2009年12月，美國朝鮮政策特使博斯沃思訪朝并與朝鮮官員展開了一系列會談，雙方在重開六方會談的必要性和履行《共同聲明》的重要性方面達成較多共識。2010年1月1 1日，朝鮮表示愿意在六方會談框架內(nèi)與《朝鮮停戰(zhàn)協(xié)定》當事國商討簽訂和平協(xié)議問題。朝核問題的解決似乎再現(xiàn)曙光。然而以往歷史揭示出朝核問題的解決是一個具有長期性特色的過程。本文擬從美國內(nèi)部因素的視角對美國朝核政策現(xiàn)狀進行分析并對未來趨勢進行判斷。
　　
　　影響美國朝核政策的國內(nèi)環(huán)境
　　
　　影響當前美國朝核政策的國內(nèi)因素大致可從美國國內(nèi)經(jīng)濟與政治局面的巨變、核心安全觀、不寬容的政治文化等幾個方面來認識。
　　首先，從奧巴馬政府執(zhí)政以來美國國內(nèi)經(jīng)濟政治環(huán)境與其前任上臺初期相比已有很大不同。經(jīng)濟層面看，自2008年9月美國爆發(fā)金融危機以來至今，美國實施了較強有力的旨在促進經(jīng)濟轉型的刺激經(jīng)濟復蘇的龐大投資計劃，然而至今美國經(jīng)濟的復蘇不見起色，失業(yè)人數(shù)居高不下。奧巴馬政府自其前任繼承下來的伊拉克戰(zhàn)爭及阿富汗戰(zhàn)爭不僅向世人揭示出美國權勢的局限性及美歐關系的深刻分歧，更是在不斷侵蝕著美國經(jīng)濟復蘇的基礎。政治層面看，盡管2008年帶來了民主黨主導行政與立法機構的局面，但是自冷戰(zhàn)結束以來逐漸形成的美國國內(nèi)政黨政治斗爭尖銳的兩極化現(xiàn)象明顯加劇，奧巴馬政府在2009年推動的應對氣候變化及醫(yī)保等諸多重要議題都經(jīng)歷著來自共和黨的強有力的持續(xù)抨擊。面對2010年即將來臨的國會中期選舉中可能帶來的民主黨在當前國會兩院占據(jù)多數(shù)局面發(fā)生改變的前景及當前美國罕見的經(jīng)濟困境，奧巴馬政府在未來的內(nèi)政外交方面的任何重大舉措都將受到來自國會及共和黨的強力牽制，其在包括朝核問題在內(nèi)的眾多較為重要的外交議題上取得進展都將極其困難。
　　第二，核不擴散與反恐已是當今美國安全觀念中極其重要的構成要素。得到美國精英與民眾的普遍支持。冷戰(zhàn)結束以來，尤其是“9?11”事件發(fā)生后，反恐已經(jīng)獲得了令美國政府將其當作一項大戰(zhàn)略被優(yōu)先關注而必需的持久性的民眾支持。美國政府隨后進行了以反恐為核心的相應戰(zhàn)略調整。在反恐的背景下，美國自冷戰(zhàn)期間就關注的核不擴散問題因與應對恐怖主義聯(lián)系在一起而變得愈加突出。核不擴散涉及大國對全球安全秩序的維持，反恐則更是直接涉及美國自身核心安全關注。兩者已構成美國國家安全戰(zhàn)略的有機要素且成為美國當今面對的兩個迫切而又具有全球性含義的安全威脅。朝鮮的核計劃及其核技術、核材料擴散到恐怖分子手中的可能性確實構成對美國國家安全的嚴重威脅。
