“新中國(guó)60年來(lái)，現(xiàn)在是財(cái)政發(fā)展最好的時(shí)期�！敝醒胴�(cái)政部門(mén)官員如是興嘆。 　　“改革開(kāi)放30年，我縣財(cái)政從未像現(xiàn)在這樣緊過(guò)。”基層財(cái)政干部如是感慨。 　　這個(gè)吊詭的舞臺(tái)下面，很可能是難以維系的危險(xiǎn)境地――地方財(cái)政干涸貧瘠，縣鄉(xiāng)干部竭澤而漁，基層政權(quán)風(fēng)險(xiǎn)四伏。
　　1994年的分稅制，是建國(guó)以來(lái)新中國(guó)財(cái)政體制最大的變局，它使東方古國(guó)第一次有了建立“為民賦財(cái)”的公共財(cái)政的可能。這期間，國(guó)家財(cái)政收入從1993年的5114.8億元，增長(zhǎng)到2008年的61330億元，增長(zhǎng)了12倍。無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，在量上都有驚人的表現(xiàn)。
　　但是，分稅制的不徹底、公共事務(wù)的增多，造成地方政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重：財(cái)權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致目前大部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力，已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)由上級(jí)政府層層下壓的越來(lái)越多的公共事務(wù)。特別是在落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)，不少“無(wú)財(cái)行政”的基層政權(quán)一盤(pán)散沙，幾近于癱瘓……
　　所有這些，最后都會(huì)轉(zhuǎn)嫁到中央財(cái)政和中央政府的身上。因此，如果我們的財(cái)政改革目標(biāo)，仍然是法治社會(huì)下公共財(cái)政性質(zhì)的財(cái)政體系，那么中央政府就不能讓地方財(cái)政繼續(xù)“紅燈運(yùn)行”。(健君)
　　要破解央地財(cái)權(quán)分配這一難題，浙江義烏經(jīng)驗(yàn)頗具參考價(jià)值，本刊之前亦對(duì)此做過(guò)深入報(bào)道，詳見(jiàn)“天下”2009年10月號(hào)《“省管縣”浙江模式探秘：小獎(jiǎng)勵(lì)換來(lái)大豐收》。
　　
　　“財(cái)政收入壓力太大，只能保剛性(支出)這塊，干活的錢(qián)沒(méi)有�！�11月初的東北已經(jīng)天寒地凍，某農(nóng)業(yè)大縣一普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府辦公室里，暖氣只是個(gè)擺設(shè)，靠著南邊窗戶(hù)賞賜的陽(yáng)光，才有些許溫暖，雷鎮(zhèn)長(zhǎng)為自己囊中羞澀拿不出取暖費(fèi)而感到抱歉。
　　他告訴記者，“上邊總說(shuō)這個(gè)投錢(qián)，那個(gè)投錢(qián)，但政策性投入到我們這層，實(shí)際看到的非常少，就是投下來(lái)，大部分也配套不起�！彼�舉例說(shuō)，去年申請(qǐng)了一個(gè)340萬(wàn)元的公共設(shè)施項(xiàng)目，投入160萬(wàn)，需要配套180萬(wàn)。而該鎮(zhèn)去年全部財(cái)政收入也只有250萬(wàn)元。
　　最近讓他著急“上火”的是“村村通”，“這個(gè)項(xiàng)目32萬(wàn)元，上面給了24萬(wàn)，縣里撥了2萬(wàn)，自籌要6萬(wàn)，沒(méi)地兒找去啊�！鄙踔痢班l(xiāng)鎮(zhèn)干部漲工資也得配套，配套不起就開(kāi)不起”。他介紹說(shuō)，鎮(zhèn)內(nèi)人員加離退休一共38人，每月該鎮(zhèn)工資支出9.7萬(wàn)元，除了縣里撥3.7萬(wàn)元，還差6萬(wàn)元需要自籌。即便如此，該鎮(zhèn)干部實(shí)際工資與正常仍然相差1000多元。至于村干部的工資，“我們13個(gè)村有10個(gè)村工資拿不到，有的甚至三年都沒(méi)領(lǐng)到工資了�！�
　　他承認(rèn)，近幾年，中央加大了對(duì)落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)緩解基層財(cái)政困難幫助非常大，但也只能保持基層政權(quán)最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，“分稅制改革后，尤其是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免后，農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有多少錢(qián)辦多少事，至于基層黨組織活動(dòng)、文化建設(shè)等基本上什么也沒(méi)有了，各村村民的現(xiàn)狀是一盤(pán)散沙，除了領(lǐng)補(bǔ)貼款，基本和基層組織沒(méi)什么關(guān)系了�！�
