人們對政府財政行為的觀察一般局限于稅制、稅收政策或收費等方面，而對政府財政支出的規(guī)模或結構問題卻不很重視，包括學界也是如此。其實，比起收入來，財政支出更能準確地反映一個政府的施政方向，因為它能更直接地反映這個政府向社會提供公共服務的水平。

　　公共服務相對于經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡

　　手頭恰有一份資料，我國學者收集了50多個國家和地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中包括低收入國家、中下等收入的國家、上中等收入的國家和高收入的國家在內(nèi)，對這些數(shù)據(jù)進行研究分析以后得出結論，公共服務的實際提供量和理論上的適度偏好的提供量之間存在著很大的差距：1978年，這個差距是0.141個百分點，2006年這個差距被拉到了3.118個百分點，政府責任實現(xiàn)的程度由1978年的87.5%下降到2006年的52.4%（呂煒、王偉同等，《中國社會科學》2008年第4期）。

　　可見，我國對于公共服務提供的現(xiàn)實數(shù)量，遠遠低于依據(jù)各國客觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)所測算出的經(jīng)驗值。這種不斷擴大的差值表明是某種主觀因素限制了公共服務和人民福利水平的提高。并且這種失責程度呈逐步擴大的趨勢。也就是說，30年來公共服務缺失的程度實際上不是改善了，而是恰恰相反。

　　改革開放30多年，我國人民創(chuàng)造了巨量財富。中國人名不虛傳，勤勞智慧，是個特別能吃苦、能吃虧、能忍讓的民族。這是沒有爭議的。問題在于，我國經(jīng)濟雖有大的長進，卻還沒能使社會上的多數(shù)人享受到比較理想的國民福利，比如公共醫(yī)療、社會保障、基礎教育、基本住房等社會福利，還有社會成員之間的貧富差距、東西部差距、城鄉(xiāng)差距以及城鄉(xiāng)各自內(nèi)部的差距等，都有越拉越大的趨勢。而這些，恰恰應該是最應當向大家提供的公共產(chǎn)品和公共服務。

　　人民創(chuàng)造財富，理應享受到相應的國民福利，這是大家交稅的理由。兩者應該是正相關的關系，經(jīng)濟增長使政府財政收入增加，政府提供公共服務的能力提升，人民享受的福利待遇從道理上說就應該逐步得到改善。然而，中國經(jīng)濟在持續(xù)30年的高速增長過程中，相對于經(jīng)濟的發(fā)展和物質水平的提高，社會發(fā)展及福利安排卻還遠遠不夠。

　　這個悖論從社會公眾對于政府公共服務的滿意度的評價就可以清晰地看出來，據(jù)零點研究咨詢集團對2006—2007年中國公共服務公眾評價指數(shù)的調查，有28.4%的人認為政府公共服務水平比較高，41.5%的人認為政府在公共服務方面的表現(xiàn)一般，有25.9%的人認為政府公共服務的表現(xiàn)比較差或很差。

　　G D P增長很快，政府財政收入也很多，如果沒有很好地解決國民福利問題，整個發(fā)展含金量、它的價值、意義無形中就下降了，打了折扣。

　　決策者顯然認識到了問題的嚴重性，從絕對額上逐步增加對社保、教育、農(nóng)村等的財力安排，與計劃經(jīng)濟時代相比，財政支出中用于公共服務的比例有較大幅度的提高。2008年，更提出了建立“民生財政”的政策原則，以比較主動的姿態(tài)和比較大的幅度擴大了財政用于民生的部分。這是事實，應當肯定。

　　發(fā)展失衡需要政府承擔更多責任

　　在改革開放的前期，我們所處的客觀發(fā)展條件造成的公共產(chǎn)品和公共服務的供給不足，但從21世紀開始的近10年左右的時間，我們感覺上確實是“不差錢”了，讓世界各國的人們刮目相看，這時候如果還是以“國家窮”為理由，就說不過去了。

　　改革開放以來，在教育、醫(yī)療和社會保障的投入比重逐年下降的同時，公共財政資源被過多地投放于本應由市場發(fā)揮作用的領域，即競爭性的和贏利性的領域，而政府自身的行政管理費用在以“飛起來”的速度增長。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2007）》提供的數(shù)據(jù)，我國政府的文教、科學、衛(wèi)生以及社會保障等公共服務性支出由1978年的131157億，增長為2006年的11787176億，增長了89倍，而維持政府自身運作的行政管理費，卻由1978年的49109億，猛增至2006年的5639105億，增長了近114倍。

　　民眾的富�；蛘哓毨В�取決于他們與政府之間的分配比例。如果一定時期內(nèi)的社會財富是一個恒值，那么，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少了。政府變得富有，人民便必定貧窮，關系民生的基本公共服務領域就很容易被忽略，反之亦然。所以出現(xiàn)上述情況并不奇怪，這種在經(jīng)濟持續(xù)增長背景下出現(xiàn)的以社會問題不斷累積、凸顯為特征的福利安排相對弱化、缺失的現(xiàn)象，是我們所說的那種真正意義上的發(fā)展失衡。

