摘要：經(jīng)濟(jì)與政治體制雙重變革下中國地方政府行為的變遷實踐為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在中國的傳播及應(yīng)用提供了難得的試驗場。本文探討了當(dāng)代中國地方政府行為的變遷路徑，以及中國地方政府對財政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化的擬合程度。研究表明，即使新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國地方政府行為研究中的解釋力是可觀的，但其理論仍然需要結(jié)合中國實踐予以適當(dāng)?shù)男拚��?/p>

　　關(guān)鍵詞：地方政府行為；
經(jīng)濟(jì)與政治體制；
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

　　一

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在西方世界由興起到步入主流不過區(qū)區(qū)幾十年，而引入我國并為國內(nèi)熱衷于制度分析的同仁奉為圭臬也只是從1980年代中后期才開始的，它的魅力并非來自什么新的研究對象和方法，而是用占主流地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法去重拾早已為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所拋棄或假定不變的前提——制度。對中國地方政府行為的變遷而言，為什么制度分析是適用的，這恐怕要歸功于改革開放以來中國的經(jīng)濟(jì)與政治體制經(jīng)歷了可圈可點的變革。正是因為制度變革的廣泛實踐，才為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國的傳播及應(yīng)用提供了難得的機(jī)遇。

　�。ㄒ唬┑胤秸�府行為的制度化與制度化的地方政府行為

　　在中國，改革開放之后的地方政府獲得了計劃經(jīng)濟(jì)體制時期高度集中于中央政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財政收支權(quán)①[其實在改革開放之前的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，中央與地方之間的關(guān)系也幾經(jīng)放權(quán)和收權(quán)的循環(huán)，但始終未能跳出"一放就亂，一亂就收，一收就死"的周期律，這里固然有國家戰(zhàn)略導(dǎo)向和高層決策者的主觀偏好等原因，然而，更重要的癥結(jié)似乎在于這三十年間，即使是中央向地方放權(quán)，地方政府獲得權(quán)利的方式也只是被動的、不可持續(xù)的，根本沒有也不可能制度化]，前者由自上而下的國有企業(yè)改革所賜，后者則通過財政體制改革而實現(xiàn)。無論是國有企業(yè)改革還是財政體制改革，都直接或間接地帶有分權(quán)改革的跡象。分權(quán)導(dǎo)向的改革是市場化改革的基本特征，地方政府正是在分權(quán)導(dǎo)向的改革中產(chǎn)生了自主行為的積極性，這些行為具體化為擴(kuò)大投資規(guī)模、爭相招商引資、提供公共服務(wù)等。不過，隨著財政體制改革和行政管理體制改革的推進(jìn)，這些行為會發(fā)生一系列的重心轉(zhuǎn)換。作為適應(yīng)市場化改革的主要行為主體之一，地方政府越來越主動創(chuàng)造并遵循某些行為規(guī)則（即正式或非正式制度），這不僅是其順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的明智舉措，而且是減少市場經(jīng)濟(jì)活動摩擦力的自然反應(yīng)。市場是一種制度，而制度決不僅僅只有市場①[青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第1～2頁]，因此，融合于市場化改革過程中的地方政府，其行為帶有制度的某些特征。

　　之所以說地方政府行為在市場化改革條件下具有制度化的傾向，我們認(rèn)為，大致有如下幾點原因：（1）地方政府在市場化改革中的行為動力是內(nèi)生的，它受到中央與地方財政關(guān)系調(diào)整的重要影響，也服務(wù)于中央政府關(guān)于市場化改革的政治動員，其行為一經(jīng)形成便致力于維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序；
（2）市場化改革中的地方政府行為受制于特定地區(qū)的資源稟賦和技術(shù)條件，即使面臨同樣的中央政策和國際環(huán)境，其行為方式仍然取決于地方政府的特殊性，這不僅滿足路徑依賴的假設(shè)，而且也符合中國的實際；
（3）改革開放三十年的實踐證明，地方政府對市場化改革和制度變遷的推動作用是顯而易見的②[有學(xué)者使用個體主義的成本-收益分析法證明了地方政府的介入使得漸進(jìn)式改革得以平穩(wěn)推進(jìn)，并能以較低的摩擦成本加快我國的市場化進(jìn)程。參見楊瑞龍、楊其靜《階梯式的漸進(jìn)制度變遷模型——再論地方政府在我國制度變遷中的作用》《，經(jīng)濟(jì)研究》2000年第3期]，地方政府行為在打破制度均衡、促進(jìn)制度演進(jìn)的同時也制度化了自身，因為地方政策法規(guī)和行為準(zhǔn)則的出臺實際上已經(jīng)宣告了地方政府是制度的主要供給者和當(dāng)然接受者。

