【內(nèi)容摘要】美國(guó)憲法并不比其他國(guó)家民主憲法優(yōu)越。達(dá)爾基本的結(jié)論就是,不要把美國(guó)立憲民主政治體制看作是實(shí)現(xiàn)民主的樣本,或是把它看成最優(yōu)的,它只不過(guò)是適合于美國(guó)而已。這對(duì)于我們?nèi)�面認(rèn)識(shí)美國(guó)政治體制具有重要啟示意義。達(dá)爾所提出的對(duì)于美國(guó)立憲民主體制的問(wèn)題可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:立法機(jī)構(gòu)的失靈;新的政治失序;總統(tǒng)制的偽民主。

　　【關(guān) 鍵 詞】美國(guó)憲法　民主　總統(tǒng)制　專家決策

　　美國(guó)著名政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾不僅僅關(guān)注民主的程序及其社會(huì)條件等理論,他對(duì)現(xiàn)實(shí)西方政治體制尤其是美國(guó)的立憲民主政治體制也有所思考,這些論述構(gòu)成了其整個(gè)民主政治理論與思想中必不可少的一部分。筆者以為,達(dá)爾在有關(guān)美國(guó)的立憲民主體制這一方面具體關(guān)注的問(wèn)題,是試圖轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)美國(guó)的憲法及其規(guī)定的立憲民主政治體制的看法。達(dá)爾基本的結(jié)論就是,不要把美國(guó)立憲民主政治體制看作是實(shí)現(xiàn)民主的樣本,或是把它看成最優(yōu)的,它只不過(guò)是適合于美國(guó)而已。這對(duì)于我們?nèi)�面認(rèn)識(shí)美國(guó)政治體制具有重要啟示意義。

　　一、美國(guó)憲法的價(jià)值

　　羅伯特·達(dá)爾首先提出一個(gè)問(wèn)題:為什么今天的美國(guó)人還愿意受二百多年前制定的憲法的約束?①如果說(shuō)美國(guó)人是在追求民主,那就意味著這部憲法在現(xiàn)在仍然滿足民主的標(biāo)準(zhǔn)。可是我們不要忘記,開(kāi)國(guó)之父?jìng)冎贫ǖ膽椃ㄒ婚_(kāi)始在很多方面,按現(xiàn)在的民主觀念來(lái)看,是不民主的,這體現(xiàn)在憲法沒(méi)有禁止奴隸制;沒(méi)有保證投票權(quán)利,而是把其權(quán)利資格限制交由各州決定;行政權(quán)力被賦予總統(tǒng),而其選舉則獨(dú)立于國(guó)會(huì)的控制與平民多數(shù)決原則;參議員不由人民而由各州立法機(jī)構(gòu)選舉,任期六年;不顧各州人口不同而規(guī)定參議員代表人數(shù)相同,每州二名;對(duì)司法機(jī)構(gòu)宣布違憲的權(quán)力沒(méi)有限制,司法機(jī)構(gòu)可能在審查合憲性偽裝下從事政策制定,即司法立法;國(guó)會(huì)的權(quán)力受到限制,妨礙了政府采取調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的行為。②雖然說(shuō)在那時(shí)存在共和與民主之爭(zhēng),但是麥迪遜等人追求的共和其實(shí)就是代議民主,要求權(quán)力最終由人民控制。只是由于立憲會(huì)議上的種種斗爭(zhēng)與妥協(xié),才有了許多不民主的因素。

　　但是由于美國(guó)人的歷史實(shí)踐,他們?cè)谥趁駮r(shí)期,作為“英國(guó)人”,已經(jīng)是支持共和政體了,反對(duì)英王不經(jīng)議會(huì)同意的種種行為;再后來(lái),由于獨(dú)立宣言的發(fā)表引起了一系列觀念、實(shí)踐與制度上的變化,提供了政府自治的經(jīng)驗(yàn)。這些導(dǎo)致最后人們提出選舉權(quán)的要求,使國(guó)家走向了民主共和國(guó)。美國(guó)憲法的前十條修正案---權(quán)利法案,就是這些觀念的結(jié)晶。后來(lái),奴隸制在美國(guó)也被廢除了,國(guó)會(huì)也獲得權(quán)力對(duì)收入征稅,選舉權(quán)資格漸漸得到擴(kuò)大,參議員則因第十七條修正案得由各州人民選舉。正是在憲法修正案中,民主程序的原則得到了滿足, ③這些修正案克服了制憲者原初憲法的部分缺陷。

