[摘要]網(wǎng)絡輿情適應服務型政府建設的需要，并對其具有積極影響，具體表現(xiàn)為網(wǎng)絡輿情能夠提高公民參與積極性，促進服務型行政文化的形成，提高政府的行政回應性，促進政府信息公開，推動行政問責制的完善以及強化政府公共性等方面。在服務型政府建設過程中，要積極發(fā)揮網(wǎng)絡輿情的作用，科學制定網(wǎng)絡輿情管理的頂層設計，增強政府合理利用網(wǎng)絡輿情的能力，建立面向公眾的網(wǎng)絡輿情管理體系。
　　[關(guān)鍵詞]網(wǎng)絡輿情服務型政府
　　[分類號]G203 D305
　　
　　學界對于服務型政府的理論研究主要集中在兩個方面：一是怎樣建設好服務型政府，如研究服務型政府的內(nèi)涵、存在的問題以及績效評估等；二是基于服務型政府的理論視角研究行政改革、行政文化以及政府治理等，較少關(guān)注網(wǎng)絡輿情對于服務型政府建設的影響。事實上，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡媒介已被公認為是繼報紙、廣播、電視之后的“第四媒體”，成為輿情信息的主要載體之一。在網(wǎng)絡逐漸成為人們獲取信息和表達訴求的主要渠道之一的社會，研究網(wǎng)絡輿情對于服務型政府建設的作用無論是理論上還是實踐上都具有重要的意義。
　　
　　1 網(wǎng)絡輿情的概念與特征
　　
　　網(wǎng)絡輿情是由于各種事件的刺激而產(chǎn)生的通過互聯(lián)網(wǎng)傳播的人們對于該事件的所有認知、態(tài)度、情感和行為傾向的集合，其實質(zhì)是反映在互聯(lián)網(wǎng)媒介中的一種情報信息。
　　準確理解輿情的含義，必須對輿情與輿論予以區(qū)分。經(jīng)過數(shù)年努力，國內(nèi)學界目前已在以下幾個方面形成基本共識：①在主體上，輿情的主體是民眾，不存在官方輿情之說；輿論的主體，既可以是民眾，也可以是官方。②在內(nèi)容上，輿情既可以是公眾的意見，也可以是公眾的情緒，在嚴格意義上的輿論形成之前，就已經(jīng)構(gòu)成或者存在一定的輿情。此外，輿情和民意包括公開和不公開的部分，只要是民眾所想的，不管表達與否，都是輿情。③在向量上，輿論是多數(shù)人形成的一致意見，是單種意見的集合，而輿情不需要得到多數(shù)人認同，是多種不同意見的簡單集合，這也是最容易將兩者混淆的地方。④在演化上，當輿情產(chǎn)生聚集時就可以向輿論轉(zhuǎn)化；由輿情到輿論的轉(zhuǎn)變，除主體的自身因素之外，在很大程度上還取決于社會所提供的輿論環(huán)境是否寬松等相關(guān)條件。一般情況下輿論需要輿情的支撐，也總是由輿情發(fā)展而來；但輿情不一定會上升到輿論，如可以通過工作疏導，消除在萌芽狀態(tài)；也可以通過輿論引導，化解矛盾；或通過強權(quán)政治，暫時壓制等。因而對輿情的管控就是要使輿情不轉(zhuǎn)化為輿論或轉(zhuǎn)化為良性輿論，輿情的危害也就在于可能會形成不良輿論，從而影響人們心理和社會穩(wěn)定。
　　網(wǎng)絡輿情較其他輿情形態(tài)而言具有許多新的特征和傳播模式。具體表現(xiàn)在：①內(nèi)容多元性。網(wǎng)絡輿情的特征首先表現(xiàn)為它是一種信息，內(nèi)容多元性主要體現(xiàn)在話題多元、載體豐富、表現(xiàn)形式多樣等方面。②主體主導性。我國的網(wǎng)絡輿情主體越來越接近現(xiàn)實社會的行為主體：一方面，網(wǎng)民的規(guī)模逐步增大；另一方面，網(wǎng)民的性別、年齡、學歷、職業(yè)結(jié)構(gòu)等都越來越接近現(xiàn)實人群結(jié)構(gòu)，因而網(wǎng)絡輿情可以近似地看作是社會民意。