摘 要：開展煙葉基礎設施建設是煙草行業(yè)支持煙葉產區(qū)經濟社會協調發(fā)展、有效改善煙農的生產生活條件的一項重要惠民工程。針對項目建設過程中的問題，例如前建后廢、補貼資金監(jiān)管、虛假招標等，分析原因，提出監(jiān)管對策。
　　關鍵詞：煙葉生產；基礎設施；監(jiān)管
　　中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0052-03
　　開展煙葉基礎設施建設是煙草行業(yè)自覺貫徹中央重要決策部署的一項重大舉措。從2005年起，煙草行業(yè)為支持煙葉產區(qū)經濟社會協調發(fā)展，有效改善煙農的生產生活條件，每年投入100億左右專項資金，在全國22個省（區(qū)、市）煙葉產區(qū)開展了基本煙田的水利、密集烤房、育苗設施、機耕路、土地整理、農業(yè)機械等基礎設施的綜合配套建設，受益煙田面積達到5 000余萬畝，為推進現代煙草農業(yè)和社會主義新農村建設作出了巨大貢獻。以重慶煙葉產區(qū)為例，截至2013年，已累計投入煙葉生產基礎設施項目資金36億元，其中：煙水配套工程投入8.3億元，建成蓄水設施559萬立方米、溝渠735千米、管網16 473千米，旱澇保收面積近32萬畝；煙葉調制設施投入12.3億元，建成密集烤房3.6萬座、其他烤房1.76萬座、標準化晾房5 496座、烘烤工場17處、裝煙方式改造800座，全面滿足煙區(qū)烘烤需求；田間機耕路投入3.77億元、建成項目2 502千米，骨干鄉(xiāng)村暢通路投入6億元、建成項目2 072.72千米，覆蓋基本煙田輪作區(qū)域面積約90萬畝，涉及煙區(qū)184個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、831個村，為近42萬煙區(qū)農民出行運輸提供了便利；育苗設施投入2.29億元，建成工場化育苗大棚和封閉育苗室504座，集中供苗面積達50.4萬畝；土地整理投入1.74億元，整理面積達5.7萬畝；煙用農機具投入6 886萬元，配套農機設備9 208臺套，覆蓋種植面積達20.5萬畝；加強烤房投入維修維護資金約1億元。2014年，重慶煙草將繼續(xù)投入煙葉生產基礎設施資金12.8億元，未來幾年將繼續(xù)加大“土地整理、田間機械化和裝煙方式改造”等項目的投入力度，不斷增強煙區(qū)綜合保障能力。
　　煙葉生產基礎設施建設涉及資金眾多，民生意義重大，能否建成優(yōu)質工程、廉政工程，監(jiān)管工作尤為重要。因此，必須結合實際存在問題，加強對規(guī)劃立項、項目審批、招投標、資金使用等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，讓“惠民工程”、“民心工程”真正發(fā)揮長久效益。
　　一、存在問題
　　1.前建后廢問題。煙葉基礎設施在廣大煙區(qū)發(fā)揮的重要作用毋庸置疑，但是仍有少數煙葉基礎設施存在不同程度損毀或閑置現象，甚至個別煙葉基礎設施還未使用就已經廢棄，浪費了大量的人力、物力和財力，社會影響極壞。究其原因有三：一是立項具有盲目性。個別單位為了盡快盡多爭取煙葉生產基礎設施資金，立項決策極不嚴肅，對項目建設缺乏科學論證和實地考察，盲目上報項目數量，盲目開展項目建設，超出了煙葉生產的實際需要。二是規(guī)劃缺乏前瞻性。由于煙葉生產的特殊性，個別單位對煙田缺乏合理規(guī)劃和布局，隨著個別煙田轉為其他作物種植，個別煙葉生產基礎設施例如烤房、水池、育苗大棚等，也隨之廢棄。三是建設標準缺乏統(tǒng)一性。由于煙葉生產基礎設施沒有統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)劃和實施標準，各單位往往根據自身對行業(yè)政策的理解進行設計和實施，部分煙葉生產基礎設施不能很好滿足煙葉生產需要，個別項目剛投入使用沒多久就面臨重新改造或重建。