　　第三，美國國內(nèi)固有的對所謂“非自由社會”不寬容的政治文化，始終對外交具有很強影響，而這更將朝核問題威脅性無限放大。小布什任期初期對朝鮮人權紀錄的猛烈抨擊及其在2002年國情咨文中將朝鮮界定為邪惡軸心的觀點深刻揭示出美國政治文化中的不寬容性。美國將人權因素在朝核問題中的作用始終不斷地予以強調，小布什政府相當長時間內(nèi)堅持人權在美對朝政策中的突出地位，而在其執(zhí)政后期對朝核政策中逐漸剝離人權因素之時，在美國外交決策機制中發(fā)揮重要作用的國會在推動政府重視人權因素在美對朝政策中的作用則更加突出。美國國會內(nèi)主導性的觀點認為：人權應是與朝鮮談判的關鍵因素并應在美對朝政策中占據(jù)核心地位。國會在兩黨共識基礎上持續(xù)呼吁美國政府關注朝鮮違反人權的議題。每當美國政府在朝核問題的處理上擱置人權問題之時，國會就往往通過舉辦聽證會及進行抗議的方式展現(xiàn)對行政機構對朝政策處理的不滿。《2004年北朝鮮人權法案》與2008年對此法案的《再授權》明確了為推動朝鮮改善人權而進行撥款的數(shù)額，并要求總統(tǒng)任命特使促進朝鮮人權、促進尋求作為難民而被保護的朝鮮人的申請。該立法典型地展現(xiàn)出國會在對朝政策中的關注重心。盡管人權因素始終影響但不決定著美國政府的朝核政策，但可以預期的是，在朝核問題的解決中，它將是個持久發(fā)揮作用且令人無法忽視的重要因素。
　　因此，美國國內(nèi)存在的安全與政治文化決定了美國認定朝核問題對其構成嚴重威脅，然而當前奧巴馬政府在處理包括朝核問題在內(nèi)的重要外交議題上又不得不深受諸多國內(nèi)因素的強力約束。美國在處理朝核危機中必須面對這種矛盾的最終解決將對美國朝核政策走勢產(chǎn)生深刻影響。
　　
　　影響美國朝核議題的政策因素
　　
　　美國對朝核問題的關注已是其對朝外交乃至對東北亞總體外交的核心要素。在朝核問題上，美國要實現(xiàn)其宣稱的要阻止大規(guī)模殺傷性武器的擴散、阻止對美國及其盟國的常規(guī)及核攻擊的根本目標，它就必須實現(xiàn)以徹底的、可驗證的、不可逆轉的方式廢除朝鮮核漫施的目標。美國積極參與了朝核問題的解決并經(jīng)歷了一個相對曲折而又極富戲劇性的過程。這種局面的出現(xiàn)與美國政府內(nèi)部的以下因素密切相關。
　　首先，美國政府內(nèi)部圍繞以何種手段實現(xiàn)朝鮮棄核目標始終存在著兩派不同觀點。一派支持以多邊的談判方式來改變朝鮮的國際行為方式；一派主張建立削弱朝鮮的機制，并最終使朝鮮政權崩潰。自克林頓政府到奧巴馬政府，這兩派觀點在政府內(nèi)部都始終存在，其嘗試和實踐在小布什政府時期表現(xiàn)明顯。小布什政府經(jīng)歷了全力推動朝鮮政權崩潰到退回到以談判解決朝核等一系列相關問題的過程。美國近20年解決朝核問題的歷史令其最終不得不認識到：美國可以將削弱朝鮮并進而導致其崩潰的觀點當作一種政策選項但現(xiàn)實實踐起米則相當困難，根本無法達到其預期目標。在美國處于超強態(tài)勢且有良好國內(nèi)政治形勢背景的時候是如此，當下美國權勢地位相對削弱且國內(nèi)面臨重重困難的時候將更是是如此。在中國與韓國堅決反對將朝鮮政權崩潰當做政策目標的前提下，從維護大國關系穩(wěn)定及鞏固聯(lián)盟關系的角度出發(fā)，美國最終都不得不尋求以談判解決朝核問題的解決方法。與朝鮮期待的美朝直接對話不同，美國更最視多邊談判機制。六方會談是美國目前能夠找到的既涉及柑關國家又切實可行的有效多邊機制，也是美周在以往對朝政策在談判與政權變更的多次搖擺后最終認同的最適宜的機制。在此機制中，美國堅持其要求朝鮮棄核的淡判目標，并始終推動著中韓等國保持對朝核問題的警覺直到問題得以最終解決。