與此相伴的是網(wǎng)絡輿情主體的網(wǎng)絡參與和公民意識的崛起，現(xiàn)實社會中的“消極公民”開始在網(wǎng)絡社會轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極公民”。③群體極化性。網(wǎng)絡群體對于某一觀點的多次討論會形成若干自有觀點并在群體討論中得到進一步強化，導致這一群體對該觀點深信不疑，從而影響其認知、態(tài)度或行為傾向等。④虛實互動性。網(wǎng)絡社會與現(xiàn)實社會的互動作用越來越明顯，主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡輿情積極反映現(xiàn)實、反作用于現(xiàn)實、與現(xiàn)實同步互動等方面，因而一方面網(wǎng)民可以隨時將現(xiàn)實中正在發(fā)生的事件通過博客、播客等微內(nèi)容傳播形式實時上傳到網(wǎng)絡并進行實時互動，成為網(wǎng)絡輿情；另一方面，傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡媒體也在進行互動，既豐富了公共領(lǐng)域的內(nèi)容，又擴大了私人領(lǐng)域的事務范圍。
　　
　　2　服務型政府的內(nèi)涵再考
　　
　　服務型政府是指按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現(xiàn)服務職能，承擔著服務責任的政府。從構(gòu)成要素上說，服務型政府是透明的、有限的、績效的、責任的和法治的政府。其實質(zhì)是一種全新的政府管理模式，其核心職能是以社會公眾客觀需求為尺度，尊重公民意愿，建立和發(fā)展廣泛的社會回應機制、公共責任機制，努力為公眾提供滿意的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務。
　　隨著中國特色社會主義民主政治建設的逐步深入以及信息化建設的不斷推進，服務型政府的建設也面I臨新的要求：①服務型政府是一個有公民有序政治參與的政府，公民能夠參與到政府決策及其與之相關(guān)的公共生活中；②服務型政府是一個有良好行政文化的政府，政府的行為是由這種行政文化所指導的；③服務型政府是一個有快速回應機制的政府，能夠及時了解民眾所需所想并做出反應；④服務型政府是一個有明晰權(quán)力責任的政府，公民能夠?qū)φ�府可行使的公�?quán)和應承擔的責任進行質(zhì)詢；⑤服務型政府是一個有公共信息透明的政府，公眾可以隨時根據(jù)所需獲取政府信息；⑥服務型政府是一個有公共價值取向的政府，肩負著維護社會公正和公平的使命。
　　服務型政府作為與公眾有著良性互動的政府，公眾在這種互動機制下表達利益訴求，政府則實現(xiàn)公眾的利益訴求。從政府的角度而言，政府需要一個有效的渠道了解公眾的需求和訴求；從公眾的角度而言，公眾期望其需求和訴求能夠得到及時和滿意的回應。公共選擇理論認為，政府作為理性人，其行為有自利性和有限性的一面，因此，為了達到上述目的，公眾希望尋找一個便捷而有效的工具幫助其實現(xiàn)目的；同時，服務型政府建設也有此需求。網(wǎng)絡的出現(xiàn)正好彌補了先前的缺陷，吻合了這一需求，網(wǎng)絡輿情在構(gòu)建服務型政府過程中能夠發(fā)揮重要作用。
　　
　　3 網(wǎng)絡輿情對服務型政府建設的促進
　　
　　3.1 網(wǎng)絡輿情能夠提高公民參與積極性
　　網(wǎng)絡輿情至少從兩方面提高公民參與的積極性：①提高公民參與效用。在傳統(tǒng)的公共參與中，公民對決策的影響力難以得到分享，其有限性限制了公民政治參與的影響力，而網(wǎng)絡的匿名性、隱蔽性、進入門檻低、信息傳播速度快等特點使得公民能夠擺脫時空的限制，對某個公共事件或某項公共政策予以評論，形成網(wǎng)絡輿情，從而對政府施加壓力，迫使政府予以關(guān)注。②降低公民參與成本。根據(jù)成本――效益分析法，公民的參與成本越低，其參與的積極性也就越高。在整個參與過程中，公民參與成本包括搜集成本、分析成本、評價成本等。網(wǎng)絡輿情的海量性和易獲取性等降低了公民獲取政治參與所需信息的成本。
