摘 要 傳統(tǒng)上，外交被認(rèn)為是由一國(guó)政府的外交機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所進(jìn)行的對(duì)外交往活動(dòng)，而民間外交的興起帶來(lái)了許多理論上的挑戰(zhàn)。本文論述了民間外交概念的歷史演變及其基本涵義，指出當(dāng)今的民間外交與過(guò)去的民間外交已經(jīng)出現(xiàn)了社會(huì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換，公民社會(huì)成為民間外交的新的社會(huì)基礎(chǔ)。在對(duì)民間外交的理論動(dòng)因的解釋上，本文從制度需求出發(fā)提出了“政府失靈”論，以及從成本效率關(guān)系的視角提出了“節(jié)約成本”作為民間外交興起的可能動(dòng)因，但仍然認(rèn)為這是一個(gè)有待繼續(xù)探討的開(kāi)放性論題。
　　關(guān)鍵詞 民間外交 學(xué)理分析 社會(huì)基礎(chǔ) 理論動(dòng)因
　　中圖分類號(hào)：D812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-4812（2008）05-0019-24
　　
　　傳統(tǒng)上，外交被認(rèn)為是由一國(guó)政府的外交機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所進(jìn)行的對(duì)外交往活動(dòng)，它既通過(guò)官方渠道進(jìn)行，也是為“國(guó)家利益”服務(wù)。這里所謂的“國(guó)家利益”是相對(duì)于非國(guó)家層面的大眾利益而言的。英國(guó)19世紀(jì)外交家帕麥斯頓的那句名言“沒(méi)有永遠(yuǎn)的朋友，也沒(méi)有永遠(yuǎn)的敵人，只有國(guó)家利益是永遠(yuǎn)的”，就是對(duì)傳統(tǒng)的官方外交的最好闡釋。按照這樣的理解，外交也就是官方外交。不管是歐洲封建王朝時(shí)期的宮廷外交，還是后來(lái)以民族國(guó)家為主體的外交，都屬于官方外交。我們看西方的外交史著作和國(guó)際關(guān)系著作，以及我國(guó)學(xué)者所撰寫的諸如“中國(guó)外交史”、“新中國(guó)外交史”之類的著作，其基本線索都是官方外交。但是很顯然，這樣的傳統(tǒng)概念在事實(shí)上早已被突破，尤其我們中國(guó)關(guān)于民間外交的闡述和實(shí)踐由來(lái)已久。戰(zhàn)后中日建交的歷史進(jìn)程中的“民間先行”、“以民促官”，通常認(rèn)為是民間外交發(fā)揮重要作用的典型案例。而早在1957年，周恩來(lái)總理就曾經(jīng)有過(guò)一個(gè)論斷，即“中國(guó)的外交是官方的、半官方的和民間的三者結(jié)合起來(lái)的外交”。[1] 這就賦予中國(guó)的民間外交一種正式的地位和身份。外交參與主體的多元化無(wú)疑是當(dāng)今世界的一大趨勢(shì)，民間外交的成功實(shí)踐也不斷涌現(xiàn)。然而，“民間外交”概念在被不斷泛化，缺乏一個(gè)合理的界定，對(duì)民間外交的論述也往往流于對(duì)具體事件的描述，學(xué)理上的分析卻非常少見(jiàn)。因此，本文試圖對(duì)民間外交的涵義做學(xué)理分析，并提出這不僅是民間外交理論深化研究的需要，更能夠?yàn)橥七M(jìn)民間外交實(shí)踐健康發(fā)展提供重要的理論支持。
　　
　　一、民間外交的涵義
　　
　　要明白“民間外交”這一概念的涵義，首先要知道這是一個(gè)有著自己歷史的概念，而這一點(diǎn)經(jīng)常被忽視了。我國(guó)知名外交官裴默農(nóng)曾有研究指出，民間外交形成一定的組織和規(guī)模，始自20世紀(jì)20年代的蘇聯(lián)。當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)為了突破資本主義國(guó)家的封鎖，每逢五一國(guó)際勞動(dòng)節(jié)和十月革命節(jié)，分別由工會(huì)或其他民間機(jī)構(gòu)出面邀請(qǐng)各國(guó)的相應(yīng)組織派代表到莫斯科參加慶�；顒�(dòng)，廣泛進(jìn)行民間接觸。