草案緣何“授權(quán)”多 　　 　　《中華人民共和國社會保險法(草案)》從2D06年初原國家勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了近3年時間。
　　從理想狀態(tài)講，我國《社會保險法》的基本理念、基本原則和基本目標在《憲法》中早已明確，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度�！薄渡鐣�保險法》的基本框架、基本要求和基本制度在《勞動法》里也單獨設(shè)立了第九章“社會保險和福利”，并做出了七條五款的詳細規(guī)定。所以，作為《憲法》和《勞動法》的下位法，《社會保險法》應(yīng)該具有一定的可操作性，這既是一般意義上社會保險法的本質(zhì)要求，也是國際慣例。比如美國1935年通過的《社會保險法》就具有很強的可操作性，規(guī)定十分詳盡，以社保基金的運營為例，它寫在第二章《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬、殘障保險待遇》的第一條《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬保險信托基金與聯(lián)邦殘障保險信托基金》里，僅這一“條”的結(jié)構(gòu)就非常復(fù)雜龐大，對美國聯(lián)邦信托基金的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、投資策略等做了極為詳細的規(guī)定，其中下設(shè)“款”和“目”合計上百個。再例如，待遇支付問題非常重要，也是參保人最關(guān)心和全社會最容易監(jiān)督的地方，第二條為《養(yǎng)老和遺屬保險待遇支付》，它長達57頁。
　　與前幾次草稿相比，此次草案雖然做了最大努力，例如改變了之前按繳費和待遇等分列成章的體例，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個險種單列成章，各險種的規(guī)定更加集中和具體，但相對于實際情況和現(xiàn)實需要，草案還是顯得比較“空泛”和“原則”一些，比如，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定顯得原則性比較強，主管部門的“操作空間”比較大。而這是參保人最關(guān)心的所在，也是地方政府執(zhí)行起來最容易“走樣”和“變通”的地方。
　　與國外相比，此次《社會保險法》(草案)之所以會出現(xiàn)這種情況，追根溯源，其根本原因在于，我國的社保制度正在建設(shè)和完善之中，很多問題難有定論。比如，本草案中，不包括“隱性”授權(quán)在內(nèi)，僅明確授權(quán)的就至少有九處之多，其中四五個授權(quán)條款都是因為制度框架未確定的原因造成的，就是說，起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。
　　在這么多難以落筆的“難點”中，除少數(shù)以外，幾乎每一條授權(quán)的根源都可追溯到統(tǒng)籌層次上來。早在1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就做出決定，“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，在此之后的幾乎所有相關(guān)文件和政策中都提出提高統(tǒng)籌層次的要求。但是，18年過去了，統(tǒng)籌層次一動未動，就連遼寧省試點8年，還是維持在市、縣級水平上。在目前制度下，這是一個難題，涉及到財政風險，提高到哪個層級，哪個層級的財政就容易陷入極大的風險之中。所以，目前的制度設(shè)計不適應(yīng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的外部條件，統(tǒng)籌越低，效率越高；統(tǒng)籌越高，風險越大；在經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異的外部環(huán)境下，面對這樣一個“既定的客觀條件”，我們能夠主動調(diào)整的只能是社保制度，讓它適應(yīng)這個國情，否則，“統(tǒng)籌困境”便成為一個“規(guī)律”。
　　
　　利益集團博弈
　　
　　《社會保險法》(草案)比較“空洞”，除了要避開許多制度問題，第二個原因就是有些部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒有達成共識，僵持不下，只能回避或授權(quán)。
　　毫無疑問，任何一個國家的任何一部立法，都是利益集團博弈的均衡結(jié)果，是公共選擇的自然結(jié)局。比如，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》(ERISA，P.L.93-406)，就在相當大程度上是1963年美國斯圖特貝克汽車制造廠破產(chǎn)造成7000名工人失業(yè)導(dǎo)致其喪失所有企業(yè)年金的一個結(jié)果�！豆蛦T退休收入保障法》在將近10年的立法過程中，同樣充滿了工會、雇主協(xié)會與政府多方博弈的唇槍舌劍和極大過濾，有些立法結(jié)果至今還令一些美國學者所惋惜。
