摘要：政府間發(fā)展組織（IGAD）是“非洲之角”與安全相關(guān)的最重要的區(qū)域政府間組織。它以“區(qū)域調(diào)解人”的身份領(lǐng)導了蘇丹北南和平進程，最終促成蘇丹政府與蘇丹人民解放運動簽署《全面和平協(xié)議》。這一成就的取得既有該組織自身的因素，如擁有一定的區(qū)位優(yōu)勢、權(quán)威地位和組織能力等，又有蘇丹國內(nèi)的因素，如蘇丹國內(nèi)政局的變化，尤其是主要沖突方推行務(wù)實外交等，也有國際因素，如國際壓力和和平運動等。這一和平進程表明，推行調(diào)解、對話等非武力措施是持久解決國內(nèi)沖突的唯一出路。
　　關(guān)鍵詞：政府間發(fā)展組織（IGAD） 蘇丹和平進程 區(qū)域組織 非洲之角
　　中圖分類號：D813 文獻標識碼：A 文章編號：1005-4812(2011) 04-0039-46
　　
　　2011年2月7日，按照2005年1月蘇丹北南雙方達成的《全面和平協(xié)議》，蘇丹南部地區(qū)舉行了公投。公投結(jié)果顯示，98.83%的投票選擇南北分離。蘇丹南部公投是在“平靜、公正和透明”的環(huán)境中進行的。[1]作為蘇丹所在的“非洲之角”最重要的區(qū)域組織――政府間發(fā)展組織（簡稱IGAD）[2]和國際社會一道對公投和計票過程進行了觀察和監(jiān)督。其實，IGAD從1993年9月開始就作為“區(qū)域調(diào)解人”一直致力于在蘇丹沖突各方之間尋求和平解決辦法，并推動蘇丹北南雙方最終達成《全面和平協(xié)議》，從而在蘇丹和平進程[3] 中扮演了“關(guān)鍵角色”。聯(lián)合國前秘書長安南在向安理會提交的關(guān)于蘇丹的報告中稱：“IGAD領(lǐng)導的和平進程是蘇丹全面和平的核心。沒有其他任何一項和平進程能取得如此重大進展并能解決蘇丹南部沖突的根源問題�！盵4] 薩里•希利認為：“IGAD首先是設(shè)計了作為北-南議題的問題，其次是保持了作為整體的蘇丹和平進程大致的持續(xù)性。這種長期介入使有關(guān)各方能夠利用各種機會促進解決辦法。如果沒有IGAD的持續(xù)介入，這些機會就非常有可能喪失�！盵5] 那么，IGAD是一個什么樣的區(qū)域組織？它又如何在蘇丹和平進程中發(fā)揮“調(diào)解人”的作用呢？本文試著對這兩大問題進行回答，以便于人們對該組織及其在區(qū)域和平與安全中的特殊作用有進一步了解和認識。
　　一、 政府間發(fā)展組織的和平與安全機制建設(shè)
　　IGAD的前身是1986年成立的政府間抗旱與發(fā)展組織（IGADD），是東非國家為解決旱災、饑餓與沙漠化問題而創(chuàng)建的。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著該地區(qū)政治、經(jīng)濟和發(fā)展問題的日益突出以及區(qū)域化的日益加強，它逐漸成為東非國家領(lǐng)導人解決地區(qū)性政治、社會、經(jīng)濟問題的固定論壇。1996年3月，該組織正式改為現(xiàn)名。其目標在于促進區(qū)域和平與安全，并將之作為實現(xiàn)食品安全、環(huán)境保護和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。該組織關(guān)注4個領(lǐng)域的核心議題，包括：食品安全與環(huán)境保護；基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展；區(qū)域沖突預防、管理與解決；人道主義事務(wù)等。在此框架內(nèi)，該組織將“非洲之角”的區(qū)域一體化與合作作為實現(xiàn)區(qū)域和平與安全的驅(qū)動力量。IGAD擁有一套自己的組織結(jié)構(gòu)和決策程序。國家與政府首腦會議是其最高權(quán)力機構(gòu)，后者至少每兩年進行一次。首腦會議下轄部長理事會，由成員國的外交部長和其他關(guān)鍵部門的部長組成，負責制定具體的工作計劃，也是至少每兩年舉行一次會議。該理事會下設(shè)大使委員會和永久秘書處。大使委員會由來自成員國派往吉布提的大使或公使組成，負責向行政秘書提出建議，指導其完成部長理事會制定的工作計劃，并負責需要進一步闡明的政策和指導原則的解釋工作。秘書處是該組織的行政機構(gòu)，由一個經(jīng)政府與政府首腦會議任命的行政秘書主持日常工作。在具體的運作中，國家與政府首腦會議、部長理事會和大使委員會均采用共識決策程序解決問題，但在部長理事會和大使委員會中，如果通過共識決策不能達成一致，可以通過成員國2/3多數(shù)投票決定。[6]