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)的情況下這樣的民間外交并沒(méi)有起到很好的交流作用。發(fā)展規(guī)模性的民間外交，在歷史上開(kāi)辟一個(gè)外交新天地，則應(yīng)歸功于周恩來(lái)。用國(guó)外學(xué)者的話來(lái)說(shuō)，1938年周恩來(lái)在武漢建立的國(guó)際宣傳機(jī)構(gòu)，就是1949年年以后他領(lǐng)導(dǎo)中華人民共和國(guó)發(fā)展“人民外交”的前兆。[2] 根據(jù)這樣的論述，“民間外交”等同于“人民外交”。通�！懊耖g外交”被翻譯成英文的“People to People diplomacy”，大概正依據(jù)于此。
　　周恩來(lái)總理自己的一些論述，似乎也表明了“民間外交”等同于“人民外交”的理念。他曾闡述道，兩國(guó)人民之間的關(guān)系，不能單靠職業(yè)外交家來(lái)進(jìn)行，更多地應(yīng)該依賴兩國(guó)人民直接來(lái)進(jìn)行。[3] 這就清楚表明了“人民外交”的非職業(yè)性和非政府性，也即“民間外交”。另外，如他在1952年4月30日所作的《我們的外交方針和任務(wù)》的講話中闡述道：“外交是國(guó)家和國(guó)家間的關(guān)系，還是人民和人民間的關(guān)系？外交工作是以國(guó)家為對(duì)象，還是以人民為對(duì)象？我們要團(tuán)結(jié)世界各國(guó)的人民，不僅兄弟國(guó)家的人民，就是原殖民地半殖民地國(guó)家和資本主義國(guó)家的人民，我們也都要爭(zhēng)取。但就外交工作來(lái)說(shuō)，則是以國(guó)家和國(guó)家的關(guān)系為對(duì)象的。外交是通過(guò)國(guó)家和國(guó)家的關(guān)系這個(gè)形式來(lái)進(jìn)行的，但落腳點(diǎn)還是在影響和爭(zhēng)取人民，這是辯證的。這一點(diǎn)要搞清楚�！盵4] 這里所闡述的辯證認(rèn)知，大概正是周恩來(lái)關(guān)于“民間外交”的理論基礎(chǔ)。事實(shí)上，新中國(guó)成立初期，一些國(guó)家的政府不愿同新中國(guó)來(lái)往，甚至對(duì)新中國(guó)采取敵視態(tài)度，但是，這些國(guó)家的人民是愿意同中國(guó)人民友好的。周恩來(lái)為此認(rèn)為，要把政府和人民區(qū)別開(kāi)來(lái)，官方?jīng)]有外交不應(yīng)影響民間友好往來(lái)。[5] 而在實(shí)踐上，新中國(guó)一誕生，周恩來(lái)便為開(kāi)展民間外交做好了組織準(zhǔn)備。除了原有的工，青、婦和保衛(wèi)世界和平大會(huì)四大組織仍然發(fā)揮傳統(tǒng)的對(duì)外交流的作用之外，又新成立了中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)會(huì)、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)，以及國(guó)別民間組織如中蘇友好協(xié)會(huì)和稍后成立的中日友好協(xié)會(huì)等。需要特別指出的是，中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)第一次在世界外交史上以“人民外交”命名，從形式到職能規(guī)定了人民外交的宗旨、性質(zhì)和作用，體現(xiàn)了具有中國(guó)特色的新型外交特征。[6] 歷史地看，區(qū)別于國(guó)家或政府外交的“人民外交”，正是我們對(duì)“民間外交”的最初理解。
　　此外，周恩來(lái)也使用過(guò)“國(guó)民外交”的提法，如1957年4月15日同日本社會(huì)黨訪華親善使節(jié)團(tuán)談話時(shí)說(shuō)道：“……我們的想法是，先從中日兩國(guó)人民進(jìn)行國(guó)民外交，再?gòu)膰?guó)民外交發(fā)展到半官方外交……過(guò)去我們之間訂了很多協(xié)定……如文化、貿(mào)易、漁業(yè)、經(jīng)濟(jì)、青年和工會(huì)等協(xié)定，實(shí)際上都超過(guò)了國(guó)民外交的范圍，已經(jīng)屬半官方性質(zhì)�！盵7] 這里的“國(guó)民外交”提法無(wú)疑等同于“人民外交”，而又區(qū)別于“半官方外交”，實(shí)際上也還是指“民間外交”。雖然從上述從事人民外交的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，至少具有“半官方”性質(zhì)，但是，“半官方外交”和“民間外交”的界限是非常模糊的。
