只要各類審批制度和核準(zhǔn)制度還在大行其道,鼓勵民間投資就只能停留在文件上 　　 　　對于春秋航空董事長王正華來說,每次搭乘往來京滬的航班,都是趟郁悶的“揩油之旅”。
　　作為中國最大的民營航空公司,春秋航空至今未能申請到往來京滬的航班時刻,進(jìn)而無法運營京滬航線。每次穿梭于北京上海,王正華要么向其他航空公司申請免票,要么就坐硬臥。
　　“我經(jīng)常揩別人的油,占別人的便宜。”王正華苦笑說。
　　其實,早在2005年春秋航空成立時,“(中國民用航空)總局領(lǐng)導(dǎo)就答應(yīng)給一兩對京滬航班時刻”。不過,由于“京滬間航班太密集”,春秋航空始終未能如愿。原本期望北京首都國際機(jī)場三號航站樓啟用后,春秋航空能在新增的100多對航班時刻中分一杯羹,但結(jié)果很讓王正華失望。
　　“國航、上航、東航原來就有航班,分配新增時刻的時候,還能再要到,而我們一班沒分到,民營航空公司一家都沒分到。申請了四五年也等不來�！�66歲的王正華雖語調(diào)平和,卻難掩無奈。
　　這樣的情形,并非王正華獨有。2005年,國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,即后來所稱的“非公經(jīng)濟(jì)36條”,希望能破除阻礙民間投資發(fā)展的種種門檻。幾年過去,雖然民營企業(yè)生存空間有所拓展,但羈絆民企發(fā)展的“玻璃門”、“彈簧門”卻并未打破。
　　今年3月24日,國務(wù)院召開常務(wù)會議,研究部署進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施。知情人士透露,此次“新政”仍有36條,重點在于降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻,鼓勵民企“非禁準(zhǔn)入”。相關(guān)意見在國務(wù)院常務(wù)會議討論后,已由國家發(fā)改委完成修改,正待國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)頒布。國家發(fā)改委投資司一位官員在接受記者采訪時表示,“意見”應(yīng)該會在近期向公眾公布。
　　“‘老36條’光刮風(fēng)不下雨。在實際操作中,很多職能部門和地方政府仍設(shè)置了重重障礙,不容許民間資本進(jìn)入某些領(lǐng)域。希望這一次能動真格的,將政策落到實處�！睖刂葜行∑髽I(yè)發(fā)展促進(jìn)會會長、中國中小企業(yè)協(xié)會副會長周德文表示了這一愿望。
　　
　　又見“36條”
　　
　　目前,民間投資主要集中于制造業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。周德文所指的那些領(lǐng)域或行業(yè),雖然政策上沒有明確限制,但各種審批、核準(zhǔn)制度使得民間投資欲投無門。此外,在企業(yè)兼并、招標(biāo)等操作過程中,民營資本也常遇“軟釘子”。
　　這在壟斷行業(yè)尤為明顯。官方數(shù)據(jù)顯示,近年來民間投資已占到全社會固定資產(chǎn)投資的一半以上,然而,在利潤豐厚的壟斷行業(yè),民營資本仍是配角。全國工商聯(lián)2009年公布的數(shù)據(jù)顯示,2008年私人控股投資在電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中只占13.6%,在金融業(yè)只占9.6%,在信息傳輸、計算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)中只占7.8%,在交通運輸、倉儲和郵政業(yè)中只占7.5%,在水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)中占6.6%。
　　由于“老36條”關(guān)于降低準(zhǔn)入門檻的意見只得到部分落實,民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)進(jìn)展不大,社會對此頗多反應(yīng)。“新36條”的重點就是要推進(jìn)行業(yè)準(zhǔn)入,并以具體措施確保其落到實處。國家發(fā)改委投資司副司長羅國三稱為“盡量增加了可執(zhí)行性”。
　　三度參與征詢意見的全國工商聯(lián)研究室主任陳永杰介紹說,相對于2005年出臺的“老36條”,本次意見進(jìn)一步細(xì)化了行業(yè)準(zhǔn)入政策,著重闡述民營資本如何進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)、商品批發(fā)和現(xiàn)代物流、國防科技工業(yè)這六大領(lǐng)域。對每一方面問題,都有若干條條款說明如何鼓勵民間資本發(fā)展、如何引導(dǎo)民間資本進(jìn)入,意見中還明確了相關(guān)措施,一共36條。