　　在和平與安全相關(guān)事務(wù)方面，IGAD重點關(guān)注能力建設(shè)和區(qū)域意識創(chuàng)建以及沖突的早期預警機制建設(shè)。在該組織成立之初，它就制定了《關(guān)于沖突預防、解決與管理的方案》，其中規(guī)定：增進沖突預防的建設(shè)能力；記錄去戰(zhàn)時動員化和沖突后建設(shè)的經(jīng)驗；闡明和平與容忍的文化；發(fā)展沖突的早期預防機制；創(chuàng)建緊急信用基金等。這樣，IGAD的議題范圍就從環(huán)境保護和發(fā)展合作的狹窄議題擴大到區(qū)域和平與安全議題領(lǐng)域，由此建立起和平、安全、沖突與發(fā)展之間的緊密聯(lián)系。[7] 2002年1月，為將關(guān)于區(qū)域和平與安全議題的合作制度化，IGAD部長理事會會議簽署了《關(guān)于建立沖突早期預警和反應(yīng)機制的議定書》，啟動沖突早期預警和反應(yīng)機制（CEWARN）建設(shè)。按照該議定書的規(guī)定，它在每個成員國設(shè)立了區(qū)域早期預警單元，并設(shè)立了關(guān)于沖突和不安全的早期預警委員會，總部設(shè)在埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴。這一早期預警機制是該組織政治與人道主義事務(wù)部的組成部分，有一個專職主任主持工作，擁有行動的自主性。其職能涵蓋早期預警系統(tǒng)的各個方面，包括：成員國之間以即時、透明、合作和信息自由流動為原則的信息交換與合作；收集和確認與該地區(qū)暴力沖突緩解和預防相關(guān)的信息，并將結(jié)果遞交政府間發(fā)展組織及其成員國政府中的決策者；在國家和地區(qū)層面上采取合適的行動，對沖突預防、緩解和管理做出反應(yīng)等。2003年6月，這一預警機制正式運行。[8]
　　2006年11月，為強化沖突早期預警和反應(yīng)機制，IGAD發(fā)布了《2007-2011年沖突早期預警和反應(yīng)機制戰(zhàn)略》，制定了6大目標，包括：擴大對所有成員國國內(nèi)畜牧業(yè)和相關(guān)沖突的監(jiān)控和報告；通過所有成員國國內(nèi)沖突早期預警和早期反應(yīng)的可操作化，強化該機制的早期反應(yīng)；擴大信息的來源，增強信息的收集系統(tǒng)，增強早期預警和反應(yīng)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析能力；改進公共關(guān)系和溝通戰(zhàn)略，促進對早期預警和反應(yīng)工作的認識；通過所有有效的途徑強化早期預警和反應(yīng)系統(tǒng)的制度和功能性能力，包括研究、訓練、行政和金融支持等；實施長期的、可持續(xù)的基金戰(zhàn)略，確保該系統(tǒng)運行所必需的資源等。[9] IGAD通過這一機制收集的獨特的數(shù)據(jù)資料為掌控成員國跨邊界的沖突提供了即時、持續(xù)和詳盡的信息，從而為改進干預方案和反應(yīng)措施奠定了良好基礎(chǔ)。
　　IGAD還在非洲聯(lián)盟的集體安全機制內(nèi)構(gòu)建起次區(qū)域的維和機制。2004年2月，該組織召開了一次專家會議，決定建立“東非待命旅”。同月，又制定了“東非待命旅”運行的政策和法律框架。次年4月，東非待命旅正式投入使用。其運行結(jié)構(gòu)并不復雜，只包括設(shè)在亞的斯亞貝巴的司令部和后勤基地、設(shè)在肯尼亞內(nèi)羅畢的規(guī)劃部。它還使用設(shè)在內(nèi)羅畢的“凱倫中心”訓練用于和平支持活動的部隊。2007年5月，該組織將負責東非待命旅運行的責任交給一個獨立的機構(gòu)――東非待命旅協(xié)調(diào)機構(gòu)。通過沖突早期預警與反應(yīng)機制和東非待命旅，IGAD構(gòu)建起次區(qū)域集體干預機制。[10]
　　IGAD在構(gòu)建區(qū)域和平與安全機制的同時，積極通過對話和和平運動等非武力方式下的集體行動在其成員國內(nèi)部沖突的解決中發(fā)揮“制度作用”。其持續(xù)介入并主導蘇丹和平進程并促成關(guān)鍵的和平解決辦法就是典型例子。
　　二、政府間發(fā)展組織領(lǐng)導的蘇丹和平進程
