在信訪博弈中出現(xiàn)的國(guó)家常常會(huì)處在一個(gè)左右為難的困境中：既要為民做主保持其美好的形象，又要防止有人借機(jī)滋事無(wú)理取鬧；既要對(duì)某些基層政府的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲彈壓，又不得不在一定程度上維護(hù)基層官員的既得利益以激勵(lì)其執(zhí)行中央政令的積極性。
　　
　　為應(yīng)對(duì)2009年信訪形勢(shì)依舊嚴(yán)峻的情況，政府希望通過(guò)大接訪、基層官員培訓(xùn)等措施，集中解決“信訪遺留問(wèn)題”，“把不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)”。有的地方還成立了集中處理信訪歷史遺留問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室這樣的機(jī)構(gòu)。在新聞報(bào)道中，人們經(jīng)�？吹侥车啬彻偻ㄟ^(guò)大接訪化解了多年遺留的信訪難題等等。
　　筆者在地方調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方官員最頭疼的還是“去北京”。經(jīng)濟(jì)危機(jī)只是其中一個(gè)方面，可以說(shuō)不是最主要的方面。最主要的是，2009年的重大節(jié)日比較多，敏感日子電比較多。尤其值得注意的是奧運(yùn)會(huì)遺留的問(wèn)題。奧運(yùn)期間，通過(guò)各種方式穩(wěn)定住的一批進(jìn)京信訪民眾，2009年可能會(huì)重新踏上進(jìn)京之路。這讓有關(guān)方面比較緊張。
　　
　　假如總理親自接訪
　　
　　大接訪客觀上當(dāng)然能夠減少進(jìn)京數(shù)量。
　　溫家寶總理在全國(guó)“兩會(huì)”《政府工作報(bào)告》中說(shuō)，“堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部處理群眾來(lái)信和接待群眾來(lái)訪制度，服務(wù)群眾，化解矛盾。”此言一出，立即就成為了媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。有媒體甚至不遠(yuǎn)萬(wàn)里來(lái)電詢(xún)問(wèn)。筆者的回答是，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是好的，是希望各地領(lǐng)導(dǎo)干部能負(fù)起責(zé)任來(lái)，親自解決民眾的具體問(wèn)題，以構(gòu)建和諧社會(huì)，但實(shí)際效果可能并不一定理想。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來(lái)訪本身就是一種與現(xiàn)代國(guó)家管理職權(quán)化原則相悖的制度�，F(xiàn)代國(guó)家最重要的規(guī)則之一，就是各司其職，各負(fù)其責(zé)。在這種規(guī)則面前，不是處理任何問(wèn)題，都得主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自處理，甚至可以說(shuō)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部并非有權(quán)處理某些具體的糾紛。只有各司其職，才能各負(fù)其責(zé)。如果主要領(lǐng)導(dǎo)可以隨意對(duì)下面職權(quán)部門(mén)負(fù)責(zé)的事情指手畫(huà)腳，最終的結(jié)果就是無(wú)人負(fù)責(zé)。
　　為了說(shuō)明這個(gè)道理，我們不妨假設(shè)，總理親自接訪。當(dāng)然，憑著總理的威望和掌握的權(quán)力，有可能解決某些具體的糾紛，維護(hù)了某些人的合法權(quán)益，也可以讓總理獲得親民愛(ài)民的好名聲。但一個(gè)直接后果則是，就會(huì)有更多的人到北京來(lái)找總理解決問(wèn)題�？偫砻刻焓裁磩e的事都不干，也接待不過(guò)來(lái)。更為嚴(yán)重的是，總理并不能對(duì)任何信訪問(wèn)題都批示，有些問(wèn)題就是批示了也不一定能解決。這樣民眾就會(huì)希望找比總理還要大的官�？床∫欢ㄒ�找名醫(yī)，上訪一定要找大官是同樣的道理�，F(xiàn)在許多來(lái)北京上訪的群眾，為何堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，就是希望有一天皇天開(kāi)眼，能獲得總書(shū)記和總理的批示，以求問(wèn)題的解決。
　　為何就是總理親自接防也不能從根本上解決民眾的信訪糾紛，反而有可能產(chǎn)生更多更嚴(yán)重的問(wèn)題呢?在筆者看來(lái)，這與我國(guó)信訪制度存在根本性缺陷是分不開(kāi)的。
　　筆者把當(dāng)前中國(guó)信訪活動(dòng)面臨困境的制度性根源稱(chēng)為“信訪悖論”。筆者是從信訪活動(dòng)的參與各方來(lái)理解和闡述這個(gè)悖論的。在筆者看來(lái)，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對(duì)信訪制度的理解和運(yùn)用，無(wú)論是目標(biāo)和手段都并不完全相同。在某種意義上，信訪就是參與各方運(yùn)用國(guó)家權(quán)力和實(shí)現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺(tái)。
　　中央政府在信訪問(wèn)題上面臨的困境是多方面的。對(duì)此，學(xué)者李宏勃有過(guò)很形象的分析。他說(shuō)，“在信訪博弈中出現(xiàn)的國(guó)家常常會(huì)處在一個(gè)左右為難的困境中：作為游戲規(guī)則的制定者與仲裁者，國(guó)家既要保證言語(yǔ)的暢通并以此抵制基層政府的官僚主義，但又無(wú)力應(yīng)付有時(shí)洶涌而來(lái)的大規(guī)模的進(jìn)京上訪和集體上訪以及因此對(duì)社會(huì)造成的沖擊；國(guó)家既要為民作主保持其美好的形象，又要防止有人借機(jī)滋事無(wú)理取鬧；既要對(duì)某些基層政府的違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲彈壓，又不得不在一定程度上維護(hù)基層官員的既得利益以激勵(lì)其執(zhí)行中央政令的積極性�！�
　　那么，為何國(guó)家會(huì)遇到如此難堪的困境呢?
