收稿日期：2006-10-23? 　　作者簡介：程麗華(1946-)，女，湖北英山人，武漢科技大學(xué)中南分校文法學(xué)院教授。? 　�。ㄎ錆h科技大學(xué)中南分校 文法學(xué)院，湖北 武漢 430223）?
　　摘要：本文從行政賠償?shù)臍w責(zé)原則、行政賠償范圍、行政賠償訴訟管轄、行政賠償?shù)姆绞胶蜆藴室约靶姓r償費用支出管理方式等五個方面將中法兩國的相關(guān)行政賠償制度進行比較，并針對我國行政賠償立法的不足之處提出了筆者個人的見解。?
　　關(guān)鍵詞：行政賠償?shù)臍w責(zé)原則；行政賠償范圍；行政賠償訴訟管轄；行政賠償?shù)姆绞胶蜆藴�；行政賠償費用支出管理方式?
　　中圖分類號：D908 文獻標識碼：A???
　　
　　行政賠償是指代表國家行使行政權(quán)的行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度，是國家賠償制度的主要組成部分。1995年1月1日，《中華人民共和國國家賠償法》正式生效施行，從此我國正式確立了行政賠償制度�！秶屹r償法》頒布十一年來，我國的行政賠償工作取得了較大的成績，但也遇到了前所未有的困難和問題。導(dǎo)致問題產(chǎn)生的原因是多方面的，但行政賠償立法本身存在的不足之處無疑是主要原因之一。為了使我國的行政賠償制度盡快得到完善和發(fā)展，現(xiàn)將其與被譽為國家賠償母國的法國的有關(guān)行政賠償制度作一比較。?
　　
　　一、行政賠償歸責(zé)原則之比較?
　　
　　行政賠償?shù)臍w責(zé)原則是指國家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的依據(jù)和標準，它是行政賠償理論研究和實際立法所面臨的首要問題，也是確立行政賠償責(zé)任的關(guān)鍵所在。各國由于國情有別，法律傳統(tǒng)也不同，因而行政賠償立法中所確立的歸責(zé)原則有所區(qū)別。?
　　法國的行政賠償歸責(zé)原則是由行政法院在具體的案例中所確立的。在一百多年的賠償訴訟中，法國逐步確立了以公務(wù)過錯為主無過錯責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系。所謂公務(wù)過錯是指公務(wù)活動欠缺正常的標準，即任何公務(wù)活動都應(yīng)達到某一具體情況下的中等水平，低于這個水平就是具有公務(wù)過錯。與主觀過錯不同，公務(wù)過錯只著眼于致害行為本身，淡化主觀道德的應(yīng)受譴責(zé)性，僅從行為上判斷是否具有過錯。公務(wù)過錯的形式很多，歸結(jié)起來，主要有公務(wù)的實施不良，不執(zhí)行公務(wù)以及公務(wù)的實施遲延三種。[1]雖然公務(wù)過錯理論受到了普遍的贊賞，但隨著現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及政府權(quán)力的不斷擴張，公務(wù)活動造成的異常危險狀態(tài)劇增，即使不存在過錯或違法，仍有可能損害公民的合法權(quán)益。在這種情況下，如果繼續(xù)恪守公務(wù)過錯理論，則容易導(dǎo)致救濟的不周全，對受害人產(chǎn)生極大的不公平。這是因為過錯原則在救濟上奉行“無過失則無責(zé)任。”為了彌補公務(wù)過錯理論的不足和適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，法國在行政賠任中確立了無過錯責(zé)任原則，即在某些特殊情況下，只要有損害結(jié)果發(fā)生，即使公務(wù)人員并無職務(wù)過錯，國家仍需承擔(dān)賠償責(zé)任。當然，無過錯原則僅僅只是作為過錯原則的補充而存在，其適用范圍有著嚴格的限制。?