　　在IGAD介入蘇丹和平進程之前，主要在蘇丹政府與蘇丹人民解放運動（簡稱“蘇人運”）之間展開的內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)了整整10年。其間，美國（1989年12月）、尼日利亞（1991年5月至1993年5月）等國和非洲統(tǒng)一組織相繼在沖突雙方之間進行調(diào)解，并組織結(jié)束這場沖突的和平談判，但均未成功。在這種情況下，1993年9月，IGADD政府間干旱和發(fā)展管理局接受了蘇丹總統(tǒng)巴希爾的邀請，在蘇丹內(nèi)部沖突中扮演起“調(diào)解人”角色。為此，IGADD成立了由肯尼亞、厄立特里亞、埃塞俄比亞和烏干達組成的“四國調(diào)解委員會”，并由來自這4個國家成員構(gòu)成的“部長調(diào)解委員會”管理具體的調(diào)解事宜，肯尼亞總統(tǒng)丹尼爾•莫伊任該委員會主席。1994年1月，在與蘇丹沖突各方協(xié)調(diào)后，IGADD在肯尼亞首都內(nèi)羅畢創(chuàng)建了“IGADD蘇丹和平常設(shè)委員會”，在肯尼亞外長主管下運行，并于當年3月在內(nèi)羅畢啟動官方的和平談判。[11] 從此，IGADD開始在蘇丹和平進程中處于實際的領(lǐng)導地位。
　　從時間上看，IGADD/IGAD領(lǐng)導的蘇丹和平進程可以分為1994-1999年和2002-2005年兩個階段。第一個階段主要是推動蘇丹政府與蘇人運之間進行談判，蘇丹北部和南部的全國民主聯(lián)盟、公民社會組織和其他政治集團一再要求在其中獲取正式成員或觀察員地位，但都無一例外地被拒絕了。所以，這一談判進程是由精英驅(qū)動而時常秘密進行的，關(guān)注的議題也比較狹窄。1994年5月，IGADD提出雙方簽署一個《原則宣言》的建議，主張承認蘇丹南部自決的權(quán)利，但通過全國共識實現(xiàn)蘇丹國家統(tǒng)一仍然是優(yōu)先的原則。為創(chuàng)造全國共識，該宣言建議：內(nèi)戰(zhàn)雙方需要達成一個過渡時期，以便以政教分離、多黨民主、尊重基本人權(quán)和松散邦聯(lián)下的政治非中心化為原則，逐步走向國家統(tǒng)一；經(jīng)過一個必需的過渡期后，南方和其他被邊緣化的集團可以通過公投決定是繼續(xù)進行統(tǒng)一性安排還是選擇如分離這樣的替代性安排；其核心是各方承諾實現(xiàn)國際監(jiān)督的�；�。當年7月，IGADD將這一建議提交蘇丹政府與蘇人運。蘇人運同意這一建議，并表達了對它的信任。但蘇丹政府認為自決和世俗主義的議題不容談判，因而予以拒絕。 [12]
　　在國際壓力下，1997年初，蘇丹政府開始采取新的務(wù)實外交。新成立的IGAD借此啟動恢復和平談判的外交和政治動議�？夏醽喸谄渲邪缪萜稹邦I(lǐng)導國”的角色。1997年7月，在莫伊總統(tǒng)的說服下，巴希爾重回談判桌，并最終接受《原則宣言》作為談判的基礎(chǔ)。為推動談判進程，IGAD在內(nèi)羅畢建立了一個關(guān)于蘇丹和平進程的永久秘書處，肯尼亞提供了政治領(lǐng)導、金融和技術(shù)等方面的支持。為確保積極的政治和外交支持，肯尼亞政府任命了一位關(guān)于蘇丹和平進程的特使。這推動了蘇丹政府與反政府派別于1999年7月開始更緊密的對話。雙方同意為便利于人道主義救援物資運送而開放“安全走廊”。第一階段的談判就此結(jié)束。該階段的談判雖然沒有在實質(zhì)性問題上取得進展，但IGAD所推動的這一和平進程創(chuàng)建了“對話的精神”和對解決國內(nèi)戰(zhàn)爭可能性的信心，從而為蘇丹內(nèi)戰(zhàn)的最終解決創(chuàng)建了主要的推動力量。[13] 尤其是IGAD提出的《原則宣言》雖未能實施，但它為蘇丹各方提供了進一步談判的平臺。《原則宣言》作為和平解決辦法的“基本框架”逐步演變?yōu)榻鉀Q蘇丹內(nèi)部沖突的“關(guān)鍵工具”。[14]
　　在第二個階段的和平進程中，IGAD的策略方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。這一階段的談判既是透明的，又有蘇丹人廣泛的參與，其關(guān)注的議題也有明顯的拓寬。這是一種包容性的和平進程�！�9•11事件”發(fā)生后，美國、英國、挪威相繼介入蘇丹和平進程，共同推動沖突各方實現(xiàn)�；�，并支持IGAD的“調(diào)解人”角色。莫伊總統(tǒng)隨即任命蘇姆比耶沃將軍為IGAD的首席調(diào)解人。在IGAD秘書處，蘇姆比耶沃組建了由來自美國、南非和瑞士等國的外交官、法律專家為成員的“調(diào)解團”。