現(xiàn)在中國財政分配體制沒有一個公開、公正、透明的分配模式，人為的因素較多，隨意性較大，在這個只講人情、不講規(guī)則的國度里，情形可想而知。 　　 　　房地產(chǎn)的回升與地方政府關(guān)系密切，長期以來形成“土地財政”模式，在許多地區(qū)，短期內(nèi)都難以改變。在今年的博鰲論壇上，有房地產(chǎn)界“大炮”之稱的任志強被問及為何房價如此之高時，他說：“現(xiàn)在人們老是覺得房價貴，是因為現(xiàn)在房價有50％是政府的土地出讓金。”地方政府是房地產(chǎn)市場的主要收益人，這早已是共識了。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任王玨林也表示，“國家的4萬億元投資計劃中，與房地產(chǎn)業(yè)有直接關(guān)系的占32％，可以看出中央對房地產(chǎn)業(yè)的重視程度遠遠高于其他行業(yè)�！钡胤秸�府土地財政演化進程只是30多年來中國稅制的一個縮影。
　　
　　中央、地方的財權(quán)博弈
　　
　　中央和地方之間關(guān)于財權(quán)的爭奪戰(zhàn)是伴隨著改革開放一直綿延至今的。
　　建國以來，中國財稅體制經(jīng)歷了三個階段的變革。1950年到1979年是統(tǒng)收統(tǒng)支階段，1980年到1993年是分灶吃飯階段，第三階段就是1994年至今實行的分稅制。
　　第一階段是計劃經(jīng)濟體制下高度集中的財稅體系，由國家集中財稅并統(tǒng)一規(guī)劃全國的投資建設(shè)。由于這種財稅體制嚴重抑制了經(jīng)濟活力，改革開放伊始，政府將當時在農(nóng)村獲得巨大成功的包干制引入財稅體系，在國家和企業(yè)之間、中央與地方之間都實行承包方式上稅，國家不再統(tǒng)一規(guī)劃具體投資和生產(chǎn)建設(shè)。
　　結(jié)果，1987年在全國推進承包制后，各項宏觀政策通過一個個企業(yè)承包合同不斷放寬，企業(yè)的創(chuàng)收動力被迅速激活。然而也很快引發(fā)了地方上的投資熱和重復建設(shè)，1988年、1989年即爆發(fā)通貨膨脹。由于在承包制下，地方上繳中央的稅收被定死，中央財政收入在全國財政收入和GDP中的占比不斷下降，至1992年中央財政赤字達1000億元，甚至幾次向地方政府借款。與此同時，中央政府發(fā)現(xiàn)下放權(quán)力令自己失去了調(diào)控經(jīng)濟的工具，在全國通貨膨脹加速上升時，中央通過財政和貨幣“雙緊”政策踩剎車卻難以約束地方投資沖動；中央三令五申嚴禁地方政府建樓堂館所，地方政府置若罔聞。
　　由此，中央政府甚至不得不在軍權(quán)的支持下，和地方政府挨個談判，展開改革開放以來的最大一輪宏觀調(diào)控，并最終形成保障中央政府財權(quán)的分稅制體系。
　　1994年，分稅制改革緊急出臺，較之前中央于1996年全面推行分稅制的預先設(shè)計提前兩年。分稅制廢除了政府與企業(yè)的財稅承包，將稅種統(tǒng)一劃為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，通過向中央傾斜的財稅分配加強了中央的財權(quán)的同時，也加強了中央的經(jīng)濟調(diào)控力量。也是在那之后，宏觀調(diào)控一詞走上了中國的歷史舞臺。
　　相比之前的承包制，分稅制無疑理順了政府間財政關(guān)系。尤其是之后陸續(xù)進行的一系列財稅改革，包括《預算法》的施行、部門預算改革、公共支出管理改革以及取消農(nóng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅內(nèi)外合一、增值稅轉(zhuǎn)型等等，都極大推進了政府財政管理的規(guī)范化和宏觀稅賦結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有助于市場經(jīng)濟發(fā)展。但中央與地方的財稅關(guān)系矛盾很快凸顯出來，在當時的制度設(shè)計中，最主要的增值稅由中央和地方分享75％和25％，所得稅由中央和地方五五分成，自2003年起再改為六四分成，總體上財政增量由中央多拿一些，加上累進效應，中央財政收入占比自1994年分稅制改革后迅速由谷底回升至歷史頂峰。1993年中央本級收入占全國財政收入比率僅為22.02％，2007年這一占比為54.1％――由于財政收入由正規(guī)稅收和預算內(nèi)收費構(gòu)成，而后者主要歸地方，2007年中央的稅收分成應在70％以