　　而如今，“人民外交”和“國(guó)民外交”的概念逐漸淡出，“民間外交”的概念則被越來(lái)越普遍地使用。這不僅是用詞上的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，而且意味著“民間外交”涵義和政治語(yǔ)境上的變化，“民間性”更加突出了�？梢哉f(shuō)，“民間外交”的概念褪去了“人民外交”概念所隱含的某種意識(shí)形態(tài)特征，因此它與“官方外交”之間更多地只是一種職能上的關(guān)系。在這樣的背景下，我們可以再來(lái)追問(wèn)何謂“民間外交”？對(duì)此，現(xiàn)任中國(guó)對(duì)外友協(xié)會(huì)長(zhǎng)陳昊蘇在其《民間外交論》中論述道，“現(xiàn)在有各種形式的民間團(tuán)體從事對(duì)外交往，都屬于民間外交。只要是民間人士進(jìn)行的外交活動(dòng)，都應(yīng)該歸到民間外交這個(gè)總的體系當(dāng)中�！� 這里首先明確了民間外交的主體。他還進(jìn)一步論述道，“一個(gè)國(guó)家的外交，起主導(dǎo)作用的是官方外交，像元首外交，首腦外交，就是國(guó)家和政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人所進(jìn)行的外交活動(dòng)。官方外交是政府包括外交部所進(jìn)行的外交活動(dòng)。還有其他的外交，比如軍事外交、經(jīng)濟(jì)外交、文化外交、民間外交。民間外交與官方外交不同的是，它以民間組織、民間人士的身份所進(jìn)行的外交活動(dòng)。但是也有相同的地方，就是都要到國(guó)外去開(kāi)展工作或者在國(guó)內(nèi)和外國(guó)人士打交道。”[8] 這里對(duì)民間外交涵義的闡述是比較清晰的，尤其是明確了民間外交的主體：民間的團(tuán)體和民間的人士。另外，在中文當(dāng)中“民間”的含義是和官方相對(duì)的，所以在一定的意義上，民間外交的實(shí)質(zhì)是非官方外交，或者叫非政府外交。[9]
　　不過(guò)陳昊蘇的論述也留下一個(gè)問(wèn)題：民間外交到底是與官方外交、軍事外交、經(jīng)濟(jì)外交、文化外交并列的，即在概念的內(nèi)涵上獨(dú)特、在外延上互不包含的一種外交形式，還是與其他外交形式在外延上相互交錯(cuò)的？如果說(shuō)官方外交和民間外交可以從主體上進(jìn)行明顯的區(qū)分，那么在外交的內(nèi)容上，即涉及軍事、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)等方面，其他形式的外交與民間外交事實(shí)上是從各自不同的角度和不同的層面去定義的。也就是說(shuō)，民間外交的內(nèi)容，事實(shí)上可以涉及軍事、安全等高級(jí)政治領(lǐng)域，也可以在經(jīng)濟(jì)、文化層面上展開(kāi)。唯一需要明確的，就是其外交主體是民間：民間的個(gè)人和團(tuán)體。
　　如果按照這樣的民間外交主體認(rèn)定，那么現(xiàn)在有些被冠以“民間外交”之名的外交活動(dòng)就不能被認(rèn)為是民間外交。比如，有些研究將中國(guó)共產(chǎn)黨的一些外交實(shí)踐認(rèn)為是民間外交，[10] 而中國(guó)共產(chǎn)黨本身是一個(gè)政黨，并非一般的“民間組織”；作為黨的外交機(jī)構(gòu)，我們的中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部開(kāi)展的是政黨外交，也非“民間外交”。又如中華人民共和國(guó)駐比利時(shí)大使館網(wǎng)站上有報(bào)道《我館積極開(kāi)展民間外交》，[11] 而駐外大使館作為國(guó)家政府的代表機(jī)構(gòu)，屬于“官方”，說(shuō)官方外交機(jī)構(gòu)開(kāi)展民間外交活動(dòng)，顯然有些勉強(qiáng)。