2002年5月，該調(diào)解團相繼在凱倫和內(nèi)羅畢開啟了談判。他們很快把《原則宣言》所關(guān)注的議題濃縮為一個簡明的談判文本，作為談判的基礎(chǔ)。他們還通過舉行各種專家組會議征求專家們對專業(yè)問題的意見。2002年6月，調(diào)解團與蘇丹政府和蘇人運代表在內(nèi)羅畢附近的馬查科斯舉行首次高層次的談判，審議協(xié)定草案。7月20日，經(jīng)過5個星期的談判，雙方終于達成《馬查科斯議定書》，其中規(guī)定：在實施�；鹌陂g應(yīng)有一個6個月期限的臨時過渡期，而伊斯蘭立法不適用于南方；在臨時過渡期，按照該議定書準備一個最后和平協(xié)定，其中包括關(guān)于政府結(jié)構(gòu)、國家與宗教、蘇丹南部人民的自決權(quán)等專門條款。他們商定繼續(xù)就懸而未決的權(quán)力分享、財富分配權(quán)和停火等問題舉行會談。[15] 該議定書是雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，它不僅為未決的談判議題建構(gòu)了一個共同的框架，而且闡明了達成最后和平協(xié)定的要旨，其核心是雙方各自放棄了先前“不可談判”的條款，即蘇丹政府堅持的南部蘇丹的伊斯蘭化和蘇人民運所堅持的整個蘇丹的世俗化。雙方還據(jù)此成立了安全監(jiān)督機制和獨立評價委員會。這些機制成為第二個階段蘇丹和平進程的基礎(chǔ)。[16]
　　《馬查科斯議定書》簽署不久后，在IGAD主持下，巴希爾總統(tǒng)與蘇人運領(lǐng)導人約翰•加朗在烏干達首都坎帕拉舉行了首次會談。2002年8月，雙方開始關(guān)于財富分享和停火的第二輪“馬查科斯會談”。10月中旬，雙方達成一個涵蓋全國范圍的�；饏f(xié)定。這是1983年沖突開始以來的首個�；饏f(xié)定。自2003年春起，談判開始聚焦于政治、安全和財富分享的具體安排。2003年6月，IGAD調(diào)解團到蘇丹各地走訪，廣泛聽取普通民眾和領(lǐng)導人對談判議題的看法。專家與普通民眾一起促進共識的形成。這使得談判更具參與性。在此基礎(chǔ)上，蘇姆比耶沃制定了一個總體的協(xié)商文件――“納庫魯文件”作為解決懸而未決議題的框架，。9月，加朗與蘇丹副總統(tǒng)塔哈在肯尼亞的奈瓦沙開始最高級別的直接會談。不久，雙方達成關(guān)于過渡期內(nèi)安全和軍事安排的協(xié)定，同意蘇丹政府軍從南部撤出，并建立一支聯(lián)合軍隊。12月，雙方解決了在財富分配問題上的分歧，并于2004年1月達成協(xié)定，同意北部與南部各擁有50%的石油財富。5月，雙方就權(quán)力分享以及阿卜耶伊、南科爾多凡和青尼羅3個沖突地區(qū)的地位達成3個協(xié)定。[17] 6月5日，在IGAD主持下，蘇丹政府與蘇人運簽署了《內(nèi)羅畢宣言》，確認它們對這一和平進程的承諾，并決定成立一個建立在權(quán)力分享之上的全國統(tǒng)一過渡政府，約翰•加朗任政府第一副總統(tǒng)。2004年12月31日，蘇丹政府與蘇人運最終完成了和平談判，并于2005年1月9日簽署《全面和平協(xié)議》。經(jīng)過長達12年的時間，IGAD領(lǐng)導的蘇丹和平進程終于成功地達成了一個和平解決辦法。[18]
　　《全面和平協(xié)議》把《馬查科斯議定書》（第一章）和此前達成的其他5個議定書和協(xié)定的條款固定下來，包括：2003年9月25日簽署的《關(guān)于安全安排的協(xié)定》（第六章）；2004年1月7日簽署的《關(guān)于財富分享的協(xié)定》（第三章）；2004年6月25日簽署的《關(guān)于權(quán)力分享的議定書》（第二章）、《關(guān)于解決阿卜耶伊沖突的議定書》（第四章）和《關(guān)于解決南科爾多凡/努巴山區(qū)和青尼羅州沖突的議定書》（第五章）。該協(xié)定要求在6個月過渡準備期和6年過渡期之后，就南部蘇丹人民的自決權(quán)利舉行全民投票。[19] 從總體上看，它并沒有從根本上背離IGAD提出的《原則宣言》和“納庫魯文件”。《全面和平協(xié)議》標志著蘇丹持續(xù)20多年的內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束。