　　 上。
　　自此，中央與各省區(qū)的財政依賴地位互易。1993年，有17個省區(qū)需要中央財政補助，而分稅制后則有24個省醫(yī)需要中央財政補助或財政轉(zhuǎn)移，即使是沿海發(fā)達省區(qū)，也都由中央依賴地方型變?yōu)榈胤揭蕾囍醒胄�，廣東對中央的財政依賴度曾達到28.3％。最為明顯的是上海，分稅制前中央對上海的財政依賴度為87.5％，分稅制后上海反過來對中央財政的依賴度為10.9％。
　　由于地方形成對中央的財政依賴，自1994年后，地方開支占全國財政開支的比重一直在70％以上，比例之高世界少見，其中逾三成開支通過中央轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)。中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為這種現(xiàn)象在新的財稅改革中進一步得到強化，最近15年來的改革中，不只在收入層面地方稅收變得越來越弱，且至今沒有地方稅的立法權(quán)；而且花錢的權(quán)力也越來越牢固地掌握在中央政府各部門手中。地方政府的轉(zhuǎn)移支付、項目立項與審批、財政撥款、支出使用限制(《教育法》、《科技法》等種種法定支出)等方面的支出決策權(quán)，都主要控制在中央政府手中�！皩嶋H上，從1994年以來幾乎所有的財稅改革都在持續(xù)地、系統(tǒng)地朝著加強中央集權(quán)的方向前進。”
　　在財權(quán)不斷向中央集中的過程中，事權(quán)卻不斷下放。地方財政收入占全國財政收入比例從最高時的85％下降為45％左右，而承擔的事務(wù)卻從40％上升到75％左右。
　　很快有學者警告，中央與地方財政關(guān)系格局已經(jīng)到了非調(diào)整和改革不可的地步了。
　　
　　潛規(guī)則下的不公平稅源
　　
　　中央和地方財稅爭斗的同時，由于中國財稅大一統(tǒng)的現(xiàn)實，各地方政府之間的稅源、稅基大戰(zhàn)從來就沒有停止。
　　最突出的現(xiàn)象就是，國內(nèi)稅收與稅源背離的問題近年日趨嚴重。2008年9月甘肅省國稅局就總機構(gòu)、分支機構(gòu)稅收問題選取了能源、鐵路、郵政、金融等14個行業(yè)進行調(diào)研和測算，發(fā)現(xiàn)從2001年至2007年期間，僅內(nèi)資企業(yè)所得稅一項就分別從甘肅省轉(zhuǎn)移出6.26億元、8.91億元、11.47億元、13.27億元、16.73億元、和19.58億元，移出數(shù)額逐年增加，6年合計移出76.22億元。其中，最突出的是能源和金融兩個行業(yè)的稅收轉(zhuǎn)移，能源行業(yè)移出31.43億元，金融行業(yè)移出35.26億元。稅收與稅源背離問題，正在加劇中國本已不斷拉大的區(qū)域社會與經(jīng)濟發(fā)展差異。在國家稅務(wù)總局原副局長許善達看來，現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移制度不能替代稅收與稅源一致性原則。這意味著，稅收制度改革必須突破現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移制度的框架。
　　許善達認為稅收與稅源一致性是關(guān)系到地方社會穩(wěn)定的大問題，未來在財稅體制改革中應該確定公司經(jīng)營活動所在地對公司在該地區(qū)取得的收入擁有征稅權(quán)，而并不是只有公司法人注冊地才能對其征稅，從而保證稅收收入歸屬與稅源的一致性，維護所得來源地的稅收利益。他以西氣東輸工程為例，新疆的天然氣輸送到上海，幾千公里的運輸量所形成的營業(yè)稅源是分布在沿途十幾個省區(qū)的，但按照現(xiàn)行規(guī)定，所有營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地上海繳納。除新疆從上海獲得一部分非 制度性補償外，其他沿途各省區(qū)和居民雖然已經(jīng)并將繼續(xù)為西氣東輸工程提供資源，比如相關(guān)的移民、占地、治安等，但在當?shù)匦纬傻亩愒床�沒有實現(xiàn)為當?shù)氐亩愂铡Ｈ绻�現(xiàn)行制度不改，這些省區(qū)將永遠拿不到他們應得的這部分稅收收入。
　　2008年1月15日，財政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》，這一旨在解決稅收和稅源背離問題的暫行辦法，其中就在相當程度上體現(xiàn)了地方擴權(quán)的改革方向。