　　如何理解制度化的地方政府行為呢？這可以從改革開放以來中國地方政府行為所經(jīng)歷的變化中得到回答。地方政府行為的變遷路徑受很多因素的影響，而最大的也是最直接的影響因素莫過于中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整。如果將過去三十年的財政關(guān)系調(diào)整歷程劃分為三個不同的階段，那么在各個階段上，地方政府的行為會表現(xiàn)出較大的差異。在1980年代的財政包干制時期，地方政府獲得了財政收入的"剩余索取權(quán)"，其經(jīng)濟(jì)性投資明顯處于主導(dǎo)地位，各地通過擴(kuò)大自主投資規(guī)模和提供稅收優(yōu)惠等財政競爭手段競相獲得外部資金的方式，與當(dāng)時尚不能稱之為微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)組成利益共同體，一起融入到提高地方經(jīng)濟(jì)增長率以獲取更多的財政收入的熱潮之中，與此同時，地方政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動所帶來的地方封鎖和地方保護(hù)主義嚴(yán)重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成。1994年實行分稅制改革后，中央通過稅種稅率的調(diào)整重新將財政收入的大頭集中到中央政府手中，而地方政府則在這次改革中部分地失去了財政包干制時期推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，地方政府在市場化改革中的作用亟須重新定位與轉(zhuǎn)型，即地方政府從財政包干制時期的經(jīng)濟(jì)主體逐步轉(zhuǎn)化為分稅制時期的服務(wù)主體。

　　隨著公共財政體系建設(shè)在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中得到全面部署，地方政府工作的重點將不再是從事帶有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的投資活動，而是更加關(guān)注民生建設(shè)。正是中央與地方財政關(guān)系調(diào)整所內(nèi)生出的激勵與約束機(jī)制推動了地方政府行為的變遷，使得這種變遷具有了制度化的特征。

　　（二）嵌入地方政府行為的產(chǎn)權(quán)制度變革

　　在黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》之前，中國各級政府在制度上的建設(shè)是試驗性和漸進(jìn)性的，當(dāng)然在這十幾年間，中央政府向地方政府分權(quán)還是取得了很大的效果，激勵、硬預(yù)算約束、競爭機(jī)制被引入到經(jīng)濟(jì)和政治生活中來③[參見錢穎一《中國市場化過渡的制度基礎(chǔ)》，載胡鞍鋼主編《中國走向》，浙江人民出版社2000年版，第170頁].1994年以后，包括國有企業(yè)改革、金融體制改革、要素市場改革在內(nèi)的改革體系日漸形成，所有這些改革都是圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革而展開的。如果我們把產(chǎn)權(quán)制度改革理解為權(quán)利束的重新組合與重新配置的話，那么地方政府顯然先是從中央政府那里獲得了經(jīng)由變革的權(quán)利束，進(jìn)而將其有選擇地下放給了微觀經(jīng)濟(jì)主體，主要是企業(yè)。實踐證明，給予地方政府以產(chǎn)權(quán)似乎并非中央政府的恩惠，而向企業(yè)分權(quán)也不是地方政府的"良心發(fā)現(xiàn)"，其準(zhǔn)則在于產(chǎn)權(quán)應(yīng)該以最有效的方式配置給最佳主體，三十年來，中央政府向地方政府分權(quán)和地方政府向企業(yè)放權(quán)大致體現(xiàn)了這種行為邏輯。值得說明的是，這種兩次分權(quán)改革的劃分不是絕對的，在1980年代中央政府向地方政府下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財政收支權(quán)時也對企業(yè)進(jìn)行了放權(quán)，而在1994年以后，地方政府向企業(yè)放權(quán)的同時，中央政府對地方政府的分權(quán)也在一定范圍內(nèi)得以進(jìn)行。