　　《全面和平協(xié)議》簽署后，雖然“聯(lián)合國蘇丹使團”承擔起對該協(xié)定執(zhí)行的監(jiān)督任務(wù)，但IGAD仍在蘇丹和平進程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。這種作用在協(xié)定執(zhí)行的最后階段顯得更加重要。2008年6月，IGAD設(shè)立派往“CPA評估委員會”的“IGAD特使辦公室”，以監(jiān)督《全面和平協(xié)議》的執(zhí)行。2010年3月，為保證在這一進程中的“核心地位”，IGAD在蘇丹南部政府首府朱巴設(shè)立聯(lián)絡(luò)處，以對選舉和公投提供專門支持。在2010年4月11-18日蘇丹全國大選期間，IGAD派出一個由來自成員國的37個觀察員組成的“選舉觀察使團”，到蘇丹的13個地點觀察、監(jiān)督投票過程，以保證大選的順利進行。[20] 這次全國大選是蘇丹24年來舉行的首次多黨民主選舉，是蘇丹北南和平進程中取得的又一重大進展。這次大選的成功舉行為2011年1月9日舉行的蘇丹南部公投鋪平了道路。
　　三、政府間發(fā)展組織在蘇丹和平進程中的作用評估
　　蘇丹和平進程已經(jīng)表明，IGAD在關(guān)鍵的進展中發(fā)揮了核心的領(lǐng)導作用。這種作用的發(fā)揮受到該組織自身和蘇丹國內(nèi)、國際（包括該區(qū)域內(nèi)部和外部）多種因素的影響。
　　從IGAD自身來看，作為“非洲之角”與區(qū)域安全相關(guān)的最重要的區(qū)域組織，它在蘇丹和平進程中既有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，又有一定的權(quán)威地位和組織能力。其區(qū)域優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面：一是蘇丹國內(nèi)沖突的區(qū)域化更需要區(qū)域解決方法。不管是領(lǐng)土面積和人口數(shù)量，還是地理位置，蘇丹在“非洲之角”都處于中心位置。而蘇丹連年大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)造成400萬人背井離鄉(xiāng)，其中有相當一部分涌入其鄰國；蘇丹境內(nèi)激進的伊斯蘭原教旨主義與恐怖主義聯(lián)系在一起，也影響到肯尼亞、烏干達、索馬里、吉布提等鄰國；各種勢力對蘇丹南部石油的過度開采乃至掠奪，加劇了本已嚴重的環(huán)境問題。[21]這使得IGAD及其成員國既最有可能對現(xiàn)實的危機與沖突做出最快的反應(yīng)，也最有可能為了持久的地區(qū)和平而尋求解決問題的根本途徑。正如艾爾-阿芬迪所言：“IGAD領(lǐng)導人承擔其調(diào)解任務(wù)的首要動機是將蘇丹融入和控制在區(qū)域穩(wěn)定的利益之中�！盵22]
　　二是與蘇丹的緊密聯(lián)系使其和平動議更能抓住問題的本質(zhì)。從根源上看，蘇丹長期的國內(nèi)沖突受到政治、經(jīng)濟和社會等多方面復雜因素的影響。這些因素中既有種族（如白人與黑人的沖突、民族分離主義等）和宗教上的（主要是伊斯蘭主義與世俗主義之爭），又有政治（如民主訴求、權(quán)力之爭等）和經(jīng)濟上的（如南北發(fā)展不平衡、石油資源爭奪等）。與蘇丹政府及其民眾有緊密聯(lián)系并擁有諸多共同命運的IGAD及其成員國對此當然心知肚明。所以，它們從提出《原則宣言》開始就抓住了蘇丹沖突的核心議題，尤其是國家與宗教的關(guān)系、自決、權(quán)力與財富分享等。這樣，在蘇丹和平進程的每一個階段，IGAD都將這些議題作為關(guān)注的焦點，直至《全面和平協(xié)議》的簽署將之轉(zhuǎn)化為正式的法律文本�？梢哉f，這一協(xié)定就是建立在對蘇丹國內(nèi)沖突的“相互聯(lián)系的各種承認之上的”。[23]
　　這種區(qū)位優(yōu)勢已成為IGAD在蘇丹和平進程中獲取權(quán)威地位的一個重要因素。況且，由于非洲國家對區(qū)域外部干涉常心存戒心，它們的集體行動更易于為蘇丹沖突各方及其他次國家集團和民眾所接受，從而能夠比其他外部行為體獲取更多的支持。關(guān)于這一點，蘇丹總統(tǒng)巴希爾邀請IGAD承擔調(diào)解人時說得已很明白。在他看來，IGAD機構(gòu)的非洲特性將向世界證明“非洲人解決其自身問題已變得非常成熟……不再需要外部的保護”。他相信，IGAD將是中立的和透明的，“不會給殖民主義以人道主義為借口滲透留下漏洞”。蘇人運領(lǐng)導人加朗起初對與蘇丹政府有良好關(guān)系的IGAD成員國心有疑慮，但區(qū)域內(nèi)國家的地理接近性使他相信IGAD的真誠性。他說：“我對這些國家充滿期盼，因為它們是我們的鄰居，它們感到正受到邊界地區(qū)的難民或不穩(wěn)定等我們的問題所影響。”[24] IGAD這種權(quán)威地位是IGAD在蘇丹和平進程中發(fā)揮領(lǐng)導作用的合法性前提。
