摘 要：服務(wù)型政府必須建立在科學(xué)合理的行政管理體制的基礎(chǔ)上。為此，必須對(duì)我國現(xiàn)行行政管理體制進(jìn)行全方位的改革。改革既涉及政府內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整與變革，也涉及政府與外部關(guān)系的調(diào)整與變革。其調(diào)整、變革的范圍具體包括以下六個(gè)層面的關(guān)系：(一)政府與行政相對(duì)人的關(guān)系;(二)政府與社會(huì)的關(guān)系;(三)政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨的關(guān)系;(四)中央政府與地方政府的關(guān)系;(五)政府部門相互之間的關(guān)系;(六)政府部門內(nèi)部的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;行政管理體制;政府內(nèi)部關(guān)系;政府外部關(guān)系;調(diào)整與變革

　　胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱《十七大報(bào)告》)和溫家寶總理在第十一屆全國人大一次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱《政府工作報(bào)告》)都對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府與行政管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)做了全面、系統(tǒng)和深刻的論述。

　　《十七大報(bào)告》提出的改革目標(biāo)是：著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。具體任務(wù)包括：(一)健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù);(二)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù);(三)規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系;(四)加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制;(五)精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問題;(六)統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制;(七)加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。[1]

　　《政府工作報(bào)告》以“改革總的原則和要求”的表述對(duì)十七大報(bào)告提出的改革目標(biāo)予以了細(xì)化和完善：堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，堅(jiān)持同發(fā)展社會(huì)主義民主政治、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，堅(jiān)持科學(xué)民主決策、依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督，堅(jiān)持管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制�！墩ぷ鲌�(bào)告》將改革的任務(wù)和路徑具體概括為下述四項(xiàng)：(一)加快轉(zhuǎn)變政府職能;(二)深化政府機(jī)構(gòu)改革;(三)完善行政監(jiān)督制度;(四)加強(qiáng)廉政建設(shè)。[1]

　　《十七大報(bào)告》和《政府工作報(bào)告》確定的建設(shè)服務(wù)型政府和行政管理體制改革的目標(biāo)和任務(wù)涉及對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部相互之間關(guān)系以及政府外部關(guān)系的全面調(diào)整和變革。政府內(nèi)部關(guān)系包括中央政府與地方政府的關(guān)系、政府部門相互之間的關(guān)系以及政府部門內(nèi)部的關(guān)系三個(gè)層面;政府與外部的關(guān)系包括政府與被管理者行政相對(duì)人的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨的關(guān)系三個(gè)層面。狹義的行政管理體制改革只涉及政府內(nèi)部關(guān)系的變革，即政府本身機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能、權(quán)限劃分。廣義的行政管理體制改革則涉及以上所有六個(gè)層面關(guān)系的調(diào)整和變革。兩個(gè)報(bào)告，特別是《十七大報(bào)告》，所確定的行政管理體制改革任務(wù)顯然是廣義的行政管理體制改革，如《十七大報(bào)告》提出的改革任務(wù)即包括統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置和加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，這顯然超出了政府內(nèi)部關(guān)系調(diào)整和變革的范圍。

　　本文探討行政管理體制改革將以廣義的行政管理體制為視角，即全面研究政府內(nèi)外六個(gè)層面關(guān)系的調(diào)整和變革。盡管狹義行政管理體制改革也許是行政管理體制改革的重點(diǎn)，廣義的行政管理體制改革更多涉及的是政治體制改革的內(nèi)容。但是，狹義的行政管理體制改革我們已經(jīng)進(jìn)行了二十多年了，今天我們進(jìn)行的改革已經(jīng)觸及到許多深層次的問題，觸及到不少屬于政治體制性質(zhì)的問題。我們到現(xiàn)在如果還不下決心解決這些深層次的問題，不同時(shí)進(jìn)行政治體制改革，狹義的行政管理體制改革就無法再繼續(xù)進(jìn)行下去了。因此，我們今天要進(jìn)行的改革和本文要研究的改革無疑是具有一定政治體制改革內(nèi)涵的廣義的行政管理體制改革。我們下面的討論將從政府外部關(guān)系開始，先研究政府外部關(guān)系三個(gè)層面的調(diào)整和變革，然后再進(jìn)到政府內(nèi)部關(guān)系，探討政府內(nèi)部關(guān)系三個(gè)層面的調(diào)整和變革。

　　一、政府與行政相對(duì)人關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與行政相對(duì)人關(guān)系主要涉及兩個(gè)問題：一是政府管什么;二是政府怎么管。前者是轉(zhuǎn)變政府職能的問題，改革的方向主要是強(qiáng)化被管理者自治、自主，減少政府的干預(yù)，特別是減少政府對(duì)公民、法人和其他組織內(nèi)部事務(wù)的微觀干預(yù)，構(gòu)建有限政府;后者是轉(zhuǎn)變政府管理方式的問題，改革的方向主要是確立以人為本，實(shí)行公開、公正、公平和社會(huì)公眾參與的民主方式。