　　在兩次產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，地方政府的角色始終是雙重的：一方面，地方政府對中央政府的依附性將長期存在，主要原因是中央政府從來沒有也不會放棄地方主要官員的人事任免權(quán)①[周黎安博士從經(jīng)濟(jì)利益和政治利益兩個方面來解釋地方政府的行為動機(jī)，他認(rèn)為地方官員在考慮競爭利益時不僅需要計算經(jīng)濟(jì)利益，而且還要計算晉升博弈中的政治利益，兩者總合才構(gòu)成對他們行為的激勵。參見周黎安《晉升博弈中政府官員的激勵與合作》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期]；
另一方面，地方政府在改革中本能地結(jié)合本地實際調(diào)整和重新理解中央政策，以推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并從發(fā)展了的地方經(jīng)濟(jì)中獲得經(jīng)濟(jì)和政治利益。為什么會出現(xiàn)這種雙重角色的地方政府呢？問題的關(guān)鍵在于兩次產(chǎn)權(quán)制度改革都沒有賦予產(chǎn)權(quán)主體以完整的產(chǎn)權(quán)，或者說，三十年來的分權(quán)改革是不徹底的②[徹底的分權(quán)和徹底的集權(quán)沒有現(xiàn)實意義，分權(quán)和集權(quán)在古今中外都是力圖達(dá)到均衡狀態(tài)，因為分權(quán)和集權(quán)的優(yōu)點和缺點并存，同時影響因素也復(fù)雜多樣].分權(quán)改革的不徹底性造成了地方政府、進(jìn)而企業(yè)對權(quán)利的擁有是不完備的，這種不完備的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了一系列與市場化改革方向不一致的現(xiàn)象，表現(xiàn)為地方政府職責(zé)不清、政企關(guān)系很難理順，等等。在改革初期，具有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財政收支權(quán)的地方政府充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)主體從事市場經(jīng)濟(jì)活動，既是出于增加地方財力的需要，又是地方政府官員積累政治資本的途徑，無論哪種結(jié)果都會為他們帶來權(quán)力增量。因此，地方政府會最大限度地擴(kuò)大投資規(guī)模，造成投資過熱，從而給宏觀調(diào)控制造障礙③[郭慶旺、賈俊雪：《地方政府行為、投資沖動與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定》，《管理世界》2006年第5期]，有學(xué)者將其總結(jié)為以增長為取向的地方政府行為④[王珺：《增長取向的適應(yīng)性調(diào)整：對地方政府行為演變的一種理論解釋》，《管理世界》2004年第8期].市場化改革后，地方政府擁有的企業(yè)管理權(quán)通過國有企業(yè)改革的深入逐漸移交給了微觀企業(yè)，地方政府即使還有財政激勵所派生出的投資沖動，但由于不再享有直接控制企業(yè)以進(jìn)行大規(guī)模投資的能力，它們的職能面臨著重大的轉(zhuǎn)變，這為地方政府配合中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和為地方經(jīng)濟(jì)活動提供公共服務(wù)提供了可能，市場化改革以來地方政府的公共化傾向便是這種機(jī)制作用的結(jié)果。

　�。ㄈ�）交易費用理論在地方政府行為變遷分析中的適用性

　　雖然交易費用理論的提出和完善不是科斯一人的功勞，甚至關(guān)于交易費用的概念都不是由他總結(jié)出來的，但無可否認(rèn)，該理論卻在他的著名論文《企業(yè)的性質(zhì)》中得到了淋漓盡致的應(yīng)用。作為資源配置活動，無論價格機(jī)制還是等級機(jī)制，都是有成本的，這種因執(zhí)行價格機(jī)制或等級機(jī)制而產(chǎn)生的成本就是所謂的交易費用，通過交易費用大小的比較來決定資源配置的最佳方式，即企業(yè)或市場，這是科斯為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析所貢獻(xiàn)的知識增量。雖然運作形式不同于企業(yè)或市場，但地方政府在自身運行和與外界發(fā)生經(jīng)濟(jì)或政治關(guān)系時，也會交錯使用價格機(jī)制和等級機(jī)制并產(chǎn)生上述交易費用，特別是在經(jīng)濟(jì)與政治體制雙重變革的條件下，地方政府行為變遷的動力和方向更可以用交易費用理論加以解釋。

　　因此，研究地方政府行為變遷的命題便轉(zhuǎn)化成地方政府為使交易費用最小化進(jìn)行了何種努力⑤[本文將交易理解為制訂、執(zhí)行和監(jiān)督契約所進(jìn)行的社會經(jīng)濟(jì)活動，而交易費用則是發(fā)生在保證契約從締結(jié)到終止正常運行的所有實際的和潛在的成本支出].