　　IGAD的組織能力主要體現(xiàn)在兩個方面：一是它擁有比較完備的處理危機與使沖突區(qū)域和平的安全機制。這些機制不但成為IGAD成員國協(xié)調(diào)和確定對蘇丹和平進程的共同立場、提出具體建議和實際行動方案的場所，而且成為蘇丹沖突各方闡明立場、相互溝通和實際談判的重要平臺。二是它擁有推動蘇丹和平進程的專門機構(gòu)，包括調(diào)解委員會、專業(yè)秘書處等。這些專門機構(gòu)與更高層次的IGAD機構(gòu)一起，通過向蘇丹派出和平特使、調(diào)解團、觀察團等，更直接和深入地介入蘇丹具體的和平進程之中。這種組織能力保證了IGAD有關(guān)集體行動的專業(yè)性、及時性和有效性，已成為其在蘇丹和平進程中持續(xù)發(fā)揮作用的制度保障。
　　在實際中，IGAD自身作用的發(fā)揮明顯受到蘇丹國內(nèi)局勢變化和來自國際壓力的深刻影響。蘇丹和平進程的第一個重大轉(zhuǎn)折是1997年7月巴希爾總統(tǒng)接受IGAD提出的《原則宣言》，而此時蘇丹政府正面臨來自國際、國內(nèi)的雙重壓力。國際上，1996年1月，聯(lián)合國安理會通過決議譴責蘇丹威脅到區(qū)域和平，并于當年4月對蘇丹進行制裁，包括限制其政府官員的行動和禁止在蘇丹首都喀土穆舉行國際會議等。蘇丹的鄰國也加入這一制裁行動。在美國的資金支持下，厄立特里亞、烏干達和埃塞俄比亞等國甚至向蘇人運提供直接的經(jīng)濟和軍事幫助。這促使蘇丹政府在國內(nèi)和國際兩條戰(zhàn)線采取政治和外交守勢。蘇丹和平進程的第二個階段，在國際壓力和國內(nèi)沖突依然存在的情況下，蘇丹政府和蘇人運逐步將和平談判視作解決問題的主要途徑。一個突破性進展就是加朗與蘇丹副總統(tǒng)塔哈之間所啟動的直接談判。這一會談改變了談判的氛圍和節(jié)奏，加深了兩個領(lǐng)導人之間的關(guān)系，推動各方加入這一和平進程。[25]
　　蘇丹國內(nèi)和外部因素的重要影響一方面表明，對IGAD在蘇丹和平進程中作用的評估必須采用多層次的分析方法，即將國家及其內(nèi)部、區(qū)域及其外部等結(jié)合起來。這另一方面顯示出IGAD在和平努力能力上的一些不足。一是組織能力的不足。IGAD本質(zhì)上是一個政府間組織，其一體化水平比較低，其決策機制并不具有“超國家性”，加之其決策程序以共識為主，所以，其自主性決策尤其是做出集體行動的決定及履行這些決定的能力經(jīng)常受到多種因素的限制，致使其行動在很多情況下仍依賴于成員國尤其是區(qū)域性大國的意愿與偏好。實際上，IGAD能夠在蘇丹和平進程中發(fā)揮重要作用，與肯尼亞在其中的“中樞國家的角色”密不可分。二是資源能力的不足。和非洲其他與安全相關(guān)的次區(qū)域組織相比，IGAD擁有最少的資金和人力資源。從目前年預算總資金看，西非國家經(jīng)濟共同體有12100萬美元、南部非洲發(fā)展共同體有4500萬美元，而IGAD只有300萬美元。比較而言，鑒于“非洲之角”面臨的內(nèi)部沖突和其他安全問題更嚴峻、更持久，其預算資金明顯偏少。從人力資源看，目前設(shè)在吉布提的IGAD秘書處只有30-50名工作人員，而西非國家經(jīng)濟共同體和南部非洲發(fā)展共同體的這一數(shù)字分別為約300人和200人。[26] 這種資源能力的不足使IGAD在蘇丹和平進程中經(jīng)常需要依賴于外部支持。為此，它于1995年2月在美國的支持下設(shè)立了“IGAD伙伴論壇（IPF），為西方國家和國際組織的外交和經(jīng)濟介入提供一個專門的多邊平臺。這在一定程度上促進了由IGAD領(lǐng)導的蘇丹和平進程。[27]約翰•加朗稱，該論壇的創(chuàng)建“促進和強化了IGAD的和平動議”。[28]然而，外部行為體的介入并非只有積極作用，它也無可避免地產(chǎn)生某種消極影響。比如，美國等外部行為體的介入在某種程度上形成了對蘇丹政府的強制性壓力。