不過(guò)，這里帶出了一個(gè)問(wèn)題，即一方為代表政府的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，外交工作的對(duì)象則為民間的個(gè)人和組織，這樣的外交算不算民間外交？這里的關(guān)鍵在于，當(dāng)我們說(shuō)民間外交的主體是民間的個(gè)人和團(tuán)體時(shí)，是否認(rèn)為作為交往主體的雙方（或多方）都必須是“民間”的？對(duì)此的不同回答，可以將民間外交做狹義和廣義的區(qū)分，這樣大概更符合我國(guó)“民間外交”概念演進(jìn)的事實(shí)。
　　需要進(jìn)一步討論的核心問(wèn)題則是：誰(shuí)是民間？如果說(shuō)民間的“個(gè)人”身份比較容易鑒定，那么民間團(tuán)體或組織的身份卻存在較多模糊性。中國(guó)對(duì)外友好協(xié)會(huì)被認(rèn)為是我國(guó)當(dāng)今從事民間外交的最主要主體機(jī)構(gòu)，但它是民間的，還是半官方的？從權(quán)力來(lái)源和授權(quán)方式上說(shuō)，這樣的機(jī)構(gòu)是不能稱為單純的“民間機(jī)構(gòu)”的。另一些機(jī)構(gòu)，如中國(guó)婦聯(lián)也是如此。2005年5月9日，外交部部長(zhǎng)助理沈國(guó)放在北京師范大學(xué)發(fā)表題為《當(dāng)今中國(guó)對(duì)外關(guān)系的幾個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題》的演講中表示，外交部鼓勵(lì)公民外交和民間外交。他說(shuō)，現(xiàn)在我國(guó)也有一些非政府組織比如婦聯(lián)等也已參與了我國(guó)的一些外交活動(dòng)，但這些多為半官方的非政府組織。而他表示，現(xiàn)在鼓勵(lì)我國(guó)更多的非政府組織參與到聯(lián)合國(guó)的一些組織中去。[12] 這里透露出的一個(gè)重要信息就是對(duì)“民間外交”概念的重新思考，即在外交主體上更強(qiáng)調(diào)真正的非政府組織（NGO）。事實(shí)上，中國(guó)對(duì)外友協(xié)、中國(guó)婦聯(lián)等等傳統(tǒng)上的“民間外交機(jī)構(gòu)”一直存在，也一直在為新中國(guó)的外交做出貢獻(xiàn)，但是，今天的“民間外交”之所以重新成為一個(gè)熱門話題，并非由于它們的繼續(xù)存在，而在于真正屬于民間的個(gè)人和團(tuán)體的“崛起”及其在外交中對(duì)于官方外交的補(bǔ)充作用日益凸顯。民間外交主體的更加自主性與多元化，將使民間外交的涵義得到進(jìn)一步更新，并推動(dòng)我國(guó)的民間外交走向一個(gè)新的階段。
　　
　　二、民間外交的基礎(chǔ)――公民社會(huì)
　　
　　“民間外交”本身是一個(gè)有著鮮明中國(guó)特色的說(shuō)法，這一概念的背后隱含著中國(guó)文化傳統(tǒng)和政治思維中關(guān)于“官方―民間”二元結(jié)構(gòu)分劃這樣一種理論基礎(chǔ)。相對(duì)于西方政治學(xué)理論中的“國(guó)家―社會(huì)”的二元政治權(quán)力結(jié)構(gòu)分劃，如果說(shuō)我們“官民”結(jié)構(gòu)中的“官方”代表的是國(guó)家或政府，那么“民間”卻并不等同于西方的“社會(huì)”。我們的政治文化傳統(tǒng)中沒(méi)有“社會(huì)”概念，就像西方的政治文化中沒(méi)有“民間”概念一樣。由英文“society”轉(zhuǎn)譯而來(lái)的“社會(huì)”一詞從日本傳到中國(guó)，只有一百多年的歷史。西方的“社會(huì)”，也即“公民社會(huì)”（civil society，或譯為“市民社會(huì)”），雖然最初作為“政治共同體”而等同于國(guó)家，[13] 但在近代以來(lái)獲得了一種穩(wěn)固的涵義，就是表示國(guó)家（政府權(quán)力）控制之外的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)安排、規(guī)則和制度。[14] 很顯然，這樣的“公民社會(huì)”是一個(gè)在政治權(quán)力上擁有自主性的“自由社會(huì)”，與國(guó)家（政府權(quán)力）之間存在法律上的權(quán)力邊界。正因此，公民社會(huì)理論往往被歸入古典自由主義之中，自主性和相對(duì)獨(dú)立性是公民社會(huì)的應(yīng)有之義。