　　人民創(chuàng)立政府，究竟需要政府干什么?人們有各種不同的答案，有人認(rèn)為政府的功能應(yīng)限于或主要只是提供安全和秩序，保護(hù)公民和平的生活和免受他人的侵犯，行政相對(duì)人私人的事應(yīng)盡量少管或不管;[2]有人則認(rèn)為，政府除了提供安全和秩序外，其最重要的功能應(yīng)是提供公共服務(wù)，如交通、郵政、電力、自來水、煤氣等，政府對(duì)行政相對(duì)人提供的服務(wù)越多越好[3]。

　　對(duì)于政府應(yīng)該干什么、管什么，新中國成立以后的歷屆人民政府對(duì)此曾有過很多探索、走過很多彎路。上世紀(jì)六、七十年代，我們?cè)J(rèn)為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞階級(jí)斗爭(zhēng)，“階級(jí)斗爭(zhēng)，一抓就靈”;上世紀(jì)八十年代以后，我們?cè)J(rèn)為政府主要職能是領(lǐng)導(dǎo)人民搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“發(fā)展是硬道理”，提高GDP是最重要的任務(wù);上世紀(jì)末本世紀(jì)初以來，我們的認(rèn)識(shí)又有所發(fā)展，開始認(rèn)為政府主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù);[2] 近年來則進(jìn)一步修正為：在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。[3]顯然，這是一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化，不斷校正的過程，今天我們進(jìn)行的行政管理體制改革無疑應(yīng)根據(jù)對(duì)“政府應(yīng)該干什么、管什么”的這種經(jīng)過大量試錯(cuò)而校正的正確認(rèn)識(shí)，調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)變政府的職能。

　　政府與行政相對(duì)人關(guān)系涉及的另一個(gè)重要問題就是政府怎么管，即政府行為方式的問題。傳統(tǒng)公法學(xué)認(rèn)為，政府與行政相對(duì)人的關(guān)系是不平等的法律關(guān)系，是一種命令 – 服從關(guān)系，政府下達(dá)指示命令，行政相對(duì)人服從;行政相對(duì)人違反政府的指示命令，政府依國家強(qiáng)制力對(duì)之采取強(qiáng)制或處罰措施。[4]而根據(jù)現(xiàn)代公法學(xué)理論，政府與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)雖然不對(duì)等，但雙方在總的法律地位上是平等的，在政治上，政府和政府公職人員是公仆，行政相對(duì)人是政府提供服務(wù)的服務(wù)對(duì)象，二者是合作的關(guān)系。由于公法學(xué)理論的這種變遷，，政府的行政管理方式也開始發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)的高權(quán)性管理手段：行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可、行政征收等，越來越受到法律的限制和規(guī)制，新的柔性管理手段：行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、招拍掛、BOT等在行政管理中得到越來越多的應(yīng)用。因此，很顯然，更多地引進(jìn)公開、公正、公平和社會(huì)公眾參與的民主方式無疑應(yīng)成為目前正推進(jìn)的行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

　　二、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與社會(huì)的關(guān)系在行政管理體制改革方面主要涉及的是管理主體，即誰來管的問題。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，政府是公共事務(wù)的唯一的或幾乎唯一的主體，是公共物品唯一的或幾乎唯一的提供者。人們幾乎把政府與公權(quán)力等同，很少有人想象政府之外還有其他公權(quán)力 – 社會(huì)公權(quán)力 – 的存在。[5] 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，雖然也有工、青、婦和數(shù)量很少的協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他社會(huì)組織存在，但它們基本依附于政府，很少能獨(dú)立行使管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。[4]但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)開始大量出現(xiàn)。人們逐步認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公共事務(wù)并非只有政府能夠管理，社會(huì)同樣可以具有管理公共事務(wù)的功能。公權(quán)力不一定都必須由國家、政府壟斷，廣義的公權(quán)力除了國家公權(quán)力以外，還包括國際公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力。如NGO、NPO等各種社會(huì)組織、團(tuán)體。有些社會(huì)公共事務(wù)，由NGO、NPO等社會(huì)組織、團(tuán)體管理可能比政府管理更好，更有效。因?yàn)樯鐣?huì)公權(quán)力組織處在其成員的直接參與和直接監(jiān)督之下，較少可能滋生官僚主義和腐敗。正因?yàn)槿绱�。我們確定的政府與社會(huì)關(guān)系的改革方向應(yīng)該是政府職能更多地向社會(huì)轉(zhuǎn)移。許多行政管理事項(xiàng)和公共物品，雖然必須由公權(quán)力組織提供，但不一定非要由政府提供，完全可以由民間的社會(huì)組織、團(tuán)體，如律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，醫(yī)師協(xié)會(huì)、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)、民間環(huán)保組織等社會(huì)公權(quán)力組織提供。2003年十屆全國人大四次會(huì)議通過的《行政許可法》明確規(guī)定，凡是行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的事項(xiàng)，法律可以不設(shè)行政許可，政府應(yīng)逐步從這些領(lǐng)域退出。十一屆全國人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》也明確指出，要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他社會(huì)組織的作用，促進(jìn)公民社會(huì)的成長。然而，在我們現(xiàn)行的行政管理體制下，許多事項(xiàng)、許多領(lǐng)域還是政府管得太多，社會(huì)公權(quán)力組織自律管理的范圍太小、太窄。因此，下一步的改革應(yīng)是加快發(fā)展NGO、NPO，推進(jìn)政府公權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移的速度。

