美國國會的財政權主要是國會按照憲法和法律賦予的權力和程序并依據輔助機構的技術支持對政府預算收支、特殊時期債務赤字提議進行審查決議及監(jiān)督的權力，這一權力不僅是國會對總統(tǒng)為首的政府部門實施控制的“殺手锏”，而且它能否公正負責地履行這一權力，在很大程度上關系到作為納稅人的公眾“錢袋權”能否真正實現的大問題。從2008年9月到現在一直備受美國納稅人及世界矚目的7000億美元金融救市預算案的進展可以說是這一權力規(guī)則的現實寫照。目前，美國新總統(tǒng)奧巴馬的經濟團隊以及國會兩黨領導人共同擬定的，被稱為“美國復興和再投資計劃”的新經濟刺激方案已經出爐，并得到國會眾議院的通過。本文試以美國7000億美元金融救市預算案為契機來剖析美國國會財政權的運作過程。
　　
　　總統(tǒng)預算提議遞交國會程序中的權力分布
　　
　　在美國聯邦政府建立初期，各個預算部門有任何支出要求或特殊情形下的預算追加需求，都分別報給國會審批和決定，總統(tǒng)基本上處于預算決策的邊緣，有關其預算權力的法律規(guī)定也十分模糊。后來以《1921年預算和會計法案》為標志，“總統(tǒng)預算提議一國會審批”的程序才正式得以確立，如面對次級抵押貸款危機引發(fā)的美國甚至全球股市樓市暴跌、金融業(yè)的倒閉及隨之而來的公共信任缺失，處于水深火熱中的布什政府于2008年9月20日向國會提交了一份請求審批7000億美元預算，來幫助金融機構剝離不良資產，以阻止金融危機加深的救援方案。這一程序的成因及權力分布規(guī)則如下：
　　第一，國會的財政預算決議權具有深厚的憲政根基。由于現代政府的收入主要來源于納稅人的稅收，“來之于民、用之于民”的基本邏輯奠定了美國國會肩負著保護公眾“錢袋權”的重任。美國國會的這一決議權力主要是以憲法的形式加以確立的，即1787年美國憲法第一條第九款規(guī)定“未經國會撥款，不得從國庫支錢；一切公款往來，應有常規(guī)說明和往來賬目，定期公布”。美國憲政之父漢密爾頓對賦予國會的這一憲政權力規(guī)定大加贊賞，并睿智地指出：“確保國會對政府進行有效監(jiān)督的工具中，掌握財政預算的權力被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”
　　第二，總統(tǒng)預算提議權的確立源于國會提高政府效能考慮基礎上的授權。雖然憲法賦予了國會強有力的財政預算決議權，但在美國建國后尤其是19世紀末的具體實踐中，國會逐漸發(fā)現單純依靠自身的力量很難應對日益復雜的政府預算支出活動，一方面政府各個預算部門紛繁復雜的預算提議及利益集團關于增加預算支出的游說使國會難以招架，腐敗叢生；另一方面國會很難做到對各個政府部門的公共活動及信息了如指掌，過多的或遲到的預算撥付無不造成預算管理系統(tǒng)的混亂。于是國會接受了當時市政改革推動者提高行政效能的制度設計建議，即按照科學管理中的專業(yè)化、計劃性和標準化等特征，應當由精通行政技藝的行政首腦及專家負責編制相關的預算收支數據并給出切合實際的提議，而國會的職責就像董事，負責審議接受授權的行政首腦預算提議的科學與合理性，并給予最后的修正。從此之后，由總統(tǒng)預算提議、國會審批授權實施的預算程序理念才得以真正確立。
　　第三，總統(tǒng)與國會財政預算權的分布有明確的規(guī)則制約。美國的分權制衡原則是美國預算政治的精髓，如果說憲法賦予國會的財政預算權是為了制約政府支出權力的濫用而設計的，總統(tǒng)擁有的對國會決策進行最后簽署和否決的權力規(guī)定在一定程度上也有利于防止國會專權。也就是說，在代表人民的國會準許之后，總統(tǒng)如果同意就會簽署。并通過具體的行政機構進行支出；總統(tǒng)不同意時可以進行否決，除非經國會三分之二多數否決才能推翻。當然無論是總統(tǒng)還是國會的財政預算行為都必須在規(guī)則內進行，如縱使布什政府急于挽救次債危機引起的股市暴跌及隨之而來的金融危機，他也不能越過國會按照自己的主張獨自行事，主要來自納稅人稅收的7000億救市預算提議必須經由遞交國會這一基本憲政程序。
　　
　　國會內部審議階段“一波三折”
　　
