目前最嚴重的經濟、社會、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關。中國現行土地制度逐漸逼近必須進行根本性變革的臨界點。 　　形成這一判斷的主要依據是，與土地有關的幾乎所有主體，從地方政府、房地產開發(fā)商，到城市郊區(qū)農民、市民，以及普通鄉(xiāng)村的農民，似乎都存在違犯現行的土地法律、法規(guī)、政策的沖動。
　　一項制度如果到了如此程度，就說明制度本身出現了問題，解決的辦法惟有“變法”。
　　
　　醞釀變革
　　
　　近些年來，人們注意到一個重要現象：中高級官員出“事”，大部分涉及土地。
　　
　　地方政府越權的沖動
　　媒體的相關報道也表明，大多數土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對這一現象，國土資源部會同相關部門發(fā)起了多場整頓運動。僅從2006年10月到2007年初，就有大約1500名官員因為土地違法違規(guī)被處分，包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。
　　這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異：違法違規(guī)征用農村集體土地，再違法違規(guī)批地。在這一過程中，部分相關政府隨意違犯土地利用規(guī)劃，突破土地管理權限；一些地方政府與不良企業(yè)合謀；這些違法違規(guī)活動從而侵害農民、有時也侵犯市民利益。經手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。
　　為什么土地會讓官員頻繁落馬？背景是目前地方政府官員的考核體系，其核心考核指標是本地GDP和財政收入高速增長。為此，官員們當然會積極經營土地，吸引工商業(yè)投資，推動房地產市場繁榮。而城市土地的所有權本來也屬于政府，鄉(xiāng)村土地的實際控制權也在政府手里--這里的政府，主要是縣市兩級政府，這兩級官員們的主要心思都用于" 經營土地"。
　　不過，地方政府對土地這種實際支配權不是法定的。法律沒有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權限。上世紀90年代中期稅制改革時，中央政府拿走主要稅源，迫使地方政府轉而經營土地。十幾年下來，一些地方政府也以為自己享有隨意經營本轄區(qū)內土地的權利。但事實并非如此，在目前的政府架構中，中央政府在政府間關系中居于絕對主導地位，一旦中央政府意識到土地問題的重要性，或者為了某種政策目標，比如為了進行宏觀調控，就可以收緊土地管理權限。
　　促使中央政府收緊管理權限的另一個原因是，地方政府官員的權力缺乏必要約束，任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以，一些地方政府經營土地的過程經常伴隨著嚴重侵害農民、市民權利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權力，包括出臺嚴厲的法規(guī)、政策、設立土地督察體系。已經習慣了隨意征地、批地的官員，自然難逃法網。
　　但是，中央政府主導的土地管理權力配置格局與官員政績考核體系的激勵機制之間的錯位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權限，自上而下的監(jiān)督之效力必會大打折扣。
　　
　　開發(fā)商以權謀財的沖動
　　地方政府的一切土地違法違規(guī)活動，都有一個幫手：房地產開發(fā)商。
　　中國目前房地產行業(yè)的基本格局是：地方政府壟斷城市建設用地的供應，又授予開發(fā)商以開發(fā)商品房的壟斷權。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益，這些收益只有通過房地產開發(fā)商的經營活動方可實現：讓房地產業(yè)推高GDP與財政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發(fā)商才能實現。
　　因此，各級政府與房地產開發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益，這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如，在壟斷格局與通貨膨脹預期下，兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產領域進行公共管理時出現行為扭曲。若開發(fā)商與拆遷戶、與征地農民、與商品房業(yè)主發(fā)生權利與利益糾紛，理論上政府會毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的，有時也會以零地價把土地出讓給開發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動是與開發(fā)商共同謀劃的。
　　這樣，房地產開發(fā)商迅速積累了巨額財富，房地產行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中，開發(fā)商基本上呈現為負面形象：貪婪兇惡。