　　與自然人的行為相比，負(fù)有多種使命的地方政府的行為更具多樣性。在中國，地方政府既是中央政府利益在地方上的代表，又要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)與政治利益出發(fā)來安排自己的經(jīng)濟(jì)與政治行為。利益的多重取向決定了中央與地方之間的關(guān)系不可能是純粹的上行下效，而是附加各自利益函數(shù)的多重博弈。在博弈過程中，地方政府雖然擁有更多的現(xiàn)場決策信息，但是改革的主動權(quán)卻始終掌握在中央政府手中，為了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有決策都被要求遵守中央政府的大政方針政策，否則會產(chǎn)生可置信的經(jīng)濟(jì)與政治懲罰成本，它們構(gòu)成地方政府承擔(dān)的交易費用Ⅰ；
不僅中央與地方之間存在長期的博弈關(guān)系，而且地方政府各層級之間也在一定程度上復(fù)制了中央與地方的關(guān)系，因而縱向的地方政府之間也有相互摩擦的成本，同時橫向的地方政府之間由于經(jīng)濟(jì)利益等原因會倒逼出地方封鎖和地方保護(hù)主義等反市場行為，這些實際的和潛在的損失被統(tǒng)稱為交易費用Ⅱ；
地方政府與公有制企業(yè)或非公有制企業(yè)之間存在著或多或少的聯(lián)系，在改革開放之初，公有制企業(yè)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都占絕對優(yōu)勢地位，地方政府包攬了公有制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的幾乎所有職能，政企不分給地方政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，隨著市場化改革的引入和國有企業(yè)改革的推進(jìn)，政企分開取得了實質(zhì)性的進(jìn)展，地方政府決策的信息需求量大為減少，由此減小了相應(yīng)的交易費用Ⅲ；
在地方政府的職能逐漸被還原為主要給地方居民提供基本公共服務(wù)后，地方政府為搜集公共需求信息、籌集公共服務(wù)資金和監(jiān)督公共服務(wù)完成質(zhì)量的成本應(yīng)運而生，這些成本被納入到交易費用Ⅳ；
此外，地方政府還部分地承擔(dān)著教化社會民眾以增強(qiáng)社會誠信度的任務(wù)，由此產(chǎn)生的支出列為交易費用Ⅴ。可以說，存在多少與地方政府發(fā)生聯(lián)系的行為主體，就有多少種交易費用發(fā)生，這些交易費用的疊加便成為影響地方政府行為的主導(dǎo)力量。三十年來，中國地方政府行為的變遷基本上是沿著使上述交易費用最小化的方向前進(jìn)的。正是這種力爭交易費用最小化的行為變遷方式，使地方政府順應(yīng)并推動了市場化改革，同時又主動地進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)換。

　�。ㄋ模┲贫茸冞w理論與地方政府行為的變遷

　　制度變遷理論在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)里被用來解釋制度從均衡到非均衡，(點擊此處閱讀下一頁)

　　再到均衡的發(fā)展過程①「張曙光教授指出，當(dāng)且僅當(dāng)一項制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈效益大于零，且在各種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)中凈效益最大時，這項制度才是最好最優(yōu)越的制度。參見張曙光《論制度均衡和制度變革》，載盛洪主編《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》下卷，北京大學(xué)出版社2003年版，第245頁」，在這一過程中，制度主體②「制度主體既包括制度創(chuàng)立或選擇的個人或團(tuán)體，也包括處于制度作用下的個人或團(tuán)體。黃少安教授討論過"制度變遷主體角色定位和角色轉(zhuǎn)換"，認(rèn)為制度變遷總是由多元主體參與的」的能動作用十分重要，只有在制度主體的創(chuàng)新活動能夠為其帶來足夠的利潤激勵時，制度變遷才有可能發(fā)生③「參見黃少安《關(guān)于制度變遷的三個假說及其驗證》，載段文斌主編《產(chǎn)權(quán)、制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，南開大學(xué)出版社2003年版，第262、266頁」。借用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，制度變遷的臨界點是指制度的邊際轉(zhuǎn)換成本等于新制度的邊際收益，而該臨界點的取得需要經(jīng)過相對價格和偏好的變化，并使新制度能給制度主體提供一種適應(yīng)外部不確定性世界的"適應(yīng)效率"④「汪丁�。骸吨贫葎�(chuàng)新的一般過程》，《經(jīng)濟(jì)研究》1992年第5期。盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社2003年版，第80～85頁」。然而，即使具備這些條件，制度變遷也不一定會發(fā)生，如諾斯所言，政治規(guī)則并不必然按照效率原則發(fā)展，而是受到政治、軍事、社會、歷史和意識形態(tài)等多方面因素的制約，從而低效率經(jīng)濟(jì)制度的長期存在也就不足為怪了⑤「道格拉斯。C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英等譯，上海三聯(lián)書店1994年版」。地方政府滿足了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)描述的制度主體的基本特征，因而它們的行為能夠納入制度變遷理論的分析框架之內(nèi)。

