我要討論的是“省管縣”與社會自治之間的關系，究竟怎樣處理一個民族，一個族群怎么自治的問題。在我看來，“省管縣”應該是比較奇怪的問題，這個問題本來不應該存在，在憲法上本來就是省直管縣，地方政府組織法里面也沒有地級市的概念，憲法里面只有說社區(qū)的市，不應該是地級市，應該是管這個縣。地級市這個東西是政治事實，而不是法律事實，地級市的存在，包括原來的地區(qū)的行政公署，都不是一個法律上的合法的機構，所以它管理縣級政府的權力，從一開始就是比較可疑的。只不過因為管理上的需要，臨時設立的一個機構，我們在憲法上找不到這樣的概念，大家現(xiàn)在開始談起“省管縣”，我們就要問這樣的事實是怎么在法律之外出現(xiàn)的?為什么法律上沒有規(guī)定地級市這樣的政府層級，在法律沒有規(guī)定的情況下自己就出現(xiàn)了?這是我下面要討論的主要問題。

　　要回答這個問題，不妨看一下歷史，中國的行政層級，或者叫政府層級有不斷自我膨脹的趨勢，層級有不斷加多的趨勢，每一個歷史階段都是這樣的。從最早時期開始，秦建立郡縣制時代開始，秦滅六國建立中央集權的政治，是中國歷史上最大的一次變化，這個變化一直影響到現(xiàn)在，共產(chǎn)黨所建立的政治基本的管理架構和秦始皇的管理架構沒有本質(zhì)上的區(qū)別，但是和周的體制是有本質(zhì)區(qū)別的。中國的歷史可以劃分周治時代和秦治時代，周是封建，秦是郡縣制。封建和郡縣是兩種不同的國家結構。

　　郡縣是中央集權，皇帝是老大，會派出若干人管理郡，再派若干人管理縣，封建是網(wǎng)絡狀的結構，郡縣制是金字塔狀的結構，所有的官員都是皇帝的辦事人，是皇帝的代理機構，所有的權力，全部的權力是來自于皇帝的授權，皇帝把自己擁有絕對的權力，秦始皇為什么叫始皇帝?中國以前三皇五帝，秦始皇說既是皇也是帝，有絕對的權力，把權力給委派的官員管理一塊塊的土地，這就形成了郡縣制�；实劬兔媾R一個問題，派出去這么多官員管理這么多財產(chǎn)——不管是人民和土地都是皇帝的私產(chǎn)，派出了若干人管理財產(chǎn)，我怎么去信任這些人，這些人如果要欺騙我怎么辦?可以說從人性的角度，秦的政治預設是“所有人都是惡的”，包括官員在內(nèi)，這一點是儒家和法家根本的區(qū)別，法家是假設所有的人都是自私自利的，我想起現(xiàn)在很多人講人性惡，人性善，討論人有沒有利他的傾向，或者是每個人利己可能好一點。我想這個問題需要從各方面來看，法家假設每一個人是利己的，甚至是時刻準備把他人宰了實現(xiàn)自己利益的最大化，每個人準備欺騙他人和自己的上級。這樣對皇帝來說有一個問題，怎么樣監(jiān)督你的代理人?派出去了36個郡，幾百個縣，怎樣監(jiān)督郡守和縣令?秦很快滅亡了，漢發(fā)明了刺史，36郡的時候可以想像，皇帝比較勤奮，就是這一個教室的人，基本上可以把每個人監(jiān)督到，郡到漢代的中期增加到80個，人很多看不過來，這個時候皇帝必須想個辦法，就派出了刺史，分13部刺史，這個時候像現(xiàn)在的地級市一樣，法律上規(guī)定的就是一個郡縣，現(xiàn)在出現(xiàn)了13刺史，每個人負責管理三四個郡，再把情況向皇帝匯報，這樣提高了監(jiān)督的能力——倒未必提高了管理的能力，只是提高了監(jiān)督的能力。逐漸的再演化，刺史變成了一級常設的行政管理層級，變成了一級政府。