　　而中國(guó)話語(yǔ)中的“民間”，雖然在國(guó)家或政府管理秩序之中處于相對(duì)的“自由狀態(tài)”，但同時(shí)又是國(guó)家或政府權(quán)力可以任意干預(yù)的領(lǐng)域，其與政府權(quán)力并沒(méi)有明確的界限，而且在“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的皇權(quán)大一統(tǒng)政治觀念之下，也不可能與政府權(quán)力有一個(gè)清楚的邊界。因此在傳統(tǒng)上，“民間”雖然是一個(gè)與“官方”相對(duì)的概念，但并不是一個(gè)擁有權(quán)力自主性和法律身份的概念，事實(shí)上很容易成為“官方”干預(yù)的對(duì)象，其自主性和獨(dú)立性是沒(méi)有契約性保障的。雖然“民間”的概念也在隨著時(shí)代的變化而變化，在日益走向現(xiàn)代化的中國(guó)，“民間”與西方的“公民社會(huì)”概念也走得越來(lái)越近，但是，只有將民間納入現(xiàn)代社會(huì)的法律秩序之中，從而獲得一個(gè)比較明確的法律地位，才能成為現(xiàn)代社會(huì)的一種行為主體�；蛘哒f(shuō)，“民間”要成為一種外交行為主體，其所代表的人或組織必須是擁有自主性的法律主體。而這樣的“民間”，就必須“社會(huì)化”；作為民間外交的社會(huì)基礎(chǔ)，其實(shí)就指向了公民社會(huì)。
　　過(guò)去我們只是強(qiáng)調(diào)“民間外交”與官方外交或國(guó)家外交的相對(duì)性，是有歷史緣由的，其合理性不言而喻。但是，新中國(guó)早期的那種因許多國(guó)家不愿予我們以外交承認(rèn)而我們將“人民外交”作為策略選擇的基礎(chǔ)，現(xiàn)在已經(jīng)消失了。那時(shí)候的民間外交，起主導(dǎo)作用的實(shí)際上是“半官方”的外交機(jī)構(gòu)。由于“半官方”外交動(dòng)用了大量的政府行政資源，使其“民間性”打了折扣。而如今的民間外交，已經(jīng)有了一種更加自然的動(dòng)力，那就是公民社會(huì)力量的崛起。換言之，今天的民間外交與過(guò)去的民間外交相比已經(jīng)出現(xiàn)了社會(huì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換。
　　而作為公民社會(huì)的體現(xiàn)，除了公民個(gè)人，就是公民團(tuán)體或組織，也即通常所謂的NGO（非政府組織）或NPO（非營(yíng)利組織）。這樣的公民社會(huì)組織，具有從經(jīng)費(fèi)使用到人事安排、從決策到活動(dòng)的獨(dú)立性、自主性、自治性、非營(yíng)利性、非政治性，以及民間性和自愿性等特征。[15] 公民個(gè)人或這樣的非政府、非贏利組織參與到民間外交中，一方面將使民間外交具有真正的“民間”基礎(chǔ)，另一方面將使民間外交具有廣泛的參與性。雖然民間外交還可以有其他主體，但這些個(gè)人和組織構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)中最主要的公民力量和公民社會(huì)價(jià)值載體，是民間外交不竭的動(dòng)力源泉。這從另一個(gè)方面表明，我國(guó)民間外交的發(fā)展?fàn)顩r將取決于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，要想民間外交得以興盛，就必須鼓勵(lì)公民社會(huì)的健康發(fā)展。
　　
　　三、民間外交的理論動(dòng)因
　　