　　稅收與稅源的背離，在國內(nèi)普遍存在，但近年來日趨嚴重。社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員魏后凱和白玫通過對截至2007年9月份在國內(nèi)上市的1481上市公司的總部遷移情況的研究發(fā)現(xiàn)，更多的企業(yè)開始選擇將總部轉(zhuǎn)移到東部大城市和北京這樣的國際化程度比較高的城市。按照現(xiàn)行政策，企業(yè)利潤總額以總部所在地進行計算，從西部到東部通過企業(yè)總部遷移上市公司利潤總額凈流出高達242.01億元，其中流向北京的竟達到238.54億，所占比重高達98.6％，而總部遷入中西部地區(qū)的上市公司多為虧損企業(yè)。上市公司總部遷移中的財富轉(zhuǎn)移規(guī)模則更是令人咋舌。從總資產(chǎn)、營業(yè)收入和利潤三個方面考察，總部從東北、西部和中部地區(qū)遷移到東部地區(qū)的上市公司總資產(chǎn)為1249.8億元，而從東部地區(qū)遷出的上市公司總資產(chǎn)為44.7億，前者是后者的28倍，從營業(yè)收入來講，前者是后者的29倍，而遷出東部地區(qū)的上市公司利潤則直接為負值。
　　中央政府目前以轉(zhuǎn)移支付形式來安撫資源輸出省，但是稅收本身就存在成本問題，根據(jù)中國人民大學毛壽龍教授的測算，從征稅到轉(zhuǎn)移支付這條完整循環(huán)鏈條中，不計算轉(zhuǎn)移支付過程中的層層截留，每100元的轉(zhuǎn)移支付實際成本也在20元以上，何況財權(quán)集中到中央部委手中，將固化部門利益化趨勢，增大尋租空間�，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系應出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過去“先收-集中統(tǒng)籌-再分配”的模式外，將增加“地方收取-地方分配”的模式，在財政上給資源輸出地擴權(quán)。否則，即使中央加大財政轉(zhuǎn)移的力度，在目前部門和地方利益化如此突出的情形下，區(qū)域差異和貧富差異只會加大。如果照此發(fā)展下去，區(qū)域差異將導致十分嚴重的社會穩(wěn)定問題。
　　中央黨校研究室副主任周天勇表示，中央高度集中財權(quán)，逼得地方亂借債或亂收費，最終把企業(yè)全打垮，這是一個經(jīng)濟發(fā)展的困局。“而目前中央設(shè)計的政策就是逼得地方?jīng)]辦法，出了亂子才會進行調(diào)整�！彼�同時認為，未來5年的改革方向不會存在于任何一個“方案”里，而會是一個各方面利益博弈的結(jié)果。
　　事實上，自分稅制實行以來，各省區(qū)尤其沿海發(fā)達地區(qū)都曾采取各種抗拒對策。在種種策略性互動和博弈中，中央與地方互有妥協(xié)。鑒于過往的利益博弈，王雍君判斷，至少短期內(nèi)，驅(qū)動集權(quán)化導向改革的力量會略強于驅(qū)動分權(quán)化改革的力量，雖然這一強勢也未必高出很多。
　　
　　稅制新平衡成必然
　　
　　既然現(xiàn)有的中央與地方間的財政關(guān)系正在遭遇土地財政模式式微的挑戰(zhàn)，那么，中央和地方的財權(quán)事權(quán)對等，或者說，地方擴權(quán)，就應該成為重構(gòu)中央和地方新平衡的主要突破方向，這也應是新一輪財政體制改革的主旨所在。
　　中國調(diào)整稅源地稅收比例，將會使發(fā)達地區(qū)和中心城市的稅收收入大受影響。然而，更大的影響則是在制度方面�，F(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在過去“先收－集中統(tǒng)籌－再分配”的模式外，將增加“地方收�。�地方分配”的模式，這是在當前形勢下擴大地方財權(quán)比較切實可行的一步，此其一。
　　其二，可以適當平衡中央與地方的稅收。從現(xiàn)行的分稅制來看，收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入。而留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。營業(yè)稅本來是一個稅源相當大的稅種，但是在分稅制改革后，商業(yè)改征增值稅，不再征營業(yè)稅，這就削去了地方的一大塊收入。此外，鐵道、銀行、保險公司的營業(yè)稅又歸中央財政，這樣，地方從營業(yè)稅中就拿不到多少收入了。