　　譬如,為了切實鼓勵民間投資進(jìn)入金融行業(yè),“新36條”的初稿中提到,要放寬村鎮(zhèn)銀行、法人銀行最低出資比例限制,放寬小額貸款公司單一投資者持股比例限制,鼓勵民間資本發(fā)起、參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社。
　　 “這次提的是發(fā)起和參與設(shè)立,而過去是國有商業(yè)銀行設(shè)立,民間資本參與。雖然沒有明確說這些金融機(jī)構(gòu)不需要國有商業(yè)銀行控股,甚至不需要有國有商業(yè)銀行,但大致方向是這樣。這就是政策的具體推進(jìn)�！标愑澜苷f。
　　2005年底,完全由民間資金投資的商業(yè)性小額貸款公司開始在山西、陜西、內(nèi)蒙古等五個省份試點。這批小額貸款公司在央行的指導(dǎo)下成立,其目的是解決“三農(nóng)”貸款難的問題,主要客戶對象是農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè),只能發(fā)放貸款,不可吸收存款,屬于工商企業(yè)而非金融機(jī)構(gòu)。
　　不過,山西、內(nèi)蒙古的多位小額貸款公司投資人告訴記者,長遠(yuǎn)看他們肯定是想做成金融機(jī)構(gòu)。然而,2009年6月,銀監(jiān)會發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》,要求村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行,其持股比例不得低于20%;單個自然人股東、單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人持股比例不得超過10%。
　　山西一家小額貸款公司的負(fù)責(zé)人坦言,如果必須由商業(yè)銀行控股,可能對公司股東沒太大吸引力。
　　國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在接受記者采訪時稱,國務(wù)院常務(wù)會議原則通過“新36條”后,國家發(fā)改委已根據(jù)會議討論做了修改,并將修改稿送交國務(wù)院政策研究室把關(guān),之后會將最終文件再次向國務(wù)院報送。羅國三表示,估計本周之內(nèi)國務(wù)院將正式頒布文件。
　　陳永杰認(rèn)為,2005年的“老36條”主要是談“允許”非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一些領(lǐng)域,還只是中性的。而這次講的是鼓勵和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一些領(lǐng)域,更為積極更正面。
　　從表述來看這次的提法更為寬松。不過,是否能起到實效,關(guān)鍵是要有實施細(xì)則�！叭绻�還只是一個原則性的意見,就會回到光有政策、沒有措施,更沒有實際行動的老路子。”
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛認(rèn)為,保證“新36條”落到實處,有必要采取行政復(fù)議的辦法。如果不讓民間投資進(jìn)入,得有道理,民營企業(yè)得有地方去申訴�！扒謇硐嚓P(guān)政策,要有看得見的門路�！�
　　
　　審批之困
　　
　　“新36條”要起到實效,必須要破除體制性障礙。曾參與起草“老36條”的國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁認(rèn)為,“而民企發(fā)展和民間投資最大的障礙就是審批制度。各種各樣的審批制度和核準(zhǔn)制度只要還大行其道,鼓勵民間投資就沒有辦法�！�
　　以民航業(yè)為例,2005年“老36條”出臺后,民航業(yè)是壟斷行業(yè)中對民間投資開放力度最大的。春秋航空、奧凱航空、吉祥航空、東星航空等民營航空公司紛紛起航,一時間頗為熱鬧。
　　“民航總局這些年來一直很支持民營航空企業(yè),也在努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。每次開會,還專門點名找春秋航空,了解我們民營航空有沒有特別的需求。對此,我們一直非常感激�！蓖跽�華說。國務(wù)院常務(wù)會議原則通過“新36條”后一天,交通部部長李盛霖赴春秋航空總部,就如何鼓勵民營航空發(fā)展聽取春秋航空意見。
　　不過,即便如此,民營航空企業(yè)整體發(fā)展態(tài)勢仍不樂觀。幾年來,或是投資人退出民航業(yè),或被國有航空公司收編,只有春秋航空等少數(shù)幾家獲得盈利。
　　雖然行業(yè)政策對民營資本打開了大門,但行業(yè)管理中航線、航班時刻、基地等資源,樣樣要審批。有學(xué)者就此質(zhì)疑:我們的審批歷來以規(guī)模論英雄、以歷史論英雄。規(guī)模大、歷史長就好。那后來的民營企業(yè)還怎么玩?
