可以實現(xiàn)可欲的雙贏或互強；
對于后者而言，國家與社會之間只能存在“你進我退、彼強此弱”式零和博弈格局。

　　實行有限的“鄉(xiāng)政自治”，便是我們主張的“第三條道路”。而要實行有限的“鄉(xiāng)政自治”，當(dāng)前最重要的莫過于鄉(xiāng)政的選舉制度的民主改革，即改變各種直接或間接的上級任命制，鄉(xiāng)政領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)村人民直接選舉產(chǎn)生，但是，民選的領(lǐng)導(dǎo)人必須由上級組織代表國家進行正式的任命。在此基礎(chǔ)上，再進一步優(yōu)化鄉(xiāng)政的權(quán)力配置，建構(gòu)國家與鄉(xiāng)村社會民主合作的各種機制。

　　* 本文是作者主持的安徽省社科規(guī)劃項目（批準(zhǔn)號為AHSK01-02D035）“新時期‘鄉(xiāng)政’改革思路探討”的主要研究成果。文中所論“鄉(xiāng)政”，乃“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”之簡稱，同時也指廣義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。

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