　　此時(shí)，處在年終考核的關(guān)鍵時(shí)期，江浙某省一工業(yè)大縣的黃鎮(zhèn)長(zhǎng)同樣煩惱。他拿著厚達(dá)158頁(yè)的該縣年度考核文件匯編告訴記者，盡管自己所在鎮(zhèn)年財(cái)政收入是雷鎮(zhèn)長(zhǎng)所在鎮(zhèn)的8倍多，但面對(duì)的財(cái)政壓力絕不亞于后者，“2008年經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，我鎮(zhèn)財(cái)政收入2075.3萬(wàn)元，同比下降10.7‰但上解1332.2萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)45％。”也就是說(shuō)，不論經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好壞，上解收入旱澇保收，還要有較高增長(zhǎng)。
　　“與此同時(shí)，每年上級(jí)政府給我們的考核壓力，不但不會(huì)減少，還在不斷加大�！秉S鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹說(shuō)，農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、安全生產(chǎn)五大領(lǐng)域分解為上百個(gè)指標(biāo)，任何一個(gè)指標(biāo)完不成，都有可能一年白干了，“今年形勢(shì)仍然不濟(jì)，估計(jì)地稅收入比去年將減少800萬(wàn)元，但要干的事-哪一件都不能少(采訪(fǎng)中，據(jù)知情人透露，賣(mài)地已經(jīng)成為當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)財(cái)政虧空的主要來(lái)源了)�！�
　　他感慨地說(shuō)，“基層財(cái)政就像走鋼絲，越走越險(xiǎn)。”
　　事實(shí)上，記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一組數(shù)據(jù)，一定程度解讀了地方財(cái)政運(yùn)行艱難的原因。據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布，今年1～9月份，中央本級(jí)收入占財(cái)政總收入的53.4‰地方收入占46.6％；中央本級(jí)支出占財(cái)政總支出的21％，地方支出占79％。這意味著，中央政府擁有較多的財(cái)力只負(fù)責(zé)了較少的事務(wù)支出，地方政府用較少的財(cái)力要處理大部分的事務(wù)支出。
　　這種財(cái)權(quán)上的集權(quán)與事權(quán)上的高度分權(quán)局面，集中暴露了一個(gè)當(dāng)下中國(guó)政府治理的大痼疾――政府間財(cái)力和事權(quán)嚴(yán)重失調(diào)，正在將地方財(cái)政變成了一根只能越繃越緊的“鋼絲繩”。
　　在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的體制因素驅(qū)動(dòng)下，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，財(cái)政壓力直接下壓到縣鄉(xiāng)基層……在財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的近十年，正如基層干部自我調(diào)侃的那樣，竟然伴生了一個(gè)尷尬局面――“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，市級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政精精光光�！�
　　而這樣的社會(huì)后果尤其令人擔(dān)憂(yōu)。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)顯示，1993年我國(guó)發(fā)生社會(huì)群體性事件0.87萬(wàn)件，2005年上升為8.7萬(wàn)件，2006年超過(guò)9萬(wàn)起，并一直保持上升勢(shì)頭……尤其是今年發(fā)生的惡性群體性事件顯示，一些地方基層政權(quán)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究專(zhuān)家向記者直接指出，“俗話(huà)說(shuō)‘沒(méi)財(cái)無(wú)政’，當(dāng)前群體性事件頻發(fā)，與地方財(cái)政的困頓有著非常直接的關(guān)系�！�
