經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的經(jīng)營(yíng)，特別是“9•11”事件之后，美國(guó)已經(jīng)有一套相當(dāng)完善的應(yīng)對(duì)危機(jī)體系。在機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法和應(yīng)對(duì)預(yù)案、財(cái)政撥款等方面有一些值得借鑒的地方。 　　
　　美國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和立法
　　
　　一、機(jī)構(gòu)設(shè)置
　　當(dāng)代美國(guó)危機(jī)處理系統(tǒng)是以總統(tǒng)為核心，以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞，國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部（及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局）等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)，中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)組織體系。美國(guó)現(xiàn)行的危機(jī)處理系統(tǒng)是美國(guó)國(guó)家安全管理的一個(gè)重要組成部分。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）是美國(guó)國(guó)家安全與應(yīng)對(duì)危機(jī)的最高決策機(jī)構(gòu)。它的主要職責(zé)是在國(guó)家安全重大決策過(guò)程中協(xié)調(diào)軍事、外交和情報(bào)等各方的政策，協(xié)助總統(tǒng)做出決策。中央情報(bào)局（CIA）的主要職責(zé)是向總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)提供有關(guān)危機(jī)的情報(bào)及對(duì)策建議，協(xié)調(diào)美國(guó)內(nèi)相關(guān)情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作，在境外采取“隱蔽行動(dòng)”，執(zhí)行特殊任務(wù)。中情局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的其他情報(bào)機(jī)構(gòu)包括國(guó)防情報(bào)局、國(guó)家安全局、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)務(wù)院情報(bào)與研究局、國(guó)家偵察局以及部門(mén)所屬情報(bào)機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)是1908年成立的，隸屬于美國(guó)司法部。它是美國(guó)國(guó)內(nèi)危機(jī)處理系統(tǒng)中的龍頭老大。“9•11”事件之后，美國(guó)政府對(duì)聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行了較大規(guī)模的改革，把其工作重心由傳統(tǒng)的調(diào)查犯罪調(diào)整為預(yù)防大規(guī)模犯罪和恐怖主義，同時(shí)，在調(diào)查中擁有符合憲法規(guī)定得更多權(quán)力。
　　“9•11”之后，美國(guó)對(duì)整個(gè)危機(jī)管理系統(tǒng)進(jìn)行了大規(guī)模的調(diào)整，其中最為突出的就是國(guó)土安全部（DHS）的成立。2002年6月7日，布什總統(tǒng)宣布將本土安全辦公室由跨部委協(xié)調(diào)單位升格為內(nèi)閣級(jí)大部，即“國(guó)土安全部”。美國(guó)海關(guān)、移民局、海岸警備隊(duì)、情報(bào)部門(mén)的一部分業(yè)務(wù)交由其統(tǒng)一指揮。
　　美國(guó)緊急事態(tài)管理局，作為美國(guó)應(yīng)急處理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，又稱(chēng)聯(lián)邦危機(jī)管理局或聯(lián)邦應(yīng)急中心，是一個(gè)直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)、報(bào)告并處理國(guó)家災(zāi)情的獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)，并在處置緊急事態(tài)中能起到一定的協(xié)調(diào)作用。多年來(lái)該機(jī)構(gòu)已發(fā)展起一套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，應(yīng)付各種類(lèi)型和各種規(guī)模的天災(zāi)人禍，從火警、地震、颶風(fēng)、爆炸直至戰(zhàn)爭(zhēng)。
　　
　　二、應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律基礎(chǔ)
　　美國(guó)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)納入法治化的軌道。美國(guó)現(xiàn)行的《全國(guó)緊急狀態(tài)法》于1976年經(jīng)國(guó)會(huì)通過(guò)。該法對(duì)緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作了規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)定的宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)利頒布一些法規(guī)。當(dāng)總統(tǒng)因國(guó)家安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國(guó)威脅而全部緊急狀態(tài)時(shí)，總統(tǒng)可以根據(jù)該法，對(duì)于外國(guó)或外國(guó)人有利害關(guān)系的外匯管制，國(guó)際支付以及貨幣、證券和財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)利。