　　
　　3.2　網(wǎng)絡輿情有利于服務型行政文化形成
　　理念是行動的先導。我國政府目前仍受傳統(tǒng)行政文化影響較大，如“官本位”思想嚴重，重管制輕服務，某些政府部門及公務員公共意識淡薄等，阻礙了服務型行政文化的形成，損害了服務型政府構(gòu)建的思想基礎(chǔ)。不良的行政文化所指導的行動容易觸發(fā)網(wǎng)友神經(jīng)，不少網(wǎng)絡輿情將矛頭直指政府行為。如網(wǎng)絡上時 常出現(xiàn)的“干部出國考察實為觀光”、“工作時間玩網(wǎng)絡游戲”等帖子，實際上是網(wǎng)民作為現(xiàn)實中的公民所行使的監(jiān)督職能。與服務型行政文化相悖的行為都有可能在網(wǎng)絡上被曝光、討伐，甚至當事人遭到人肉搜索，而與服務型行政文化相符的行為都有可能在網(wǎng)絡上被吹捧和贊揚。因而，網(wǎng)絡輿情通過這種負強化的懲戒功能和正強化的贊許功能，可以對服務型政府的行為進行監(jiān)督，對服務型行政文化的形成予以推動。
　　
　　3.3 網(wǎng)絡輿情能夠提高政府的行政回應性
　　行政回應性的核心是通過減少中間環(huán)節(jié)和擴大社會參與，在保證公共產(chǎn)品和服務的正常供應的同時，努力滿足人們多樣性的個性需求和價值期望。目前政府注重的主要是政策的制定和執(zhí)行效果，而對于公眾的需求和反饋關(guān)注較少，致使弱勢群體利益表達和權(quán)利維護較難，既阻礙了服務型政府的建設進程，又增加了服務型政府的建設成本。盡管“民眾――網(wǎng)絡――傳統(tǒng)媒體――上級機關(guān)――地方政府――事情得到處理”的靈寶模式受到爭議，但這種消極性的回應也是不小的進步：一方面彌補傳統(tǒng)信訪制度下公眾反映石沉大海的缺陷；另一方面使政府能夠敏銳地覺察公民偏好和社會問題，以對社會要求做出迅速的回應，積極地解決問題而不是掩飾問題，從而提高服務質(zhì)量和效率，提高服務的針對性，真正實現(xiàn)民本位的服務型政府。
　　
　　3.4　網(wǎng)絡輿情能夠促進政府信息公開
　　政府信息公開是公民進行政治參與、表達利益訴求的基礎(chǔ)，也是政府接受公民監(jiān)督，更好地履行職責的前提。傳統(tǒng)的信息公開途徑如報紙等極大地削弱了公開信息的時效性，限制了信息的流量和速度，而且極易造成過度過濾和失真，影響了公眾對政府行為的價值進行更好的評判。政府官員謀求自身權(quán)力的手段之一就是封鎖、阻滯政府信息，以便進行暗箱操作，利益的驅(qū)使以及思想的抵觸使得他們自覺不自覺地成為推動政府信息公開的阻力。然而網(wǎng)絡輿情代表著大多數(shù)人的心聲，其強大的影響力對政府信息公開具有良好的外部促進作用，如黑龍江省環(huán)保局在網(wǎng)絡輿情的壓力下，一改“保密”態(tài)度最終表態(tài)排污企業(yè)名單可以公開等事例，正是廣大網(wǎng)民共同努力的結(jié)果。
　　
　　3.5 網(wǎng)絡輿情能夠推動行政問責制的完善
　　目前我國行政問責制的實行遭遇了重大的挫折，被問責官員的接連悄無聲息地復出使得公眾對于問責制的效用提出了質(zhì)疑，甚至指責其流于形式。行政問責信息不全，問責主體難以全面獲取干部失責行為的信息，是當前行政問責過程中存在的主要困難與障礙，制約著問責制的真正實施。然而互聯(lián)網(wǎng)的興盛極大改變了傳統(tǒng)的信息縱向交流方式，發(fā)展了信息橫向交流和綜合交流方式，信息傳遞從理論上可以擺脫實物載體的束縛。例如近年來廣東省率先實施“網(wǎng)絡問政”工程，一方面是政府向公眾“問”政；另一方面是公眾向政府“問”政�；ヂ�(lián)網(wǎng)擴展了信息交流渠道，使作為問責主體之一的公民在同一時間內(nèi)獲取更多的信息量，促進問責制功能的發(fā)揮。