　　目前對(duì)民間外交理論動(dòng)因上的探討，基本還處于空白狀態(tài)。然而，將民間外交現(xiàn)象進(jìn)行學(xué)理分析，卻不能不涉及這樣的問(wèn)題：民間外交何以出現(xiàn)？歷史的回顧雖然能夠提供史實(shí)，卻不能對(duì)民間外交的產(chǎn)生和發(fā)展做出理論上的解釋。如果說(shuō)民間外交已經(jīng)是作為整體的“外交”的重要組成部分，那么對(duì)民間外交理論動(dòng)因的闡釋，無(wú)疑是外交學(xué)的一個(gè)新課題。如果從先有代表國(guó)家政府的官方外交、而后出現(xiàn)民間外交的進(jìn)程來(lái)解讀，那么民間外交的出現(xiàn)和發(fā)展有兩種可能的理論動(dòng)因：一是官方外交的制度不足，或者套用一個(gè)概念叫做“政府失靈”；二是民間外交在成本上可能擁有“比較優(yōu)勢(shì)”，即與官方外交相比，民間外交更能節(jié)約成本。
　　1.“政府失靈”？
　　在對(duì)由非政府組織或非營(yíng)利組織構(gòu)成的“第三部門”的理論動(dòng)因進(jìn)行解釋時(shí)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓?韋斯布羅德（Burton Weisbrod）早在1974年就提出了“市場(chǎng)失靈”（Market Failure）和“政府失靈”（Government Failure）理論，[16] 盡管他討論的主題是非政府組織或非營(yíng)利組織為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（public goods）的事，而我們這里要討論的是民間外交這種特殊的人類交往類型，但是我們卻同樣可以發(fā)現(xiàn)，民間外交的出現(xiàn)也有著“政府失靈”的動(dòng)因。當(dāng)然，這又可分為兩種不同的情況。
　　新中國(guó)成立后周恩來(lái)總理之所以將民間外交作為官方外交的重要補(bǔ)充，是因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的背景下代表國(guó)家政府的官方外交受到許多外在條件的限制，比如一些國(guó)家不愿意承認(rèn)新生的中華人民共和國(guó)，從而使我國(guó)與對(duì)方之間不能實(shí)行官方外交；或者對(duì)方希望對(duì)大陸和臺(tái)灣實(shí)行“雙重承認(rèn)”，我國(guó)政府無(wú)法接受，官方層面的外交也就無(wú)法實(shí)行；又或者我們要尋求與一些國(guó)家之間的問(wèn)題的解決方案時(shí)，需要先由民間的個(gè)人或組織試探對(duì)方的意圖，避免可能引起的尷尬、誤解或國(guó)家形象與信譽(yù)上的損失，等等。而人民與人民之間的民間外交則在被允許的范圍內(nèi)，甚至不可阻擋，因而恰可發(fā)揮官方外交所難以發(fā)揮的職能。概而言之，由于這時(shí)中國(guó)所處的特殊國(guó)際環(huán)境，官方外交作為一種外交制度經(jīng)常出現(xiàn)“失靈”，需要民間外交在制度上的彌補(bǔ)。
　　而今天外交上的“政府失靈”更加廣泛地存在。隨著全球化的發(fā)展和中國(guó)對(duì)世界事務(wù)的更加全面參與，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)利益網(wǎng)絡(luò)延伸到世界上越來(lái)越多的國(guó)家、地區(qū)和領(lǐng)域，官方外交已經(jīng)很難照顧到我國(guó)在國(guó)際上的利益網(wǎng)絡(luò)的所有方方面面。同時(shí)，對(duì)于一個(gè)充滿著變化和風(fēng)險(xiǎn)的世界，在國(guó)際上各種涉及我國(guó)公民個(gè)人、企業(yè)或其他組織的問(wèn)題都有可能出現(xiàn)，并非外交部門都能夠解決的。而在某些情況下，比如近年反復(fù)發(fā)生的我國(guó)公民被一些國(guó)家的地方勢(shì)力所劫持事件，如果我國(guó)的外交部出面反而可能使問(wèn)題更加復(fù)雜化，甚或得不到盡快解決，而走民間外交的路線則使問(wèn)題迎刃而解。所有這些情形都在表明，在今天，官方外交并非解決外交問(wèn)題的唯一途徑或最好的途徑，民間外交往往在一定的條件下能發(fā)揮官方外交所不能及的作用。說(shuō)到底，官方外交所體現(xiàn)出來(lái)的“政府失靈”，是一種制度不足，而民間外交的發(fā)展是對(duì)官方外交制度不足的彌補(bǔ)，是出于一種“制度需求”。