　　我國《國家賠償法》第二條“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)益�！睋�(jù)此理論界和實務(wù)部門一般認為我國行政賠償適用的是違法責(zé)任原則。至于“違法”的具體含義，現(xiàn)行法律法規(guī)均未作出明確解釋。學(xué)術(shù)界的意見也不統(tǒng)一，有學(xué)者認為違法應(yīng)指違反嚴格意義上的法律。有學(xué)者主張從廣義上解釋違法，既除違反法律外，還包括違反法律原則、違反公序良俗、沒有履行對特定人的法律義務(wù)或盡到合理注意。?
　　我國行政賠償之所以適用違法歸責(zé)原則，是考慮到與《憲法》、《行政訴訟法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)，簡單明了，好了解，易操作。違法原則雖說實現(xiàn)了認定標準的客觀化，卻將合法不合理的行為排除在行政賠償范圍之外，導(dǎo)致賠償范圍過窄。相比之下，法國的公務(wù)過錯理論只是一個相對的概念，同一事實根據(jù)不同的情況，可以認為具有過錯或不具有過錯，[2]客觀化不夠徹底，這使得判斷公務(wù)活動是否達到中等水平可能會因彈性過大而不易掌握。但法國以公務(wù)過錯為主，無過錯責(zé)任為輔的歸責(zé)原則涵蓋范圍極廣，能給受害人提供較多的救濟機會。我國的國家賠償制度現(xiàn)已實行多年，實際操作經(jīng)驗較立法之時有了很大的進步，完全可以考慮引入無過錯責(zé)任原則作為行政賠償?shù)妮o助原則，真正實現(xiàn)行政賠償?shù)牧⒎康摹?
　　
　　二、行政賠償范圍之比較?
　　
　　法國在建立行政賠償制度之初，僅在非常有限的范圍內(nèi)承認國家賠償責(zé)任。1873年權(quán)限爭議法庭在布朗戈案件的判決中聲稱：“這個責(zé)任既非普遍性的，也非絕對性的。”但隨著時間的推移，法國通過行政法院一系列的判決確立了非常廣泛的行政賠償范圍，現(xiàn)在國家?guī)缀醭袚?dān)全部行政賠償責(zé)任。[3]一些在傳統(tǒng)理論上認為應(yīng)屬于國家責(zé)任豁免的事項，如行政立法行為、行政機關(guān)內(nèi)部懲戒行為，公有公共設(shè)施管理與設(shè)置欠缺行為，甚至對于因國際條約產(chǎn)生的巨大而特別的損害，法國的行政法院都認為在特定條件下國家也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。同時為了使受害人有更多的機會獲得賠償，法國對“公務(wù)行為”進行擴大解釋，主張只要是為了公共利益而從事的行為，或在行政主體權(quán)力控制下而工作，即使行為人不具有公務(wù)員的身份，也被理解為公務(wù)行為，對其侵權(quán)害，國家也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，從而進一步擴大了行政賠償?shù)姆秶�。[4]與此同時，國家不負賠償責(zé)任的范圍正逐漸縮小，僅限于法律的明文規(guī)定和最高行政法院判例所確認的事項。?
　　與法國不同，我國《國家賠償法》除在第二條中對國家賠償范圍作了概括性規(guī)定外，又在第二章第一節(jié)中詳細列舉了行政賠償?shù)氖马棧瑑H包括侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的兩種具體行政行為。侵犯人身權(quán)的情形包括：因行政強制侵犯人身自由的；因行政處罰侵犯人身自由的；因違法拘禁或其它方法侵犯人身自由的；因使用違法手段致人傷害或死亡的。侵犯財產(chǎn)權(quán)的情形有：違法實施罰款、吊銷許可證和營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、沒收財物等行政處罰的；違法對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施的；違反國家規(guī)定征收財物攤派費用的；造成財產(chǎn)損害的其它違法行為。除此之外，國家不負行政賠償責(zé)任。?