　　三、政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整和變革

　　政府與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨的關(guān)系也是廣義的行政管理體制改革的內(nèi)容�！妒叽髨�(bào)告》肯定了這一點(diǎn)。

　　政府與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求保證政府權(quán)力來源的合法性。政府不能自己為自己確定職能和權(quán)力，因此必須加快行政組織立法，確保行政職權(quán)法定。其次，政府與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系涉及人大對(duì)政府重大問題決策權(quán)的制約，政府對(duì)國家管理重大事項(xiàng)的決策，包括重要政策的制定，重大建設(shè)項(xiàng)目的確定、內(nèi)政外交重大問題的決定，都不能完全自己說了算，而要向人大報(bào)告，經(jīng)過人大審議后定案。再次，政府與權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系還涉及人大對(duì)政府的監(jiān)督。人大對(duì)政府的監(jiān)督應(yīng)該是整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制中最全面、最有力和最有效的監(jiān)督。但是，過去我們的人大監(jiān)督卻遠(yuǎn)沒有達(dá)到這種應(yīng)然的狀態(tài)，人大運(yùn)作幾十年以來，很少撤銷政府違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)章或規(guī)范性文件，很少通過質(zhì)詢追究政府和政府部門負(fù)責(zé)人亂作為或不作為的責(zé)任，很少不通過政府請(qǐng)求審議的不適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊獍负拓?cái)政撥款案。毫無疑問，今后政府與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系改革的方向應(yīng)該是加大權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府制約、監(jiān)督的力度，以確保我們政權(quán)的民主性質(zhì)。

　　政府與司法機(jī)關(guān)關(guān)系的調(diào)整變革首先要求政府自律，不干預(yù)司法，以保障司法獨(dú)立。其次，應(yīng)進(jìn)一步確立“有限政府”的原則�！坝邢拚辈粌H是相對(duì)于政府與行政相對(duì)人的關(guān)系而言的。在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要管得太寬、管得太多、不要干預(yù)相對(duì)人自治范圍內(nèi)的事;同時(shí)，“有限政府”也是相對(duì)于政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系而言的，在這種關(guān)系中，“有限政府”原則要求政府不要將手伸得太長，不要處理和裁決本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理、裁決的民事糾紛或行政爭(zhēng)議，特別是公安機(jī)關(guān)不要應(yīng)經(jīng)濟(jì)糾紛一方當(dāng)事人的要求對(duì)另一方當(dāng)事人采取刑事強(qiáng)制措施，越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛[5]。再次，此種關(guān)系的調(diào)整改革要求擴(kuò)大行政行為接受司法審查和司法監(jiān)督的范圍。行政權(quán)是國家權(quán)力中最廣泛、最經(jīng)常、最直接涉及公民權(quán)益的權(quán)力，是最易于發(fā)生腐敗、濫權(quán)和侵權(quán)的權(quán)力，因此，特別需要最具正當(dāng)法律程序的司法制約。但是，我國目前司法審查和司法監(jiān)督的范圍受限太多，抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、涉及公民受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利的行政行為大多被排除在司法審查、司法監(jiān)督之外。而要保障行政權(quán)的合法、有效運(yùn)作，這種情況亟需改變。