　　平衡中央與地方的稅收，一是可以將原來由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。目前增值稅是中國第一大稅種，2008年，國內(nèi)增值稅增長16.3％，增收2526.67億元，占稅收收入總增收額8597.65億元的29.4％。增值稅也是地方稅收收人最主要的來源，通常占地方稅收收入一半以上。再例如所得稅，現(xiàn)在所得稅實行中央地方按6:4比例分成。2008年，我國企業(yè)所得稅增長27.3％，增收2393.8億元，占增收總額的27.8％。今后在這些主力型的稅種上可以適當提高地方所占比例。
　　其三，可以建立專屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財產(chǎn)稅。中國的財產(chǎn)稅可先從物業(yè)稅開始，建立以不動產(chǎn)稅收支撐的地方財政。財產(chǎn)稅是國際上常用的地方政府收入來源之一。例如，在美國，在聯(lián)邦、州、地方三級政府構(gòu)架下，地方政府擁有財產(chǎn)稅的部分立法權(quán)、全部執(zhí)法權(quán)；在韓國，財產(chǎn)稅和綜合土地稅達到驚人的30％。在接下來的兩年內(nèi)，韓國還有可能進一步調(diào)整房地產(chǎn)稅率。財產(chǎn)稅和土地稅將會被整合為資本收益稅，稅率將增加為：第二套房產(chǎn)為50％，而第三套房產(chǎn)為60％。
　　當然，地方擴權(quán)還遠不止這些。例如在不斷提高的資源稅率上，就強化了地方的財力；作為改革方向，調(diào)門很高的環(huán)境稅，也很可能成為補充地方財力的重要組成部分。
　　未來，隨著地方財力的增加，地方政府在各個方面的自主性將大為加強。要知道，此時的中國經(jīng)濟與1980年代只為釋放經(jīng)濟發(fā)展沖動之時，已經(jīng)完全不在一個數(shù)量級上。如果說1980年代獲得自主性的地方政府只有一個單純的“吃飽”的目的，那么此時如果再次進行地方分權(quán)，根據(jù)需求層次理論，地方政府恐怕要求的必然是更多的區(qū)域自主權(quán)�？梢灶A見，中央與地方關(guān)系的重構(gòu)將為中國實行財政意義“聯(lián)邦制”和經(jīng)濟民主化，打下一個基礎(chǔ)。
　　王雍君認為，如果以現(xiàn)狀為起點進行財稅改革，較好的辦法既不是繼續(xù)向中央集權(quán)，也不是貿(mào)然扭轉(zhuǎn)方向轉(zhuǎn)向地方分權(quán)，而是致力于為分權(quán)導向的財稅改革創(chuàng)造條件。在他看來，這些條件包括地方政府的責任建設(shè)和能力建設(shè)。
　　然而，財政方面的責任建設(shè)和能力建設(shè)已屬行政體制改革中的難中之難。周天勇指出，發(fā)文件、大檢查、上級審計、黨紀處理等等都基本上沒有用，根本不可能形成管住政府胡花亂支的長效機制。最好的辦法就是在黨的領(lǐng)導下，人民認真推舉人民代表，各級人大不辜負人民的委托，真正負起監(jiān)督政府的作用，對政府預算進行經(jīng)常性、長時間的質(zhì)詢、辯論、審查、修改和監(jiān)督；并且，地方政府的預算在網(wǎng)上公開，定為法定的向本地區(qū)全體人民公開及公民可以隨時查閱的文件。只有人民和真正為人民負責的人大看緊，才能管住中央和地方政府機構(gòu)人員膨脹、“三公”(公車、公招、公出)無節(jié)制地支出、建設(shè)和享用豪華辦公及培訓中心等浪費行為，才有可能形成一個不亂花錢、清廉和低成本的政府，也才有可能走出中央與地方財政關(guān)系緊張的困局。
　　事實上，在中國，無論是稅種的確定、財稅的分配以及歷次財稅改革，主導者始終是征稅人――政府，而不是納稅人及其代議機關(guān)――人大。當然，即就人大本身，在其法定負責的預算審核和批準這一環(huán)節(jié)上，一直以來，也不能算是在實踐中充分落實了納稅人的代表權(quán)。什么稅歸本級政府、什么稅可由下級政府收、稅收返還比例等等，由上級政府單方?jīng)Q定，在這樣的權(quán)力主導型財稅體制下，財權(quán)或許偶爾會在上下級的利益博弈中發(fā)生些微轉(zhuǎn)移，但始終沒有到過納稅人手中。這或許才是中國財稅改革最后的攻堅難關(guān)。

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