　　通過比較，我們可以看出：第一，兩國行政賠償范圍的法律確定方式不同。法國通過行政法院的判例確定了行政賠償范圍。這種方式具有很強的靈活性和針對性，能及時適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要。但由缺乏系統(tǒng)的理論概括和原則性規(guī)定，導(dǎo)致實踐中處理的標準不統(tǒng)一，且難以被非專業(yè)人士了解。我國則通過《國家賠償法》對行政賠償范圍作了十分明確的規(guī)定，可操作性強。但由于國家行政權(quán)力的頻繁運作和侵權(quán)現(xiàn)象的不斷增多，若不能及時調(diào)整有關(guān)規(guī)定，則顯得剛性過強，無法解決現(xiàn)實問題。第二，法國的行政賠償?shù)姆秶h遠大于我國，我國行政賠償?shù)姆秶黠@過窄，擴大賠償范圍勢在必行�！耙�(guī)章以下具有普遍的約束力的違法決定命今”必須納入行政賠償范圍內(nèi)，這是因為上述規(guī)定范性文件制定主體混亂，越權(quán)情況嚴重，且制定程序隨意性較大，容易侵犯行政相對人的合法權(quán)益。至于公有公共設(shè)施管理欠缺而致害的賠償鑒于我國社會改革的方向則應(yīng)視具體情況而定，那些實行企業(yè)化經(jīng)營、自負盈虧的行業(yè)，如鐵路、電力，可以由企業(yè)負責(zé)賠償；但由國家設(shè)立并由政府直接管理的，如公路、公園，仍應(yīng)由國家負責(zé)賠償。?
　　
　　三、行政賠償訴訟管轄之比較?
　　
　　我國和法國在法院的設(shè)置上有所不同。法國設(shè)有各自獨立、互不隸屬的行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)。普通法院審理普通案件（民事和刑事案件）；行政法院審理行政案件，隸屬行政系統(tǒng)。如果普通法院和行政法院在管轄上發(fā)生沖突，由權(quán)限爭議法庭解決。因“公務(wù)過錯”而導(dǎo)致由行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任的案件，原則上由行政法院管轄，適用行政賠償規(guī)則，這些規(guī)則由權(quán)限爭議法庭和行政法院判例產(chǎn)生。普通法院根據(jù)分權(quán)原則，對某些行政主體的損害同賠償也具有管轄權(quán)，包括；私產(chǎn)管理的賠償之訴、工商業(yè)工務(wù)的賠償之訴、暴力行為和非法侵入私人不動產(chǎn)的賠償之訴，以及由法律特別規(guī)定的賠償之訴，適用私法規(guī)定。公務(wù)員在執(zhí)行行政職務(wù)時因“個人過錯”造成損害所引起的行政賠償案件由普通法院管轄，適用私法規(guī)則，公務(wù)員以個人財產(chǎn)賠償受害人的損失。當公務(wù)員賠償責(zé)任和行政主體賠償責(zé)任并存時，受害人可以自由選擇，向普通法院或行政法院起訴要求賠償損失均可，但不得要求雙重賠償。[5]我國未設(shè)立專門法院，一切案件均由人民法院負責(zé)審理，行政案件也不例外。《國家賠償法》雖未具體規(guī)定行政賠償案件的管轄問題，可從《國家賠償法》與《行政賠償法》的銜接來看，行政賠償案件的管轄同于行政訴訟案件，行政賠償訴一律由法院的行政審理。?
