規(guī)劃失效的教訓(xùn)，大多數(shù)是體制改革滯后的后果。擁有反映公共利益的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃決策過程，有效評估監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制，比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。
　　
　　2008年，中國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》實(shí)施已進(jìn)入第三個(gè)年頭，“棋”至中盤，規(guī)劃邁入承前啟后、中期評估之年。又恰逢政府換屆，對照規(guī)劃實(shí)施情況，回頭審視規(guī)劃的藍(lán)圖，尋找規(guī)劃本身的局限，對進(jìn)一步厘清和修正發(fā)展思路不無裨益。
　　
　　十一五規(guī)劃的適應(yīng)性
　　
　　從1953年中國編制第一個(gè)五年計(jì)劃算起，到2006年第十一個(gè)五年規(guī)劃公布，中國先后共制定了11個(gè)中長期總體規(guī)劃(計(jì)劃)。目前，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃體系已經(jīng)初步形成由國家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)“三級(jí)”，總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃“三類”組成的“三級(jí)三類”規(guī)劃管理體系。
　　回顧規(guī)劃沿革，發(fā)展規(guī)劃的歷史任務(wù)都是與當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)條件、發(fā)展水平和面臨的主要問題緊密相聯(lián)。“十一五”規(guī)劃與我國以往發(fā)展規(guī)劃相比，無論是從戰(zhàn)略思想、手段方法，還是規(guī)劃的框架形式，都有較明顯不同，主要體現(xiàn)在：規(guī)劃編制理念的人性化，由“以物為本”、片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度向“以人為本”轉(zhuǎn)變；規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，涉及市場調(diào)控的內(nèi)容已漸淡出，所要解決的問題主要集中于市場機(jī)制下不能或難于自發(fā)解決的宏觀性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，著力于對各項(xiàng)關(guān)鍵改革的梳理。
　　
　　“十一五”規(guī)劃還體現(xiàn)了實(shí)施手段有效性的增強(qiáng)。規(guī)劃中有兩個(gè)提法影響深刻，一個(gè)是能耗、污染排放、水耗等約束性指標(biāo)的提出。另一個(gè)則是主體功能區(qū)的概念的提出。對于“節(jié)能減排”的約束性指標(biāo)，中央政府及各級(jí)政府都根據(jù)規(guī)劃要求，對于規(guī)劃中提出的幾大約束性指標(biāo)都提出了分解方案，并出臺(tái)了考核辦法。
　　在空間結(jié)構(gòu)不合理、耕地面積減少過快、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化的大背景下，主體功能區(qū)域的劃分和區(qū)域互動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，意味著中國發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施手段由原來的依靠相對分散凌亂的指令性命令轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽客ㄟ^較為系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，結(jié)合各地實(shí)際來規(guī)劃生產(chǎn)力布局、生活空間布局以及生態(tài)空間布局的整體協(xié)調(diào)。
　　四是規(guī)劃期限靈活性的提高。從“十一五”開始，不再要求所有規(guī)劃都以5年為期編制和修訂。“十―五”規(guī)劃綱要的規(guī)劃期，以5年為主，同時(shí)展望到2020年。專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期，可根據(jù)規(guī)劃對象的特點(diǎn)合理確定，可以滾動(dòng)修訂。有些領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，可以根據(jù)完成任務(wù)的需要確定規(guī)劃期，可以是3年、4年等。
　　規(guī)劃本身的變化，反映的是對一個(gè)國家或地區(qū)在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、對待發(fā)展中的突出矛盾和問題而進(jìn)行的制度調(diào)整。
　　
　　建構(gòu)理性的出路
　　
　　從目前已逐步形成的規(guī)劃體制現(xiàn)狀中，不難發(fā)現(xiàn)其弊端。
　　首先是規(guī)劃本身的定位問題。從“十一五”規(guī)劃的變化來看，在規(guī)劃的制定中，政府明確了規(guī)劃是以人為本的規(guī)劃，規(guī)劃的功能是間接指導(dǎo)性以及宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性的。這種導(dǎo)向應(yīng)該說是非常正確，但在我國行政管理體制有待改善的背景下，仍有相當(dāng)一部分地方政府對規(guī)劃的定位的理解存在不小偏差。尤其是在一些市縣一級(jí)的規(guī)劃中，規(guī)劃只是對上一級(jí)規(guī)劃的“拷貝”，多說“普通話”，少有本地方言，而規(guī)劃內(nèi)容中有本地特色的卻多讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展唱了主角，關(guān)于行業(yè)方面的專項(xiàng)規(guī)劃占了各類規(guī)劃中的相當(dāng)數(shù)量。這種代替市場規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的做法，反映的是規(guī)劃制訂者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的殘留。這樣的規(guī)劃，操作性和可行性有限，顯然難以應(yīng)對瞬息萬變的市場環(huán)境，最后多會(huì)落得“紙上畫畫、墻上掛掛、到頭來全是空話”的結(jié)局。
　　哈耶克曾說，一切建構(gòu)的理性，都是“致命的自負(fù)”。從規(guī)劃本身的定位來看正是如此，當(dāng)前形勢下的規(guī)劃，并不是要規(guī)劃分散決策的市場，而規(guī)劃的恰恰應(yīng)是規(guī)劃的制定者――政府的行為。