　　達(dá)爾提出的這個(gè)問(wèn)題很值得深思,美國(guó)憲法的價(jià)值在哪里? 不過(guò),達(dá)爾在這里突出的不過(guò)是---美國(guó)憲法并不是非常民主的。這是因?yàn)檫_(dá)爾的主要理論興趣在于民主。但是美國(guó)憲法之所以延續(xù)二百年的價(jià)值,在筆者個(gè)人看來(lái),就在于它實(shí)現(xiàn)了民主與憲政的混合安排。在某種意義上說(shuō),憲法的價(jià)值也就在于反民主。當(dāng)然,對(duì)于為什么后代人能接受前幾代人的憲法約束,史蒂芬·霍姆斯作了一個(gè)深入的分析, ④其核心觀點(diǎn)在于我們不能把憲法看成是約束性的,而應(yīng)看成是解放性的、授權(quán)性的東西,前人的憲法沒(méi)有約束我們,反而是解放了我們,所以是正當(dāng)?shù)?民主的悖論在于,只有約束自己的手腳才能增加自己的權(quán)力,而美國(guó)憲法正是實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。

　　但是,美國(guó)憲法并不比其他國(guó)家民主憲法優(yōu)越。美國(guó)人之所以在現(xiàn)在仍然堅(jiān)持適用這樣一部憲法, 是不是因?yàn)樗�維持了民主體制、保護(hù)了基本的民主權(quán)利、確保了公平、促進(jìn)了民主同意的表達(dá)并提供了有效能的民主政府呢?⑤達(dá)爾具體考察了美國(guó)立憲民主體制在這五個(gè)方面的表現(xiàn),認(rèn)為在維持民主體制方面,其他的二十二個(gè)民主國(guó)家也成功地維持了各自的民主體制,在保護(hù)基本民主權(quán)利方面也是如此。而在確保公平方面,達(dá)爾則以選舉制度為例,說(shuō)明比例代表制的優(yōu)點(diǎn)。人們常常認(rèn)為比例代表制更能體現(xiàn)出一致同意,更能代表公平,而多數(shù)主義的勝者得全票原則在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)。如果認(rèn)為美國(guó)的選舉制度,與兩黨制相配合,是奉行多數(shù)決原則的,那么這就意味著美國(guó)并不比其他民主國(guó)家更能代表公平。達(dá)爾同時(shí)指出,美國(guó)并不是一個(gè)多數(shù)決原則的國(guó)家。⑥筆者以為,這主要是針對(duì)美國(guó)整體立憲民主體制而言的,它形成了三個(gè)多數(shù),總統(tǒng)代表的多數(shù),兩院各自代表的多數(shù),如一個(gè)黨很少在二個(gè)院同時(shí)居多數(shù),即使這樣,其決策也不是自動(dòng)能執(zhí)行,還要受法院的裁決。同時(shí),若這三個(gè)多數(shù)都體現(xiàn)在一個(gè)黨派身上,如共和黨人贏得總統(tǒng)大選并支配了兩院,也不能說(shuō)這三個(gè)多數(shù)就是重合的,并能按一致步調(diào)行事。美國(guó)的這種雜合政治體制,既非比例代表制又非多數(shù)主義的,可能同時(shí)擁有兩者的缺點(diǎn)卻并不同時(shí)擁有兩者的優(yōu)點(diǎn)。⑦它不能確保比例代表制下的公平,也不能像多數(shù)主義下能明確責(zé)任的對(duì)象。至于是否可以提供一個(gè)有效的政府,需要考慮多重因素,如規(guī)模、多樣性、富裕等,但是達(dá)爾的基本結(jié)論是,與其他的民主國(guó)家相比,美國(guó)在這一方面的表現(xiàn)充其量也是中等的。

　　二、美國(guó)立憲民主體制的獨(dú)特性

　　如果把西方國(guó)家都看成民主國(guó)家,美國(guó)肯定是非常獨(dú)特的。從人民主權(quán)的民主含義上看,主權(quán)在民與議會(huì)主權(quán)是有一定區(qū)別的。美國(guó)貫徹的是主權(quán)在民原則,而另一些民主國(guó)家則貫徹議會(huì)主權(quán)原則。⑧這足以構(gòu)成一種政治體制上的重大區(qū)別。達(dá)爾作了一個(gè)具體的分析,他通過(guò)比較二十二個(gè)穩(wěn)定的民主國(guó)家后發(fā)現(xiàn),各個(gè)國(guó)家的立憲體制各不相同,許多美國(guó)人以為美國(guó)憲法(制)優(yōu)越于其他國(guó)家是一種極其錯(cuò)誤的觀點(diǎn)。