　　政府與執(zhí)政黨關(guān)系的調(diào)整變革的最重要的要求是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任政府關(guān)系的平衡。社會(huì)主義的政治體制要求政府必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格依法行政與嚴(yán)格執(zhí)行黨的路線、政策、方針的統(tǒng)一。這就要求各級(jí)政府和各級(jí)黨委明確各自的職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任。各自對(duì)自己的行為(領(lǐng)導(dǎo)行為和執(zhí)行行為)負(fù)責(zé)，包括負(fù)法律的、政治的和道義的責(zé)任，以避免過去某些“一把手”享有和行使國家公權(quán)力性質(zhì)的權(quán)力卻不承擔(dān)法律責(zé)任和政治責(zé)任(僅在黨內(nèi)承擔(dān)責(zé)任)的體制失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，政府與執(zhí)政黨關(guān)系關(guān)涉中國特色政治文明如何架構(gòu)，是比較宏大的問題，需要不斷探索。但是，通過一定的法律文件(硬法或軟法)明確黨委和政府二者各自的職責(zé)、權(quán)限劃分以及它們各自違法、不當(dāng)行使公權(quán)力的責(zé)任和對(duì)之進(jìn)行責(zé)任追究的方式對(duì)于改革、理順現(xiàn)行行政管理體制來說，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　恐怕是現(xiàn)在就應(yīng)該和可以著手做的事情。

　　在研究了廣義行政管理體制改革涉及的政府外部三個(gè)層面的關(guān)系后，現(xiàn)在我們來探討?yīng)M義行政管理體制改革涉及的政府內(nèi)部關(guān)系的三個(gè)層面的問題。

　　四、中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，中央政府與地方政府關(guān)系方面存在的主要的問題是中央集權(quán)過多，地方政府自主權(quán)、自治權(quán)不夠。這樣，就導(dǎo)致了許多怪現(xiàn)象的出現(xiàn)：有權(quán)、有錢的不管事，管事的沒有權(quán)，沒有錢，逼得下面管事的人要么睜一只眼閉一只眼不管事，要么“跑部錢進(jìn)”。當(dāng)然，中央與地方的關(guān)系很復(fù)雜，在有些情況下，授予了地方政府各種權(quán)力后，地方政府又可能利用這些權(quán)力搞地方保護(hù)主義。例如，在環(huán)境管理領(lǐng)域，現(xiàn)在一些地方政府在其錯(cuò)誤的政績(jī)觀和局部利益、短期利益的驅(qū)使下，往往犧牲環(huán)境、犧牲生態(tài)搞建設(shè)，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門如對(duì)污染企業(yè)采取制裁措施或予以關(guān)閉，相應(yīng)地方政府會(huì)立即加以干預(yù)，壓環(huán)保部門撤銷處罰，保護(hù)這些污染企業(yè)過關(guān)。這種情況表明，如在環(huán)保管理體制上不破除地方保護(hù)主義，中國的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展將沒有希望，環(huán)境、生態(tài)的災(zāi)難將不可避免。對(duì)此，我們應(yīng)如何改革，是否將環(huán)保管理體制從以地方管理為主改為中央垂直管理就能解決問題了呢?恐怕不一定。首先，中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的孰輕孰重方面同樣存在著利益沖突，迫于財(cái)政和政績(jī)的壓力，同樣可能做出重發(fā)展而輕環(huán)保的選擇;其次，中央垂直管理可能影響地方環(huán)保部門積極作為的主動(dòng)性，可能產(chǎn)生有權(quán)的看不到、管不了，看得到、管得了的沒有權(quán)的問題。因此，像這一類管理事項(xiàng)，是否能借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過法律直接賦予管理部門更多的獨(dú)立性，使之能一定程度地減少政府(包括地方政府和中央政府)對(duì)其行使職權(quán)的干預(yù)，確保其行為不受政府短期利益的干擾。同樣，像土地、礦產(chǎn)資源等管理事項(xiàng)，特別是涉及民族自治地區(qū)的土地、礦產(chǎn)資源管理，如何處理中央與地方的關(guān)系，恐怕需要更多的探索。中央政府部門與地方政府相應(yīng)部門的關(guān)系，可能要根據(jù)不同情況采取不同的模式：有的應(yīng)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，有的則應(yīng)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)(中央政府相應(yīng)部門指導(dǎo))，有的則應(yīng)雙重領(lǐng)導(dǎo);在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，有的又應(yīng)以中央相應(yīng)部門領(lǐng)導(dǎo)為主，有的則應(yīng)以地方領(lǐng)導(dǎo)為主;在部門與政府的關(guān)系中，有的部門應(yīng)由政府直接控制(如政府組成部門)，有的部門則應(yīng)保持對(duì)于政府的相對(duì)獨(dú)立性(如美國的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)[6])�？傊�，這些均應(yīng)根據(jù)管理事項(xiàng)的不同性質(zhì)和管理的不同目標(biāo)確定，不能“一刀切”。