　　要降低開發(fā)商違法違規(guī)的概率，必須將政府與開發(fā)商分開，令其各歸其位。做到這一點，顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產開發(fā)商壟斷商品房供應的現有體制。
　　
　　農民市民合作違法的沖動
　　郊區(qū)的農民們已經開始沖破現有土地制度。這就是近年來大規(guī)模出現、而2007年引起輿論、政府廣泛關注的"小產權房"。
　　按照現有土地法律，農民對其土地享有所有權。但實際上，不論是對宅基地還是對農用地，農民的權利實際被嚴厲限制，以至于被取消了大部分權利，比如農民不得改變土地用途。即使城市化擴展到農民家門口，農民也不能拿宅基地建造商品房。農民的土地惟有被政府征用之后，方可變成城市建設用地。這樣一來，農民在喪失土地所有權的時候，只能獲得低廉的征地補償。政府獲得土地所有權，并占有土地轉換用途的增值收益之大部分。
　　農民顯然不甘心自己土地的收益如此流失。他們也開始進入房地產市場，或者自行將宅基地或房屋出租、出售給市民，或者自行在宅基地甚至農用地上進行商品房開發(fā)，或者將農村集體土地轉讓給城市商人開發(fā)--這就是"小產權房"。農民獲得了土地轉換用途的收益，這筆收益往往遠高于被政府征地時得到的征地補償。
　　通常，鄉(xiāng)政府對此予以支持，縣、區(qū)政府予以默許，因為這合乎本地利益。但更高級別的政府對此卻常持反對態(tài)度。因為，小產權房讓政府得不到土地收入，更重要的是，小產權房打破了政府壟斷土地、開發(fā)商壟斷商品房的格局，可能使扭曲的市場崩潰，而政府的GDP政績和財政收入卻嚴重依賴這個市場。所以，省市政府通常反對小產權房。而中央政府反對小產權房的主要理由則是保護耕地。
　　但是，輿論對小產權房的態(tài)度卻耐人尋味。人們認為，農民理應獲得大部分土地收益，現在政府獲得土地增值收益的制度值得商榷。人們也相信，打破政府對土地的壟斷，可以降低房價，更多城市居民可以買得起房。
　　
　　農民嘗試確認地權
　　至于大量內地農村，盡管工業(yè)化、城市化尚未波及，但是，現實的利益關系之劇烈變動，也促使農民突破現有土地制度。結婚、生育、死亡等必然導致村莊人口自然變動，大量農民又外出打工經商，自然衍生出復雜而普遍的土地租賃、承包活動，但打工農民們又可能隨時返回。面對這些自然、社會、經濟變動，不同地方的農民采取了不同的應對策略。有些村莊頻繁地調整土地，有些則嘗試將土地權利永久固定給農戶，農民們則在此基礎上嘗試種種土地流轉、交易的機制。所有這些做法，有些是合乎現有法律、法規(guī)、政策的，有些則突破了現有的土地制度，設定了法律沒有寫明的土地權利及土地法律關系。
　　學界對于農民的這種嘗試普遍持支持態(tài)度，并形成共識：應當讓農民穩(wěn)定地享有土地產權，并讓土地流轉起來。但是，現有的土地制度在這方面突破的難度極大。
　　
　　政府該做些什么
　　面對上述各種經濟、政治主體爭相突破土地法律法規(guī)的現象，中央政府積極扮演著"救火隊"的角色。中央政府一直認為，我國耕地資源緊缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18億畝耕地的紅線，為此實行了"最嚴格的"土地管理制度，自然也會對越過法律、政策、將農用地轉為建設用地的行為予以清理打擊，不論其主體是地方政府，還是農民，包括小產權房。
　　這些做法用意良好，但可能產生了一些非意圖的后果。嚴格禁止農村土地轉為建設用地無意中造成了、強化著地方政府對城市、工業(yè)建設用地的壟斷。這種壟斷誘發(fā)高房價、高地價，普通市民無力在市場上解決住房問題。土地增值收益也被地方政府獨占。這樣的城市化制造出一批失地農民，鄉(xiāng)村主要沖突往往因征地而起。
　　
　　可以說，目前最嚴重的經濟、社會、乃至政治問題，均直接、間接地同土地制度相關。顯然，土地制度醞釀變革。而變革的方向，其實已經十分清晰，那就是限制地方政府對土地的支配權，將權利還給民眾。
　　人們都注意到，一些地方政府、開發(fā)商利用現有土地制度獲取非法土地利益，農民、市民則在自發(fā)地嘗試擴大自己的土地權利。表面上看起來，這兩類行為都違犯了現有法律、法規(guī)、政策，但兩者的性質卻是完全不同的。一些地方政府與開發(fā)商合謀攫取土地收益，激化社會矛盾。而農民在土地確權、土地流轉方面的創(chuàng)新、農民與市民共同創(chuàng)造的小產權房制度等等，雖然違反現有法律，實際上卻是在探索更合理的土地權利新規(guī)則。如果中央政府能在民眾的"違法"活動中探究民眾的權利訴求，發(fā)現合理規(guī)則的雛形，并對其予以承認，將會極大地化解社會矛盾，民眾權利的確認反過來又可以強化民眾抗衡地方政府和開發(fā)商的力量，而這乃是保護土地、節(jié)約用地的一道有效屏障。
　　確認、擴大農民、市民對土地的權利，使土地、人員在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，將會推進良好土地法律秩序的形成。這是建立市場體制、法治社會的前提。
　　因而，土地變革，或許應當排在未來若干年政府議事日程的首位。（秋風）
　　
　　中央：修訂18億畝紅線的背后
　　
　　2007年12月21日，記者從相關渠道獲悉：18億畝耕地“紅線”國策正在進行修訂。
　　修訂并非是要變更這一中央宣稱要“嚴防死守”的“紅線”，而只是針對“紅線”內容做出調整。