　　在這一點上,王正華格外羨慕國外同行所處的監(jiān)管環(huán)境。王正華介紹說,不少國家民航監(jiān)管當(dāng)局對于航班時刻這樣的公共資源,不但在增量上會優(yōu)先考慮新公司,每年還會對老公司手中的存量做些調(diào)整。譬如,從飛行記錄不太好的公司拿出10%的航班時刻,形成“時刻池”分給新的競爭者,讓后到的公司也有發(fā)展機(jī)會。
　　而中國不但存量不調(diào)整,增量也不考慮民營企業(yè)。
　　此外,國內(nèi)規(guī)定航空公司運營三年才可以申請開辟國際航線。而開航已經(jīng)五年的春秋航空仍在申請國際航線�！斑@種做法有安全上的考慮,但國際上也并非都如此要求。譬如韓國的低成本航空公司Eastar Jet第一年經(jīng)營,就可以飛東南亞、日本等國際航線�！蓖跽�華說。
　　航權(quán)和時刻是航空企業(yè)發(fā)展最重要的變量之一。北京-上海這樣的熱門航線,航權(quán)批給誰,意味著誰都可以賺錢。對于這些,民營航空公司自身難以掌控,經(jīng)營自然處于弱勢。國信證券民航業(yè)分析師陳建生稱,“一個行業(yè)所有的東西都是管制的,企業(yè)又需要市場化的運作環(huán)境,這個行業(yè)顯然就不適合民營投資了”。
　　當(dāng)前對于民間投資,在法律政策層面實際已無障礙。但是,民間投資還是受阻于某些行業(yè)和領(lǐng)域,癥結(jié)在體制性障礙�！霸谶^去的體制下,投資、審批有自己的慣性,做著很順�，F(xiàn)在要開放民間投資,等于打亂了過去的體制,有的機(jī)構(gòu)和部門就不愿意�！睎|南沿海某市發(fā)改委一位官員有此感受。
　　浙江省發(fā)改委社會體制改革處副處長孫裕增則認(rèn)為,現(xiàn)在操作中各部門制定的規(guī)章制度,對民營企業(yè)往往都是巨大門檻。比如商業(yè)保險公司,目前投資金額至少要10億元,對股東數(shù)量還有限制。這類高門檻還存在于證券業(yè)、高速公司等行業(yè),而民間資本投資500萬元以下比較多。
　　此外,隨處可見的產(chǎn)業(yè)政策,對于民營企業(yè)而言,也常是繞不過的壁壘。一旦行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩之嫌,監(jiān)管部門往往采用“一刀切”的方式,停止新項目審批。任憑民營企業(yè)再有競爭力,也是欲進(jìn)無門。這在中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中尤為明顯。剛剛收購沃爾沃轎車業(yè)務(wù)的民企吉利汽車,就曾受困于產(chǎn)業(yè)政策,屢次申請“準(zhǔn)生證”未果,逼得汽車狂人李書福不無悲情地喊出“請給我們一次失敗的機(jī)會!”
　　財政部企業(yè)司一位官員表示,現(xiàn)在很多產(chǎn)業(yè)政策使得“非禁即入”淪為一句空話。
　　
　　既得利益壁壘
　　
　　在某些行業(yè),多年經(jīng)濟(jì)高漲中已經(jīng)形成的強(qiáng)勢集團(tuán),對新進(jìn)入者的競爭樹起了高大的屏障,而行業(yè)管理者則可能對此態(tài)度曖昧。
　　在今年全國“兩會”期間,全國工商聯(lián)曾向政協(xié)提交提案,建議改革當(dāng)前高度壟斷的原油貿(mào)易體制,允許民營企業(yè)成為原油進(jìn)口的一分子。然而,全國工商聯(lián)研究室主任陳永杰透露,雖然這次政策在很多領(lǐng)域都有突破�！暗�有些行業(yè)的準(zhǔn)入,包括油氣進(jìn)口經(jīng)營權(quán)放開,解決起來不那么簡單�？赡苓�很難實現(xiàn)。”
　　目前,中國對于非國營原油貿(mào)易企業(yè)(如民營、外資、國有企業(yè)的子公司、合資公司)原油進(jìn)口仍實行配額制。每年年初,由商務(wù)部和國家發(fā)改委給非國營原油貿(mào)易企業(yè)分配進(jìn)口額度。而自2003年起,中石油、中石化等五家國有石油企業(yè)則可按市場需求組織進(jìn)口,不受進(jìn)口配額限制。
　　據(jù)工商聯(lián)統(tǒng)計,目前擁有原油非國營貿(mào)易進(jìn)口資質(zhì)的22家企業(yè),其中國營企業(yè)所屬的合資公司和子公司占到半數(shù)以上。今年中國原油進(jìn)口總量預(yù)計將達(dá)1.9億噸,其中,非國營貿(mào)易原油進(jìn)口配額2530萬噸,僅占進(jìn)口總量的13%。中國原油進(jìn)口量的85%以上仍是通過中石油、中石化等國營巨頭完成。