　　
　　3.6 網(wǎng)絡輿情能夠強化政府公共性
　　政府公共性所體現(xiàn)的不僅僅是對公民利益的追求，而且包括對公平與正義、理性與法、公共精神的訴求。網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展使得公眾能夠更加方便快捷地搜尋到所需的信息，網(wǎng)絡進入的低門檻為公眾表達利益和需求提供廣泛的空間，使公眾表達意愿和政治參與的愿望更加強烈，多種價值觀和利益觀以各種形式表現(xiàn)出來。為了保障合理利益的實現(xiàn)，使政策得到更多的認同，必須以公正的視角對各種利益進行整合，而這種力量是不能夠由任何私人提供的，惟有政府扮演這個公共性的角色。網(wǎng)絡輿情的廣泛影響力也讓政府不斷檢視自己的行為，在注重行政效率的同時，強調(diào)政策的公平性，而這正是政府公共性所提倡的。
　　
　　4　網(wǎng)絡輿情在服務型政府建設中的路徑
　　
　　4.1　科學制定網(wǎng)絡輿情管理的頂層設計
　　網(wǎng)絡輿情管理的頂層設計包括網(wǎng)絡輿情管理預案和網(wǎng)絡輿情管理機制。網(wǎng)絡輿情管理預案是針對可能出現(xiàn)的網(wǎng)絡輿情或網(wǎng)絡輿情可能演變的態(tài)勢預先制定的有關(guān)計劃或方案。通過該預案，并基于對網(wǎng)絡輿情的研判，一旦發(fā)生網(wǎng)絡輿情，可及時按照預定方案行動，以防止網(wǎng)絡輿情的出現(xiàn)或使網(wǎng)絡輿情在可控范圍內(nèi)。在制定預案時，要區(qū)分網(wǎng)絡輿情的不同來源，如對于政府的正面或負面評價輿情，對由于信息不暢或溝通不足而產(chǎn)生的誤解性輿情，應著重制定引導性預案；對于蓄意攻擊、謠言或煽動性輿情，應著重制定管制性預案。網(wǎng)絡輿情管理機制包括建立集中統(tǒng)一的指揮機構(gòu)，落實領(lǐng)導責任制，建立網(wǎng)絡輿情管理專家咨詢隊伍以及建立網(wǎng)絡輿情監(jiān)測、分析、預警、報告、響應、應急機制等。
　　
　　4.2　增強政府合理利用網(wǎng)絡輿情的能力
　　4.2.1　政治動員能力 網(wǎng)絡社會是現(xiàn)實社會的一種映射，網(wǎng)絡輿情的產(chǎn)生與發(fā)展必然也以某一現(xiàn)實事件為背景和基礎(chǔ)。網(wǎng)絡政治動員是某一政治個人或集團通過網(wǎng)絡平臺進行的影響網(wǎng)絡社會和現(xiàn)實社會的一種政治行為。這一行為由于可以實現(xiàn)較大規(guī)模的政治傳播，產(chǎn)生較大程度的影響，因而可能對政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生沖擊。由于網(wǎng)絡政治動員是通過政治信息傳播的方式進行，所以對網(wǎng)絡輿情的管理有利于增強政治動員能力。在服務型政府建設過程中，政府依然是網(wǎng)絡政治動員的主體，能夠調(diào)動傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡媒體為維護政府的存在和發(fā)展服務；同時，積極回應網(wǎng)民合理的政治訴求，引領(lǐng)積極的網(wǎng)絡政治動員，瓦解破壞性網(wǎng)絡政治動員，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的環(huán)境。
　　