　　抽象的制度變遷理論將制度不均衡看作制度主體獲取獲利機(jī)會的起點，在多元制度主體的共同作用下，新的制度得以創(chuàng)造出來。在中國，歷經(jīng)三十余年的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制破壞了整體性的制度均衡條件，自上而下的改革開放采取政治動員的方式給經(jīng)濟(jì)體制改革以原動力，賦予了制度主體尋求制度變遷的邊際收益預(yù)期。盡管改革開放以來的地方政府由于中央政府對其主要官員人事任免權(quán)的掌控和財政自主權(quán)的限制，其行為帶有不同程度的依附性，但它們在社會經(jīng)濟(jì)活動中還是能夠以較為自主的身份出現(xiàn)，憑借得自放權(quán)讓利改革的財政收入的"剩余索取權(quán)"和部分資源配置權(quán)，地方政府以非常規(guī)的方式形成了制度變遷的"第一行動集團(tuán)"，從而推動了市場化改革⑥「楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期」。地方政府之所以會選擇充當(dāng)制度變遷的"第一行動集團(tuán)"，原因大致有兩點：一是通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)地方財力以提高自己與中央政府討價還價的能力；
二是在"以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心"的政績考核機(jī)制下取得較好的經(jīng)濟(jì)成績以增加政治晉升的籌碼。與其他制度主體謀求制度變遷一樣，地方政府也面臨著制度轉(zhuǎn)換的成本，這些成本在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)為諸如價格雙軌制派生的"租金"及其政治腐敗、地方政府之間的財政競爭所帶來的諸侯經(jīng)濟(jì)及其危害。通過不完全由人能左右的市場試錯，地方政府獲得了制度變遷的最大的凈效益。如果考慮一下中國的地域廣泛性和城鄉(xiāng)差別，則做出這種判斷為時尚早。由地方政府進(jìn)行制度選擇絕不是事先就設(shè)定好了制度選擇集，也不可能從發(fā)達(dá)資本主義國家進(jìn)行制度移植，由于習(xí)慣、文化、意識形態(tài)、價值觀等的不同，任何外界的先進(jìn)制度移植過來都會產(chǎn)生制度不適應(yīng)，這與其說是中國漸進(jìn)式改革的主要原因，倒不如說是在"路徑依賴"作用下的有效制度供給不足。

　　二

　　既然三十年來中國地方政府行為的變遷路徑適用于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，而地方政府的行為變遷又置身于以分權(quán)化為導(dǎo)向的財政體制改革和以公共化為導(dǎo)向的政治體制改革的背景之下，那么，中國的地方政府在多大程度上擬合了分權(quán)化、公共化規(guī)則？這自然可以用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論來加以檢驗。這種擬合機(jī)制是雙向的：一方面，財政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化如何型塑地方政府行為；
另一方面，地方政府如何推動財政體制改革分權(quán)化和政治體制改革公共化。

　　1.中國地方政府行為變遷的背景：財政體制改革分權(quán)化與政治體制改革公共化。

　　傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，以及建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制堪稱改革的主要線索。在三十年的改革歷程中，為了明晰產(chǎn)權(quán)、減少交易費用和獲取制度變遷的凈收益，地方政府主動適應(yīng)了市場化改革，當(dāng)然這種適應(yīng)行為是有代價的。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革是中國改革開放事業(yè)的起點和重要內(nèi)容，它的核心部分莫過于分權(quán)導(dǎo)向的財政體制改革及其配套改革。雖然同屬分權(quán)導(dǎo)向的財政體制改革，但是1980年代的財政包干制改革、1994年啟動的分稅制改革和2006年以后的公共財政體系建設(shè)有著不盡相同的激勵與約束機(jī)制，因此，不同時期、不同層級和不同地域的地方政府行為存在顯著的差異。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，財政集權(quán)使得國有企業(yè)面臨軟預(yù)算約束，這是為社會主義計劃經(jīng)濟(jì)實踐證明和科爾奈等經(jīng)濟(jì)學(xué)家所詬病的事實①「J ános Kornai，Eric Maskin，and Gérard Roland ，"Understand2ing t he Soft Budget Const raint"，J ournal of Economic L itera2ture ，2003（41）」。國有企業(yè)在長期虧損的情況下，仍然可以得到政府的援助而存活下來，這既姑息了無效率的國有企業(yè)，又拖垮了政府的財政。同時，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府作為中央政府在地方上的代理機(jī)構(gòu)，本身并沒有獨立的經(jīng)濟(jì)行為能力，地方政府的行政效能和主動性大打折扣。為了解決這種弊端，更為了促進(jìn)地方政府的積極性，中央政府對地方政府進(jìn)行了財政分權(quán)，即中央政府將財政控制權(quán)交給地方政府，并把相應(yīng)的事權(quán)移交給它們以提高經(jīng)濟(jì)效率②「Yifu Lin andZhiqiang Liu，"Fiscal Decent ralization and Eco2nomic Growt h in China"，Economic Development and Cultural Change，2000（49）」。財政分權(quán)改變了地方政府在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，地方政府藉此得到了經(jīng)濟(jì)與政治上的利益。在財政包干制時期，地方政府通過與中央政府訂立上繳一定金額或比例的稅收（也有少數(shù)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)反而獲得了中央財政補(bǔ)貼）契約，提高了地方政府推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，因為這一時期地方政府財政能力的大小取決于自身的經(jīng)濟(jì)活動水平，同時地方政府之間的財政競爭也有利于減輕軟預(yù)算約束的癥狀③「地方政府之間的財政競爭可以有效地防止地方政府援助無效率項目的行為，因為財政分權(quán)改變了地方政府的成本-收益結(jié)構(gòu)，理性的地方政府為了尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化而可能會硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。參見Yingyi Qian ，and Gérard Roland ，"Federalism and t he Soft Budget Const raint "，A merican Eco2nomicReview，1998（88）」。財政包干制的實行雖然增強(qiáng)了地方政府的資金自籌能力，但卻加劇了中央財政能力的衰退和地方預(yù)算外資金的擴(kuò)張，并在價格扭曲和稅收信號紊亂的情況下因重復(fù)建設(shè)和社會非理性投資而浪費了大量資源④「ChristineP.W.Wong，"Cent ral -Local Relations in an Era of Fiscal Decline ：The Paradox of Fiscal Decent ralization in Post -Mao China"，The ChinaQuarterl y，1991（128）」。