　　毫無疑問，規(guī)劃定位問題有待政府職能的根本性轉(zhuǎn)變。而規(guī)劃體系不順同樣是目前較緊迫的問題，也與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。
　　可借鑒的經(jīng)驗(yàn)表明，完整的國家層面的規(guī)劃體系包括四個(gè)層次：國家戰(zhàn)略(規(guī)劃期約50年)；國土規(guī)劃(規(guī)劃期約30年)；經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃(規(guī)劃期5年)、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃；土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃。其中，國土規(guī)劃主要是著重對基本國情和國家戰(zhàn)略在空間上的反映和安排。各個(gè)層面的規(guī)劃，越往下層越具體越微觀，也越接近空間規(guī)劃。國外成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的規(guī)劃，大多數(shù)是強(qiáng)調(diào)空間布局的規(guī)劃，而且這些國家對中長期的綜合性社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制正在不斷弱化，而重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。
　　目前，中國規(guī)劃部門編制的三級(jí)三類的規(guī)劃都集中在第三和第四個(gè)層面，不包括第二個(gè)層面的國土規(guī)劃。由于總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃制定部門的不同，又因?yàn)榫哂匈Y源的空間配置和布局安排的基礎(chǔ)性規(guī)劃――國土規(guī)劃“缺位”以及行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)布局間的不吻合，當(dāng)前側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃常常與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃發(fā)生“沖突”，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，表面上是規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)不夠，但背后反映的卻是政府部門間利益的“交鋒”，是政府體制改革滯后造成的。
　　目前中國還未出臺(tái)《規(guī)劃法》，規(guī)劃工作的規(guī)范化程度不高，法制化程度有限，因此一旦規(guī)劃間產(chǎn)生沖突，哪個(gè)規(guī)劃說了算，就難免變成部門(或地區(qū))間的博弈。浪費(fèi)的是不僅是人財(cái)物，更浪費(fèi)了發(fā)展改革的有利機(jī)遇。
　　值得欣喜的是，“十一五”以來，中國積極推動(dòng)京津冀以及長三角兩個(gè)區(qū)域規(guī)劃編制的試點(diǎn)，這一類空間規(guī)劃的推進(jìn)及示范效應(yīng)，或?qū)⒂型�改變按行政區(qū)劃來配置資源的狀況，彌補(bǔ)通盤考慮空間布局的缺失，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)各級(jí)各類規(guī)劃，為在最大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，理順區(qū)域間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理間的沖突，提供制度保證。
　　當(dāng)然，必須認(rèn)識(shí)到的是，對任何完全理性的苛求都是不恰當(dāng)?shù)�。對于�?guī)劃寄予太多的期望無疑是本末倒置。事實(shí)上，我們曾有過許多規(guī)劃失效的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比如“九五”計(jì)劃中就提出了“兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，但在隨后的10年中并沒有因有規(guī)劃而有根本性好轉(zhuǎn)，粗放的增長方式甚至有惡化態(tài)勢。又比如制定“十五”計(jì)劃對東南亞危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景趨勢判斷悲觀，規(guī)劃的電力建設(shè)滯后，引發(fā)隨后的“電荒”，成為發(fā)展的瓶頸。即使是最近的“十一五”規(guī)劃，僅僅兩年，就讓我們不得不重新審視發(fā)展的突出問題，當(dāng)初規(guī)劃中對經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期是7.5％，而2006－2007年我國經(jīng)濟(jì)增長都在兩位數(shù)以上，而且能耗、排放以及耕地等幾大約束性的指標(biāo)按目前發(fā)展趨勢在2010年實(shí)現(xiàn)的壓力也非常之大。
　　客觀地說，這些教訓(xùn)大多數(shù)并不是規(guī)劃本身的失效，而是體制改革滯后的后果。強(qiáng)調(diào)教訓(xùn)也不是否定規(guī)劃的作用，恰恰相反，是要提醒我們什么是好的規(guī)劃，規(guī)劃的實(shí)質(zhì)意義何在?
　　好的規(guī)劃的可貴，并不在于它對未來發(fā)展形勢預(yù)測的準(zhǔn)確性有多高，也不在于它理性地建構(gòu)了一個(gè)多么宏偉誘人的藍(lán)圖，而在于它是否符合其時(shí)的發(fā)展階段，是否有把圖畫變成現(xiàn)實(shí)的可能。在一個(gè)不缺乏智慧的時(shí)代，擁有反映公共利益的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)、規(guī)范的規(guī)劃決策過程，有效評估監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施效果以及形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理體制，比接近完全理性的規(guī)劃本身更為重要。
　　從這個(gè)意義上講，下一步我國的發(fā)展規(guī)劃改進(jìn)的目標(biāo)無非是以下內(nèi)容：一是推進(jìn)規(guī)劃工作的法制化；二是明確規(guī)劃定位，理順機(jī)制，加快形成由國土規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃構(gòu)建的合理的規(guī)劃體系；三是加快建立由規(guī)劃編制、執(zhí)行、評估、調(diào)控組成的完整的規(guī)劃管理體系。除此之外，進(jìn)一步深化行政管理體制的改革，實(shí)現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變則應(yīng)是規(guī)劃得以改進(jìn)更為迫切而根本的保障。

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