　　2.補貼資金監(jiān)管問題。目前，煙葉基礎設施建設的模式主要有三種：一是煙農自建，煙草企業(yè)通過補貼形式將資金直接支付給煙農；二是煙草企業(yè)代建，項目驗收合格后交付煙農，資金由煙草企業(yè)轉付給施工單位；三是地方代建，通過轉移支付轉付給地方政府，�？顚Ｓ�。雖然煙草行業(yè)為保證補貼資金專款專用從制度、程序、監(jiān)督等多方面制定了嚴格措施，但是，由于煙葉基礎設施項目涉及分項眾多，數量較多，單個項目投資額度偏小，監(jiān)管很難完全到位，通過虛報、多報項目或工程量等方式騙取、套取補貼資金行為不可能從根本上杜絕。
　　3.虛假招標問題。一是借牌借殼投標問題。雖然煙葉生產基礎設施建設從整體上看是大項目，總體投資額度巨大，但是除水源性工程和土地整治外，密集烤房、育苗設施、農業(yè)機械等項目，具體到每個標段投資額，從幾萬到幾十萬不等，卻是典型的小工程。這就造成資質等級較高、技術力量雄厚的大企業(yè)認為利潤微薄不愿參加投標，小企業(yè)或者包工隊愿意投標但達不到投標的要求。于是小企業(yè)或者包工隊就采取借用、掛靠等方式參與投標，由于人員業(yè)務素質和技術力量有限，工程質量也就很難得到保證。二是圍標串標問題。由于煙田主要集中在較為偏遠或落后地區(qū)，從成本、從業(yè)環(huán)境等多方面考慮，外地投標人不愿也很難進入當地市場。為牟取不當利益，當地投標人可能相互串通，故意抬高報價；業(yè)主方也可能和投標人相互串通，搞暗箱操作，破壞公開、公平的競標環(huán)境。三是特事特辦問題。由于部分煙葉基礎設施建設項目下達的計劃較晚，工期較短，任務較緊，部分單位為趕進度，以強調項目實施的及時性、特殊性為由，能公開招標的卻采用邀請招標，投標人往往只有3家，各自報價差距不大，且與限價極為接近，存在“圍標”、“串標”嫌疑，有的甚至跨過招投標環(huán)節(jié)直接實施，也可能為腐敗提供滋生的空間。
　　4.項目質量問題。一是權力尋租問題。由于建設項目施工過程涉及環(huán)節(jié)眾多，如環(huán)境評估、質量監(jiān)理、建材檢測等，施工單位可能會通過各種不正當手段拉籠腐蝕相關管理人員；相關管理人員也可能利用手中職權要求施工單位為自己謀取私利，從而導致項目質量把關不嚴，達不到設計標準。二是監(jiān)管人員的履責問題。由于煙葉基礎設施建設點多面廣，戰(zhàn)線長，工程建設管理人員人數少，相關人員在各個建設點之間疲于奔波，也只能蜻蜓點水式的察看，很難全面、深入了解情況。有的監(jiān)理單位的監(jiān)理人員害怕得罪施工方，走形式、走過場，對存在問題睜一只眼閉一只眼；有的監(jiān)理單位為節(jié)約成本，派出的監(jiān)理人員沒有資質，業(yè)務不熟，很難發(fā)現存在的問題。三是分包轉包問題。有的中標企業(yè)拿到工程后就分包、轉包給包工頭或小公司，從中賺取“管理費”，有的包工頭或小公司還可能再次轉包，項目實際造價大打折扣，必然會出現少工短料、以次充好等現象，項目質量難以保證。

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