　　正因如此，中央政府適時地引入分稅制改革，分稅制改革成功地提高了兩個比重（即中央財政收入占GDP 的比重、中央財政收入占全國財政收入的比重），從而一定程度上緩解了中央與地方的財政沖突和地方政府之間的財政競爭，降低了地方政府支付的交易費用。地方政府囿于財政激勵與約束機(jī)制的改變而逐漸減少了直接經(jīng)濟(jì)活動。這是對市場與政府之間關(guān)系的一種正確回歸，但如果考慮到非預(yù)算因素，則以上結(jié)論是武斷的，因為分稅制改革所派生出的預(yù)算外資金和制度外資金比預(yù)算資金更重要⑤「Le -Yin Zhang，"Chinese Cent ral -ProvincialRelationships ，Budgetary Decline and t he Impact of t he 1994FiscalReform：An Evaluation"，The China Quarterl y ，1999（157）」，而這恰恰是分稅制改革的缺陷。要解決分稅制的制度弊端，迫切需要將預(yù)算外資金和制度外資金內(nèi)化，這既是公共財政體系建設(shè)的重要使命，也是規(guī)范地方政府行為的有效途徑。

　　與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴生的是政治體制改革。在諾斯看來，政治體制中存在著"諾斯悖論"，即一個力量強(qiáng)大到足以使得財產(chǎn)權(quán)和契約能夠順利執(zhí)行的政府也可以抄沒其居民的財富。解開"諾斯悖論"并減少市場經(jīng)濟(jì)活動的交易費用要靠有限的政府給出可置信承諾，一方面限制自己干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動的自由裁量權(quán)，另一方面要保護(hù)財產(chǎn)權(quán)和履行私人契約。

　　溫加斯特（Weingast）把這種能夠提供可置信承諾的裝置寄希望于市場保護(hù)型的財政聯(lián)邦主義，認(rèn)為財政聯(lián)邦主義為共同市場提供了政治基礎(chǔ)，限制了政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，并充分尊重財政競爭，從而使得新企業(yè)和新經(jīng)濟(jì)活動得以出現(xiàn)①「Barry R.Weingast ，"The Economic Role of Political Institu2tions：Market -preserving Federalism and Economic Develop2ment"，J ournalof L aw ，Economics Organi z ation ，1995（11）」�？梢�，創(chuàng)造有限的政府是政治體制改革肩負(fù)的重要任務(wù)，它為解開"諾斯悖論"，減少交易費用指明了方向。在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)時期，中央與地方政府幾乎涉足經(jīng)濟(jì)活動的各個方面，其根本原因在于中央政府牢牢掌控著有形和無形物品的所有權(quán)，成為經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者和責(zé)任人。改革開放后，中央政府逐漸將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和財政收支權(quán)下放給地方政府，而地方政府也通過一系列改革逐步將自己從所有者的角色轉(zhuǎn)換為服務(wù)提供者的角色②「理查德。M.伯德等主編：《社會主義國家的分權(quán)化》，中央編譯出版社2001年版，第23頁」，這是政治體制改革公共化的要義。