　　這可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析: (1)國(guó)家結(jié)構(gòu)。在除美國(guó)之外的二十一個(gè)民主國(guó)家中,只有六個(gè)同美國(guó)一樣采取聯(lián)邦體制。( 2)強(qiáng)有力的雙院制。聯(lián)邦主義的影響之一就是代表聯(lián)邦單位的第二院的存在。在單一制國(guó)家可能也有第二院,但其作用并不明顯。在20世紀(jì)末,有力的雙院制只在四個(gè)國(guó)家存在,這四個(gè)國(guó)家都是聯(lián)邦式的,即美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、瑞士。(3)不平等的代表權(quán),即第二院的人數(shù)與各聯(lián)邦單位人口數(shù)目不成比例。它們被設(shè)計(jì)來(lái)對(duì)多數(shù)決原則構(gòu)成障礙,小的聯(lián)邦單位不會(huì)被大的聯(lián)邦單位所否決。但是這種不平等在各個(gè)國(guó)家又是不同的,美國(guó)的這種不平等可謂到了極致。⑨ ( 4)強(qiáng)有力的司法審查。發(fā)達(dá)的民主國(guó)家,為了維持聯(lián)邦體系,也賦予最高法院以否決立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)行為的權(quán)力,但是法院這種權(quán)威是備受爭(zhēng)議的。如果一項(xiàng)法律是民主政府機(jī)構(gòu)作出,為什么法官有權(quán)宣布它違憲? 以美國(guó)為例,聯(lián)邦黨人認(rèn)為,法院可以解釋法律,這暗含有制約議會(huì)權(quán)限的意思,“每逢立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法表達(dá)的意志如與憲法所代表的人民意志相違反,法官應(yīng)受后者,而非前者的約束,應(yīng)根據(jù)根本大法進(jìn)行裁決,而不應(yīng)根據(jù)非根本法裁決�！雹獾�是解釋法律并不等同于決定是否違憲,判定立法機(jī)關(guān)與政府法令是否合憲的權(quán)力在憲法中沒(méi)有明確規(guī)定。正是在馬伯利訴麥迪遜案中,大法官馬歇爾通過(guò)判決把這個(gè)極為重要的、憲法上沒(méi)有明文規(guī)定的權(quán)力搶到手中,大大提高了法院的威信,改變了雞肋形象,形成了政府三權(quán)分立制衡的局面。至于馬歇爾為什么要這樣判案呢? 他本來(lái)可以有其他的判決結(jié)論的,也許當(dāng)時(shí)政黨政治的因素在作怪;雖然后人從確立三權(quán)制衡的意義來(lái)說(shuō),對(duì)之如此判案好評(píng)如潮,但也有人認(rèn)為如此判案是違背司法常規(guī),甚至是“違法的”。不過(guò)從制度創(chuàng)制的角度說(shuō),這個(gè)三權(quán)制衡的制度確實(shí)是體現(xiàn)了偶然性與必然性的統(tǒng)一�？墒�,法院的這種權(quán)力以及三權(quán)制衡從政治哲學(xué)上看,或許如同有人認(rèn)為的那樣,從它產(chǎn)生的那一天起就受到了懷疑、批判甚至是否定。再說(shuō),在解釋?xiě)椃〞r(shí),法官不可避免地引入了自己的意識(shí)形態(tài)與偏好。僅以區(qū)區(qū)幾人的意見(jiàn)就能推翻代表多數(shù)的法令? 這確實(shí)是政治理論及現(xiàn)實(shí)的一個(gè)無(wú)法自圓其說(shuō)的難題。(5)選舉制度。