　　行政賠償訴訟案件由不同類型的法院管轄，就法律制度本身而言是各有利弊，需要相互取長補短。法國設(shè)立專門的行政法院管轄行政賠償訴訟案件，優(yōu)點在于：行政法院的法官除具有專門的法律知識以外，還因為可以通過一些途徑與實際行政經(jīng)常保持聯(lián)系而具有豐富的行政經(jīng)驗和專業(yè)知識，能夠保證行政判決有較高的水準；缺點是由于有兩個獨立的法院系統(tǒng)，受害人得花大量的時間選擇合適的法院，很不方便。在我國，行政賠償訴訟案件統(tǒng)一由人民法院管轄，有利于受害人及時起訴。可缺點是法官雖通曉法律知識，卻無行政經(jīng)驗，在處理一些專業(yè)性、技術(shù)性較強的行政案件時難免會有力不從心之感。[6]從現(xiàn)實情況來看，法國的行政法院雖屬行政系統(tǒng)，卻能獨立執(zhí)行審判職務(wù)，不受實際行政干涉，行政賠償工作開展得有聲有色。反觀我國法院盡管是屬于獨立的司法系統(tǒng)，卻因為人事、財權(quán)受控于黨委、政府，而無法真正做到司法獨立。行政賠償訴訟困難重重，不僅案件數(shù)量與實際情況差別極大，執(zhí)行也是十分的困難，個別地區(qū)甚至大多數(shù)行政賠償判決得不到執(zhí)行。因此有學(xué)者建議我國也應(yīng)設(shè)立專門的行政法院，以使司法能夠真正獨立。?
　　
　　四、行政賠償方式和標準之比較?
　　
　　行政賠償以何種方式進行和賠償標準的高低于否，都直接地影響著受害人權(quán)益的實現(xiàn)。?
　　法國的行政法院由于不能命令行政機關(guān)為一定行為或不為一定行為，所以只能判決行政主體負擔(dān)金錢賠償義務(wù)，不能判決行政主體采取實際執(zhí)行行為以恢復(fù)物質(zhì)損害的原狀。但行政法院可以在判決行政主體負責(zé)賠償時，指出如果行政機關(guān)自愿恢復(fù)原狀，不用支付賠償金。行政法院也可以判決行政機關(guān)在損害繼續(xù)存在期間，每天賠償金額若干，從而達到恢復(fù)原狀的目的。[7]確定賠償金數(shù)額時，法國采取的是補償性原則，行政主體的賠償金額應(yīng)是實際發(fā)生的全部損失，不只是賠償現(xiàn)實的損失，“如果將來的損害是可以立即估價的，則應(yīng)當對其進行賠償。因為它是對于現(xiàn)狀的直接現(xiàn)實的延伸。”[8]除此之外行政主體還需從受害人提出請求賠償之日起，支付利息。而且自1964年公共工程部長訴letisserand家屬案件后，法國行政主體對包括物質(zhì)損害和精神損害在內(nèi)的一切損害承擔(dān)賠償責(zé)任。?
　　我國的行政賠償方式也以金錢賠償為主，《國家賠償法》第二十五條規(guī)定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產(chǎn)或恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀�！贝送�，《國家賠償法》第三十條還規(guī)定行政機關(guān)“應(yīng)當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽，賠禮道歉�！敝劣谫r償標準，我國在立法時出于經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財政負擔(dān)能力的考慮，采取了直接的物質(zhì)性損失賠償?shù)脑瓌t，即只是保障公民最基本的生存所需，而不是充分補償受害人的損失。對于財產(chǎn)損失，現(xiàn)有規(guī)定原則上只賠償直接損失，可得利益損失一概不賠。其中，對于違法罰沒、違法征收的，只返還本金，不講利息；財產(chǎn)已經(jīng)拍賣的，只給付拍賣所得價款；吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，只賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支；侵犯公民人身自由和生命健康權(quán)的，只賠償物質(zhì)損失，而不賠償精神損害。?
　　雖然我國和法國都采取了以金錢賠償為主的賠償方式�？膳c法國相比，我國行政賠償采取的標準根本無法彌補受害人的損失。明顯偏低的賠償數(shù)額既不足以慰撫受害人，消除受害人的意見，也不能有效的遏制違法，促進行政機關(guān)依法行政。對于精神損害，我國基于傳統(tǒng)文化的影響雖然規(guī)定了消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉等補救措施，但賠禮道歉畢竟不涉及權(quán)利狀態(tài)的恢復(fù)和利益損失的彌補，對權(quán)利損害而言起不到救濟作用。有鑒于此，我國應(yīng)提高行政賠償?shù)臉藴�，按實際損失給予充分賠償，而且對于某些行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的故意侵權(quán)行為還可考慮設(shè)立懲罰性賠償，以遏制違法行政。同時對于精神損害這種特殊形式的損害國家也應(yīng)予以賠償，通過給予受害人適當?shù)馁r償金的方法來減輕其所遭受的痛苦。當然精神損害適用金錢賠償有嚴格的限制，“只有在其他方式賠償后仍然有失公平的情況下，才給予金錢賠償�！盵9]?