　　采訪(fǎng)中，新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所副教授鄭永年嚴(yán)厲指出，無(wú)數(shù)的跡象表明，中國(guó)很多縣(市)級(jí)以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)，“這里的無(wú)政府當(dāng)然不是說(shuō)沒(méi)有政府，而是說(shuō)政府不能履行政府的功能，如提供安全和服務(wù)等公共產(chǎn)品……古人云，‘郡縣治，天下安’，如果縣政處于無(wú)政府狀態(tài)，那么整個(gè)政權(quán)就會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)。”
　　
　　功過(guò)1994分稅制
　　
　　“在財(cái)政改革中，對(duì)整個(gè)國(guó)家影響最大的莫過(guò)于分稅制改革。”遼寧省財(cái)政科研所所長(zhǎng)王振宇介紹說(shuō)，1994年的這次改革，目的在于解決三個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題：抑制中央政府財(cái)政收入下降的趨勢(shì)；消除稅收結(jié)構(gòu)中的扭曲因素和增加透明度；調(diào)整中央和地方財(cái)政之間的收入分配關(guān)系。
　　對(duì)此項(xiàng)改革，中國(guó)社科院中國(guó)馬克思主義研究院二部副主任辛向陽(yáng)給予了高度評(píng)價(jià)，這位專(zhuān)注于中國(guó)地方關(guān)系研究的學(xué)者告訴記者，無(wú)論是從新中國(guó)60年的角度看，還是從改革開(kāi)放30年的階段看，1994年的分稅制都是中國(guó)在地方關(guān)系上的實(shí)質(zhì)性重大變革。
　　尤其是中央財(cái)力超過(guò)50％，使得國(guó)家宏觀調(diào)控、大規(guī)�；�礎(chǔ)建設(shè)、應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)、1998年抗洪、汶川大地震乃至現(xiàn)在應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都有了底氣�！翱梢哉f(shuō)分稅制改革對(duì)我國(guó)整體發(fā)展起了重大作用�！痹谛料蜿�(yáng)看來(lái)，“這是處理當(dāng)時(shí)中央與地方關(guān)系非常關(guān)鍵的一招，更是事關(guān)中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招�！� 　　但1994年的分稅制帶有一個(gè)明顯特點(diǎn)：仍然保留了許多包干體制的痕跡，如部分收入分成、按基數(shù)法核定收支基數(shù)等。王振宇指出，“它只是一種過(guò)渡體制，僅僅是建立了一個(gè)分稅制的基本框架。”
　　這種過(guò)渡性質(zhì)帶來(lái)一個(gè)始料未及的現(xiàn)象。采訪(fǎng)中，財(cái)政部財(cái)政科研所所長(zhǎng)賈康告訴記者，1994年以后基層地方政府出現(xiàn)了明顯的財(cái)政困難，“雖然過(guò)去這種困難就有，但是在1994年以后，對(duì)于這種困難反映的程度之高，可以說(shuō)前所未有�！彼�舉了個(gè)例子，在千年之交的前后，“全國(guó)兩千多個(gè)縣級(jí)單位里，最高峰時(shí)，一千多個(gè)縣欠發(fā)工資。這是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的一個(gè)非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運(yùn)行都出現(xiàn)了問(wèn)題。”其中的原因，在他看來(lái)，既不是經(jīng)濟(jì)基本面的問(wèn)題，也不是地方財(cái)政所得的萎縮，更不全是地方財(cái)政管理的問(wèn)題，“對(duì)于這種1994年分稅制實(shí)行之后出現(xiàn)的地方政府低端的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，必須看作是一種體制沒(méi)有理順帶來(lái)的突出矛盾的表現(xiàn)�！�
　　“1994年分稅制的缺陷之一，是沒(méi)有解決好省級(jí)以下財(cái)政體制問(wèn)題�！蓖跽裼钫J(rèn)為這種體制不順，關(guān)鍵是這次改革不徹底，中國(guó)的財(cái)政體制實(shí)際上是“雙軌制”：中央和省級(jí)政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財(cái)政體制。
　　也就是說(shuō)，分稅制除了實(shí)現(xiàn)了中央和省之間的收入劃分外，其他政府層級(jí)基本沒(méi)變。地方四級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系不是依法劃分，而是依行政權(quán)力來(lái)調(diào)整。而且，近年來(lái)，上級(jí)政府學(xué)會(huì)了以法律和法規(guī)作為自己的工具來(lái)捆綁、規(guī)制下級(jí)政府，借此擴(kuò)大上級(jí)政府的權(quán)力。特別表現(xiàn)在財(cái)政支出責(zé)任上，形成一種層層下壓的體制。從省級(jí)政府逐級(jí)向下傳導(dǎo)，使得縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了過(guò)多的財(cái)政責(zé)任，逼迫基層政府不得不“刮地皮”。