　　兩年前，隨著“十一五規(guī)劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調控的國策。但在實施過程中，用“十一五規(guī)劃”起草者之一、中國社科院經濟學所前所長張卓元的話來說：地方政府違法用地行為屢禁不止，如果不做出變革，18億畝紅線將很快失守。
　　就在2007年“兩會”期間，一位剛剛從地方省委書記任上轉崗中央部委的高官告訴記者，耕地危機已經成為“迫在眉睫”的問題，希望中央盡快出臺新政策。
　　
　　“雙紅線”呼之欲出
　　政策的最大變化，在于一條線變成了兩條線。新政策的紅線將由耕地與建設用地兩條紅線組成。
　　8個月前，時任國務院副秘書長徐紹史接任國土資源部部長。徐曾長期在中央與地方國土資源部門工作。
　　上任伊始，第一件大事是展開第二次全國土地普查。而上一次的全國土地普查，至今已有20年之久，并且，數據主要通過地方上報方式進行統計。
　　“有土地才會有項目，有項目才會有GDP”，中國土地勘探規(guī)劃院副總工程師鄒曉云告訴記者，“地方政府為了能夠加速發(fā)展，報上來的數量肯定比真實數量要少�！�
　　在記者采訪過程中，鄒曉云的這一說法得到相關渠道的證實。
　　因此，盡管18億畝紅線的出爐經過了科學而周密的計算，但這一計算卻是建立在第一次全國土地普查數據的基礎上。
　　隨著數據統計模型的優(yōu)化等技術手段的進步，第二次全國土地普查采取了足球場上“邊中結合”的戰(zhàn)術，既從地方拿數據，中央亦有有力的取證手段，比如已經相對成熟的衛(wèi)星遙感技術。
　　據記者了解，就在不久之前，中央通過衛(wèi)星遙感技術發(fā)現，東部省份某經濟發(fā)達城市突現相當數量的新增建設用地，國土資源部設在華東大區(qū)的督察分局迅速趕到當地展開了調查。
　　在第二次全國土地普查工作全面鋪開之后，國土資源部希望能開出藥方，以求獲得雙管齊下的效果。這一藥方的“填寫”任務，被下達給相關業(yè)務司局和部屬研究機構。消息人士向記者轉述了國土資源部領導的要求：找出一個擺脫耕地危機的方案來。
　　隨后，研究者將兩個月研究成果上報部領導，而這一藥方，正是由前述的兩條紅線組成。
　　相關研究者向記者具體解釋了這一“雙紅線”藥方的用意：此前經測算，按照每年新增建設用地五六百萬畝計算，如果要守住18億畝這一底線，2006年年底全國尚存的18億3100萬畝耕地只能支撐區(qū)區(qū)五六年時間。如果仍然堅持“單紅線”政策，盡管建設用地和耕地均還有潛力可挖，但面對城市化高速發(fā)展的特殊時期，有可能發(fā)生“撞線”。一旦撞線，如前述那位高官對記者所言，將導致相當程度的社會沖突與震蕩，對和諧社會建設不利。
　　“如果我們劃出兩條線，一條線是子孫萬代的耕地，一條線是短期內所亟需的建設用地，兩條線之間存在一個緩沖帶，就有望避免上述矛盾沖突的到來�！鄙鲜鲅芯空哒f，“比方說，某年的建設用地有所超標，但由于緩沖帶的存在，不會沖擊到耕地紅線。”
　　在研究者上報給部長的方案中，包含了上述邏輯，不過并未涉及到具體數據的變化。據記者了解，在大力壓縮開發(fā)區(qū)數量、打擊以租代征、土地執(zhí)法百日行動、開墾新荒地等努力之后，2007年全國耕地數量減少的局面已經有所好轉，目前約為18億7000萬畝。同時，每年批地數量已經控制在200萬畝左右。
　　在“雙紅線”新政策的背景下，18億畝顯然不是一個靜態(tài)的數字，會因應相關變量而微調�！皩嶋H上，即使在‘單紅線’政策下，單純從數字上來講， 18億畝也不是不能變化”。鄒曉云說。而據記者了解，18億畝表明中央的決心，但“不能刻舟求劍式地機械理解它”。
　　
　　變革進行時
　　“單紅線”向“雙紅線”的轉化，只是一系列變革的開端。
　　不久前，浙江省省長呂祖善致信中央和國土資源部。
　　據消息人士透露，呂在信中痛陳當前土地管理體制下地方政府的種種為難之處，懇請中央能夠考慮適度放權，浙江愿意申請成為試點省份。
　　上到中央，下到部長，均已原則同意這位經濟大省省長的懇請。不日，浙江將召開省委書記、省長均參加的高規(guī)格試點工作啟動會議，國土資源部部長徐紹史也應允到會，屆時將揭曉浙江將究竟享有多大范圍的土地管理權限。
　　浙江提出這一要求的原因，或許可以從浙江省一位基層官員的表述中找到答案。2007年5月，浙江省嘉興市西塘鎮(zhèn)黨委書記沈國強就浙江強鎮(zhèn)擴權一事接受記者采訪時曾經表示，在土地管理權上，存在著“看得見的管不著，管得著的看不見”的現象。
　　始于2004年的本輪宏觀調控，曾經做出上收土地管理權限的規(guī)定。僅以當年轟動一時的“鐵本事件”為例，當時規(guī)定600畝（單個項目）以下建設用地的審批權在地方，600畝之上在中央。在這一背景下，土地成為信貸與環(huán)保之外制約地方發(fā)展的三大瓶頸之首，也成為某些地方政府違法用地的導火索。據中央黨校副校長李君如透露，財政部等宏觀調控部門的部長來黨校給學員作報告時，“地方學員在下面使勁遞條子，這幾年中央與地方關系的緊張程度，估計為建國以來的最高峰”。
　　正在醞釀的土地管理改革設計中，包括了土地審批權限的變革：中央與地方審批權不再以數量等標準簡單劃分，而是以用途劃分。國務院和國土資源部負責掌管關系國計民生等一些重大土地用途的審批權限，除了在耕地、建設用地總量上進行調控，中央不再負責土地數量審批，省級政府的權責也由此擴大。
　　據有關人士告訴記者，國土資源部的想法是，其主要職能是監(jiān)控，而不是事無巨細都管。“這一主張，顯然更符合市場經濟條件下政府的運作特征；而原來那種模式，更多帶有計劃經濟的味道�！�
　　據記者了解，2006年9月，國土資源部曾經向國務院上報《2006-2020全國土地總體利用規(guī)劃綱要》，未獲國務院常務會議批準。知情人士告訴記者，權力下放方面的不到位是規(guī)劃未能通過的關鍵因素之一。
　　一位中央理論權威在接受采訪時表示，科學發(fā)展觀運行之初，曾經采取了以權力上收為主要調控手段的模式，用以完善包括城鄉(xiāng)統籌在內的5大統籌任務，“但是，這一權力上收的模式只能在短期內取得效果”，這位理論家說，“科學發(fā)展觀不斷充實的過程中，權力運行模式有序變革是題中應有之義”。（楊中旭）
　　
　　昆山：農民成為股東
　　
　　江蘇的昆山，不僅是作為昆曲的發(fā)源地而出名，而且，作為中國改革開放后“蘇州精神”之一，“昆山之路”（其他為“張家港精神”和“園區(qū)經驗”），也曾名噪一時。昆山人最津津樂道的數字是：這里的土地面積占全國的萬分之一，人口占全國的萬分之五，卻創(chuàng)造了占全國千分之二十四的進出口總額。
　　而今，昆山使農民們成為各種農民合作社股東的嘗試，又一次使這里成為關注點。
　　
　　工業(yè)帶動下的農地創(chuàng)新
　　工業(yè)的興盛、土地的迅速開發(fā)與升值、大量外來人口涌入，使昆山郊區(qū)首受影響。
　　在工業(yè)化的過程中，為了擁有更多的可建設用地，昆山用了種種辦法。
　　一方面，通過復墾整理農田填補農用地數量。1998年以來，昆山市政府每年以下指標的方式將土地復墾2500畝、整理農田30000畝的任務分解到各鎮(zhèn)，從而保證了規(guī)劃確定的55萬畝的農田一分不少。
　　同時，昆山提出了“用地指標商品化”的構想，在經過江蘇省同意之后，與蘇北的漣水縣簽了一份“南北掛鉤落實耕地占補平衡協議”，即指標富余的漣水將指標“出讓”給昆山，昆山給予相當的經濟補償，從而實現占一補一和易地平衡。
　　從2002年起，昆山市的農村就停止了宅基地審批。凡在城市化建設和工業(yè)項目建設過程中涉及農民宅基地動遷的，不再安排獨家宅基地，而是統一建設高標準的多層公寓小區(qū)，實行“拆一補一”的安置辦法。
　　這一系列措施得以實現的前提，是昆山在外向型經濟帶動下，有足夠的實力來為當地農民提供足夠的社會保障。
　　不過，昆山市國土資源局常務副局長徐鎖發(fā)在接受采訪時說，工業(yè)區(qū)往城鎮(zhèn)的迅速蔓延，容易出現兩個問題：以租代征和小產權房。
　　按照法律規(guī)定，以租代征和小產權房都是違法的。
　　而在開始的階段，昆山周邊的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度也確實出現過相應的情況。
　　這一系列難題的解決，依賴于“富民合作社”的出現。
　　
　　股份合作社開始破土而出
　　富民合作社最開始于2000年出現在陸家鎮(zhèn)車塘村。當時的村支書沈慰良和村里的一些農戶成立了陸家鎮(zhèn)車塘村首家“農民投資協會”。通過入股的方式，由投資協會在村里的建設用地上建造標準廠房、打工樓、店面房、農貿市場等出租，租金年底分紅。這一協會的運作方式后來在整個昆山市被推廣，“投資協會”統一改為“富民合作社”。中共昆山市委農村工作辦公室副主任唐鳳元告訴記者，目前昆山市共有富民合作社148家，19770戶農民入股，資金共 5.46億。
　　但是，在記者采訪過程中，陸家鎮(zhèn)“三有”辦公室（昆山市提出的富民強村口號：“人人有技能、個個有工作、家家有物業(yè)”）副主任朱葉維說，車塘村具有先行意義，但是卻有很多問題。最主要的是股份控制的問題，容易出現大股控制的局面。
　　朱葉維的另一個身份是陸家鎮(zhèn)樂佳富民合作社的副董事長。2003年，陸家鎮(zhèn)在進出口開發(fā)區(qū)旁的合豐村(屬陸家鎮(zhèn))以集體土地流轉的方式，劃出了 50多畝地。當時，合作社以工商注冊的方式，向陸家鎮(zhèn)借款300萬作為啟動資金，至今已修建了3萬多平米的打工樓，然后出租給周邊工業(yè)園區(qū)的企業(yè)作員工宿舍，由樂佳富民合作社來統一管理。
　　合作社采取股份的形式，凡陸家鎮(zhèn)下村民，均可以資金入股。嚴格限定，每股在3萬～5萬元之間。不允許集體股和非陸家鎮(zhèn)的村民入股。當年，就有620多戶村民入股2551萬元。
　　第一年，因為出租率只有一半，朱葉維說，虧損了10多萬，但是第二年就開始持平，“今年分紅200多萬后還能有60萬～70萬的盈余�！�
　　無論是贏是虧，合作社的分紅都是一樣的。這一分紅的比率被定為投入資金的8.5%――它比存款利率高，但是卻又比購房、做生意等利率要低，這正適合普通偏遠村民的需求。
　　天則經濟研究所“中國土地問題課題組”稱：在一個嚴禁土地私有同時又要保障農戶土地承包權不受侵犯的制度框架里，農戶私下單干可能遇到的就不僅是規(guī)模收益問題，而首先是合法性問題。采用合作社可能是這一制度框架下的最佳選擇。因為這種組織方式既符合憲法和法律關于土地公有制的要求，又使得勞動力和土地要素的自由流動成為可能。
　　“可以設想，在富民合作社的做法中，如果農民單個而不是以集體合作的組織方式將土地改變用途或對外出租，地方政府肯定不會認可，更不可能扶持�！薄皼r且，專門規(guī)范農民合作組織的法律，《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》已于2006年10月31日通過，2007年7月1日施行�！碧靹t所的報告說。
　　但是，富民合作社的舉辦是受到相應條件的制約的，即必須地處工業(yè)園區(qū)周圍，這樣才可以享受工業(yè)帶來的收益。