　　2. 節(jié)約成本？
　　經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或企業(yè)生產(chǎn)中成本與收益之間的關(guān)系，已經(jīng)毋庸贅言。對(duì)于一種社會(huì)行為或一種制度來(lái)說(shuō)，成本也往往是行為可行性或制度發(fā)展前景的關(guān)鍵因素。民間外交其實(shí)不僅是一種社會(huì)行為，同時(shí)也是一種制度。從成本的角度來(lái)比較民間外交與官方外交，則可發(fā)現(xiàn)民間外交具有低成本的“比較優(yōu)勢(shì)”，即與官方外交相比，民間外交更能為國(guó)家節(jié)約成本。由外交部門所代表的官方外交，當(dāng)然首先也是一種制度，它對(duì)成本的耗費(fèi)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在外交活動(dòng)中動(dòng)用的都是國(guó)家的行政資源，二是作為正式的外交制度，其維持和發(fā)展成本非常高。相比較而言，民間外交并非采取一種固定的體制化或機(jī)構(gòu)化形式，因而制度維護(hù)的成本非常低，或根本沒(méi)有；其主體不管是公民個(gè)人還是非政府組織或非營(yíng)利組織，在開(kāi)展外交活動(dòng)時(shí)也主要依靠自身的人力、物力、財(cái)力以及對(duì)外社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基本不會(huì)涉及動(dòng)用國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和行政資源的問(wèn)題�？梢�(jiàn)，節(jié)約成本是民間外交相對(duì)于官方外交的一大制度優(yōu)勢(shì)，無(wú)疑也就成了民間外交之發(fā)展的重要理由。
　　這里需要辨別兩點(diǎn)：一是成本低并不表示效率高，只有在成本較低而效率上并不輸給官方外交的前提下，民間外交才會(huì)有自己的發(fā)展空間。不過(guò)，如何比較兩者的成本和效率關(guān)系卻是一個(gè)難以把握的問(wèn)題。二是節(jié)約成本主要是對(duì)于國(guó)家而言的，民間外交的主體在進(jìn)行外交活動(dòng)時(shí)事實(shí)上是要付出人力、物力、財(cái)力等方面成本的，但由于這些成本主要由他們自己承擔(dān)，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)就是節(jié)省了各種資源成本。因此，民間外交的成本優(yōu)勢(shì)成為國(guó)家在官方外交之外還鼓勵(lì)民間外交發(fā)展的推動(dòng)力。
　　當(dāng)然，外交是一個(gè)國(guó)家對(duì)外關(guān)系的特殊形式，用制度需求的觀點(diǎn)成本優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)來(lái)解釋民間外交興起的理論動(dòng)因，只是表明了理論上的可能性而非必然性。因?yàn)槲覀兛吹�，不管在日常生活中還是國(guó)際政治和外交事務(wù)中，對(duì)優(yōu)化制度的需求是持續(xù)存在的，但制度的優(yōu)化或創(chuàng)新卻總是顯得不足，并非有制度需求就會(huì)產(chǎn)生制度供給。而就具體外交事件來(lái)說(shuō)，在必須進(jìn)行官方外交的場(chǎng)合，因民間外交無(wú)法涉足其中，成本與效率或成本與收益的關(guān)系其實(shí)無(wú)法比較。這就是為何本文對(duì)上述兩點(diǎn)理論動(dòng)因打上問(wèn)號(hào)的理由。但由此說(shuō)明，對(duì)民間外交的理論動(dòng)因的探討，仍是一個(gè)開(kāi)放性的論題。
　　
　　注釋：
　　[1] 轉(zhuǎn)引自陳昊蘇：《民間外交論》之“民間外交的光榮使命”一章；以及“陳昊蘇談民間外交”，http://news.省略/video/2004-04/21/content_1431894.htm
