〔摘要〕近年來，我國土地出讓收入增長迅猛，并與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟周期顯著相關(guān)。土地出讓收支結(jié)余巨大，國庫庫存增長較快。目前，我國土地出讓收支存在的主要問題是：“招拍掛”機制強化房地產(chǎn)市場周期和經(jīng)濟周期，住宅用地供給難以得到根本性提升；地方政府依賴“土地財政”收入以及房地產(chǎn)市場帶動經(jīng)濟增長的方式，短期內(nèi)難以改變，且這種擠壓其他行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟增長方式難以為繼；土地凈收益率下降，融資平臺風(fēng)險值得關(guān)注。基于此，本文從財稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出對策建議。
　　〔關(guān)鍵詞〕國有土地；土地出讓收入；土地出讓支出
　　中圖分類號：F205文獻標(biāo)識碼：A文章編號：10084096（2014）06004805
　　一、引言
　　自1994年我國實行分稅制改革以來，地方政府財政處于長期預(yù)算赤字的狀態(tài)。從地方政府相對可自由支配和控制的財源來看，土地出讓收入及相關(guān)收益是其重要的財產(chǎn)來源[1]。地方政府通過土地獲得收入的方式主要有三種：一是通過供應(yīng)土地，包括出讓、租賃國有土地使用權(quán)等多種供地方式；二是將依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅及相關(guān)稅收納入地方稅收收入；三是利用土地融資，即地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款，但這種方式已于2013年開始盡現(xiàn)疲態(tài)。本文以土地獲得收入的以上三種方式為依托，以遼寧省大連市為例，對我國國有土地出讓收支存在的問題及產(chǎn)生的影響進行分析，并從財稅體制、土地流轉(zhuǎn)等方面提出相應(yīng)的對策建議。
　　二、大連市土地出讓收支的主要特點
　　1.土地出讓收入增長迅猛，受經(jīng)濟波動影響大
　　從總體上看，2003—2013年大連市土地出讓收入呈飛速發(fā)展態(tài)勢，且與房地產(chǎn)調(diào)控周期和宏觀經(jīng)濟周期顯著相關(guān)。具體來說，可將大連市近11年的土地出讓收入狀況劃分為四個發(fā)展階段（如圖1所示）。
　　第一階段（2003—2007年）。受當(dāng)期國民經(jīng)濟快速增長的大環(huán)境影響，該階段大連市土地出讓收入表現(xiàn)出了飛速增長的發(fā)展態(tài)勢。這一方面與其土地出讓收入基數(shù)較小有關(guān)；另一方面是由于2007年國家對土地出讓收支管理制度進行了全面改革，即將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實行“收支兩條線”政策，受大量土地出讓收入集中入庫影響，當(dāng)年大連市土地出讓收入一舉達到了152億元。
　　圖1大連市土地出讓收入
　　資料來源：人民銀行大連中心支行國庫收支報表。
　　第二階段（2008—2009年）。受國際金融危機影響，我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)下滑，致使開發(fā)商資金鏈緊張，地方用地需求減少，從而導(dǎo)致土地出讓收入增速放緩。與其相適應(yīng)，2008年和2009年大連市土地出讓收入增速減慢。
　　第三階段（2010—2011年）。2008年我國實行寬松的貨幣政策，這使得2009年我國貨幣供應(yīng)量（M2）同比增長28%。同期，房地產(chǎn)市場的火熱局面也推動了土地出讓收入急劇增長，進而導(dǎo)致2010年和2011年大連市土地出讓收入達到頂峰。
　　第四階段（2012年至今）。受實體經(jīng)濟增速放緩以及一系列嚴厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策出臺等因素影響，2012年大連市土地出讓收入同比下降58%。短暫下滑之后，2013年大連市房產(chǎn)市場出現(xiàn)量價齊升的局面，土地出讓收入逐月回升，當(dāng)年土地出讓收入同比增長25%。但是，囿于大連市主城區(qū)可用土地減少以及房地產(chǎn)價格上漲必然限制非房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展進而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟興旺乏力等因素影響，大連市土地出讓收入若回到2010年的高點，困難重重。實際上，大連市乃至全國已經(jīng)進入了“后土地財政”時代。
　　2.土地出讓支出與收入走勢趨同，支出結(jié)構(gòu)不合理
　　2007年國家對土地出讓收支管理制度進行改革，將土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，即土地出讓支出全部從土地出讓收入中安排。因此，大連市土地出讓收支總量及增幅變動趨勢基本一致。具體來說，2010年大連市土地出讓支出的增幅最高，相比2008年增長了127%；2012年最低，降幅為64%。支出絕對值最高的年份為2011年，較2008年增長了近3倍。
　　土地出讓支出按用途分主要有征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出及其他支出等。2008—2012年，大連市土地出讓支出中35%用于征地和拆遷補償，35%用于城市建設(shè)支出，25%用于土地開發(fā)支出，三項支出合計占比超過90%（如圖2所示）。支農(nóng)支出、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、教育資金安排等支出占比均較小。大連市土地出讓支出結(jié)構(gòu)不盡合理。
　　圖22008—2012年各項土地支出平均占比3.土地出讓收支總體盈余，結(jié)余滾存對國庫庫存貢獻較大
　　土地出讓收支結(jié)余是指土地出讓收支軋差后的余額。2008—2013年，大連市土地出讓收支結(jié)余平均占土地出讓收入的28%。除2008年出現(xiàn)土地出讓收不抵支外，2009—2013年土地出讓收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支結(jié)余占當(dāng)年土地出讓收入的比率為最高，分別為25%和74%。
　　從與國庫庫存余額的關(guān)系來看，土地出讓收支結(jié)余是近年來形成巨額國庫庫存的最重要原因之一。2009—2012年，大連市土地出讓收支結(jié)余占其國庫庫存平均比率高達60%以上，是其國庫庫存余額的重要來源。
　　三、土地出讓收支存在的問題及對經(jīng)濟發(fā)展影響
　　1.“招拍掛”機制強化了土地市場對房地產(chǎn)市場的周期性影響
　　我國土地的“招拍掛”機制，使土地市場在無形中具有了強化房地產(chǎn)市場周期性的作用。在房地產(chǎn)市場上升時期，政府將增加土地供應(yīng)，并抬升土地出讓價格；而在房地產(chǎn)市場下行階段，則減緩?fù)恋毓⿷?yīng)。另外，“招拍掛”機制還可導(dǎo)致商業(yè)用地價格明顯高于住宅用地，使政府更傾向于推出商業(yè)用地，進而壓縮住宅用地的供應(yīng)[2]。而且，地方政府為了招商引資，還會以劃撥或者協(xié)議的方式推出土地，也降低了住宅用地的供應(yīng)。就大連市而言，劃撥和掛牌是其土地配置的最主要方式。從大連市近三年的平均情況看，劃撥和掛牌占其總配置面積的比率分別為27%和63%；從總體趨勢上看，大連市劃撥和協(xié)議占比逐年增加，合計占比從2011年的24%增長到2013年的50%（如圖3所示）。

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