盡管選舉制度很復(fù)雜,但是大體上可以分為兩類,一類可稱為“勝者得全票”型,這種投票體制常常有利于兩黨制;另一類可稱為“比例代表制”,達(dá)到一定規(guī)模的選票,則多少可以按所獲票數(shù)得到代表份額,它有利于多黨制。二十二個(gè)民主國(guó)家中,有十八個(gè)實(shí)行比例代表制及其變體,而英國(guó)、美國(guó)、加拿大三國(guó)則實(shí)行典型的單名制選區(qū)制度,法國(guó)則有一種特殊安排以彌補(bǔ)這一體制的缺陷。但是,英國(guó)在1999年選舉中則對(duì)蘇格蘭與威爾士的立法機(jī)構(gòu)實(shí)行比例代表制。然而,現(xiàn)在的多數(shù)美國(guó)人不是很愿意考慮自己現(xiàn)在奉行的選舉體制的替代方案,不愿意思考什么樣的選舉與政黨制度更能滿足民主的目標(biāo)。(6)政黨制度。雖然政黨制度同選舉制度之間有某種規(guī)律可循,但是不能將兩者等同起來(lái),完整地描述政黨制度也許是很困難的事,涉及到的方面很多,但是就美國(guó)而言,它的政黨制度是很復(fù)雜的。可以簡(jiǎn)單地概括說(shuō),美國(guó)的政黨制度也是很獨(dú)特的,兩黨制并不能反映實(shí)質(zhì),如同英國(guó)是兩黨制國(guó)家一樣,可是由于議會(huì)制的作用,英美兩國(guó)的政黨制度各有千秋。( 7)獨(dú)一無(wú)二的總統(tǒng)制。美國(guó)的行政首長(zhǎng)是民選的,由此形成一種總統(tǒng)制,總統(tǒng)掌握實(shí)權(quán),不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),還與議會(huì)間形成某種相互制約的關(guān)系。其他的民主國(guó)家可能也有總統(tǒng),但并不掌握實(shí)權(quán),絕大多數(shù)民主國(guó)家實(shí)行議會(huì)制。法國(guó)與芬蘭,其總統(tǒng)也有某些實(shí)權(quán),但主要是對(duì)外的。美國(guó)這一總統(tǒng)制的形成與如何選舉總統(tǒng)緊緊聯(lián)系在一起。在制憲會(huì)議上,國(guó)父?jìng)兪遣钜稽c(diǎn)就選擇了議會(huì)制。當(dāng)時(shí)弗吉尼亞方案主張之一就是國(guó)家行政首長(zhǎng)要由立法機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生,但是最終通過(guò)的是由州立法機(jī)構(gòu)任命的選舉人來(lái)選舉行政首長(zhǎng),之所以不受國(guó)會(huì)選舉,是擔(dān)心總統(tǒng)過(guò)于受國(guó)會(huì)的掣肘。在制憲者的時(shí)代,在某些方面為他們所欣賞的以英國(guó)為代表的議會(huì)制,在他們看來(lái)已經(jīng)步入沉淪之路了,因?yàn)橐耘�王為代表的行政首長(zhǎng)還享有某些特權(quán),如世襲、人身神圣不可侵犯、對(duì)議會(huì)法案絕對(duì)的否決權(quán)�？傊�,女王的權(quán)力過(guò)大。此外,反對(duì)君主暴政是聯(lián)邦黨人的共同愿望。那時(shí)他們不可能預(yù)見(jiàn)到后來(lái)英國(guó)議會(huì)制的生命力是如此強(qiáng)盛并發(fā)生了實(shí)質(zhì)上的變化,行政首長(zhǎng)由總理取而代之。現(xiàn)在英國(guó)的議會(huì)內(nèi)閣制不是也運(yùn)行得很好么? 從上面這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,美國(guó)政治體制真是不比其他國(guó)家的優(yōu)越。