　　布什總統(tǒng)7000億美元預算救援案提議雖然屬于金融危機這一特殊情形下的預算追加提議(美國一般預算提議是在每年年初由總統(tǒng)提交給國會，之后從2月到10月1日預算年度開始前國會將進行長達8個月的審議)，但它仍然按照正常的預算審議程序進行，從總統(tǒng)提議遞交給國會進入內部審議階段后并沒有因為時間的緊迫而敷衍通過。遵循先由代表人民利益的眾議院相關委員會審議或修正，然后傳遞給參議院做進一步修正裁決后交由眾議院重新表決及出現爭議時交由兩黨主要代表和兩院主要領導組成的協(xié)商委員會或全院委員會進行協(xié)商討論的程序，這一7000億救市預算案在審議過程中出現了先遭眾議院否決、修改協(xié)商經參議院通過后重新經眾議院投票及總統(tǒng)簽署的“一波三折”的過程。
　　一，7000億預案首遭眾議院否決。在總統(tǒng)布什遞交過該預算救援案后的第9天，即美國時間2008年9月29日，美國國會眾議院經過對布什政府的金融高官不斷的質詢以及與財政部門、行政部門舉行聽證后，首輪投票以288票贊成、205票反對否決了布什政府提出的總額為7000億美元的金融救援方案，其中超過三分之二的共和黨眾議員投了反對票，同樣持反對立場的民主黨眾議員大約為40％。反對票中，共和黨議員占133票。受此影響，該日下午3時，道瓊斯工業(yè)平均指數大幅下跌564點，至10579點，跌幅5％。由此可見，眾議院的否決使極度敏感的美國股市出現了大幅震蕩，嚴峻的經濟形勢不僅給充滿期待的總統(tǒng)布什和試圖說服持懷疑和反對態(tài)度議員的金融高官施加了很大的壓力，而且也使最初在白宮商議金融危機對策時的兩黨總統(tǒng)候選人和兩黨國會領袖甚為緊張。仔細分析，這一否決結果的出現主要由以下幾個原因造成：
　　第一，內容不超過3頁紙的救市計劃缺乏細節(jié)性說明，尤其缺乏對國會如何對該救援預算進行監(jiān)督、如何彌補受損害的貸款購房者而非僅僅是金融機構高管利益的具體條款。
　　第二，隨著選舉目的臨近，強大的民意暗流使兩黨議員投票時更加謹慎和算計政治得失。11月不僅是美國總統(tǒng)大選的關鍵時刻，而且還是美國國會半數議員面臨重新選舉的敏感時刻。為了確保連任或者當選，被指僅代表富人和納稅大戶利益的共和黨及以廣大中小業(yè)主和普通納稅人為民意基礎的民主黨議員們通常會做出十分在意選民聲音的姿態(tài)，尤其對擔心該計劃被指責為以增加納稅人稅收來“拯救華爾街”的共和黨而言(據估計，7000億美元的巨額財政資金平攤到美國每個人身上大約在2300美元)，其核心小組在投票的最后關頭不支持用來自納稅人的政府預算資金購買不良抵押貸款資產計劃的決定，傳遞出了選舉政治的潛在牽制。
　　第三，擔憂在監(jiān)管機制沒有跟進的情況下，大額的預算支出會造成嚴重的赤字和沉重的賦稅。
　　二、修改協(xié)商后參議院通過。7000億救援議案在眾 議院受挫，背后強大的民意原因奠定了該議案爭取參議院通過階段的修改方向和基調。布什政府和國會兩黨領導人對救市方案列出了一系列關注普通民眾的附加條款來爭取更多的贊成票，其中最主要的一項措施就是暫時將聯邦存款保險上限從10萬美元提高至25萬美元。美國聯邦法律規(guī)定，如果銀行倒閉，政府將負責賠償儲戶的存款，上限是10萬美元。提高此上限意在恢復公眾對銀行系統(tǒng)的信心，緩解人們的擠兌風潮。此外，修改方案還包括針對廣大中產階級的為期5年總額達1000億美元的稅收減免政策。2008年10月1日晚，參議院以74對25的壓倒性多數票通過了這一金融救援方案。新版救市方案在一定程度上緩解了黨派的民意壓力，如眾議院共和黨領導人透露，修訂后的救市方案通過后，國會辦公室收到的民眾抗議救市方案的電話和郵件已經大幅下降了40個百分點。另外這一修訂議案在參議院的討論和通過以及對經濟崩潰可能帶來的“民不聊生”的壓力，促使了10月2日該議案重新提交給眾議院投票表決時一些議員反對態(tài)度的轉變。