　　其次，美國朝核政策的制定和落實是以切實考慮其盟國的安全訴求為前提進行。美國實現(xiàn)其全球戰(zhàn)略的核心支柱是其在冷戰(zhàn)期間塑形并在冷戰(zhàn)后留存并發(fā)展起來的聯(lián)盟體系。其在東亞發(fā)揮影響力或塑造亞洲新安全架構的關鍵依托之一是美韓聯(lián)盟。長遠看，作為美國盟同的韓國在朝核問題的觀點對美國朝核政策的確定具有不容忽視的影響。朝核問題的最終解決必須以加強而不是削弱以美國為核心的聯(lián)盟體系為前提，否則將會影響到美國壘球戰(zhàn)略的總體布局。為此，美國對韓國在朝核問題中的利益關切不得不認真予以對待。冷戰(zhàn)結束以來，盡管韓國總統(tǒng)人選的變更常帶來對外政策的調整，但韓國精英及民眾對朝主流觀點及政策主線依然將足，以經(jīng)濟融合及溝通聯(lián)系的加強來逐漸實現(xiàn)半島的和平統(tǒng)一。 而美國在小布什政府初期實施的強硬要求朝鮮單方而讓步、拒絕與朝鮮直接談判以及在外交領域孤贏朝鮮的政策不僅僅距離朝核問題的解決漸行漸遠，而且也導致美韓聯(lián)盟關系的基礎遭受侵蝕。自20世紀90年代以來，韓國公眾輿論對美國在朝鮮半島的軍事存在多持負面觀點。韓國年輕一代人中存在著比較濃厚的反美情緒。自2004年以來對韓國公眾的民調顯示，認為美國是其最大威脅的韓國人要超過認為朝鮮是其最大威脅的人數(shù)。反美主義在韓國的始終存在及加強令美國不得不在解決朝核問題與加強美韓聯(lián)盟兩方面加以精心平衡。朝核問題不解決或者朝核問題不以加強美韓聯(lián)盟的方式加以解決，那么美韓聯(lián)盟就會深陷危機之中。這對美國任何外交決策者而言都是正竭盡全力加以避免的戰(zhàn)略失誤。就加強美國亞太聯(lián)盟的視角看，美國也逐漸認識到，美國在朝核問題上過于強硬不合乎其長遠戰(zhàn)略利益。
　　第三，美國以往處理朝核政策的歷史給予當今美國決策者以深刻啟迪。歷史表明，美國對朝核政策必定是在與韓國對朝政策密切銜接的前提下才能夠取得成效。金大中時期對朝的“陽光政策”與克林頓政府時期對朝的接觸對話政策，相互補充彼此加強，為美韓協(xié)作解決朝核問題樹立了較好先例。然而小布什政府在隨后數(shù)年堅持，只有朝鮮在人權、難民及其他問題上取得進步的前提下，美國才會同意與朝鮮關系正�；�。這種對朝政策的急劇轉向反而導致朝鮮核問題的進一步惡化。直到2007年2月六方協(xié)議簽署后，小布什政府開始采取了人權是朝核問題解決后待解決的諸多問題之一的立場，并明確放棄了其于2002年發(fā)表的關于朝鮮是“邪惡軸心”國家的觀點，轉而支持朝鮮以廢除其核設施來換取援助及加強與美國聯(lián)系的立場。美國最終認識到，以強力的單邊方式解決朝核問題的政策選項只能會惡化而不會促進朝核問題的解決。美朝之間的尖銳敵對逐漸為雙方的漸趨妥協(xié)所取代。
