內(nèi)容摘要：如何處理司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，不僅關(guān)系司法權(quán)擺脫行政權(quán)的干預，以實現(xiàn)司法權(quán)獨立與司法公正，而且涉及以司法權(quán)制約行政權(quán)，以實現(xiàn)依法行政與法治政府建設的目標。以檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督為突破口，構(gòu)建司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序，對全面依法治國意義重大，這就需要強化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預防與減少行政機關(guān)的不作為或亂作為。而重視檢察官的客觀義務，實現(xiàn)檢察委員會與主任檢察官之間的職能劃分，并合理定位行政公益訴訟的受案范圍，則是檢察制度改革必須要回應的時代主題。
　　關(guān)鍵詞：行政法律監(jiān)督 經(jīng)由國家的自由 行政公益訴訟 檢察建議
　　2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。”2015年1月29日最高人民檢察院出臺的《關(guān)于貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》第30-31條指出：“建立對履行職責中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為的監(jiān)督糾正制度。加強理論研究和實踐探索，從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手，逐步完善監(jiān)督的方式、手段和程序，對檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，及時提出建議并督促其糾正�！薄疤剿鹘�立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，侵害國家和社會公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟的，探索由檢察機關(guān)提起訴訟，保護公共利益。及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，逐步規(guī)范和完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的條件、范圍、程序、效力，推動完善相關(guān)法律規(guī)定，加強對公共利益的保護力度。” 〔1 〕這就提出了檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督的職責。但是，檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督尚不具有立法支撐，理論界對此的認識也存在一定的分歧。筆者僅就檢察機關(guān)在行政法律監(jiān)督中的理論定位、檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督的法治意義和如何建構(gòu)我國行政法律監(jiān)督制度等問題作些探討。
　　一、檢察機關(guān)在行政法律監(jiān)督中的理論定位
　　就當前受社會各界關(guān)注的司法改革而言，如何使司法權(quán)擺脫行政權(quán)的干涉而保持獨立，以及如何通過司法機構(gòu)內(nèi)部改革，使司法權(quán)配置更為優(yōu)化，這已經(jīng)受到了學界的廣泛關(guān)注，遺憾的是，如何強化以及實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督，這并沒有引起學界充分重視。作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的職權(quán)長期以來被界定為對職務犯罪的預防與偵查，對審判機關(guān)的審理程序與裁判結(jié)果行使抗訴權(quán)，那么，對于行政機關(guān)的違法行為是否具有法律監(jiān)督權(quán)，這確實是《決定》提出的新問題，有從理論上予以解答的必要。
　　作為前提，在全面依法治國的時代背景下，如何實現(xiàn)國家公權(quán)力的合法化運行，事關(guān)法治國家、法治政府建設的成效，是依法治國的關(guān)鍵。社會轉(zhuǎn)型時期的司法在社會發(fā)展中具有極其重要的作用，司法權(quán)的弱化會帶來行政權(quán)因缺乏有效制約而不作為或亂作為等踐踏法治的亂象。一如我們所知，法治政府是法治中國建設的重點，核心是規(guī)范與制約政府權(quán)力，提高運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，實現(xiàn)政企分開、政事分開、政資分開、政社分開�！�2 〕而要實現(xiàn)這一目標，則需要正確思考檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督問題，強化一種“檢察建議、行政公益訴訟”的二元監(jiān)督模式，以預防與減少行政機關(guān)的不作為或亂作為。問題在于，由檢察機關(guān)承擔行政法律監(jiān)督的職責，這是否具有理論與現(xiàn)實根據(jù)呢？