　　其實(shí)，1994年分稅制本身也變得“面目全非”。分稅制體制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入�，F(xiàn)在中央稅占1.6％，地方稅占22％，共享稅占了62％。如果將事實(shí)上共享的營(yíng)業(yè)稅算進(jìn)來(lái)，分稅制基本就變?yōu)楣蚕矶愔屏恕Ｒ晃回?cái)稅專(zhuān)家不客氣地指出，“那相當(dāng)于分稅制失敗了，分稅制是把稅分開(kāi)，如果全是共享的話(huà)，和以前統(tǒng)籌統(tǒng)支或談判分成的時(shí)候沒(méi)有差別了�！�
　　
　　“請(qǐng)客不埋單”的政策“微調(diào)”
　　
　　這種不完整或者過(guò)渡性質(zhì)的財(cái)稅體制隨著運(yùn)轉(zhuǎn)，在中央和地方間造成了許多傷感情的事情。
　　上述財(cái)稅專(zhuān)家給記者講了一個(gè)故事，“2006年，在西北調(diào)研時(shí)，省市財(cái)政干部向我提出分稅制改革時(shí)提出的稅收返還額公式1:0.3有問(wèn)題。這個(gè)公式意思是1994年增長(zhǎng)了多少，如果增長(zhǎng)率是1％，地方拿到0.3％。按照他們的理解，從增加部分應(yīng)該拿到30％，而實(shí)際上拿不到。而且感覺(jué)拿到的越來(lái)越少，他認(rèn)為這個(gè)數(shù)學(xué)公式當(dāng)中隱含著某種秘密�！�
　　經(jīng)過(guò)一星期的思考，最后這位財(cái)稅專(zhuān)家發(fā)現(xiàn)了公式的秘密。事實(shí)上，每年增量部分都會(huì)重新計(jì)算，連第一年都保證不了30％，并且逐年遞減，到第一百年的時(shí)候，增加量里面地方所能取得的增量為零，即稅收返還成為一個(gè)固定額�，F(xiàn)在，分稅制已實(shí)行到第十五年了，稅收返還率已經(jīng)降到10％左右�！霸谶@個(gè)問(wèn)題上，全國(guó)的地方財(cái)政系統(tǒng)當(dāng)時(shí)全部被蒙在里面了。而對(duì)地方政府而言，這件事不但傷感情、挫傷積極性，而且降低了下級(jí)對(duì)上級(jí)政府的信任感�！彼�遺憾地說(shuō)。
　　類(lèi)似的事情，記者在調(diào)研中遇到不少。
　　另外，分稅制雖然是1993年定的，但其間陸陸續(xù)續(xù)進(jìn)行了多次微調(diào)。政策調(diào)整頻繁，每一次調(diào)整，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)基本上就是財(cái)力的喪失，而相對(duì)應(yīng)的卻是許多事權(quán)的下達(dá)。
　　“微調(diào)是可以的，但是這期間的微調(diào)有時(shí)讓下面感到措手不及，或者說(shuō)沒(méi)有做好充分準(zhǔn)備，甚至怎么制定完全不征求下面的意見(jiàn)，出臺(tái)的政策基本上是一邊倒�！睎|部地區(qū)一位縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人激動(dòng)地說(shuō)，“按道理說(shuō)，國(guó)家從大局考慮，但地方也有地方的難處，國(guó)家要發(fā)展，根基在地方�；鶎尤绻�財(cái)力很困難，已經(jīng)沒(méi)辦法運(yùn)轉(zhuǎn)了，也會(huì)導(dǎo)致政權(quán)不穩(wěn)定，老百姓的基本權(quán)利得不到保障�！�
　　據(jù)國(guó)研中心調(diào)查，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)87％由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11％，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％。他直言，“國(guó)家出臺(tái)的許多政策，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是與地方的財(cái)力脫節(jié)�！�
　　東北某農(nóng)業(yè)大縣主管財(cái)政的一位副縣長(zhǎng)則為記者講述了農(nóng)業(yè)稅減免后縣鄉(xiāng)財(cái)政的雪上加霜，“分稅制后，至少縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府主要依靠農(nóng)業(yè)稅來(lái)養(yǎng)活，而農(nóng)村稅費(fèi)改革就是要取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。2004年還說(shuō)5年內(nèi)逐步取消，2006年就全部取消。地方準(zhǔn)備不足，雖然中央為此增加了專(zhuān)項(xiàng)撥款，但也只是彌補(bǔ)由此帶來(lái)的財(cái)政缺口，杯水車(chē)薪，仍然不能根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際困境�！�
　　在他看來(lái)，如果不能從保證地方政府穩(wěn)定財(cái)源的基礎(chǔ)上觸動(dòng)地方財(cái)政體制，基層政權(quán)為維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)而必然面臨一種兩難選擇：要么崩潰，要么再收費(fèi)，“也就是說(shuō)，仍然走不出‘黃宗羲定律’的歷史怪圈�！�
　　10月15日，國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林透露，截至目前，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬(wàn)億元。
　　來(lái)自上面制定、實(shí)施的一些財(cái)稅政策缺乏與地方的溝通，同樣加劇了雙方之間的隔閡和不信任。
　　“像所得稅，原來(lái)是屬于地方的，后來(lái)變成了國(guó)家60％，地方40％，這讓地方很難承受。幸好一段時(shí)間以來(lái)，像東部地區(qū)發(fā)展得比較快，這樣，一刀切下去帶來(lái)的震動(dòng)減輕了。”一位沿海地區(qū)的縣委書(shū)記告訴記者，如果發(fā)展沒(méi)這么快，地方稅收總量提高沒(méi)這么快的話(huà)，地方就趴下了，“而且像營(yíng)業(yè)稅，國(guó)家也要分成。這樣一種稅制，國(guó)家多拿有它的用途，但失去法律規(guī)范的持續(xù)隨意上收財(cái)力，我們感覺(jué)不好理解�！�
　　他指出，出臺(tái)有關(guān)的稅費(fèi)減免政策，還增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，再加上中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付許多情況不到位，相關(guān)配套政策不完善，造成“上面請(qǐng)客，下面埋單”的情況時(shí)有發(fā)生，“比如，企業(yè)改制過(guò)程中，一些效益差、包袱重的虧損企業(yè)甩給地方政府；再就業(yè)政策，中央只給政策，不給錢(qián)，地方苦于財(cái)力吃緊而無(wú)法落實(shí)；公務(wù)員加薪，只給政策，卻不給地方政府下?lián)芸铐?xiàng)。”
　　與此同時(shí)，采訪(fǎng)中，多位基層干部反映說(shuō)，上級(jí)政府相繼把有權(quán)有錢(qián)的單位都收走了，比如工商、公路、稅務(wù)、公安、檢驗(yàn)檢疫、國(guó)土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門(mén)都實(shí)行垂直管理，權(quán)力部門(mén)越來(lái)越條條化，縣級(jí)政府直接管理的部門(mén)越來(lái)越少，“條條與塊塊之間的矛盾在縣域內(nèi)表現(xiàn)為‘一縣兩制’，比如在工資收入方面，垂直管理部門(mén)的工資收入提高增長(zhǎng)幅度很大，在公務(wù)員內(nèi)部造成了很大差別�！�
　　對(duì)于“加大條條力度，強(qiáng)化部門(mén)管理，樹(shù)立中央權(quán)威、落實(shí)中央意圖”的解釋?zhuān)�多位受訪(fǎng)的基層干部不很認(rèn)同，“中國(guó)是單一制國(guó)家，中央掌握很大權(quán)力可以理解。但不理解的是，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱(chēng)，有關(guān)部門(mén)將一些質(zhì)量監(jiān)督、 國(guó)土資源等權(quán)力上收了，但出了事情卻追究地方政府的責(zé)任�！�
　　“現(xiàn)在，無(wú)論是維持社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)社會(huì)公正也好，深化經(jīng)濟(jì)體制改革也好，地方可動(dòng)用的手段(比如財(cái)政手段、稅收手段、人事手段)卻越來(lái)越少，這樣造成權(quán)力和責(zé)任的‘兩極分化’。在壓力型體制下，有些事情想得通照辦，想不通也得照辦�！痹诨鶎涌磥�(lái)，近年來(lái)的一個(gè)明顯趨勢(shì)是，“條條的權(quán)力在加大，塊塊的權(quán)力在縮��；但是條條權(quán)力在加大的同時(shí)，責(zé)任卻變得越來(lái)越小，塊塊上的權(quán)力在流失的同時(shí)，責(zé)任卻越來(lái)越大。”
　　而對(duì)于近年來(lái)有關(guān)“上收權(quán)力”的動(dòng)機(jī)，受訪(fǎng)的基層干部?jī)A向于認(rèn)為，權(quán)力上收就是不相信縣級(jí)。“現(xiàn)在群眾有這樣一個(gè)印象，‘中央很好、地方好狠’，中央愛(ài)群眾，基層干部是念‘歪’經(jīng)的�！边@讓一些基層干部感覺(jué)十分委屈和郁悶，“中央的許多好政策地方執(zhí)行不到位，那不到位的原因是什么啊?是因?yàn)檫@個(gè)財(cái)政體制和事權(quán)不匹配，地方政府很難做到位�！�
　　“長(zhǎng)此以往，基層就不穩(wěn)定，基層政府在百姓中的形象每況愈下。表面看是穩(wěn)定問(wèn)題，實(shí)際上財(cái)政體制的問(wèn)題�！痹谒�看來(lái)，“現(xiàn)在地方政府做百姓的工作，是說(shuō)好話(huà)，不是光指揮，是地方政府求老百姓�！庇纱藥�來(lái)的問(wèn)題，同時(shí)也大大影響上下的信任。
　　
　　浙江的探索
　　
　　“1994年的基本制度成果應(yīng)該堅(jiān)持和完善，分稅制的方向不能動(dòng)搖�！辈贿^(guò)要改變地方財(cái)政的困境，還沒(méi)到財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的高度，首先要解決的是如何使各級(jí)政府的財(cái)力和事權(quán)相匹配。
　　為此，近年來(lái)，在中央的支持下，各省都進(jìn)行了相關(guān)的改革探索，比如強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)財(cái)縣管、省直管縣等。其中，最有聲有色的是浙江省的“省管縣”實(shí)踐。記者在浙江采訪(fǎng)期間，暢聽(tīng)了一位商業(yè)強(qiáng)縣負(fù)責(zé)人的實(shí)踐故事。
　　他認(rèn)為，浙江經(jīng)濟(jì)是“活”在縣域經(jīng)濟(jì)上，為什么是這樣呢?其根本就是因?yàn)椤笆」芸h”財(cái)政體制。比如，縣自己創(chuàng)造的財(cái)富，省里拿了一部分，市里沒(méi)有，和它沒(méi)關(guān)系。如果加上市這個(gè)層面，那就刮走了，地方的財(cái)力越來(lái)越小，積極性也大為挫傷了。
　　“所以，浙江省比較成功，各個(gè)縣都很發(fā)達(dá)，很大程度就是靠這個(gè)財(cái)政體制�！彼�舉例說(shuō)，中西部許多地方來(lái)考察，講他們主要依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付是從省里到市里，再到縣里，層層截留，特別是市的截留。結(jié)果到縣里很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更少了，“浙江的市不一樣，要花錢(qián)自己賺，無(wú)處截留，必須拼命發(fā)展�！�
　　據(jù)其介紹，該縣財(cái)政已經(jīng)和市完全脫鉤，事權(quán)方面，只有人事權(quán)、重大規(guī)劃?rùn)?quán)、重要資源調(diào)配權(quán)沒(méi)有放下來(lái)，其他地級(jí)市的權(quán)力都下放下來(lái)了，“地方上管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)都大了。原先許多事要先報(bào)到市里，再報(bào)到省里，現(xiàn)在我們可以直接報(bào)到省里。原來(lái)一些無(wú)權(quán)管的事情，現(xiàn)在有權(quán)了�！�
　　財(cái)權(quán)和事權(quán)的相對(duì)匹配，使得該縣各項(xiàng)改革都能順利展開(kāi)。其中最突出的就是，可以在縣一級(jí)層面集中財(cái)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算，推進(jìn)行政改革。
　　對(duì)此，當(dāng)記者反問(wèn)浙江經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駨?fù)制時(shí)，他自信地說(shuō)，“我覺(jué)得好復(fù)制。有人覺(jué)得不可復(fù)制的難點(diǎn)在于，錢(qián)全部集中起來(lái)后，保障要全部保起來(lái)，有沒(méi)有這個(gè)財(cái)力?現(xiàn)在省長(zhǎng)也好，市長(zhǎng)也好，主要怕這個(gè)。實(shí)際上，當(dāng)初我們的財(cái)政收入才12億，現(xiàn)在是70億了。如果有顧慮，可以先從財(cái)政上‘省管縣’做起。”
　　“其中阻力當(dāng)然很大，但對(duì)于一個(gè)縣和市來(lái)說(shuō)，黨政一把手統(tǒng)一了，就沒(méi)問(wèn)題了，對(duì)整個(gè)國(guó)家而言，就得看黨中央國(guó)務(wù)院的決心。而且方向肯定是這樣的，今后總是要這樣做的。”在他看來(lái)，實(shí)際上，“美國(guó)一百年前做的財(cái)政制度改革，就是我們現(xiàn)在做的。不能說(shuō)美國(guó)一百年前做的事情，我們現(xiàn)在還做不了�！�
　　
　　重振地方財(cái)政
　　
　　“歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政治危機(jī)往往以財(cái)政危機(jī)為先導(dǎo)，又尤其從地方政府開(kāi)始。在財(cái)政危機(jī)下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，從而加劇社會(huì)矛盾和沖突，逐漸失去統(tǒng)治的合法性�！鄙鲜稣�府治理研究專(zhuān)家感觸頗多地告訴記者，一定程度上，財(cái)政危機(jī)很可能成為社會(huì)政治危機(jī)的導(dǎo)火素。