　　五、政府部門之間的關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間關(guān)系目前存在的主要問題是行政管理職能分散，交叉、重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重。仍以環(huán)保管理為例，其“執(zhí)法的難點(diǎn)在于相關(guān)權(quán)力過于分散，從前有種說法叫‘環(huán)保不下水，水利不上岸’，環(huán)保部門在許多職能部門的管轄領(lǐng)域行使職權(quán)時(shí)，會(huì)面臨有責(zé)無權(quán)的問題。大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部門之外的十余個(gè)部門：外交部負(fù)責(zé)國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負(fù)責(zé)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策制定、氣候變化工作，水資源保護(hù)由水利部負(fù)責(zé)，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護(hù)、生態(tài)保護(hù)，海洋局分管海洋環(huán)境保護(hù)，氣象局負(fù)責(zé)氣象變化、空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)村水、土壤環(huán)境保護(hù)，建設(shè)部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護(hù)，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)城市與農(nóng)村飲用水衛(wèi)生安全……龍多不治水，多家部門各自為政，人員和資金分散，環(huán)保結(jié)果的考核機(jī)制分散，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)這一系統(tǒng)性很強(qiáng)的領(lǐng)域被人為地割裂開來，極大地影響了環(huán)保效力”。[7]

　　行政管理職能分散，交叉、重疊除了導(dǎo)致管理效率低下外，還造成部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題：有利的事情(如收費(fèi)、罰款等)各部門爭(zhēng)著管，對(duì)部門無利的事情(如社會(huì)救助、救濟(jì)、弱勢(shì)群體保護(hù)等)大家都不管。如過去勞動(dòng)力市場(chǎng)和人才市場(chǎng)的部門分割問題導(dǎo)致有關(guān)部門為爭(zhēng)管理權(quán)而對(duì)“勞動(dòng)力”和“人才”做相互矛盾的解釋，而民政部門對(duì)流浪人員救助管理與醫(yī)療救助管理的分割，導(dǎo)致流浪人員生病無人救助，互相推諉，結(jié)果使其死在街道上或救助站門口，我們的新聞媒體對(duì)這些問題過去多有報(bào)道，我們?cè)诟鞣N研討會(huì)上也多有所聞。這次大部制改革主要就是要解決這類問題，當(dāng)然改革不能一步到位，大部的組合和職能的調(diào)整都不能畢其功于一役。

　　六、部門內(nèi)部的關(guān)系的調(diào)整和變革

　　在現(xiàn)行管理體制下，部門內(nèi)部關(guān)系目前存在的主要問題是許多內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，相互之間既缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，影響管理效率，又不能形成有效的制約，最大限度地防止腐敗和濫權(quán)。要解決這一問題，既要調(diào)整部門內(nèi)部的縱向關(guān)系，也要調(diào)整部門內(nèi)部的橫向關(guān)系。就縱向關(guān)系而言，隨著現(xiàn)代管理科學(xué)和電子信息技術(shù)的發(fā)展，過去的金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)越來越多地向扁平式層級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。內(nèi)部層級(jí)減少，有利于政令暢通，行政首長能更快和更全面地掌握下情，從而更有效地掌控全局。就橫向關(guān)系而言，隨著大部制的實(shí)行，則有兩個(gè)問題迫切需要解決：一是如何解決部門內(nèi)綜合性機(jī)構(gòu)(如人、財(cái)、物、法制、監(jiān)督等)與專業(yè)性機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題;二是如何解決部門內(nèi)部因分工可能產(chǎn)生的特定專門機(jī)構(gòu)的集權(quán)、專權(quán)和濫用權(quán)力的問題。為解決第一個(gè)問題，似應(yīng)盡可能將專業(yè)性機(jī)構(gòu)的共性問題集中于綜合性機(jī)構(gòu)處理，而綜合性機(jī)構(gòu)在處理專業(yè)性機(jī)構(gòu)的共性問題時(shí)，又必須保證有相應(yīng)專業(yè)性機(jī)構(gòu)的參與，二者必須建立規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。為解決第二個(gè)問題，現(xiàn)在的改革正在探索將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，三權(quán)相互協(xié)調(diào)和相互制約的機(jī)制引入部門內(nèi)部。當(dāng)然，在部?jī)?nèi)如何實(shí)行三權(quán)分立、協(xié)調(diào)、制約的機(jī)制需要實(shí)證研究。部門決策職能一般由行政首長和行政首長主持的部門負(fù)責(zé)人常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議承擔(dān)，部?jī)?nèi)綜合性機(jī)構(gòu)(如法制機(jī)構(gòu))只是承擔(dān)決策的咨詢和輔助性職能，而非直接行使決策職能;部?jī)?nèi)專業(yè)性機(jī)構(gòu)則直接承擔(dān)執(zhí)行職能，專業(yè)性機(jī)構(gòu)往往又分為主要承擔(dān)審批、許可職能的廣義執(zhí)法機(jī)構(gòu)和主要承擔(dān)檢查監(jiān)督和處罰職能的狹義執(zhí)法機(jī)構(gòu);而相對(duì)于決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)是專司對(duì)所有部?jī)?nèi)機(jī)構(gòu)和公職人員監(jiān)督職能的紀(jì)檢、監(jiān)察和督察機(jī)構(gòu)，而非對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督和機(jī)構(gòu)，后者屬于狹義的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　對(duì)部門內(nèi)部承擔(dān)上述三種職能的機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，使之形成部?jī)?nèi)所有機(jī)構(gòu)之間既相互協(xié)調(diào)、合作，又相互制約，既能保障行政管理效率，又能保障行政管理公正的機(jī)制，是行政管理體制改革的重要任務(wù)之一。