　　我國《社會保險法》(草案)討論過程中同樣充滿了部門之間的利益博弈。在授權(quán)性條款中，有多項是由于最終難以協(xié)調(diào)的結(jié)果，只能“授權(quán)”國務(wù)院，最明顯的就是第五十七條，“社會保險費的征收機構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定�！痹�3年草案的擬定過程中，這個問題始終沒有結(jié)果，部門博弈在2007年甚至達到白熱化的程度。目前，社保費的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門征繳，有些省市是由稅務(wù)部門征繳，從社保費征繳的數(shù)量來看，大約各占半壁江山。這個格局是早在1999年國務(wù)院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》決定的，因為那時就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，當時在制定征繳《暫行條例》時也是難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個部門同時征繳、由地方省級人民政府自行決定�？梢哉f，1999年條例本身就是一個妥協(xié)的結(jié)果。
　　10年過去了，“雙重征繳”體制已帶來了許多混亂，但是，此次草案對這個問題還是沒有最后的說法，只能授權(quán)國務(wù)院，這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個“原點”。而在草案中，這樣“沒有落定”的“不是規(guī)定的規(guī)定”，并不止這一處。
　　對類似部門利益的這樣的矛盾，不應(yīng)該再久拖不決。社保費征繳體制一拖就是10年，10年后的今天，建立《社會保險法》應(yīng)該成為解決一些久拖不決問題的大好機會。像中國這樣劃疆而治的征繳體制，在世界各國是獨一無二的，高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視《社會保險法》的制定，出面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，借這次立法的機會徹底厘清和解決長期以來一些部門之間的責任和利益界限。
　　
　　第三部“蹩腳”立法?
　　
　　社保制度設(shè)計存在很多問題，應(yīng)全面整理和反思。試想，1997年正式確立社保制度后，不到5年，即從2002年開始，農(nóng)民工就開始退保，一直到今天難以遏止。為此，國家人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》公開征求意見于今年2月20日剛剛結(jié)束；2005年就開始不得不利用行政干預(yù)的手段連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇，今年已是第5年，否則替代率就越來越低，北京已經(jīng)降到40％；2005年個人賬戶比例不得不從11％縮小到8％，2006年和2007年在試點推廣到11個省份時又不得不下降到3％或5％；做實賬戶的試點工作難以繼續(xù)推廣下去，因為已經(jīng)做實的800億元人民幣投資問題解決不了，2008年11月，審計署公布的收益率只有2％，承受著年復(fù)一年的貶值風險和月復(fù)一月的通脹侵蝕。
　　在對社保制度簡單回顧與歸納之后就會明白，為什么《社會保險法》征求意見草案中有那么多地方不得不回避，不得不簡化，不得不授權(quán)。表面上看，是因為這些問題和制度缺陷相互牽涉，不可能單兵突破，逐一解決，而根源是因為它不是一攬子設(shè)計，缺乏完整性和前瞻性，沒有一 次性解決全部潛在問題，而是遇到一個問題試圖解決一個問題，不斷打補丁，結(jié)果造成補丁摞補丁，這樣就給立法帶來一系列困難：
　　小到參保人和單位的費率水平確定、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細致規(guī)定等等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案，再到社�；�金投資運營體制、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟，等等，上一個問題沒解決，下一個問題也無法解決，結(jié)果是很多事情都難以決定下來，也不可能決定下來。2008年11月，全國網(wǎng)民熱議延遲退休年齡還沒完全結(jié)束，目前事業(yè)單位養(yǎng)老金改革又成為第二次熱議高潮的焦點，每個補丁都會引起_定的社會震動，每一次震動都只能打上一個補丁了事，于是便形成一個碎片化制度�！渡鐣�保險法》(草案)第八十九條規(guī)定：“進城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會保險”。對于這個模糊的表述，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》是否與本法規(guī)定完全一致?這也是值得商榷的。