　　而對于昆山南部和北部農用地較多、且被限定農業(yè)用途的地區(qū)來講，人們采取的是另一種方式：土地股份合作社。
　　
　　土地變股權的變通之途
　　土地股份合作社的操作方式是，農民以土地承包經營權入股，實現土地的集中，引入高效農業(yè)，實現產業(yè)化經營。農民除了參與經營，還可以享受穩(wěn)定的收益分配。
　　昆山市第一家土地股份合作社是市北土地合作社。農戶承包的土地每畝折算為1股，該合作社還允許以現金入股，每1000元為1股。土地股權在30 年承包期內可以繼承、饋贈，經合作社和村委會同意也可以轉讓。入股土地每年每畝保底分紅300元。昆山市規(guī)定，只要符合土地利用總體規(guī)劃，不改變原有土地性質和用途，明確土地承包權益人，合理確定股權價值，就可按規(guī)定進行注冊登記。
　　目前昆山的土地股份合作社主要從事農副產品和花卉苗木的生產和銷售。全市入社農戶1668戶、涉及人數5225人、入股土地面積4832畝。
　　“現階段，農業(yè)整體來說肯定不如工業(yè)掙錢。”唐鳳元說。
　　在昆山，同時還存在著第三種農民股份合作社：社區(qū)股份合作社。不過這種合作社與土地的直接關系不大，主要是非土地形式（如磨坊等）原集體財產或一些原屬于集體所有的工廠，它們將被評估后，以股份形式分給本地有土地承包權的個人。
　　天則研究所的這份名為《城市化背景下土地產權的實施和保護》的報告，在分析了昆山的農民股份合作社后指出：“土地承包權完全可以作為農民的收益性資產而獨立存在。在城鎮(zhèn)輻射型工業(yè)化路徑上，農村勞動力要變?yōu)楫a業(yè)工人，農民要變?yōu)槭忻瘢�耕地的一部分要變�(yōu)槌擎?zhèn)土地，剩余部分也需要實現規(guī)模化耕作。這實際上是一個勞動力、土地等要素大規(guī)模流動和自由交易以實現優(yōu)化配置的過程。一方面，原來法律賦予農民的土地承包經營權成了農民可交易的資產，有利于農民共享土地要素增值收益，為他們進入城市工業(yè)領域提供了社會保障；另一方面有助于勞動力要素的流動，農民不再受由集體成員身份所決定的土地承包權束縛。”
　　而像在昆山發(fā)生的故事里，“政府要做的是制定相關規(guī)則，并加以實施和保護，而不要投入太多的資源。但若否定農民土地承包權的資產價值，改為土地征用方式，那么為補償農民的失地和安置就業(yè)，地方政府的財政負擔不小，公共治理的成本也十分高昂�！� （何忠洲）
　　
　　走向強勢“土地儲備”政府
　　
　　2007年12月3日，由國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺，這是中國第一部有關土地儲備的全國性法規(guī)，也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進行規(guī)范。
　　不過，種種跡象表明，此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個更高級別的“名分”，體現了中央強化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實際操作中的“既成事實”，土地儲備制度的前景仍存變數。
　　
　　借鑒“南通模式”
　　2006年4月中旬，北京點擊查看北京及更多城市天氣預報、山東、江蘇南通、浙江、杭州點擊查看杭州及更多城市天氣預報、武漢點擊查看武漢及更多城市天氣預報、廈門點擊查看廈門及更多城市天氣預報、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協助國土部開展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個地方的土地儲備工作被國土資源部認為是“各有千秋”。
　　值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個市被點到，而其他7個地方或為省會城市、直轄市，或為省級土地儲備機構。
　　事實上，江蘇南通也是中國土地儲備實踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。
　　同樣也是政府主導：即政府規(guī)定，凡屬于收儲范圍以內的土地都必須進入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經土地儲備投資中心開發(fā)后再提供給市場，其他任何單位和個人都不能收購土地、也不能向市場供應土地。
　　但與其他地方不同，南通的土地儲備機構還接受市政府委托履行國有土地資產代表職責。對國有企業(yè)改革中的土地使用權作價出資（入股）部分進行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國是唯一的。
　　此外，南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細的規(guī)定，早在2000年出臺的《南通市市區(qū)土地資產投資儲備資金財務管理辦法（試行）》中明確要求，土地儲備收購方案須經市國土規(guī)劃局審核同意并報市財政局備案，其中土地收購價高于土地評估價的，須經市國土規(guī)劃局、財政局審核同意。
　　同時還要求在土地儲備收購中，實際收購費用低于批準的協議收購價的，按節(jié)約金額的10%增加市土地資產儲備投資中心業(yè)務費，高于批準的協議收購價的按超支金額的10%減撥市土地資產儲備投資中心業(yè)務經費。