　　美朝圍繞核問題而展現(xiàn)的角逐過程揭示出，朝鮮要么在美朝尖銳對立過程中不斷加強其自身的核能力，要么在美朝關系妥協(xié)中獲得更多的援助；而美國所看到的是美韓聯(lián)盟，面臨不斷削弱的可能及其在東北亞領導能力普遍遭受質疑。經(jīng)濟制裁、外交孤立及軍事威脅等手段已被實踐證明都無助于朝核問題的解決。奧巴馬政府充分認識到美國朝核政策的歷史教訓，促使其認同對話而不是對抗來解決朝鮮核問題，并采取了側重六方會談機制解決朝核問題的政策。美國對朝核政策已漸趨穩(wěn)定。
　　第四，美國國防部對東北亞區(qū)域軍力的重新部署堅定了美國要求朝鮮棄核的立場，并表明美國已做好應對因朝核問題而出現(xiàn)各種危機的準備。這充分展現(xiàn)了其自冷戰(zhàn)結束以來形成的以軍事力量支撐其外交立場的鮮明特色。在“9?11”事件以來的數(shù)年中，美國全球防務態(tài)勢已經(jīng)進行了較大的調整。其關鍵目標是加強美國戰(zhàn)略靈活性及發(fā)展快速部署的能力。這在東北亞的具體體現(xiàn)是，美國在日本的軍事力量得到極大增強，而在韓國的軍事力量則是明顯削弱。美國駐朝鮮半島武裝力量的重新整合始于2003年初。美國削減了其駐朝鮮半島軍人數(shù)量，到2008年減少了12500人，大量美軍撤離韓朝軍事分界線。美國改變其數(shù)十年中加強在朝鮮半島軍事力量的做法令美韓聯(lián)盟的性質發(fā)生了重大變化。韓國實際成為美國在東北亞發(fā)生軍事沖突時的主要行動基地。美國通過將陸軍第一師的指揮部遷至日本神奈川縣的座間兵營并任命一位四星將軍為指揮官的做法則突出了日本作為美國在亞洲進行軍力投注基地的突出地位。美國得以能夠始終對朝鮮半島及東北亞態(tài)勢保持警覺并可靈活應對各種形式的軍事沖突。朝核問題如果最終難以多邊談判方式解決，那么美國也確實做好了應對朝鮮半島形勢急劇惡化所帶來的后果的準備。由此看，朝核問題不只涉及美朝雙方直接利益，從本質上說，它是涉及東北亞地區(qū)安全構建的區(qū)域性安全問題。
　　
　　結　語
　　
　　總之，在美國看來，朝核問題對美國安全利益構成嚴重威脅，然而近年美國國內(nèi)經(jīng)濟、政治出現(xiàn)的巨大變化令奧巴馬政府在任何重大外交議題上有所作為變得極為網(wǎng)難，美國與其盟國內(nèi)部存在的觀點分歧與協(xié)調更令其短期內(nèi)解決朝核問題取得突破變得希望渺茫。東北亞地區(qū)周邊國家的各自安全關注也令美國的朝核政策取得成效需耗費時日。奧巴馬政府在應對朝核問題上突出談判的多邊解決方式的重要性實屬不得已的必然選擇。美國在朝核問題上未來所發(fā)揮的作用，將更多體現(xiàn)為參與和引導，而不是領導或主導，更多采取接觸談判，而不是強硬對抗，更多展現(xiàn)出相對被動反應，而不是積極的主動進取。六方會談機制是合乎奧巴馬政府當前面臨的國內(nèi)外窘迫局面凡極為有效的應對朝核問題的渠道，盡管與其前任朝核政策有所區(qū)隔，但奧巴馬在其任期內(nèi)解決朝核問題的前景不容樂觀；盡管美國的朝核政策總體趨于穩(wěn)定，但朝核問題的解決仍將帶有長期性及難以確定性，還需要不斷觀察和思考。
　　
　　(責任編輯：李瑞蔚)

相關熱詞搜索：美國 因素 政策 影響美國朝核政策的內(nèi)部因素分析 美國移民政策的幾大因素 美國移民政策發(fā)展過程