　　我國社保制度存在的問題很多很多，還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，一切都處在動態(tài)過程當中。制定《社會保險法》恰逢其時，正好是個機會，應(yīng)借立法這個機會從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善這個制度，一次性地一攬子解決社保設(shè)計問題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。
　　
　　全國統(tǒng)籌：社�！懊�運之鑰”
　　
　　在此次草案中，盡最大努力解決社保關(guān)系異地接續(xù)問題值得關(guān)注。草案規(guī)定，個人跨地區(qū)就業(yè)時，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；退休時，基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費地的基本養(yǎng)老金標準和繳費年限，由各繳費地分段計算、退休地統(tǒng)一支付，草案的這個規(guī)定是基于沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平的假定做出的。在這個“制度假定”下，只能這樣，這是個不是辦法的辦法，是歐盟推薦的所謂“集合與分配”(Aggregation andApportionment)。歐盟成員國之間勞動力流動和退休障礙取消之后，只能這樣，比如，一個人在德國、法國、比利時和英國等若干國家工作和繳費，如果在西班牙退休，就由西班牙負責對其一生工作過的國家的權(quán)益記錄進行追溯和收集，這些國家將相應(yīng)的繳費累計都轉(zhuǎn)移到西班Xo歐盟有31個統(tǒng)籌單位，雖然他們是主權(quán)國家，但其成員國執(zhí)行歐盟各項指令和法規(guī)條例的自覺性卻是非常好的，比如，執(zhí)行歐盟《穩(wěn)定與增長公約》對其財政赤字最高限額的要求就是一個例子。
　　相比之下，雖然我國幾千年來就是大一統(tǒng)的、中央集權(quán)的單一制國家，但唯獨在社會保障制度上卻“統(tǒng)”不起來，中央政府制訂的規(guī)則太簡單，為次級政府留下了很大的“細節(jié)空間”，我國各地方次級政府令不行禁不止的“變通”很多，道德風險和本位主義充斥各個方面。況且，職工(尤其是農(nóng)民工)在一生中，輾轉(zhuǎn)十幾個省市的個人繳費記錄在30～40年后才由退休地去追溯和收集，道德風險的發(fā)生幾率是可想而知的。可以說，參保人個人的道德風險、地方部門的“合謀”將防不勝防，長達一生記錄的“識別成本”很高，難度很大，制度運轉(zhuǎn)的交易成本極高，甚至高得足以導(dǎo)致無法順利運轉(zhuǎn)，財政風險很大。于2009年2月20日剛剛結(jié)束向社會征求意見的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，也是一個沒有辦法的辦法，是一個補丁，參保人在各個制度之間和異地跨省之間流動時需要辦理復(fù)雜的轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系，否則就銜接不上。我相信并肯定，這個“轉(zhuǎn)續(xù)辦法”即這個“碎片”出臺之后，必將在各級政府出現(xiàn)更多的“暫行辦法”，“制造”出很多地方性、存在較大差異的實施細則去補充它，于是，補丁摞補丁的規(guī)律便發(fā)揮作用了。
　　2008年夏天，廣東東莞發(fā)放千元“小紅包”，以緩和由于CPI提高形成的生活壓力，發(fā)放對象是7類困難人員和低保邊緣戶，其中，身份界定和收入核準發(fā)生了極大的識別困難。結(jié)果，發(fā)放資金總額比預(yù)計多了一倍多，人數(shù)也多了三分之一多，甚至個別地方村民發(fā)生械斗，有的村怕遇到麻煩就干脆不報，有的村則采取拖延的辦法甚至叫停。這就是一個典型的“高制度成本”案例。
　　社保制度統(tǒng)一，這是一個大趨勢。美國的基本養(yǎng)老制度是全國統(tǒng)一制度；歐盟則試圖采取措施盡量整合各個成員國的社保制度，讓他們盡量“趨同”，以適應(yīng)大市場的需要。我認為，徹底解決轉(zhuǎn)續(xù)問題的根本辦法是將統(tǒng)籌層次提高到全國水平，這就需要深化改革現(xiàn)有的制度，使其適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)。

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