　　最后需要特別強調(diào)的是，IGAD領(lǐng)導的蘇丹和平進程是在特定的國內(nèi)局勢和國際環(huán)境中發(fā)展的，它也需要蘇丹國內(nèi)各方和國際社會的支持和配合，但它可以最大限度地排除區(qū)域外部行為體在這一進程中的支配性影響，始終能夠引導和平進程朝著自己既定的和平目標發(fā)展，并最終與蘇丹人一道實現(xiàn)了蘇丹南北的和解。正如蘇姆比耶沃所言：“在《馬查科斯議定書》簽署之后，所有的人都來了：法國人、荷蘭人、南非人，然而大門對它們已經(jīng)關(guān)閉了�！盵29] 這顯示出IGAD在蘇丹和平進程中無可替代的地位。支撐這一地位的是其建立在對蘇丹人自身權(quán)利充分尊重基礎(chǔ)上的、對和平持久的責任。正是這種責任讓IGAD始終將和平手段作為解決問題的最重要的和最后的途徑，即“對話提供了打破僵局的唯一出路”。[30]
　　四、結(jié)語
　　長期以來，“非洲之角”的大多數(shù)國家為戰(zhàn)爭和武裝沖突所困，包括埃塞俄比亞與厄立特里亞之間的戰(zhàn)爭和索馬里、蘇丹、烏干達等國的內(nèi)戰(zhàn)。由于該地區(qū)與長期陷入政治動蕩的西非和大湖區(qū)兩個次區(qū)域緊鄰，又因其與中東的緊密聯(lián)系而被稱作“非洲-中東次區(qū)域”，因而其內(nèi)部戰(zhàn)爭和暴力沖突具有明顯的內(nèi)部和外部關(guān)聯(lián)性。這里的戰(zhàn)爭和武裝沖突內(nèi)部相互影響，外部又影響到中東和非洲的東部、大湖區(qū)、中部、南部等次區(qū)域。鑒于此，戴維•弗蘭西斯將“非洲之角”稱作“非洲的悲劇以赤裸裸的暴力方式演繹的舞臺”。[31]
　　然而，就是在這樣一個地區(qū)，一個實力弱小的、名不見經(jīng)傳的區(qū)域組織――IGAD能夠在一場曠日持久的國內(nèi)沖突和平解決中擔任領(lǐng)導者角色，并最終促成相對穩(wěn)定的和平，其重要意義不言而喻。我們可以從中總結(jié)出幾點經(jīng)驗：（1）在全球化和區(qū)域化趨勢日益明顯的大背景下，一國嚴重的內(nèi)部沖突不可能完全依賴自己來解決，尤其是像蘇丹這樣具有明顯“弱國家”特征的國家，因而外部力量的介入時常是解決問題不可或缺的條件之一；（2）一個擁有明顯區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域組織，如果再擁有一定水平的和平與安全機制和被沖突國及國際社會廣泛接受的權(quán)威地位或合法性，那么它就可以在國內(nèi)沖突的解決中起到獨特的領(lǐng)導作用；（3）在國內(nèi)沖突的化解中，只有充分理解沖突的根源并將相關(guān)議題作為關(guān)注的核心，才會最終找到各方都能接受的和平解決辦法；（4）為了推動沖突國家的和平進程，外部的壓力乃至強制力在特定的環(huán)境中或許是必要的，但解決問題的最重要途徑無疑應(yīng)該是調(diào)解、對話等非武力措施；（5）一國從沖突走上和平的進程從根本上取決于該國國內(nèi)政局的變化。外部力量，那怕是以實現(xiàn)和平為唯一目標的力量也不可能決定這一進程的最終方向，因而推行合適的政策引導國內(nèi)政治朝良性方向發(fā)展就成為外部力量唯一正確的選擇。盡管IGAD在蘇丹和平進程中的作用不能被擴大，但這“幾點經(jīng)驗”對和平解決國內(nèi)乃至國際沖突均具有一定的借鑒意義。
　　
　　注釋：
　　[1] “再見，流血和眼淚！”載《人民日報》，2011年02月09日，第 3 版。
　　[2] 目前，該組織有7個成員國，它們是：吉布提、埃塞俄比亞、厄立特里亞、肯尼亞、索馬里、蘇丹、烏干達等。秘書處設(shè)在吉布提首都吉布提。
　　[3] 本文所言“蘇丹和平進程”特指分別以蘇丹政府和蘇丹人民解放運動/蘇丹人民解放軍為代表的“蘇丹北南和解進程”，因而不涉及蘇丹達爾富爾問題。
　　[4] United Nations Security Council, “Progress Report of the Secretary-General on the Sudan Pursuant to Paragraph 7 of Security Council Resolution 1547(2004)”, S/2004/763, 26 September 2004, p. 10, http://www.省略/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/2004/763
　　[5] Sally Healy, “Seeking Peace and Security in the Horn of Africa: The Contribution of the Inter-Governmental Authority on Development”, International Affairs, Vol. 87, No. 1, 2011, p. 111.