　　4.2.2　輿情駕馭能力 網(wǎng)絡輿情的擴散具有“蝴蝶效應”，即某一事件或政策形成網(wǎng)絡輿情后，經(jīng)過交互式擴散，可能引發(fā)軒然大波。誠然，從結(jié)果看，其既有破壞性的一面，也有促進性的一面。但無論好壞，政府必須要有掌控全局的能力。提高輿情駕馭能力，首先要樹立對網(wǎng)絡輿情的正確認識，克服偏見、害怕和大意等三種心理；其次要善于疏導輿情，確定公眾正常言論和非正常言論的邊界；三是提高引導和說服技巧，了解網(wǎng)民的需求、心理和行為傾向；四是加強網(wǎng)絡輿情管理的系統(tǒng)性，要做到全程和實時管理；五是要做好輿情管理隊伍的組織建設，抓學習，抓作風。
　　4.2.3　形象再造能力 形象塑造能力包括政府形象塑造能力和官員形象塑造能力。隨著網(wǎng)絡政治參與的拓展和深入，政府形象和官員形象也體現(xiàn)在網(wǎng)絡輿情中。如國家領(lǐng)導人胡錦濤、溫家寶積極“觸網(wǎng)”，得到網(wǎng)民的高度贊譽，被稱為“中國第一網(wǎng)民”，樹立了用網(wǎng)懂網(wǎng)的良好形象；同時，官員的一言一行也在網(wǎng)絡中得到監(jiān)督，政府形象也是如此。提高形象再造能力，一要養(yǎng)成積極面對媒體和網(wǎng)絡的態(tài)度，多與民眾互動；二要提高官員職業(yè)素養(yǎng)和信息素養(yǎng)；三是實現(xiàn)政務公開，優(yōu)化組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)建電子政務；四是積極在政府中引進CIS視覺系統(tǒng)，并在網(wǎng)絡上推廣應用。
　　4.2.4　議程設置能力 現(xiàn)在，網(wǎng)絡已成為輿情的引導者和監(jiān)督者，議程設置能力直接影響公眾對事件的認知。議程設置包含政策議程、媒體議程和公共議程等， 有效的議程設置應該是將三者有機統(tǒng)一起來。目前，政府對網(wǎng)絡輿情進行議程設置時往往處于被動和滯后的狀態(tài)，沒有發(fā)揮應有的宣傳引領(lǐng)和帶動表率作用，尤其是在應對突發(fā)事件和涉外網(wǎng)絡輿情時。提高議程設置能力，一要積極地將政府的意見和態(tài)度予以全方位、立體化地發(fā)布，爭取主動權(quán)；二要向商業(yè)媒體(如近年有許多關(guān)于網(wǎng)絡推手的案例都是商業(yè)媒體所策劃)學習，選擇恰當?shù)臅r機和恰當?shù)谋憩F(xiàn)形式；三是進一步促進傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡媒體的互動，讓更多權(quán)威、理性的聲音成為網(wǎng)絡輿情；四是重視網(wǎng)絡“把關(guān)人”角色，加強網(wǎng)絡評論員隊伍的建設。
　　
　　4.3　建立面向公眾的網(wǎng)絡輿情管理體系
　　4.3.1　優(yōu)化網(wǎng)絡輿情管理的政務流程一是網(wǎng)絡輿情匯集的廣度和深度。作為服務型政府，敏銳發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡輿情是做好網(wǎng)絡輿情管理的開端，有利于更好地發(fā)現(xiàn)公民需求。網(wǎng)絡輿情匯集的廣度和深度的延伸有賴于網(wǎng)絡輿情技術(shù)的不斷進步，其廣度的延伸能夠拓寬決策信息源，改善決策者的有限理性；其深度的延伸能夠促使輿情更全面地反映局勢，促進決策的科學性。二是網(wǎng)絡輿情研判的準度與精度。對網(wǎng)絡輿情的準確研判，對于網(wǎng)絡輿情管理至關(guān)重要。目前的技術(shù)手段存在兩個極端，或是完全憑借專家人工研判，或是依靠計算機技術(shù)研判，沒有將人機很好融合在一塊；同時，對研判的結(jié)果也缺乏精度評估。必須從提高預警結(jié)果準確性和可靠性出發(fā)，研究預警結(jié)果準確性的度量方法及評估體系。