　　溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出，行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。改革開放以來，甚至在改革開放以前，我們都曾進(jìn)行過一定范圍、一定規(guī)模的行政管理體制改革，但那些改革在廣度和深度上均不及這次我們正進(jìn)行的行政管理體制改革。這次行政管理體制改革是與政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革密切聯(lián)系，且同時(shí)推進(jìn)的全方位的改革。要搞好這樣廣泛和深入的改革，特別需要我們正確認(rèn)識(shí)和處理好以下四對(duì)關(guān)系：

　　一是正確認(rèn)識(shí)和處理好“有限政府“與”“服務(wù)型政府”的關(guān)系。

　　“有限政府“與”“服務(wù)型政府”本來是統(tǒng)一的：服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，政府為民服務(wù)就應(yīng)該精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，減少人民的負(fù)擔(dān)，不干預(yù)或少干預(yù)人民的私人事務(wù)，不干預(yù)或少干預(yù)人民的自由。但是我們?nèi)绻麑?duì)“服務(wù)型政府”缺乏正確的認(rèn)識(shí)，以為“服務(wù)型政府”就是政府要把所有公共服務(wù)職能包下來，如社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、公共交通、郵電、殯葬、保險(xiǎn)等“公共物品”，都由政府提供，不許民間染指。這實(shí)質(zhì)上不是建設(shè)服務(wù)型政府，而是與民爭(zhēng)利。對(duì)于很多社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)，國外的經(jīng)驗(yàn)大多是盡可能讓民間去做，如民間做不了或不愿做，再由政府直接提供。服務(wù)型政府主要解決的問題應(yīng)是為人民服務(wù)的理念問題，保障政府的行為一切從人民的利益出發(fā)。公共服務(wù)能由民間提供的，政府即不要插手，更不能壟斷。當(dāng)然，對(duì)民間從事的公共服務(wù)，政府應(yīng)加以規(guī)制、監(jiān)管，包括制定標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行監(jiān)督檢查;對(duì)于某些公益事業(yè)，政府還應(yīng)予以財(cái)政資助，以防止公益事業(yè)舉辦者向相對(duì)人收費(fèi)過高。對(duì)于某些必須由政府提供的公共服務(wù)，政府則應(yīng)完全以服務(wù)人民為目的，而不能以營利為目的，即使收費(fèi)，也應(yīng)以工本費(fèi)為限。行政管理體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，服務(wù)型政府如果不以有限政府加以限制，其服務(wù)必然異化。

　　二是正確認(rèn)識(shí)和處理好保障行政高效、快捷與防止過分集權(quán)、濫權(quán)的關(guān)系�！按蟛恐啤备母镏饕墙鉀Q行政效率問題。過去，在部門眾多的情況下，行政管理職能分散，交叉、重疊，部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利和互相扯皮、互相推諉的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致行政效率低下。但是，事情也有另外的一方面，過去部門之間的扯皮、博弈、討價(jià)還價(jià)，對(duì)防止集權(quán)、濫權(quán)也可能有一定的作用。因?yàn)椴块T之間有制約，不能由一個(gè)機(jī)關(guān)，一個(gè)人或幾個(gè)人說了算。現(xiàn)在實(shí)行大部制，一些部門合并了，部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利、扯皮、推諉的問題在很大程度上可以得到解決，但如何解決對(duì)集中后權(quán)力的制約，特別是對(duì)集中的行政決策權(quán)的制約，則是另外一個(gè)大問題。解決的辦法除了實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”分立和相互協(xié)調(diào)、相互制約外，更有效的措施恐怕是健全和完善正當(dāng)法律程序。應(yīng)加強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為，特別是政府決策行為的民主參與，強(qiáng)化公開、公正、公平原則及其相關(guān)制度。加強(qiáng)程序制約也許會(huì)對(duì)效率產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但這是為防止濫權(quán)、腐敗必須付出的代價(jià)。而且，正當(dāng)法律程序所犧牲的效率往往也只是一時(shí)一事的，局部的，短期的效率，從全局的和長遠(yuǎn)的目標(biāo)來說，正當(dāng)法律程序?qū)τ谛实淖饔脩?yīng)該是正面的和促進(jìn)性的。[8]