　　在新出臺的《土地儲備管理辦法》中，規(guī)定土地儲備實行計劃管理，土地儲備機構舉借的貸款規(guī)模應與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并經同級財政部門批準，不得超計劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內人士指出，這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。
　　
　　從規(guī)范到“強勢”
　　一位業(yè)內人士向記者表示：此次出臺的《土地儲備管理辦法》，解決了四個核心問題：首先，土地儲備制度是否應該肯定、堅持，如何給機構定性？答案是確定的――當然要堅持，該機構被明確定性為事業(yè)單位。
　　其次，出臺這個辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲備制度的準則還是增強其調控職能？回答是要強調其調控職能。
　　另兩個問題是，征收土地的范圍應如何確定，所有經營收購行為是否應統一管理，“進一個籠子”？
　　對于這后兩個問題，業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。
　　出臺的新規(guī)已經明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。
　　其中的第四款規(guī)定被認為是本次新規(guī)的一大亮點，即這實際上排除了土地儲備機構“直接征用農民集體土地”的做法。
　　但在中國土地勘測規(guī)劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對記者表示：所謂 “已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉用”的過程中，往往其收購步驟已經于先期完成，所以這個規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個可能的結果是，農轉非的征用不再通過土地儲備中心，而是直接進行。
　　然而，透過《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過土地儲備，增強對土地的宏觀調控強度。
　　
　　不在規(guī)范內的上海模式
　　土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過程中國有土地資產的處置問題而生，后來逐漸演變成一種土地調控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨家供地”，由政府來根據土地市場供需變化來增加或減少土地供應。
　　1996年8月，我國第一家土地處儲備機構上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開全國之先河。
　　在上海，上海地產集團成立后，市一級土地儲備中心的實際功能被委托給上海地產集團來運作。上海地產集團，根據收購儲備計劃和政府要求實施土地儲備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實上的市土地儲備中心與上海地產集團的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。
　　值得注意的是，國土資源部一位官員在接受記者采訪時提醒說，新規(guī)（《土地儲備管理辦法》）出臺只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲備機構，上海這樣由企業(yè)出面實際運作的土地儲備機構不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內，“應由地方自行規(guī)范�！�
　　國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受CCTV《經濟半小時》采訪時也提到：“（土地儲備機構）有的是公司性質的，尤其這種公司性質的，它既有這種儲備土地的這種職能，同時也搞經營，這個也不夠規(guī)范�！憋@然，國土資源部已經認識到了其中的問題。
　　也就是說，《土地儲備管理辦法》的出臺，并沒有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來個“大一統”，而是給部分地方的做法留下了自我調整的空間。
　　
　　推高房價的“重要環(huán)節(jié)”
　　不過，耐人尋味的是，無論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場近年來引發(fā)的種種爭議問題，在這兩座城市的城市化進程中都有集中體現。
　　從地價與房價的關系來看，地價是房價的成本，房價并不決定于地價，而由房地產市場本身的供求關系決定。
　　中國實行土地儲備制度之后，新增土地供應的數量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個壟斷供應方之下，使得房屋的供應數量，相當程度上決定于土地供應的方式、方法和節(jié)奏。從而，土地供應就成為影響房價的一個關鍵性要素。