　　
　　減壓閥如何變成了增壓器
　　
　　從中央政府設(shè)立信訪制度的政治目標(biāo)及其歷史演進(jìn)過(guò)程可以看出，在中國(guó)共產(chǎn)黨奪取國(guó)家政權(quán)之初，國(guó)家的最高決策者所倡導(dǎo)的信訪制度不僅具有諸如深化政權(quán)合法化、化解劇烈社會(huì)矛盾、貫徹政策和實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員等功能，而且還可以實(shí)現(xiàn)對(duì)官員非常規(guī)控制。然而，中央政府馬上就發(fā)現(xiàn)，這個(gè)非常規(guī)控制的一個(gè)重要后果，就是問(wèn)題向中央集中。早在1963年，中共中央和國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》中就承認(rèn)：“如此眾多的群眾來(lái)北京要求解決各種具體問(wèn)題，這給中央機(jī)關(guān)的工作增加很多困難�！�
　　為此，中央要求各省、市、自治區(qū)的黨委和人委，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，“努力做到使群眾的各種具體問(wèn)題就地解決”，“地方各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真處理上級(jí)交辦的案件，并按期回報(bào)處理結(jié)果。對(duì)于中央、國(guó)務(wù)院交辦并要結(jié)果的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，一般問(wèn)題在三個(gè)月內(nèi)向中央、國(guó)務(wù)院回報(bào)處理結(jié)果。個(gè)別案件復(fù)雜，一時(shí)難以查清，到時(shí)不能結(jié)案回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明原因，并提出結(jié)案日期”，并通過(guò)黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)“經(jīng)常對(duì)各級(jí)黨委和人委處理人民來(lái)信來(lái)訪工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查”。從此之后，各種信訪責(zé)任追究制也就越來(lái)越具體和越來(lái)越嚴(yán)格。也就是說(shuō)，中央試圖通過(guò)對(duì)地方黨政施壓來(lái)消解大量民眾來(lái)京求決的制度效應(yīng)，以確保信訪的制度性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　然后，地方黨政為了自身的政治利益，采取各種手段消解來(lái)自中央的壓力，并使信訪的制度性目標(biāo)發(fā)生異化，最后導(dǎo)致壓力轉(zhuǎn)移到中央。中央要求地方政府把問(wèn)題解決在基層，在地方黨政看來(lái)，最直接的意義就是想盡辦法不讓民眾進(jìn)京上訪。因此，各級(jí)地方不得不把信訪量作為最為重要的考核指標(biāo)，以層層往下施壓。而為了達(dá)到這些考核指標(biāo)，各地方政府試圖通過(guò)包括銷(xiāo)號(hào)等方式減少進(jìn)京上訪的登記量。也就是說(shuō)，中央對(duì)地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實(shí)為上訪民眾解決問(wèn)題、主持正義，從而舒解民怨，增進(jìn)社會(huì)和諧，或者至少減少社會(huì)的不和諧。但是，面對(duì)中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問(wèn)題，而是對(duì)上訪群眾采取截訪、銷(xiāo)號(hào)、拘留、罰款、勞教、連坐等控制手段壓制上訪人員。
　　當(dāng)然，我們不是說(shuō)地方政府根本不想解決問(wèn)題，因?yàn)橛泻芏鄦?wèn)題確實(shí)不是地方政府能夠解決的，也有很多問(wèn)題是任何政府都不能解決的。但是，地方政府對(duì)于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪人員，本來(lái)可能是無(wú)理上訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因?yàn)樯显L被勞教便成了他們上訪的有理緣由。中央的意圖與效果南轅北轍的最好例子是銷(xiāo)賬。中央建立和維持信訪制度，本意或許包括借用民眾的力量防范腐敗。然而，中央加強(qiáng)信訪工作的客觀效果卻恰恰相反。有些地方政府甚至用納稅人的錢(qián)賄賂包括國(guó)家信 訪局在內(nèi)的上級(jí)信訪部門(mén)，以求減少信訪登記量。