　　三是正確認(rèn)識(shí)和處理好改革與法治的關(guān)系。

　　改革與法治既有統(tǒng)一的一面，也有矛盾和沖突的一面。加強(qiáng)法治是改革的目標(biāo)和任務(wù)之一，改革(只要是遵循正確方向的改革)無疑會(huì)推進(jìn)法治，而法治反過來又可以保障和促進(jìn)改革，這是二者統(tǒng)一的一面;然而，法律具有相對(duì)的穩(wěn)定性和普遍性，法不能過于頻繁地廢、改、立，不能因時(shí)、因地、因人搞過多的例外規(guī)定，而改革則具有不間斷性，而且要根據(jù)具體時(shí)間、地點(diǎn)和對(duì)象設(shè)定具體的，可能有一定差別的改革方案和改革措施，特定的改革方案和改革措施不可能與法的具體規(guī)定完全一致(當(dāng)然，改革不能突破法的基本原則和基本制度)，這是二者矛盾和沖突的一面。改革與法治的這種矛盾和沖突應(yīng)該通過立法機(jī)關(guān)適時(shí)地總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，不斷糾正改革中的違法和不當(dāng)?shù)淖鳛椋约巴ㄟ^對(duì)法律的適時(shí)(不是隨時(shí))廢、改、立確立改革的有效成果而加以解決。就目前已進(jìn)行和還在進(jìn)行和機(jī)構(gòu)改革來說，即應(yīng)通過逐步進(jìn)行行政組織立法將改革的成果相對(duì)固定下來，包括以法律、法規(guī)的形式確定各級(jí)政府和政府部門的機(jī)構(gòu)、職能、編制等。過去我們改革不成功或“得而復(fù)失”的重要教訓(xùn)就是不重視法治，長期以“三定規(guī)定”的政府文件代替法。從短期來說，搞“三定規(guī)定”的政府文件是必要的，因?yàn)榉ň哂邢鄬?duì)穩(wěn)定性，當(dāng)某項(xiàng)改革還處在試驗(yàn)階段，還不成熟時(shí)，匆匆忙忙立法是不可取的。但從長遠(yuǎn)看，改革還是要以法進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，并通過法律對(duì)改革成果加以固定和保障。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)逐步為地方各級(jí)政府(省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等)和國務(wù)院各部門制定相應(yīng)的組織法(或條例)。[9]

　　四是應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理好改革“摸著石頭過河”與制定改革規(guī)劃的關(guān)系。

　　我們今天所進(jìn)行的改革是一項(xiàng)無前人進(jìn)行過的，無先例可循的事業(yè)。中國特色社會(huì)主義的政治文明應(yīng)如何架構(gòu)，中國特色社會(huì)主義的政治體制和行政管理體制應(yīng)如何構(gòu)建，我們面前沒有任何現(xiàn)成的答案。而且，沒有任何人可以身處改革之外和離開改革的過程事前設(shè)計(jì)和繪制出通往改革目標(biāo)(改革目標(biāo)本身就不是完全清晰和確定的)之路的具體明確的路線圖和實(shí)施方案。因此，進(jìn)行此種改革只能是探索，只能是“摸著石頭過河”。但是，探索和“摸著石頭過河”是不是就不應(yīng)有一定的事前設(shè)計(jì)和規(guī)劃呢?我們認(rèn)為，一定的事前設(shè)計(jì)和規(guī)劃還是應(yīng)該有的，而且是不可缺少的。探索必須事前確定探索的目標(biāo)和探索的大致步驟，“摸著石頭過河”必須事前確定過河上岸的方向和摸石頭過河的大致路徑。因此，改革必須事前制定一定的總體規(guī)劃和相應(yīng)的具體實(shí)施方案，雖然這種總體規(guī)劃和具體方案的制定不可能一步到位，但整體目標(biāo)、任務(wù)和路徑要相對(duì)明確。這種將整體目標(biāo)、任務(wù)和路徑“相對(duì)明確”化的總體規(guī)劃和具體方案的制定工作是可以和應(yīng)該做的，之所以“可以做”，是因?yàn)閹资陙�，我們已進(jìn)行了長時(shí)期(從改革開放起算是30年，從新中國建國起算是近60年)的探索，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)改革目標(biāo)已經(jīng)比較明確;之所以“應(yīng)該做”，是因?yàn)槲覀內(nèi)绻蛔觯母锞涂赡軙?huì)走更多不必要的彎路，付出更多不必要的代價(jià)。我們過去進(jìn)行的改革之所以走了那么多的彎路，付出那么多的代價(jià)，重要的教訓(xùn)之一就是因?yàn)闆]有科學(xué)的規(guī)劃，目標(biāo)不明，路徑不明。當(dāng)然，我們現(xiàn)在可以和應(yīng)該制定的規(guī)劃也只能是指導(dǎo)性的，其在實(shí)施過程中還應(yīng)不斷調(diào)整，在“過河”過程中應(yīng)根據(jù)“摸著的石頭”不斷校正過河的路徑，甚至校正上岸的方向。

　　【注釋】

　　[1] 十七大報(bào)告并沒有明確指出上述哪些要求是改革目標(biāo)，哪些要求是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的路徑和改革任務(wù)，上述區(qū)分是筆者的分析和概括。參見胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗--在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[R].人民日?qǐng)?bào)，2007-10-25.