　　三、美國(guó)立憲民主體制的問(wèn)題

　　無(wú)論美國(guó)人民對(duì)憲法看得如何神圣,在達(dá)爾看來(lái),唯一合法的憲法就是能滿足民主目標(biāo)的憲法。政治平等并不是遙不可及的,民主制度在許多國(guó)家的傳播已經(jīng)說(shuō)明了這一點(diǎn),但是它也是一個(gè)理想的目標(biāo),現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題就是如何更進(jìn)一步地走向平等。事實(shí)上,美國(guó)近些年來(lái)已經(jīng)取得了更大的進(jìn)展,如公民權(quán)利法案的通過(guò)。應(yīng)該說(shuō),這種進(jìn)步的過(guò)程是緩慢的,但民主確實(shí)在增長(zhǎng)。對(duì)于追求民主的民族來(lái)說(shuō),憲法應(yīng)該通過(guò)幫助維持那些鑄造政治平等的政治制度來(lái)實(shí)現(xiàn)民主的價(jià)值。然而,美國(guó)1987年對(duì)美國(guó)憲法功能的一項(xiàng)調(diào)查表明,盡管總體上是支持現(xiàn)行憲法的,但是51%的人認(rèn)為依憲法確定的政府在平等對(duì)待公民問(wèn)題上表現(xiàn)得很差勁, 8%的人沒(méi)有表態(tài),而只有41%的人則認(rèn)為尚可。對(duì)于那些想要改革憲法的人來(lái)說(shuō),有必要注意的首要一點(diǎn)就是,憲法的角色總是有限的。一般憲法總是集中于結(jié)構(gòu)與權(quán)力兩個(gè)方面,可是對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō),聯(lián)邦制、總統(tǒng)制、參議員的不平等代表權(quán)以及選舉人團(tuán)恐怕是不大容易變動(dòng)的。而對(duì)于選舉制度來(lái)說(shuō),達(dá)爾認(rèn)為,現(xiàn)在的美國(guó)人也很難重新設(shè)計(jì)一種結(jié)構(gòu)來(lái)取得更大的同意或更強(qiáng)的多數(shù)主義。美國(guó)的政治文化可能會(huì)阻止同意式設(shè)計(jì)發(fā)揮它的潛在優(yōu)點(diǎn),而多數(shù)決原則則不能給領(lǐng)導(dǎo)人提供足夠的動(dòng)力去尋求更大的支持。對(duì)于州與聯(lián)邦、三大部門各自的權(quán)力是否與今天民主的需要成比例這一問(wèn)題,達(dá)爾只是簡(jiǎn)要地為這一分析提供了方向,而沒(méi)有作出具體的分析。如要保障民主,意味著公民要有權(quán)利,則政府需要履行義務(wù),但是最為重要的是公民應(yīng)當(dāng)擁有資源以實(shí)踐他們的權(quán)利。那么政府應(yīng)該如何擁有、行使權(quán)力才能讓公民享有充分的權(quán)利? 現(xiàn)在最高法院的權(quán)力是不是有些過(guò)大? 最高法院的司法審查對(duì)于民主的維持有重要意義,但是他們是否超越了這一權(quán)限,不僅在裁決合憲, 更是在制定它自己的法律、政策呢?把最高法院僅僅看成一項(xiàng)司法制度是貶低了它的作用, 它還是一項(xiàng)政治制度, 行使著決策功能。雖然存在這些問(wèn)題,但是因?yàn)槎虝r(shí)期內(nèi)恐怕沒(méi)有人能提出一項(xiàng)多數(shù)人接受的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排,也就沒(méi)有一種更優(yōu)的、更接近民主的憲法了。因此,達(dá)爾對(duì)于憲法的更進(jìn)是持悲觀論調(diào)的,認(rèn)為實(shí)質(zhì)意義上的變化在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)也不大可能�；�于民主與憲政的價(jià)值區(qū)分,筆者以為,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　達(dá)爾對(duì)什么為好的憲法的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不妥當(dāng)。他認(rèn)為,越能體現(xiàn)民主,憲法就越好�？墒俏覀兦懊嬉呀�(jīng)說(shuō)明,憲法的價(jià)值不單在于民主,實(shí)現(xiàn)民主就要有反民主的內(nèi)容。美國(guó)政治體制中這些不民主因素得以形成的原因在達(dá)爾看來(lái)是因?yàn)槊绹?guó)傳統(tǒng)意識(shí)中的矛盾。而當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到這些矛盾后就可以尋找治病的藥方了。

　　嚴(yán)格地說(shuō),達(dá)爾在先前提出的關(guān)于民主的困境尤其是平等問(wèn)題也是針對(duì)美國(guó)政治生活而提出的,也就是美國(guó)立憲民主體制下的問(wèn)題。不過(guò)它更多地體現(xiàn)了民主國(guó)家的共性,在這里我們要分析的卻是美國(guó)立憲民主體制制度本身的問(wèn)題,它與前者的關(guān)系可以表述為,是一般性問(wèn)題的特殊化,側(cè)重于美國(guó)制度的運(yùn)作,從不同側(cè)面深化了我們對(duì)那些共性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。在筆者看來(lái),達(dá)爾所提出的對(duì)于美國(guó)立憲民主體制的問(wèn)題可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