　　特別值得注意的是，信訪民眾是完全能夠認(rèn)識(shí)到地方政府與中央因不一致所產(chǎn)生的困境的。對(duì)他們而言，如何利用這種困境和壓力來(lái)保障自己的權(quán)益或獲得制度外的利益也是一種理性的選擇。因此，地方政府越是阻止民眾進(jìn)京上訪，民眾進(jìn)京上訪的動(dòng)力越大。有的上訪人員相信一個(gè)行動(dòng)邏輯，那就是被他們視為對(duì)手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么。
　　他們的心理軌跡似乎是這樣的：縣政府不讓上北京?很好，這說(shuō)明縣政府怕我們上北京，為了迫使縣政府解決問(wèn)題，我們就一定去北京。一旦群眾突破地方的重重防線，他們不僅持續(xù)進(jìn)京上訪，還采用各式各樣的“非正常上訪”，諸如到使館區(qū)靜坐，造訪國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人駐地，甚至采取跳金水河等激烈手段，制造產(chǎn)生政治壓力的事件。然而，這樣做的后果就是地方政府采取更為嚴(yán)厲的辦法對(duì)待信訪民眾。這樣，也就不得不動(dòng)搖全社會(huì)包括信訪民眾對(duì)信訪制度的信任。這種情況表明，信訪制度或許不那么有效，上訪人員也不一定認(rèn)為信訪制度有多大用處。這樣一來(lái)，就有可能使信訪制度就從減壓閥變成了增壓器。
　　在筆者看來(lái)，這些缺陷最主要的根源在于信訪運(yùn)行的邏輯和規(guī)則與中國(guó)的集權(quán)政治體制一脈相承，最集中的表現(xiàn)就是建立在壓力體制之上的信訪責(zé)任追究制。筆者認(rèn)為，要從國(guó)家政權(quán)建設(shè)和執(zhí)政安全的高度來(lái)認(rèn)識(shí)對(duì)信訪制度進(jìn)行改革的重要性，并從政治體制現(xiàn)代化的視野來(lái)重新確定信訪功能目標(biāo)和信訪體制。
　　
　　鏈接　信訪改革“三策”
　　
　　短期的行政治標(biāo)之策：是給各級(jí)黨政部門(mén)減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。具體來(lái)說(shuō)，中央減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，不按信訪量給各地排名，取消信訪責(zé)任追究制，不要求地方政府來(lái)京接訪：中央信訪部門(mén)不再給省市開(kāi)信訪移辦單；不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制；由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件。
　　中期的法律治標(biāo)之策：是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門(mén)的案件。由上級(jí)法院和檢察院下派一級(jí)設(shè)立告訴申訴案件受理機(jī)構(gòu)，并在制度上確立法院和檢察院的重要人員和經(jīng)費(fèi)均由上一級(jí)法院和檢察院管理和保障。通過(guò)樹(shù)立國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道，逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。
　　長(zhǎng)期的政治治本之策：是撤銷(xiāo)各級(jí)政府職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。具體來(lái)說(shuō)，組織各級(jí)人民代表對(duì)本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；公布各級(jí)人民代表的聯(lián)系方式；建立全國(guó)信訪網(wǎng)，并把一些重大問(wèn)題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評(píng)議。允許社會(huì)各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式讓他們通過(guò)集會(huì)示威等方式表達(dá)利益。這樣做，使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé)，將為人民代表逐步專(zhuān)職化和與此相應(yīng)的人代會(huì)逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件，還可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。最關(guān)鍵的是中國(guó)政治改革的方向要容許各種社會(huì)利益表達(dá)組織的存在，只有讓社會(huì)各階層都有自己的利益表達(dá)組織，才能產(chǎn)生一個(gè)利益相對(duì)均衡、社會(huì)相對(duì)和諧的現(xiàn)代社會(huì)。

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