　　[2] 古典自由主義學(xué)者認(rèn)為，政府相當(dāng)于一個(gè)“守夜人”的角色，其功能僅限于保護(hù)公民免遭暴力、偷竊欺騙之害，并強(qiáng)制實(shí)行契約等。他們提倡所謂“最弱意義的國家”、“管事最少的國家”、“最低限度的國家，即除了保護(hù)性功能之外再無其他功能的國家(參見[法]莫里斯.奧里烏.行政法與公法精要[M]. 龔覓.譯.遼海出版社, 春風(fēng)文藝出版社, 1999:4 - 6;[美]羅伯特.諾齊克.無政府、國家與烏托邦[M].何懷宏等譯.中國社會(huì)科學(xué)出版社, 1991:35.

　　[3] 狄驥認(rèn)為，19世紀(jì)下半葉以后，政府的功能已由戰(zhàn)爭(zhēng)、治安與司法向公共服務(wù)轉(zhuǎn)化，政府必須使用它們所擁有的力量服務(wù)于公眾需要和公民的生活需求(如郵政、鐵路、交通、照明等)，公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)(參見[法]萊昂.狄驥. 公法的變遷，法律與國家[M]. 鄭戈.冷靜.譯.遼海出版社，春風(fēng)文藝出版社，1999：12 – 13.

　　[4] 關(guān)于中國公民社會(huì)組織的歷史發(fā)展情況，可參閱王建芹.第三種力量----中國后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)論[M].中國政法大學(xué)出版社， 2003:163—240.

　　[5] 這類案件曾多有發(fā)生數(shù)件，如《最高人民法院公報(bào)》1996年第1 期登載的黃梅縣振華建材物資總公司訴黃石市公安局扣押財(cái)產(chǎn)及侵犯企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)案、中央政法委(1998年98號(hào)文)、全國人大內(nèi)司委(2002年內(nèi)司委辦信函83號(hào)文)最高人民法院(1998年法辦8號(hào))均關(guān)注并發(fā)文督辦的黃友元訴天津市公安局塘沽分局非法越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛案等是較典型的案例。

　　[6] 關(guān)于美國的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，王名揚(yáng)教授曾在其著作《美國行政法》和《比較行政法》中歸納出若干特點(diǎn)：它們的職能在于規(guī)制某一方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或社會(huì)活動(dòng);在法律上有一定的獨(dú)立地位，不受政治的影響，其政策不受總統(tǒng)和內(nèi)閣的控制(但事實(shí)上要受一定影響);它們享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán);它們的任期長于內(nèi)閣部的任期(前者為5-7年，后者為4年)，其負(fù)責(zé)人雖然由總統(tǒng)提名任命，但總統(tǒng)不能像對(duì)待部長一樣對(duì)他們免職。參看王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社，1995：
172-187;比較行政法[M]. 北京大學(xué)出版社， 2006：
197 – 211.

　　[7] 《新京報(bào)》2008年3月28日社論。

　　[8] 這一點(diǎn)完全可以從我國五十年代末期的全面“大躍進(jìn)”和改革開放以后一些地區(qū)大搞“政績(jī)工程”的反面經(jīng)驗(yàn)中得到證實(shí)。

　　[9] 目前現(xiàn)行法律已有《國務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。但《國務(wù)院組織法》過于簡(jiǎn)單，僅11個(gè)條款;《地方組織法》過于概括、過于原則，將省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等不同級(jí)別的人大、政府的組織、職權(quán)和基本活動(dòng)原則規(guī)定于一個(gè)法律之中，從而使其法律規(guī)范作用大打折扣。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　[1] 溫家寶.在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告[R].人民日?qǐng)?bào)，2008-3-20.

　　[2] 國務(wù)院.全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要[R].中國法制出版社，2004：5.

　　[3] 溫家寶.在第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告[R].人民日?qǐng)?bào)， 2008-3-20.

　　[4] [原蘇聯(lián)]瓦西林科夫.蘇維埃行政法總論[M]. 姜明安等譯.北京大學(xué)出版社，1985：3.王珉燦. 行政法概要[M].法律出版社，1983:5–6.

　　[5] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，2007(3)：138—148.

　　來源：《行政法學(xué)研究》2008年第四期

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