　　作為受恐怖主義威脅最多的國(guó)家之一，美國(guó)極為重視反恐怖主義法的制定。2001年10月25日，美國(guó)通過(guò)《反恐怖主義法》修正案，強(qiáng)調(diào)美國(guó)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力。該法案的主要內(nèi)容包括:允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)聽(tīng)恐怖嫌疑分子的電話(huà)并跟蹤其互聯(lián)網(wǎng)和電子郵件的使用;允許司法部門(mén)在提出犯罪指控和驅(qū)逐之前對(duì)犯罪嫌疑的外國(guó)人拘留7天;把庇護(hù)恐怖分子的行為定為犯罪;加強(qiáng)情報(bào)部門(mén)和犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)之間情報(bào);給予財(cái)政部打擊洗錢(qián)活動(dòng)的新權(quán)利;增加美國(guó)北部邊境的巡邏人員和入境口岸的移民官員;加大對(duì)恐怖犯罪的打擊與懲罰力度等。
　　
　　從美國(guó)處置兩大事件看美國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力
　　
　　一、處置“9•11”事件
　　2001年9月11日，美國(guó)紐約市著名的世界貿(mào)易中心雙子大廈和首都華盛頓附近的美國(guó)國(guó)防部所在地五角大樓先后遭到恐怖分子劫持的美國(guó)民航飛機(jī)撞擊，世貿(mào)中心大廈在撞擊后起火倒塌，五角大樓部分建筑倒塌，共3000多人喪生�！�9•11”事件不僅是有史以來(lái)最嚴(yán)重的恐怖襲擊事件，也是美國(guó)建國(guó)200多年以來(lái)除1812年美英戰(zhàn)爭(zhēng)外本土遭受的最具破壞性的打擊。面對(duì)“飛來(lái)橫禍”，聯(lián)邦政府一定程度上控制了危機(jī)的范圍和影響，整個(gè)處理過(guò)程收到了很好的效果。
　　最高領(lǐng)導(dǎo)人反應(yīng)快速準(zhǔn)確，決策者起到?jīng)Q定性作用。作為總統(tǒng)，布什在“9•11”事件發(fā)生后第一時(shí)間內(nèi)做出了快速準(zhǔn)確地反應(yīng)，為整個(gè)政府的危機(jī)處理奠定了良好的基礎(chǔ)。由于事發(fā)當(dāng)時(shí)總統(tǒng)布什不在首都華盛頓，所以作為聯(lián)邦政府的最高決策者之一的副總統(tǒng)切尼在最初的一段時(shí)間里的作用非常明顯。正是由于他在華盛頓協(xié)調(diào)指揮，才使得美國(guó)在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)事件做出了恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，控制了混亂的局面。這也是美國(guó)政府運(yùn)作機(jī)制中對(duì)權(quán)力順序和個(gè)人的作用安排比較明確的結(jié)果。
　　常設(shè)的危機(jī)處理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)作用明顯，各級(jí)政府部門(mén)事前都有“危機(jī)預(yù)案”。在事件處理過(guò)程中，國(guó)家安全委員會(huì)作為國(guó)家安全問(wèn)題最高決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，從對(duì)事態(tài)的第一反應(yīng)到反恐怖戰(zhàn)略的制定，都發(fā)揮了“中樞神經(jīng)”的作用。政府各部門(mén)在布什還沒(méi)有回到華盛頓之前已自動(dòng)實(shí)行了美國(guó)政府秘密的“政府連續(xù)性計(jì)劃”，該計(jì)劃明確規(guī)定了在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)的時(shí)候，哪些領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)被保護(hù)到白宮的地下室躲避，哪些內(nèi)閣成員應(yīng)當(dāng)被保護(hù)到別的安全地點(diǎn)，國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)被安排在哪里。不僅是美國(guó)聯(lián)邦政府，其他各級(jí)地方政府也都有一套危機(jī)處理預(yù)案。從紐約市政府到世貿(mào)大樓管理部門(mén)曾多次演練過(guò)危機(jī)預(yù)案。因此，在事發(fā)當(dāng)天上午世貿(mào)大樓內(nèi)人員撤離大樓時(shí)非常有秩序，沒(méi)有因?yàn)榘l(fā)生慌亂而導(dǎo)致更大的傷亡。
　　靈活調(diào)配資源，注重媒體管理。為了適應(yīng)新形勢(shì)，布什宣布成立國(guó)土安全辦公室，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原來(lái)分散在不同部門(mén)的國(guó)內(nèi)反恐工作；美國(guó)國(guó)防部在原有九大司令部之外成立了“北方司令部”，負(fù)責(zé)東西海岸的安全。國(guó)會(huì)不僅迅速通過(guò)《反恐怖法》，還撥款400億美元用于反恐怖和重建工作。同時(shí)，布什政府及時(shí)有效地利用媒體工具達(dá)到了多重目的。布什在危機(jī)爆發(fā)后1小時(shí)即發(fā)表了電視講話(huà)，3小時(shí)之后，發(fā)表第二次電視講話(huà)。當(dāng)晚回到白宮后，布什再次向全國(guó)發(fā)表了講話(huà)。媒體使美國(guó)民眾感到政府對(duì)危機(jī)正在采取積極的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，也使民眾的心理從遭受襲擊之后的恐懼、悲傷很快轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)恐怖分子的仇恨和團(tuán)結(jié)反恐的激情。