　　首先，檢察機關(guān)的行政法律監(jiān)督職責源自檢察官的客觀義務。檢察官的客觀義務在于守護法律的尊嚴與權(quán)威，擔負著“法律的守護人”的光榮使命。正如薩維尼所指出的：“檢察官應擔當法律守護人的光榮使命，追訴犯罪者，保護受壓迫者，并援助一切受國家照料的人民�！� 〔3 〕事實的確如此，自檢察制度誕生之日起，檢察官被就賦予了法律的守護人的使命，維護法律被客觀公正與有效實施，預防行政執(zhí)法怠惰，就成了檢察制度的創(chuàng)設目的。這正是檢察官與一般行政人員之間的本質(zhì)區(qū)別，對于一般行政人員來說，法律乃是其執(zhí)法依據(jù)，法律沒有規(guī)定其行使的職權(quán)不得行使；而檢察官的義務在于實現(xiàn)法的目的，并非依法行使即可完結(jié)。盡管學界在論述歐陸國家的檢察官的客觀義務時，主要是從《刑法》及《刑事訴訟法》實施角度展開，但其出發(fā)點乃是把檢察機關(guān)視為法律的守護人，以獨立于警察與法官。立足于這種客觀的義務，檢察機關(guān)是站在法律的守護人的立場上提起行政法律監(jiān)督，既不偏袒一般民眾或社會組織，也不遷就被提起行政法律監(jiān)督的行政機關(guān)，而是完全服從于法律規(guī)定�！�4 〕
　　其實，檢察官的客觀義務與檢察機關(guān)之法律監(jiān)督制度是一脈相通的，都在于使法律在具體執(zhí)法實踐中得以有效實施，以發(fā)揮法律維護社會公益、保障公民基本權(quán)利的作用。這就是國家設立檢察制度的“利益”，也與現(xiàn)代行政訴訟的原則一致。從理論上分析，為了避免原告濫用訴訟和阻礙正常的行政決定的有效實施，現(xiàn)代行政訴訟理論確立了“沒有利益，就沒有訴訟”原則，我國傳統(tǒng)行政訴訟理論也采用這一標準，并主張就行政訴訟而言，因行政機關(guān)濫用職權(quán)的行為，《行政訴訟法》賦予對具體行政行為具有利害關(guān)系的公民、法人或其他社會組織提起行政訴訟，以維護自己的合法權(quán)益。在這里，行政訴訟只是督促行政機關(guān)依法行政的司法救濟措施之一，在行政訴訟之外，也應該有檢察機關(guān)行政法律監(jiān)督的制度空間，檢察行政法律監(jiān)督盡管是檢察機關(guān)代表國家，以司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，目的也在于督促行政機關(guān)依法維護公共利益，從而以民間與國家的合力確保法治政府建設的成效。
　　其次，檢察機關(guān)的行政法律監(jiān)督是現(xiàn)代客觀訴訟的題中之義�？陀^訴訟是指以保護國家和公共利益為宗旨的公益訴訟，是為了捍衛(wèi)法律及“公意”。比如，日本行政訴訟法學將機關(guān)訴訟和民眾訴訟稱為客觀訴訟，這也具有明確的法律依據(jù)。日本《行政案件訴訟法》第5條和第24條規(guī)定機關(guān)訴訟限于法律有規(guī)定者。根據(jù)日本《行政案件訴訟法》第5條，民眾訴訟是請求糾正國家機關(guān)或者公共團體不符合法律的行為的訴訟，是不限于救濟起訴人自己權(quán)益的行政訴訟種類。客觀訴訟制度是為了維護國家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確適用，因此有別于保護私人利益的主觀訴訟�！�5 〕依法行政需要司法監(jiān)督，行政訴訟就是這種司法監(jiān)督的重要維度，行政訴訟制度需要保護公共利益的客觀訴訟制度和保護私益（公民、法人與其他組織）的主觀訴訟制度并存，這才能更為全面地發(fā)揮司法監(jiān)督的職能。有學者指出，與我國傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，當代社會轉(zhuǎn)型時期，出現(xiàn)了與個人私益無關(guān)的社會公共利益危機，如在生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全、國有土地使用權(quán)出讓、國有資產(chǎn)流失等領域，侵害公共利益和公眾利益的現(xiàn)象廣泛存在。這是傳統(tǒng)的主觀訴訟制度所不能包容的，也無法由公民、法人或其他社會組織提起訴訟。相反，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，不僅是檢察官負擔其客觀義務的具體體現(xiàn)，而且與傳統(tǒng)行政訴訟制度不同，因此，可以促進完善我國行政訴訟的客觀訴訟制度�！�6 〕

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