　　福利制度是所有發(fā)達國家在經(jīng)歷長期經(jīng)濟增長后普遍形成的一種制度安排，從長期經(jīng)驗來看，經(jīng)濟增長與社會的福利化存在著正向關聯(lián)的關系。這話通俗地說，政府存在的理由就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，就是為大家服務，這是政府的職責所在。市場或公民的權利所到之處，就是政府權力的邊界。稅收除了維護政府日常的運轉外，絕大部分都應該用來提高國民的福利，搞好公共服務。這是一個非常簡單的問題，最基本的常識，卻是我們經(jīng)常忘掉的，恰恰是常識。

　　影響政府公共服務提供水平的因素，一是國家的經(jīng)濟發(fā)展水平；
二是政府的財政能力；
三是政府對于公共服務支出的相對偏好，決定著政府在多大程度上愿意將財政收入投入公共服務領域；
四是政府公共服務提供的效率，反映政府在一定財力和意愿下，提供公共服務的績效和效率。

　　四個變量中，經(jīng)濟水平和財政能力決定了政府能夠提供公共服務的能力，是制約公共服務的客觀條件，不存在主觀責任問題，而政府偏好和效率則是自身因素對公共服務的影響。顯然，中國公共服務的問題，既有客觀，也有主觀。

　　所以，當前中國出現(xiàn)的發(fā)展失衡，需要政府承擔更多的社會發(fā)展責任，問題就會迎刃而解。正是這種推論引致了近期人們在公共服務問題上對政府責任問題的諸多關注和批評。正如我在另一篇文章中指出的，中國的體制改革實際上早已結束了，一個新的“老體制”已經(jīng)形成并日益完善，我們現(xiàn)在談的改革，已經(jīng)跟計劃經(jīng)濟時代那個“正宗”的老體制的改革不是一回事了，已經(jīng)跟它徹底“拜拜”了，現(xiàn)在要談改革，應該談的是如何對現(xiàn)在的這個新的“老體制”的改革了。

　　解決當前問題的幾點建議

　　個人認為，眼下最為急切的改革至少應包括以下幾個方面：

　　——從制度上完成政府職能邊界定位的改革，并用法律規(guī)定下來。政府應該提供那些市場失靈無法有效提供的、但對社會有益的、必需的產(chǎn)品和服務，包括基礎教育、公共醫(yī)療、經(jīng)濟住房等優(yōu)效品與服務，以及與社會保障相關等社會福利的提供。政府有益和有效地履行這些職能是保障社會公正實現(xiàn)的前提條件。這是中外學界統(tǒng)一的認識，無爭議。

　　——加強對財政支出結構的改革。我國的財政支出具有濃厚的生產(chǎn)投資特征，支出被過多地應用于那些本應由市場發(fā)揮作用的領域，而關乎民生的基本公共服務如義務教育、最低生活保障、醫(yī)療保健等投入相對較少。一直以來人們呼吁的投資型財政向公共財政的轉變，一直沒能完成。這種支出結構不扭轉，公共服務水平就提高不了。要造成某種機制，讓財政更加關注民生項目的投入和改進，從意識和制度的層面上將公共服務的職責作為政府的重要職能和不得不履行好的責任。

　　——加強財政體制的改革。人們早已多方論證，目前中央政府與地方政府，在財權、財力與責任及事權的分配上有較為嚴重的不匹配現(xiàn)象，專項轉移支付被重視，而與提供公共服務密切相關的一般性轉移支付則處于不被重視的地位，問題在于，與民眾生活最為緊密的公共服務基本是由地方政府提供的，體制造成的財政來源不足，即使想提供優(yōu)質的公共服務，他們做得到嗎？

　　——加強人大制度的改革。政府怎么收稅，怎么花錢，本是政治權力的核心部分，人大應加強對其實施有力和有效的控制和監(jiān)督。要把治稅權收歸人大，要在法律上規(guī)定人大對預算的修正權，要改革預算的編制和審批制度，要建立公共服務需求與公共服務供給的信息聯(lián)動和反饋機制，促使政府勢力提升行政效率，促使財政資金的預算和管理效率的提高，促使政府大幅度降低行政費用，為此，還需要設計和構造出可量化的政府責任指標來。這些都是財政預算主權在民的表現(xiàn)，不是可有可無的小事情。

　　上述各項，目前人們最容易犯糊涂的是財政支出問題。必須認識到，增加公共支出并不會自動提高公共福利。一般說，公共支出增加會產(chǎn)生兩種效應：一是導致稅收水平提高，進而導致居民個人的可支配收入下降；
二是從公共支出過多會產(chǎn)生“擠出效應”，公共行為在一定程度上替代了私人活動。這兩種結果都不會加強政府履行公共服務責任的意識和能力，反倒有害于此。

　　來源：南方都市報評論周刊

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