　　1. 立法機(jī)構(gòu)的失靈。

　　在討論作為一種社會(huì)過(guò)程的多元政治時(shí),達(dá)爾就把它作為一個(gè)特殊問(wèn)題提出來(lái)了。因?yàn)檎�治領(lǐng)導(dǎo)人必須對(duì)大量的復(fù)雜的集體事務(wù)作出公共決策,民選的立法機(jī)構(gòu)在控制政策上就可能失效,立法機(jī)構(gòu)的政治家到處都在被行政官僚所排擠。這是由于決策的技術(shù)性質(zhì)所導(dǎo)致的,但是作為多元政治過(guò)程來(lái)說(shuō),它需要的是民選的政治家即議員們能發(fā)揮監(jiān)督、批評(píng)、反對(duì)、參與決策的功效。的確,達(dá)爾當(dāng)時(shí)提出的這一擔(dān)憂就是當(dāng)時(shí)行政權(quán)力大大擴(kuò)充的寫(xiě)照,在美國(guó)由于特殊的政治體制安排,國(guó)會(huì)既要監(jiān)督行政官員,又要與他們共處,更是增加了他們監(jiān)督、參與的困難。而國(guó)會(huì)自身的組織結(jié)構(gòu)可能使單個(gè)的議員,尤其是委員會(huì)的主席,更能發(fā)揮自身的效能,而不是與集體合作,從而降低了集體決策的功效。對(duì)此,達(dá)爾提出的建議就是聯(lián)合各派別以約束個(gè)人行為并增加國(guó)會(huì)多數(shù)的權(quán)重,使之能作出持續(xù)一致的安排;或者采取措施,如簡(jiǎn)化議員議程安排以減少耗費(fèi)議員大量時(shí)間、精力、能力的瑣碎事務(wù),使他們集中精力于重大問(wèn)題的決策。

　　2. 新的政治失序。

　　達(dá)爾認(rèn)為,在最近幾十年,美國(guó)政治生活體現(xiàn)了一種新的特征。第一個(gè)特征就是政治決策趨向于響應(yīng)更多的相互沖突的利益團(tuán)體的要求,而鼓勵(lì)沖突各方談判協(xié)商的政治制度卻更加弱化,權(quán)威更加破碎。由于權(quán)力分立格局的憲法制約,在利益更趨多元的戰(zhàn)后,總統(tǒng)和國(guó)會(huì)常常不是出于同一政黨,如果不想妥協(xié)的話,結(jié)果就是僵局,如克林頓政府期間發(fā)生的“政府關(guān)門”一樣。在利益集團(tuán)爆炸性增長(zhǎng)的戰(zhàn)后,利益集團(tuán)的影響增強(qiáng)了,可是對(duì)利益加以整合的政治制度卻削弱了,如選舉與競(jìng)選期間政黨的整合功能在下降,而同時(shí)國(guó)會(huì)的負(fù)擔(dān)過(guò)重。第二個(gè)特征就是存在于公民與領(lǐng)袖之間的直接影響力增強(qiáng)了,卻沒(méi)有相應(yīng)地增強(qiáng)代議與審慎性制度的發(fā)展,下面的總統(tǒng)制之偽民主分析就是一個(gè)特例�？偨y(tǒng)制有一種情況,這種情況下民決性因素主要是由于公共輿論的發(fā)達(dá)所引起的,結(jié)果由于傳統(tǒng)的直接民主思想作祟,人們認(rèn)為民決更能體現(xiàn)民主。但是,達(dá)爾提醒人們注意,這種直接溝通是不理想的,不僅不會(huì)加強(qiáng)民主,反而制造了一種偽民主,讓政治領(lǐng)袖更容易操持。民決性政治過(guò)程是以政治審慎為代價(jià)的。達(dá)爾提出的這一問(wèn)題是足以引起人們的沉思,那就是如何看待現(xiàn)代政治生活中直接民主因素的作用。同時(shí),達(dá)爾也指出,現(xiàn)代決策事務(wù)所具有的復(fù)雜性也是一個(gè)重大影響因素,普通公民可能很難理解決策過(guò)程應(yīng)如何操作,甚至什么樣的決策對(duì)多數(shù)人有利,這樣在直接民主的面具下把關(guān)鍵的決策因素留給領(lǐng)導(dǎo)人。復(fù)雜性還使得專家在政治決策過(guò)程中的作用特別重要。這樣的一種政治秩序使人們無(wú)法理解到底政治決策過(guò)程是如何作出的,讓一致性的政策更加難以取得,責(zé)任也不明確,結(jié)果人們的改革方案成為江湖藥方,注重政府具體行為的改進(jìn),而不是政府本身的制度框架的改進(jìn)。而要對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn),達(dá)爾認(rèn)為,重任落在三大制度---政黨制度、國(guó)會(huì)制度與總統(tǒng)制度上。但是,前兩者的改進(jìn)有很大的限度,而只有在白宮主人把自己的總統(tǒng)權(quán)力看成是維系類似于多黨制聯(lián)盟政府這類目標(biāo)之藝術(shù)時(shí),權(quán)威的破碎才有望彌補(bǔ)。至于憲法結(jié)構(gòu)的變遷,如以議會(huì)制代替總統(tǒng)制,在選舉中以比例代表制代替單名制,以多黨制代替兩黨制,前面我們已經(jīng)注意到,達(dá)爾認(rèn)為在短期內(nèi)是不大能實(shí)現(xiàn)的,不是因?yàn)槊绹?guó)的立憲民主制更比它國(guó)優(yōu)越,而是因?yàn)閷?duì)替代方案的辯護(hù)在很大程度上取決于憲法結(jié)構(gòu)更新的難度。