　　2.分權(quán)化、公共化導(dǎo)向下中國地方政府行為的變遷。

　　理論上，分權(quán)是能夠帶來權(quán)力增量的，一方面，分權(quán)的母體中央政府可以借分權(quán)之機(jī)減輕自身的行政負(fù)擔(dān)，減少微觀決策失誤的風(fēng)險損失，并通過政府財政汲取能力的提高而增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力；
另一方面，分權(quán)的受體地方政府利用分得的權(quán)力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高自己的財政和行政自由裁量權(quán)。然而，這種一對多的分權(quán)格局隱含著嚴(yán)重的信息不對稱問題，盡管中央政府比地方政府在政策研究和項目評估上更能享受到范圍經(jīng)濟(jì)的好處，但是中央政府對地方政府偏好的知曉程度是有限的③「科爾曼。S.斯托魯莫夫：《政府分權(quán)促進(jìn)了政策創(chuàng)新嗎？》，劉承禮譯，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2006年第2期」。因此，在分權(quán)的同時如果沒有建立起制度化的監(jiān)督機(jī)制，地方政府的行為取向會超出中央政府的預(yù)定范圍，這就是1980年代推行財政包干制時地方政府過度擴(kuò)張，而中央政府卻出現(xiàn)財政衰退的重要原因。財政包干制的制度收益激勵地方政府直接參與微觀經(jīng)濟(jì)活動，并通過稅收減免、土地劃撥等優(yōu)惠手段競相爭取外來資金，同時人為地限制當(dāng)?shù)刭Y源的外流，從而形成地方封鎖和地方保護(hù)主義。為了扭轉(zhuǎn)這種局面并獲得財政分權(quán)的更多好處，1994年實施了分稅制改革，目的是為了使財政分權(quán)制度能夠得到更為全面、明確和透明的執(zhí)行④「Shaoguang Wang，"China"s 1994Fiscal Reform：An Initial As2sessment"，Asian S urvey，1997（37）」。分稅制改革對地方政府的相對財政能力造成了很大的沖擊，(點擊此處閱讀下一頁)

　　地方政府從財政自給迅速向財政依附轉(zhuǎn)變⑤「劉承禮：《財政關(guān)系調(diào)整與地方政府行為的變遷》，《財經(jīng)研究》2008年第11期」，地方政府的直接微觀經(jīng)濟(jì)行為有所收斂，特別是在國有企業(yè)改革全面深化的條件下，地方政府的職能逐步從經(jīng)濟(jì)性向公共性轉(zhuǎn)換。為了鞏固分稅制改革的既得成果，中央政府統(tǒng)一部署了以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共財政體系建設(shè)，公共財政體系建設(shè)將重心轉(zhuǎn)移到建立和完善省級以下財政管理體制改革上來。我們看到地方政府的職能在公共化導(dǎo)向下正將逐步淡出直接經(jīng)濟(jì)行為的視線。

　　雖然以財政分權(quán)帶動的其他一系列分權(quán)行為有利于建立清晰的產(chǎn)權(quán)體系，并減少中央與地方政府所需支付的某些交易費用，但是轉(zhuǎn)型時期任何形式的變革都處于"摸著石頭過河"的狀態(tài)，與探索階段相伴生的制度不完備造成了制度創(chuàng)新的收益不能完全發(fā)揮出來。在改革開放之初，地方政府從中央政府那里分得了相比于計劃經(jīng)濟(jì)體制時期更多的對地方國有企業(yè)的控制權(quán)，然而這并沒有改變政企不分的舊體制，只是企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)從過去集中于中央政府及其附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到地方政府及其附屬機(jī)構(gòu)手中，企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一于地方政府，因而地方政府有動力和能力去充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)活動的主體，由此帶來了地方政府為從事微觀經(jīng)濟(jì)決策而甄別決策信息和監(jiān)督相關(guān)契約執(zhí)行的交易費用。這種不徹底的分權(quán)行為制約了地方政府提供公共服務(wù)的積極性，而地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的落后降低了資本的邊際產(chǎn)出率⑥「Eric S.Maskin，"Recent Theoretical Work on the Soft Budget Const raint"，A merican Economic Review，1999（89）」，進(jìn)而使貧困落后的中西部地區(qū)陷入了資本競爭的弱勢境地。相反，東部沿海地區(qū)則利用自己的區(qū)位優(yōu)勢和政策試驗身份，提前在舊體制之外引入新生事物和進(jìn)行制度變通，如探索發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)和開辟經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)，借助新機(jī)制煥發(fā)出的活力促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而提高了地方財政能力，而地方財政能力的提高反過來增強(qiáng)了地方政府與上一級政府乃至中央政府的談判實力，并使新的制度得以事后追認(rèn)和推廣。中央提出建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，各項改革措施逐步統(tǒng)一到市場化導(dǎo)向上來。為了減少地方政府與包括中央政府在內(nèi)的各種行為主體的利益沖突，加上分稅制改革后地方政府的相對財政能力迅速衰退，地方政府的活動范圍進(jìn)一步收縮，給國有企業(yè)和非國有企業(yè)提供公平競爭的環(huán)境和平臺成為地方政府行為取向的最佳選擇。