　　這種由基層財(cái)政所引發(fā)的國(guó)家治亂變化，被稱(chēng)為“黃宗羲定律”。他認(rèn)為，在當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，能否成功建立公共財(cái)政制度，是能否擺脫“黃宗羲定律”的關(guān)鍵，“而建立公共財(cái)政，必須繼續(xù)深化財(cái)政改革�！�
　　其實(shí)，財(cái)政改革能夠有效地將政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來(lái)，解決二者之間的脫節(jié)問(wèn)題。兩者之間應(yīng)該配套進(jìn)行，而兩者配套的交匯點(diǎn)就是財(cái)政。他分析說(shuō)，其一，財(cái)政改革不至于引起激烈的社會(huì)震蕩，能夠在規(guī)范的政府運(yùn)行過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，其二，有利于解決橫向和縱向的政府間關(guān)系，使之規(guī)范化、制度化，根本上解決地方財(cái)政的困局。
　　采訪(fǎng)中，就如何重振地方財(cái)政，盡管各級(jí)財(cái)政官員以及專(zhuān)家爭(zhēng)議眾多，但綜合基層實(shí)踐和中國(guó)國(guó)情，改革的幾個(gè)基本方向已經(jīng)有所共識(shí)：
　　首先，合理確定政府間事權(quán)劃分。這主要包括兩大內(nèi)容：其一，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社保等大宗公共產(chǎn)品的政府責(zé)任，現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，只能是中央和地方的共同責(zé)任，但一定要明確各自承擔(dān)的比重；其二，財(cái)政層級(jí)體制的扁平化改革應(yīng)該加快推進(jìn)，比如“省管縣”、“合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，使得地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系在省與縣之間進(jìn)行劃分。
　　其次，建立較為穩(wěn)定的地方稅源，賦予地方政府可靠的財(cái)力。必須為地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府劃分能確保基層穩(wěn)定發(fā)展的稅收，應(yīng)該考慮將適合地方政府征收的資源稅、財(cái)產(chǎn)稅和環(huán)境稅留給地方或大部分分成。至于中央加強(qiáng)“兩個(gè)比重”，應(yīng)更多考慮中央層面實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)一的公共預(yù)算完整性改革，而不是在稅收上繼續(xù)擠壓地方。
　　其三，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)保證的應(yīng)該是各地達(dá)到統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平，而非財(cái)力均等化。因此，需要加大的是一般性轉(zhuǎn)移支付，而不是支出效率差、透明度低的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。隨著一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高，減少對(duì)地方政府配套資金要求，可以避免縣鄉(xiāng)政府負(fù)債或者做假賬。
　　其四，地方財(cái)政支出的規(guī)范化和制度化。這是地方財(cái)政逐步走向公共財(cái)政的關(guān)鍵前提。記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這方面浙江經(jīng)驗(yàn)值得借鑒“收入一個(gè)籠子”，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外收入統(tǒng)管；“預(yù)算一個(gè)盤(pán)子”，全面實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算管理；“支出一個(gè)口子”，嚴(yán)格政府性支出管理。
　　不少專(zhuān)家認(rèn)為，現(xiàn)階段，這幾個(gè)方面的改革比較現(xiàn)實(shí)，“如果積極推進(jìn)，完全可以積小勝為大勝以取得財(cái)稅改革階段性成果，有助于切實(shí)解決當(dāng)前最令人擔(dān)憂(yōu)的地方財(cái)政困難的危險(xiǎn)局面�！�

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