　　3. 總統(tǒng)制的偽民主。

　　達(dá)爾在許多地方都曾提到了這一點(diǎn)。他認(rèn)為,在總統(tǒng)選舉中,人們有一種誤解,即總統(tǒng)的當(dāng)選表明其權(quán)力得到了人民的授予。也許這種授權(quán)神話肇始于安德魯·杰克遜,他第一個(gè)宣稱,總統(tǒng)不僅是全體人民的代表,而且他的當(dāng)選確認(rèn)了他獲得人民支持其政策的權(quán)威。事實(shí)上,美國(guó)總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張是公認(rèn)的,這有多方面的現(xiàn)實(shí)原因,但是其根源筆者以為就在于這個(gè)職位的候選人也是民選的,“如果說(shuō)國(guó)會(huì)代表的是各個(gè)地區(qū)各種利益集團(tuán)的總和,則總統(tǒng)代表的就是全國(guó)人民的利益�？偨y(tǒng)的大部分權(quán)力和威望,直接有賴于人民的支持,如果失去了這項(xiàng)支持,總統(tǒng)的職權(quán)必然萎縮�！�就是這樣,總統(tǒng)獲得了擴(kuò)張權(quán)力的理論依據(jù)。這種總統(tǒng)授權(quán)論說(shuō)明了什么? 這可以從選舉過(guò)程來(lái)分析,或許它包含了這樣的一些意思:選舉過(guò)程賦予勝者以憲法與法律權(quán)威;當(dāng)選總統(tǒng)為多數(shù)選民的最佳偏好;多數(shù)選民偏好當(dāng)選總統(tǒng)的政策并希望他推進(jìn)其政策;既然總統(tǒng)獲得多數(shù)選民支持,當(dāng)其政策與國(guó)會(huì)發(fā)生沖突時(shí),總統(tǒng)的政策主張應(yīng)占上風(fēng)。但是后兩項(xiàng)是不太容易讓人接受的。達(dá)爾舉出了許多例子說(shuō)明這一點(diǎn),事實(shí)上,只要我們注意到,由于特別的總統(tǒng)選舉制度---選舉人團(tuán)的因素,在美國(guó)歷史上,有的總統(tǒng)并沒(méi)有得到多數(shù)選民的支持卻當(dāng)選了,如1876年拉瑟·福德海斯與1888年本杰明·哈里森作為總統(tǒng)所獲得的實(shí)際選民票數(shù)比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手還少;而1880年加菲爾德、1884年與1892 年克利夫蘭、1948 年杜魯門、1960年肯尼迪、1968年尼克松當(dāng)選為總統(tǒng),雖然得票超過(guò)對(duì)手,卻未能過(guò)選民票半數(shù),理解這一點(diǎn)就會(huì)明白這種授權(quán)論是有嚴(yán)重缺陷的�？偨y(tǒng)選舉并不是確證授權(quán),在達(dá)爾看來(lái),它只是賦予總統(tǒng)以權(quán)利、機(jī)會(huì),以便讓他所持有的政策主張能得到采納。結(jié)果國(guó)會(huì)與總統(tǒng)都可以宣稱自己的政策主張是得到多數(shù)人的支持。但是,總統(tǒng)制的民主化,理論上為授權(quán)論所支持,實(shí)踐上也有體現(xiàn),如提名制度的變化。最初,總統(tǒng)候選人要得到黨在國(guó)會(huì)中代表的一致同意,后來(lái)代之以黨的提名會(huì)議,由于在這種會(huì)議上容易受黨的領(lǐng)導(dǎo)人的操縱,最后又改成提名初選(primary) ,體現(xiàn)了民主化,因?yàn)樘崦�更直�?帶有民決性。結(jié)果這種過(guò)程犧牲了民主所特有的審慎性與協(xié)商性,對(duì)民主程序所要求的充分知情權(quán)造成傷害,傳統(tǒng)的“中間過(guò)程”效能低下。在達(dá)爾看來(lái),讓總統(tǒng)制民主化也不符合制憲者的初衷,他們本意是要讓總統(tǒng)選舉與民眾隔離開(kāi)來(lái)的,讓總統(tǒng)由充滿智慧、美德并且才華橫溢的少數(shù)杰出公民選任。這可以聯(lián)邦黨人文集第68篇得到證明。