　　2006年，北京市原計劃安排的土地供應總量為6500公頃，其中新增建設用地為3900公頃，存量建設用地為2600公頃。但是截至當年年底，實際供應土地卻僅為計劃供應量的56%。
　　以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應的嚴重不足，將會導致2008年房源供應的緊縮。再一次被打破的供需關系所帶來的，很可能就是又一輪的房價飆升。北京市進入2007年以來所出現的房價爆漲，雖然也有開發(fā)商囤地的原因，但土地儲備中心土地供應不足，也難辭其咎。
　　作為土地儲備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實行土地儲備制度。1999年以前，杭州市的房價一直穩(wěn)定在2000元左右。
　　可是，自從1999年杭州市土地儲備中心實行第一次土地招標拍賣以后，杭州的房價非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價3000多元，2000年達到4000元左右，2002年以后的平米均價已經穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006 年，杭州6城區(qū)（不含蕭山、余杭）的商品房價格平均為7759.2元/平方米。時至今日，杭州市仍然是地方省會城市中房價最高的城市之一。
　　土地儲備制度本應通過吞吐土地，實現平抑一地地價不當波動的作用�，F狀卻是調控效果不明顯，卻催生出“土地財政”這一現象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財”，回報不菲。
　　另一方面，各地土地儲備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發(fā)資金，構成巨大信貸風險。
　　資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲備機構累計收購土地230多萬畝，用于收購土地的總費用近2000億元。目前，各地土地儲備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。
　　因此，據專家介紹，在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度（土地儲備管理制度）是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應該堅持并予以強化。（記者劉彥對本文亦有貢獻）（房煜）
　　
　　啟動第三次土地革命正當其時
　　
　　盡管政府早就提出要建立“現代產權制度”，但是中國房地產無論市場化也罷，房地產調控也罷，幾乎都沒有涉及到房地產市場的基礎制度――產權制度的變革。
　　然而，房地產市場如同其他市場一樣，其實是一個制度體系，而產權乃市場的基礎和根本。在中國房地產沒有建立起現代產權制度之前，哪怕“房地產市場”叫得震天響，哪怕這樣的市場化已經進行了近十年，對不起，我們只能遺憾地發(fā)現，中國房地產市場仍是一個產權缺位的市場，而這樣的“市場化”一定會出現嚴重的問題。
　　事實上，從房地產產品市場化與要素市場化的背離上，我們看到的是中國市場化的跛足與艱難。中國雖然已經被越來越多的國家承認是“市場經濟”國家，但人們看到的更多是產品的市場化，而生產要素（土地、資金）的市場化卻遠遠談不上。
　　不僅資金要素仍被政府牢牢控制，與工業(yè)化、城市化相關的土地也仍被政府牢牢控制，其表現就是全國人民要賣地，只能賣給政府，全國人民要買地，只能從政府哪里購買。
　　其結果，中國的工業(yè)化和城市化都完全可以在政府的主導下，以最大程度降低成本，以及獲取政府收益的方式來加快進行，但是不免以農村和城鎮(zhèn)居民的收入與財富損失為代價。
　　
　　房價與地權
　　各級地方政府對城市用地供應，致使城市化、房地產市場化最終在中國蛻化為一場不斷強化和擴大政府對于土地的壟斷。
　　某些地方政府對于土地暴利的追逐，不僅極大地損害了政府與公眾的關系，也破壞了中央的科學發(fā)展觀與和諧社會的偉大部署，致使房地產調控的目標無法實現，中央與國務院的公信力為此受到嚴重損害。
　　近日，政府又傳出要求依法嚴格管理農村集體建設用地、嚴格執(zhí)行農村一戶一宅的聲音。這就意味著，此前因北京市國土資源局的一紙叫停，而命運難測的小產權房，最終以嚴厲禁止而告終。媒體稱之為“叫停小產權房”。
　　政府禁止小產權房的理由是保護耕地，但這樣保護耕地值得商榷。
　　中國宏觀經濟學會為國家發(fā)改委“十一五”規(guī)劃所做的另一項研究也表明，從土地資源條件看，如果到2030年中國的糧食進口規(guī)模保持在5000萬噸，國內耕地的單產提高速度保持在改革開放以來的水平，則在目前的18億畝耕地資源中，國家還可以拿出1.5億畝來轉移到非農產業(yè)發(fā)展，平均到25年中每年約600萬畝，這比改革開放以來年均耕地轉移規(guī)模還要高，也比過去幾年的用地高峰還要高，因此土地供應其實是有一定保障的。
　　另據國土資源部公布的數字，全國城市用地現在大概是5600萬畝，相當于全國國土面積的0.3%;相比之下，農民占2.6億畝，為城市現在所占用土地的五倍。
　　顯然，如果城市化將7億農民都轉移出來的話，那么全國只要用1%土地就能解決全部人口的居住問題，那我們?yōu)槭裁催�要擔心土地會日益緊張而不是樂觀地相信大量的土地將會被釋放出來呢?