三是網(wǎng)絡輿情回應的速度與力度。網(wǎng)絡輿情回應是改善國家與社會關(guān)系的途徑。一般而言，政府回應的最優(yōu)時間是某一事件發(fā)生后的12小時內(nèi)。有學者甚至提出在新媒體時代處置突發(fā)事件的“黃金4小時”的概念。但政府往往等到形勢發(fā)展到對政府極為不利時才開始回應，延誤了引導良機。提高速度和力度，是服務型政府建設過程中的必修課，不僅要理念到位，更要行動到位；不僅要有行動意識，更要具備行動能力。此外，還要健全現(xiàn)實回應機制，定期開展各種民眾思想動態(tài)的調(diào)查，發(fā)掘人們的利益聚合點，并提前做出正式的官方回應。
　　4.3.2　加強網(wǎng)絡輿情內(nèi)容的責任附系 一是網(wǎng)絡反腐。與傳統(tǒng)媒體方式相比，網(wǎng)絡輿情能拓寬群眾參與反腐倡廉工作的渠道，成為民主化不斷推進過程中的一個新興媒體監(jiān)督的重要平臺。如四川省加強收集網(wǎng)絡輿情以拓寬反腐渠道，廣東省將網(wǎng)絡輿情納入反腐視野，網(wǎng)絡輿情成為重要辦案線索來源。目前通過網(wǎng)絡輿情反腐所面臨的較大困難在于建立健全網(wǎng)絡反腐倡廉的工作機制和規(guī)章制度，逐步將紀檢監(jiān)察各項工作移植到網(wǎng)絡平臺之上。二是網(wǎng)絡問政。網(wǎng)絡問政，第一類是政府或領(lǐng)導為了解民意而與網(wǎng)民進行溝通的執(zhí)政活動；第二類是網(wǎng)民為表達訴求而與政府發(fā)生的參政議政活動。網(wǎng)絡問政降低了普通民眾問政的“門檻”，也節(jié)約了政府調(diào)研的成本，為政府提供了一條可供選擇的便捷低成本地了解民意、征求民眾意見的方式，也為民眾提供了一種可供選擇的便捷低成本地反映問題、提出意見和建議的方式。此外，要適時建立網(wǎng)絡聽證制度。在政策工具選擇中，引進網(wǎng)絡聽證程序，直接聽取網(wǎng)民的意見，使政府的政策工具選擇更加符合實際并能真正代表廣大人民的意愿和利益。三是網(wǎng)絡參與。隨著中國特色社會主義民主政治建設的逐步深入，對公民有序政治參與也提出了擴大參與群體、優(yōu)化參與過程、創(chuàng)新參與方法等新的要求。網(wǎng)絡輿情影響公民有序政治參與維度，從而為改善公民有序政治參與成為可能，并對公民有序政治參與方面能產(chǎn)生正向影響。其影響主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡輿情能拓展政府決策的信息源，提高公民意識和政治素質(zhì)，增加公民參與的效用，降低公民參與的成本，彌補代議制民主的失范以及培育參與型政治文化等。
　　
　　5　結(jié)語
　　
　　服務型政府建設是一個漫長而艱難的系統(tǒng)工程，不僅需要政府部門的努力，更需要政府服務對象公眾的參與，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動�；ヂ�(lián)網(wǎng)不僅擴展了公眾參與的渠道，而且降低了公眾參與的成本。公眾通過網(wǎng)絡發(fā)表意見并形成具影響力的意見和觀點即網(wǎng)絡輿情，對服務型政府建設更有巨大的促進作用。網(wǎng)絡輿情能夠提高公民參與的積極性，促進政府信息公開和行政問責制的完善，強化政府的公共性，提高政府的行政回應性，也有利于服務型行政文化的形成等。這些正是服務型政府所追求的境界。值得注意的是任何事物都具有兩面性，網(wǎng)絡輿情也可能具有煽動性和虛假性，對于服務型政府建設有一定的消極影響。如何引導網(wǎng)絡輿情，避免其在服務型政府建設過程中的消極作用，也是值得探討和研究的課題。

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