　　四、專家決策的彌補(bǔ)

　　現(xiàn)代多元政治的一個(gè)重大特征是決策的復(fù)雜化,從而引入專家決策問(wèn)題。在現(xiàn)代專家廣泛參與到各項(xiàng)決策事務(wù)中來(lái),行政的、立法的、司法的,在美國(guó)尤其明顯。基于民主的理想,如何才能讓專家既能發(fā)揮作用同時(shí)又不失民主、既能有效地解決問(wèn)題又可保證人民的最終控制? 畢竟專門的知識(shí)在現(xiàn)代分工情況下只是為少數(shù)人所占有。在這種情況下,人們趨向于把政治決策過(guò)程解釋為是在連續(xù)接近公民選擇的政策目標(biāo),在人們選擇政策目標(biāo)后,他們授權(quán)官員選擇特需的方式---這中間可以發(fā)揮專家作用---解決問(wèn)題。可是這種方案并不能產(chǎn)生理想的效果,有著重重困難,因?yàn)楣賳T們不知道下一次選民會(huì)選擇什么政策,再說(shuō)新的問(wèn)題總是處于兩次選舉之中,為著自己的前途考慮,他們不會(huì)冒然行使選民們所賦予的這種權(quán)威。更有甚者,官僚可能會(huì)利用知識(shí)來(lái)操縱民眾。這樣說(shuō),專家決策問(wèn)題必將長(zhǎng)期困繞民主理論。事實(shí)上,這也是現(xiàn)代政治中技治主義對(duì)民主的挑戰(zhàn)。但是達(dá)爾也對(duì)此作了一些設(shè)想,那就是說(shuō),在未來(lái)的政治體制中要想辦法縮減政策精英與民眾之間的鴻溝。他認(rèn)為這需要一個(gè)“熱心的公眾”( attentive public) 來(lái)參與到?jīng)Q策中去�！盁嵝牡墓�眾”消息靈通,人數(shù)要足夠多(當(dāng)然與廣大民眾相比實(shí)際規(guī)模是相當(dāng)小的) ,活動(dòng)能力足夠強(qiáng)。這一批人能夠代表多數(shù)民眾,達(dá)爾把這稱為是“最小民眾”(minipopulus)制度。他設(shè)想說(shuō),在政府的各個(gè)層級(jí)---國(guó)家、州、地方---都隨機(jī)地選擇如一千人組成minipopulus,他們可以以電話等方式聯(lián)系,在一定期間如一年內(nèi)就一問(wèn)題作出審慎的思考,最后公布其選擇。各個(gè)minipopulus關(guān)注的問(wèn)題可以是不同的,一個(gè)注重議程問(wèn)題,另一個(gè)則可以注重于具體的重大事項(xiàng)。他們的裁決就是人民的裁決。達(dá)爾認(rèn)為這樣的方式,或者在將來(lái)人民可能會(huì)選擇的其他方式,都會(huì)使得民主的程序同現(xiàn)實(shí)相調(diào)適。值得注意的是,這樣的一種設(shè)想,我在此列為美國(guó)立憲民主體制下的問(wèn)題,但同樣也是其他民主國(guó)家所必然要遇到的。

　　注釋:

　　　�、佗冖邰茛蔻撷�Robert A Dahl, How Democrat2ic Is the American Constitution? New Haven, Yale UniversityPress, 2001, P. 2, PP. 15～19, P. 28, PP. 92～93, P. 109, P. 115,P. 49, PP. 143～145, PP. 146～147, P. 152, P. 154。

　　　　④參見(jiàn)史蒂芬·霍姆斯(美)《先定約束與民主的悖論》,載于埃爾斯特(美) 、斯萊格斯塔德(挪威) :《憲政與民主》,潘勤、謝鵬程譯, 北京, 生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1998年。

　　　　⑧Anthony H. Birch: The Concep ts and Theories ofModernDemocracy,London, Routledge, 2001, P. 74.

　　　�、狻堵�(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務(wù)印書(shū)館1997年,第393頁(yè)�！　�

　　（來(lái)源：《新疆社科論壇》2009年第2期）（作者單位：中央編譯局）

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