　　
　　五、行政賠償費用支出管理方式之比較?
　　
　　行政賠償費用是指國家賠償受害人損失所需的費用，世界各國一般均從國庫支出，但賠償費用的支出管理方式有所區(qū)別。?
　　法國實行的是中央政府統(tǒng)籌編列賠償預(yù)算，即所有行政賠償費用均由中央政府按年編列預(yù)算。國家根據(jù)歷年來行政賠償?shù)拇篌w情況，確定一個每年所需行政賠償?shù)幕緮?shù)，在編列預(yù)算時，作為一項專項支出，列入預(yù)算收支科目，所有行政賠償費用都從中央財政撥付。這種模式的優(yōu)點在于能夠保證充分的賠償經(jīng)費，能使受損的合法權(quán)益最大限度地獲得補救，避免經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)因財政困難拖延支付行政賠償費用。缺點是行政機關(guān)因賠償費用非自己所出，可能會慷國家之慨，濫施賠償或超標賠償。另外由于社會保險業(yè)的迅猛發(fā)展，法國有些地區(qū)和部門還引入保險形式解決賠償金的支付問題，公民個人向保險公司投保，一旦合法權(quán)益被行政主體損害，則可以從保險公司取得賠償金，保險公司支付賠償金后則可向行政賠償主體提出賠償請求。[10]?
　　我國由于從1994年4月1日起實行分稅制的財政管理體制，因此國家《賠償法》第二十九條明確規(guī)定“賠償費用，列入各級財政預(yù)算”，由各級政府根據(jù)本地區(qū)實際情況，確定一定數(shù)額的國家賠償費用，列入本級財政預(yù)算。各級政府就本機關(guān)造成的損害自行負責(zé)，這就使得各級政府必須為減少行政費用的支出，必須提高工作責(zé)任心，依法行政，避免了法國實行中央政府統(tǒng)籌編列賠償費用模式的缺點�？扇秉c在于我國是一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國家，各地的財政收入狀況取決于該地的經(jīng)濟發(fā)展狀況。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方財政是能夠承受一定量的行政賠償費用的支出，而一些經(jīng)濟相對較落后的地區(qū)連開展日常行政工作所需的費用尚無法保證，如何能拿出錢來賠償受害人的損失。同時國務(wù)院制定的《國家賠償費用管理辦法》第七條和第十條還規(guī)定行政賠償費用由賠償義務(wù)機關(guān)先從本單位預(yù)算經(jīng)費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政機關(guān)申請核撥。財政機關(guān)審核行政賠償?shù)馁r償義務(wù)機關(guān)的申請時，發(fā)現(xiàn)該賠償義務(wù)機關(guān)因故意或重大過失造成賠償?shù)�，或者超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標準賠償?shù)�，可以提請本級政府�?zé)令該賠償義務(wù)機關(guān)自行承擔(dān)部分或全部行政賠償費用。之所以這樣規(guī)定是為了強化行政賠償費用支付的事后監(jiān)督。可實踐中賠償義務(wù)機關(guān)墊付賠償費用后到財政部門那里卻常常拿不出錢，即使拿得出錢也會影響到賠償義務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的政績。因此許多賠償義務(wù)機關(guān)就直接從自己的“小金庫”中支付賠償費用，根本不向財政機關(guān)申請核撥。因此可以考慮將單位列支的賠償金設(shè)為獨立的行政賠償基金，由賠償請求人憑賠償協(xié)議書、或判決書直接從該基金中申報領(lǐng)取。??
　　
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