　　有些學者還經常談農民的土地如果買賣，農民會變窮。這是全世界最奇怪的產權理論，其意思是說，你剝奪了人的產權，反而對人有好處。
　　十七大上提出的非常重要的一點，就是要增長居民的財產性收入。然而，迄今中國農民的人均財產性收入只有幾十塊錢。如果農民缺乏土地權利，他們的財產性收入的增加將很難實現。
　　所以，非常清楚的一點就是，要穩(wěn)定房價的增長，要實現科學發(fā)展觀和和諧社會，必須盡快啟動土地的現代產權制度變革，必須使得土地有多元的供應。
　　
　　土地供給影響下的房價
　　最近，筆者所帶領的課題組對中國房地產調控政策效果的實證分析結果發(fā)現，我國的土地價格指數與房地產價格指數呈正相關。
　　緊收的土地政策必然會加速土地價格的增加，控制土地價格的政策，將抑制房地產價格指數的上漲，合理控制土地價格的土地政策可以影響土地價格，繼而影響房地產價格指數。所以，可以認為我國土地供給的松緊政策明顯地影響著房地產均價。
　　而我國目前的基本土地制度及政策就是，即便在流動性已經嚴重過剩從而對房地產需求暴漲的時候，政府依然將所有的城市開發(fā)土地都捏在自己手里，然后再像擠牙膏一樣擠出一小點、一小點來，而擠出來的地就是走進招拍掛市場。
　　我們知道，獲得最高收益的最佳方式，就是通過拍賣來投放到二級市場，這是想讓地價房價漲多高，就可以漲多高。如此一來，土地價格不狂漲進而帶動房價狂漲才怪。
　　所以，當前房價上漲的原因其實非常清楚。一方面是流動性過剩背景下的過旺需求，另一方面則是政府壟斷土地下的人為地減少了供應。
　　的確，中國的經濟增長速度不慢，改革開放以來近30年的增速超過9.5%，而近年來甚至表現出越來越快的趨勢。比如，過去四年平均增長速度超過了10%，而2007年前三季度的增速達到了11.5%。
　　然而，在許多地方房價的增長速度大大超過了GDP增長速度，也超過了居民收入的增長速度。
　　特別是2007年開春以來，很多城市的樓盤的價格增長超過了一倍，如此一來的結果必然就是，普通老百姓越來越買不起好房子、大房子，越來越沒有辦法實現美好的人居理想。長期以往，中國國民的幸福感何在?
　　
　　切莫走向怪胎模式
　　中國內地現在正在走向的正是香港和新加坡式的怪胎模式――左手從老百姓口袋中掏錢，右手建經濟適用房和廉租房。
　　香港的情況很特殊，其土地在回歸之前一直壟斷于港英政府手里，港英政府用拍賣的方式來獲得最高的地價，直到目前，整個香港的土地開發(fā)率才只有23%，大量的土地處于未開發(fā)狀態(tài)。
　　而與這種擠牙膏式的土地供應相對應的，是香港居民極其惡劣的居住環(huán)境――這種惡劣環(huán)境在全世界都是罕見。
　　新加坡的情況同樣特殊。它是一個海島國家，土地奇缺，大量土地靠填海造田形成。因此，它的房地產市場發(fā)展模式同樣是畸形的，因為它只能采用大政府的住房供應方式，采用類似于“共產主義”平均分配的方式來保證居民的住房供應，否則就會有人住不上房。
　　然而，內地與香港、新加坡的情況完全不同，內地是一個正常的完全可以走市場經濟發(fā)展模式的大陸國家。它應該學習正常的市場經濟國家，建立起土地的現代產權模式，來保證土地的正常流轉和有效供應，以保障經濟發(fā)展和公民福利的同步長進，而不應該學習香港、新加坡的怪胎模式。
　　至于住房保障體系，它只能作為補充手段，而不能作為主流手段。如果反客為主，那么，所導致的結果是中產階級日益貧困化，全國人民都得靠政府住房保障體系來實解決住房總量，這樣政府就又回到大政府時段，計劃經濟再次回潮，左手把大家的土地財產全拿走，右手再給大家分房，而其結果，上一代人已經經歷過，無復多言。
　　土地從來都是這個國家的命根子。我們知道，中國革命成功的起點是土改，讓廣大農民獲得土地，從而天下歸心；中國改革成功的起點則是分田到戶，對人民公社運動撥亂反正，把土地的部分產權歸還給農民。
　　而現在，中國已經到了在第一次土地革命（“土改”）、第二次土地革命（“聯產承包責任制”）之后，啟動第三次土地革命（“現代土地產權制度”）的時候了。
　　這意味著在物權法頒布之后，中國的土地制度終將發(fā)生根本性的變化。（趙曉北京科技大學經濟與管理學院教授）
　�。ㄕ�自《中國新聞周刊》2007年第48期）

相關熱詞搜索：土地改革 臨界點 中國 中國土地改革臨界點 中國土地改革時間 2018中國土地改革