　　三、眾議院重新投票通過并達成新的共識。在嚴峻的經濟危機和強大的民意壓力下，國會眾議院于2008年10月3日下午重新表決了修改后的新預算方案，“一波三折”的審議最后在內外多元主體的屢次協(xié)商下通過，并經過布什總統(tǒng)的簽署后二者達成新的共識：一是關于是否限制華爾街公司高管的薪酬補償問題。國會民主黨人認為，讓那些因自身錯誤決策而導致公司陷入困境的高管拿著納稅人的錢揚長而去有悖于民意，共和黨迫于壓力也非常關注民意的導向，雖然政府擔心限制薪酬補償會妨礙一些公司參與救市計劃的積極性，經過協(xié)商決定對部分公司高管薪酬進行限制。二是保護納稅人的利益。根據協(xié)議，在某些情況下，政府可以獲得出售資產的機構的股權認證，一旦接受救助的公司恢復健康，納稅人的現金投入將獲得回報。三是救市資金撥付程序的限制。鑒于對財政部門濫用公共資金的擔心，國會主張分期付款進行有效的控制，雖然政府擔心不斷伸手向國會要錢會給救市帶來妨礙，經過協(xié)商后雙方妥協(xié)的結果是7000億美元被分作三部分，第一筆2500億立即支付，第二筆1000億根據需要由總統(tǒng)認可后支付，最后的3500億無需國會額外批準，但國會30天內可提出反對。四是計劃實施的審計監(jiān)督。設立一個總監(jiān)察長，并由國會政府審計局對計劃進行經常性審計。
　　
　　國會對預算提案具體實施的監(jiān)督
　　
　　除了在預算案提議后進行嚴格審議外，肩負保護民眾“錢袋權”(財政權)的美國國會在預算提議實施過程中也絲毫不放松對之進行的嚴格監(jiān)督。這種調查聯邦政府如何花納稅人的錢并對其進行責任性的監(jiān)督通常是由國會下屬政府問責局(其前身為審計局)來履行的，因該機構直接隸屬于國會，主要領導具有黨派中立和長期任職等特點確保了其較高的獨立性，為有力的監(jiān)督提供了重要保障。
　　隸屬于國會的政府問責局的監(jiān)督報告及績效。經過對該預算案將近兩個月的實施及跟蹤調查，2008年12月2日，美政府問責局首次公布了針對政府7000億美元救市計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管報告，報告的核心內容是大量資金流入金融業(yè)后政府財政部門并沒有形成一個有力的監(jiān)管機制。確保來自納稅人的公共資金用于救市的預期目標。具體實施中的主要漏洞如下：第一，因財政部尚未規(guī)定獲得救市資金的機構如何向政府部門進行資金使用情況及績效信息的匯報制度，源于納稅人稅收的救市資金的流向并不完全透明；第二，金融機構高層管理者的薪酬透明度存在問題，以國會審議及與政府協(xié)商達成的共識條款為依據，負責7000億預算資金分配的財政部門如何遵守嚴格限制高層管理人員的薪酬也是亟待解決的漏洞之一。財政部門雖然不完全同意來自政府問責局的批判與相關的方案，但在一定程度上政府問責局的報告卻起到了敦促和推進財政預算監(jiān)管意識及有效監(jiān)管機制跟進的作用，據報道，財政部門已經著手研究和完善自己的監(jiān)管措施。
　　復合型的綜合監(jiān)管機制。此外，按照總統(tǒng)與國會協(xié)議規(guī)定白宮還將提名特別監(jiān)察長，國會可以任命國會監(jiān)督小組，前者和政府問責局一樣負責對財政部使用的援助資金開展審計和問責，避免腐敗和政府浪費行為；后者則負責監(jiān)督財政部長在實行救市計劃中是否濫用權力，同時評估計劃對金融市場和抵押貸款危機產生的作用。雖然這種復合型的綜合監(jiān)管機制還有待于建立與完善，但它所揭示的責任制度雛形對后發(fā)國家意義重大。
　　總之，綜觀7000億救市預算從提議到審批以及實施階段的監(jiān)管機制和過程，它不僅涵蓋著深刻的經濟問題，而且也展示了面對嚴重的經濟危機和預算赤字時，肩負保護公眾“錢袋權”的美國國會是如何通過憲法賦予的財政權這一利器和相關的審議流程及監(jiān)管機制構建來融合多元利益需求及確保公共預算責任的。因此，可以說民意在美國經濟決策中發(fā)揮著潛在的“風向標”功能，以民意和公共利益為基本指向的美國國會財政預算審議程序及監(jiān)管機制的設計，一方面為后發(fā)國家樹立了良好的制度學習典范，另一方面也為我們理解當代世界美國解決經濟困局的政府救治方案及所蘊涵的政治邏輯提供了一種新的嘗試。
　　
　　(責任編輯：肖雪晴)

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