　　[6] IGAD Secretariat, “Agreement Establishing the Inter-Governmental Authority on Development (IGAD)”, Nairobi, 21 March 1996, http://www.gtz.de/en/dokumente/en-agreement-establishing-igad.pdf.
　　[7] Karin Dokken, African Security Politics Redefined, Houndmills: Palgrave Macmilan, 2008, p. 114.
　　[8] IGAD Secretariat, “Protocol on the Establishment of a Conflict Early Warning and Response Mechanism for IGAD Member States”, Khartoum, 9 January 2002, http://www.省略/index.ph
　　 [9] IGAD Secretariat, “CEWARN Strategy 2007-2011”, Addis Ababa, November 2006, http://www.gtz.de/de/dokumente/en-CEWARN-Strategy-2006.pdf.
　　[10] Rodrigo Tavares, Regional Security: The Capacity of International Organizations, London: Routledge, 2010, pp. 51-52.
　　[11] 參見Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? African Interveners in Civil Conflicts in Eastern Africa, Boston: Martinus Nijhoff, 2007, pp. 189-194.
　　[12] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 198-200.
　　[13] David J. Francis, Uniting Africa: Building Regional Peace and Security Systems, Burlington: Ashgate, 2006, pp. 227-228.
　　[14] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? p. 218.
　　[15] 參見IGAD Secretariat on Peace in the Sudan, “The Machakos Protocol”, Achakos, 20 July 2002, http://www.省略/pdfs/HSBA-Docs-CPA-2.pdf.
　　[16] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, Boulder: Lynne Rienner, 2006, pp. 121-122.
　　[17] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, pp. 122-124.
　　[18] Karin Dokken, African Security Politics Redefined, pp. 114-115.
　　[19] 參見United Nations Mission in Sudan, “The Comprehensive Peace Agreement between the Government of the Republic of the Sudan and the Sudan People"s Liberation Movement/ Sudan People"s Liberation Army”, Naivasha, 31 December 2004, http://unmis.省略/Portals/UNMIS/Documents/General/cpa-en.pdf
　　[20] IGAD Secretariat, “Press Release: IGAD Observers Deployed in Different Part of Sudan”, Khartoum, 9 April 2010, http://igad.int/index.php?option=com_content&view=article&id=194
　　[21] 參見David J. Francis, Uniting Africa, pp. 217-222.
　　[22] Abdelwahab El-Affendi, “The Impasse in the IGAD Peace Process for Sudan: The Limits of Regional Peacemaking?” African Affairs, Vol. 100, No. 401, October 2001, p. 586.
　　[23] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, p. 33.
　　[24] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 194-195.
　　[25] 參見Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? pp. 203-242.
　　[26] Emanuel Fanta, “The Capacity of African Regional Organizations in Peace and Security”, Paper presented at the ERD Workshop: Transforming Political Structures, Florence, 16-17 April 2009, pp. 14-15.
　　[27] Ruth Iyob and Gilbert M. Khadiagala, Sudan: The Elusive Quest for Peace, pp. 117-118.
　　[28] Gilbert M. Khadiagala, Meddlers or Mediators? p. 204.
　　[29] “The Mediator’s Perspective: An Interview with General Lazaro Sumbeiywo,” London, Conciliation Resources, 2006, http://www.省略/our-work/accord/sudan/mediators-perspective.php
　　[30] Rodrigo Tavares, Regional Security, p. 55.
　　[31] David J. Francis, Uniting Africa, pp. 218-231.
　�。ㄗ髡吆喗椋耗暇┐髮W國際關(guān)系研究院副教授，博士，南京，210097）
　　收稿日期：2011年4月

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