　　盡管布什政府對(duì)“9•11”事件的應(yīng)急行動(dòng)是比較成功的，但事件發(fā)生近8個(gè)月后，哥倫比亞廣播公司發(fā)表了一條消息:美國(guó)總統(tǒng)布什在處理有關(guān)恐怖分子襲擊美國(guó)的情報(bào)方面曾出現(xiàn)重大失誤，未采取任何事前預(yù)防措施，導(dǎo)致美國(guó)遭受重大損失。從中可以反映出:布什和有關(guān)部門(mén)對(duì)可能遭受恐怖襲擊的情報(bào)未予以重視;美國(guó)政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)有偏差;各部門(mén)間還缺乏情報(bào)交流與分享，難以對(duì)危機(jī)有全面認(rèn)識(shí)等問(wèn)題。
　　
　　二、應(yīng)對(duì)“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊
　　2005年8月25日，來(lái)自加勒比海的“卡特里娜”颶風(fēng)在美國(guó)登陸，8月29日襲擊墨西哥灣沿岸地區(qū)，給路易斯安那、密西西比和亞拉巴馬等州造成巨大破壞，整個(gè)受災(zāi)范圍幾乎與英國(guó)國(guó)土面積相當(dāng)，被認(rèn)為是美國(guó)歷史上損失最大的自然災(zāi)害之一。面對(duì)這一歷史罕見(jiàn)的天災(zāi)，美國(guó)政府采取多項(xiàng)緊急措施，挽救生命，賑濟(jì)災(zāi)民，逐步展開(kāi)災(zāi)后修復(fù)和重建工作。
　　迅速啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。8月29日宣布路易斯安那和密西西比兩州為災(zāi)區(qū)以便動(dòng)用聯(lián)邦資金，美國(guó)國(guó)土安全部分別于9月1日和21日宣布颶風(fēng)“卡特里娜”和“麗塔”為“全國(guó)性重大事件”，并正式啟動(dòng)全國(guó)性應(yīng)急機(jī)制。根據(jù)美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》，在州和地方政府無(wú)力獨(dú)自應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件和災(zāi)害時(shí)，由國(guó)土安全部發(fā)布“全國(guó)性重大事件”通告，并啟動(dòng)聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)制，統(tǒng)一部署人力物力，協(xié)調(diào)救災(zāi)搶險(xiǎn)。
　　積極多樣的公共財(cái)政手段。美國(guó)國(guó)會(huì)于9月2日和9月8日先后批準(zhǔn)了總額為623億美元的救災(zāi)撥款。撥款19億美元補(bǔ)貼地方政府為受災(zāi)學(xué)生提供的教育費(fèi)用；為受災(zāi)地區(qū)學(xué)生免去6個(gè)月助學(xué)貸款利息，利息減免總額達(dá)到了1億美元。美國(guó)勞工部9月2日宣布撥款5000萬(wàn)美元，在密西西比州災(zāi)區(qū)創(chuàng)造1萬(wàn)個(gè)災(zāi)后重建工作崗位，安置當(dāng)?shù)卦陲Z風(fēng)災(zāi)害中失業(yè)的人。布什提議建立失業(yè)工人賬戶(hù)，為每個(gè)尋找工作的災(zāi)民提供5000美元援助，用于職業(yè)培訓(xùn)、教育以及子女看護(hù)支出。9月7日，布什政府宣布受颶風(fēng)“卡特里娜”所害的家庭將收到價(jià)值2000美元的借記卡用于購(gòu)買(mǎi)服裝和緊急的日用品，大約32萬(wàn)張的借記卡總價(jià)值達(dá)6.4億美元。颶風(fēng)過(guò)后，墨西哥灣沿岸重災(zāi)區(qū)的居民都被轉(zhuǎn)移到了別的州，政府將承擔(dān)接納州花在災(zāi)民身上的醫(yī)療和看護(hù)費(fèi)用。
　　盡管布什政府對(duì)救災(zāi)予以強(qiáng)大財(cái)力支持，但在處理這次危機(jī)的過(guò)程中，媒體的批評(píng)頗多，對(duì)其表現(xiàn)也不甚滿(mǎn)意，焦點(diǎn)主要集中在政府反應(yīng)過(guò)慢和各級(jí)政府相互推諉上。美國(guó)處理此次災(zāi)害主要是由地方政府負(fù)責(zé)的，而不是聯(lián)邦政府，不成立垂直的救災(zāi)體系。在美國(guó)，聯(lián)邦政府和地方政府的關(guān)系不是從屬關(guān)系，在很大程度上是一種合作關(guān)系，其應(yīng)對(duì)此種災(zāi)害的總特征為“行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)”。但地方政府的力量是很有限的，因此發(fā)生颶風(fēng)時(shí)聯(lián)邦政府就要起協(xié)調(diào)作用，雙方都必須隨時(shí)做好行動(dòng)準(zhǔn)備，地方和中央應(yīng)該進(jìn)行一些整合。但在這次救災(zāi)中，聯(lián)邦政府和地方政府都互相指責(zé)，對(duì)救災(zāi)不力，互相推卸責(zé)任的事情時(shí)有發(fā)生。
　　當(dāng)今社會(huì)，由于各種不確定因素的增多，使得各類(lèi)突發(fā)事件呈逐步增多的趨勢(shì)。如何提高政府的危機(jī)管理能力和水平，已經(jīng)成為時(shí)下全球范圍的一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情，盡快建立健全國(guó)家各種應(yīng)急體系，以應(yīng)對(duì)重大危機(jī)事件的發(fā)生。
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　�。ū疚呢�(zé)任編輯：季仰舒）

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