　　而且,民營企業(yè)雖有了成品油批發(fā)資格,可以經(jīng)營加油站、煉油等業(yè)務(wù),但中石油、中石化等國有巨頭仍壟斷原料資源,民營石油企業(yè)發(fā)展因此備受困擾。中國商業(yè)聯(lián)合會石油流通委員會會長趙友山稱,“一到油荒,民企就買不到油。或者給你開個高價,讓你沒法買�！�
　　“配額制是計劃經(jīng)濟(jì)的方式,現(xiàn)在還在沿用很不合理。”趙友山說,“指標(biāo)都是年頭定好,和市場變化無關(guān)。去年油價30多美元一桶的時候,我們民企沒指標(biāo)只能干著急。油罐空著也進(jìn)口不了油�！倍�配額制能保障國家石油安全的觀點似乎也站不住腳。“沒有原油進(jìn)口指標(biāo),我們民企去國外買油田,采了油也運不回來,只能在海外銷售�！�
　　趙友山表示,石油流通委員會的600多個民營會員企業(yè),都理解政府對國內(nèi)石油資源無序開發(fā)的擔(dān)憂,并不要求進(jìn)入國內(nèi)石油開采,只希望能真正擁有原油進(jìn)口權(quán)�！拔覀兡米约旱腻X出去買油,買高了賠了是自己的。買低了賺錢國家也受益。多些人找油,怎么就威脅國家的能源安全了?”
　　全國工商聯(lián)認(rèn)為,當(dāng)前國內(nèi)高度壟斷的石油產(chǎn)品市場難以形成有效競爭,使企業(yè)經(jīng)營效率低下。而中國原油進(jìn)口貿(mào)易主體單一化,也限制了國內(nèi)原油現(xiàn)貨及期貨市場的發(fā)展,不利于中國爭取國際原油價格的定價權(quán)。
　　“行業(yè)準(zhǔn)入涉及觀念、部門利益。特別是一些國有大企業(yè),競爭對他們有影響。他們的話語權(quán)和對政策影響力還是很大。政策是否能順利執(zhí)行還要看實踐。”陳永杰說。
　　中歐國際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授許小年認(rèn)為,要鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入壟斷領(lǐng)域,需要這些領(lǐng)域中的國有企業(yè)退出�！熬逕o霸坐在那兒不退出,民營企業(yè)進(jìn)去做什么?要做出兩個案例來,樹立一下大家的信心。一方面民企要進(jìn),另一方面國企要退�！�
　　
　　政策信用之憂
　　
　　指望用一個文件來突破以往民間投資的瓶頸不太現(xiàn)實。2005年“非公經(jīng)濟(jì)36條”出臺后至2008年12月,國務(wù)院出了四個配套文件,中央各部委則出了38個配套文件。而省市地方出臺的配套文件更是數(shù)不勝數(shù)。但相關(guān)精神落實情況仍被指不理想。
　　“其實企業(yè)家不會去摳文件,他就看案例。政策說得再怎么好,企業(yè)家看不到成功案例,鼓勵政策就不會有效果。不管初衷如何,像山西煤改這樣的事情,給企業(yè)家的印象就認(rèn)為是要‘收拾’民營企業(yè)�！睆埼目�說。
　　溫州中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)會會長、中國中小企業(yè)協(xié)會副會長周德文稱,最高峰時,溫州商人在山西煤炭行業(yè)投資了1000多億元。至山西煤改之時,還有500億元左右資金沒能退出,被迫參與煤改,損失慘重。
　　“前幾年山西各級政府不斷來溫州招商引資,鼓勵溫州商人去投資煤礦,對你像是座上賓。而現(xiàn)在煤價一漲,不需要民間投資了,就立馬掃地出門。這讓溫州商人覺得政策風(fēng)險沒法評估,對外投資的積極性受到很大打擊�！敝艿挛恼f。
　　山西煤改之后,溫州企業(yè)家對外投資進(jìn)入觀望期。溫州這個“小小地級市”的銀行存款開始直線上升,從以前的2000多億元狂飆到5000多億元。
　　“如果企業(yè)家都認(rèn)為政策風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投資收益的可能性,這樣的環(huán)境是鼓勵不了民間投資的�！敝艿挛奶岢�,“我們希望中央政策具有權(quán)威性。要是中央的政策每次到下面都鞭長莫及,底下陽奉陰違,不但影響民間投資,更損害政府的公信力�！�(王長勇、常紅曉、霍侃、杜珂對此文有貢獻(xiàn))
　　(《新世紀(jì)周刊》2010年第15期,作者為該刊記者)

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