　　3.地方政府在分權(quán)化、公共化改革過程中的作用。

　　如前所述，地方政府是制度變遷的"第一行動集團(tuán)"，它們在制度變遷中承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)制度收益、規(guī)避制度成本并計算制度變遷凈收益的責(zé)任。利益，無論是政治利益還是經(jīng)濟(jì)利益，將是地方政府響應(yīng)分權(quán)化、公共化改革的直接推動力。對中央政府來說，解決軟預(yù)算約束進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是改革的突破口，而分權(quán)是彷徨已久的集權(quán)體制所能找到的最好出路，事實證明，分權(quán)有利于改善軟預(yù)算約束的困境。集權(quán)最大的弊端在于決策的信息成本較高，而分權(quán)可以緩解信息成本的壓力。受財政包干制內(nèi)生的財政收入"剩余索取權(quán)"的激勵，地方政府推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性被最大限度地調(diào)動起來，資源配置效率也得到了大幅度的提高。但是，我們不得不承認(rèn)，在分權(quán)化改革之初，中央政府的確有通過將國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放給地方政府，以轉(zhuǎn)嫁軟預(yù)算約束風(fēng)險的意圖，所幸的是，地方政府經(jīng)過學(xué)習(xí)中的適應(yīng)，在國有企業(yè)之外引入非國有成分，創(chuàng)造了一種增量改革模式，并獲得了超過政治懲罰成本的凈制度收益，從側(cè)面規(guī)避了軟預(yù)算約束風(fēng)險。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)成分在分權(quán)化改革中從"有益補(bǔ)充"到"重要組成部分"憲法地位的升格，國有企業(yè)的壟斷地位在合法化的競爭中日漸式微，以政企分開為目標(biāo)的國有企業(yè)改革成為地方政府?dāng)[脫軟預(yù)算約束的一個契機(jī)。通過國有企業(yè)改革，符合市場化改革規(guī)則的產(chǎn)權(quán)制度得以建立和完善起來，這是地方政府從被動到主動適應(yīng)市場化改革的一種制度貢獻(xiàn)。

　　與在分權(quán)化改革中的權(quán)力擴(kuò)張相反，地方政府在以公共化為導(dǎo)向的政治體制改革中經(jīng)歷的是一個權(quán)力收縮的過程。面對改革開放之初地方政府如火如荼的試點與擴(kuò)張行動，研究者們對這種自下而上的容易破壞政治穩(wěn)定和宏觀管理權(quán)的改革表示了擔(dān)心，認(rèn)為這是財政體制和結(jié)構(gòu)的扭曲所鼓勵的地方政府行為扭曲①「吳敬璉、周小川：《對近中期經(jīng)濟(jì)體制改革的一個整體性設(shè)計》，載吳敬璉等著《建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的總體構(gòu)想與方案設(shè)計》，中央編譯出版社1996年版，第5頁」。為了矯正和規(guī)范地方政府行為，中央政府從財政體制改革入手，通過一系列配套改革改變地方政府的激勵與約束機(jī)制，使地方政府不再拘泥和熱衷于直接的微觀經(jīng)濟(jì)活動，而是退回到為微觀經(jīng)濟(jì)主體提供公共服務(wù)上來。當(dāng)然，這并不意味著改革開放之初的地方政府僅僅充當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)活動的主力軍，而不從事基本公共服務(wù)的提供活動，甚至在計劃經(jīng)濟(jì)時期地方政府也提供了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，反過來，也并非職能轉(zhuǎn)變后的地方政府僅將注意力集中到公共服務(wù)的提供上，它們也在間接地參與微觀經(jīng)濟(jì)活動，只不過參與的方式和程度較以前有所不同罷了。地方政府職能重心的轉(zhuǎn)變既得益于財政體制改革及其配套改革，又因財政體制改革的缺陷而出現(xiàn)了新的行為扭曲。1994年的財政體制改革沒有清晰地劃分中央與地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系②「Shuki Tsang and Yukshing Cheng，"China"s TaxReform of 1994：Breakt hrough or Compromise？"Asian S urvey ，1994（34）」，致使中央政府可以將事權(quán)通過黨政系統(tǒng)一級一級向下分解，而財力卻由于稅制的刻意設(shè)計而層層上收，地方政府，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，空有財權(quán)而無提供基本公共服務(wù)的充足財力，這就使得大多數(shù)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府只能應(yīng)付吃飯財政的要求，而對相對重要的大中型基本公共服務(wù)則無力提供。這是公共財政體系建設(shè)的重要任務(wù)。

　　本文作者：劉承禮，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生

　　來源：《天津社會科學(xué)》2009年第1期

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