　　[2] 裴默農(nóng)：《周恩來(lái)外交學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1997年版。此處參見(jiàn)該書網(wǎng)絡(luò)電子版第十四章第一部分：“民間外交的由來(lái)和周恩來(lái)的構(gòu)想”，http://www.省略/7/zwjx/0082.htm
　　[3] 外交部外交史研究室編：《周恩來(lái)外交活動(dòng)大事記（1949-1975）》，北京：世界知識(shí)出版社，1993年版，第212頁(yè)。
　　[4] 中華人民共和國(guó)外交部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)外交文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1990年版，第52頁(yè)。
　　[5] 倪立羽：“略論周恩來(lái)的外交政策思想”，載裴堅(jiān)章主編：《研究周恩來(lái)――外交思想與實(shí)踐》，北京：世界知識(shí)出版社，1989年版，第70頁(yè)。
　　[6] 裴默農(nóng)：“民間外交的由來(lái)和周恩來(lái)的構(gòu)想”，http://www.省略/7/zwjx/0082.htm
　　[7] 中華人民共和國(guó)外交部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來(lái)外交文選》，第228頁(yè)。
　　[8]“陳昊蘇談民間外交”，http://news.省略/video/2004-04/21/content_1431894.htm
　　[9] 陳昊蘇于2004年5月21日在人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇所作的嘉賓訪談：“民間外交與和平崛起”，http://www.省略/GB/32306/32313/32330/2514057.html
　　[10] 參見(jiàn)王玉貴、顧瑩惠、朱蓉蓉：“中國(guó)共產(chǎn)黨民間外交理論與實(shí)踐”，載《黨史教學(xué)與研究》2004年第5期；陳龍娟、于海霞：“試論中國(guó)共產(chǎn)黨的民間外交”，載《石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期。
　　[11]“我館積極開(kāi)展民間外交”，http://www.fmprc.省略/ce/cebel/chn/sghd/t201448.htm
　　[12] 相關(guān)內(nèi)容參見(jiàn)：“緩和中日關(guān)系需要民間外交”，http://9link.省略/node/20221
　　[13] 這一點(diǎn)至少可以從亞里士多德的著作中看到。參見(jiàn)[古希臘]亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學(xué)》（第一卷），北京：商務(wù)印書館，1965年版。
　　[14] 鄧正來(lái)主編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992年版，第125頁(yè)。
　　[15] 王杰、張海濱、張志洲主編：《全球治理中的國(guó)際非政府組織》，北京大學(xué)出版社，2004年版，第20-29頁(yè)。
　　[16] Burton Weisbrod, “Toward a Theory of the Voluntary Nonpofit Sector in a Three-Sector Economy”, in E. Phelps ed., Altruism Morality and Economic Theory, New York: Russel Sage, 1974. 該理論后來(lái)又得到了進(jìn)一步發(fā)展。參見(jiàn)王紹光：《多元與統(tǒng)一――第三部門比較研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年版，第31頁(yè)。
　�。ㄗ髡吆�(jiǎn)介：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，北京，100089）
　　收稿日期：2008年7月

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