　　我們到后來看三國的時候，割據(jù)的都是刺史，后來改成州，比如劉備是豫州刺史，還有荊州刺史，袁紹是冀州，本來憲法上沒有的州，現(xiàn)在變成了最重要的行政實體了。行政管理內(nèi)在的邏輯推動現(xiàn)實朝著法律根本沒有想象到的方向演進，自然演化。州的架構是自然地演化出來，沒有事先設計�，F(xiàn)在就變成了三級政府，加上中央政府就是四級了。我們看到這個例子說明了某種特定的權力，或者是政府的架構下面，在一定的情況下，政府的管理層級會傾向于增加，這是秦治的定理，這是政治學上的定理，我們可以擴展一步，第一次級的行政單位數(shù)量比較少的話，比如秦治，郡縣制的情況下，只有36郡的時候，像當代中國省的數(shù)目比較少，意味著每一個省管理縣的數(shù)目非常大，必然會在省和縣之間出現(xiàn)一個政府層級，這是可以引申出來的定理。如果省比較多，必然會在省上面出現(xiàn)一級行政管理單位。基本的機理都是一樣的，行政管理的首長，或者是行政管理單位控制能力是有限的，就會派出代理機構，縣政府本來也是省派出的機構，但是派出來之后，省長發(fā)現(xiàn)這個縣長會和當?shù)氐臋嗔�網(wǎng)絡結成一體，為了監(jiān)督他就必須派出一個自己更信任的人去監(jiān)督，中國歷代的朝廷，政治演變有“內(nèi)庭外朝化”的傾向——本來皇帝比較信任的人，比如尚書是替皇帝寫詔書的秘書，慢慢的皇帝總讓他寫詔書，他就開始在里面加入自己的內(nèi)容，就操縱皇帝，利用寫詔書的機會把自己的私貨加進去，皇帝最后沒有辦法只好另找一批人給自己當秘書，這個尚書就變成了外朝的官員，就找一個中書令寫詔書，中書令又不斷的把自己的私貨往里面加，就又找內(nèi)閣學士，到了明朝內(nèi)閣學士又變成外朝的，清朝就是軍機處，在地方的管理同樣是如此，只要派出一個官員到了一個地方，必然會和當?shù)貦噘F勾結，上級政府為了監(jiān)督必須派出一個臨時性的派出機構進行監(jiān)督。因為管理的需要，監(jiān)督的需要，自己有建制化的傾向，傾向于成立一個獨立的政府。

　　在特定的制度條件下——這個特定指的是權力是自上而下授予的，立刻面臨監(jiān)督代理人的問題，在經(jīng)濟學里面也是這樣的，委托代理關系，一個小老板雇五六個伙計開一個小飯館，每天從7點到11點監(jiān)督這些人，完全可以監(jiān)督過來。如果現(xiàn)在開一個大的餐廳，雇80個人，就必須分成不同的部門，要雇部長進行監(jiān)督，就面臨監(jiān)督部長的問題，再設立機構監(jiān)督部長，一級級的委托代理問題，始終是秦治最高統(tǒng)治者面臨的基本問題，所有的政治創(chuàng)新，制度創(chuàng)新都是為了應對這個問題。不是為了提高政府的公共品的供應能力，從來不是從這個角度考慮問題的，唯一的角度是提高監(jiān)督控制的能力，提高掌握最高權力的人控制我的代理人的問題。我剛才講了，當代的中國政治安排就是秦治的現(xiàn)代版，面臨的問題是一樣的，為什么出現(xiàn)地級市政府層級，就是現(xiàn)代條件下自然的延伸。

　　廣東和河南每個省大概有一百多個縣，有一個縣委書記和縣長，一個省長是沒有辦法監(jiān)督一百多個縣長的，就必須派出一個機構，從50年代以來很快出現(xiàn)了地區(qū)行政公署，地區(qū)專員機構，過幾年就會搞一次，他也感覺行政層級太多了，要取消建制，大概取消了好幾次了，但是沒有一次取消過。我相信這次我們提的所謂“省管縣”，我自己的預言是必然失敗，除非加一個條件就是做一件它自己永遠不會做的事情，就是社會自治。雖然結論是比較悲觀的，我還愿意從理論上討論這個問題，為什么要解決中國政府層級膨脹問題，在現(xiàn)有的政府架構和內(nèi)在邏輯下是沒有辦法解決這個問題的?每一個統(tǒng)治者也會發(fā)現(xiàn)行政層級太多，政府層級太多，意味著不斷的征稅，加稅，增加統(tǒng)治臣民的負擔。臣民的容忍是有限度的，不可能無限度地容忍不斷的加稅，每一個統(tǒng)治者睡醒的時候想到的第一件事是把官員砍下一點，精兵簡政削減行政開支，最后都放棄了努力，因為根本做不到。下面的人會告訴他如果把行政公署撤了，地級市撤了，縣長就沒有人管得住了，會瘋狂的掠奪臣民，然后臣民會造反，皇上最后一想還是把地級市的市長都保留下來。就再加一個地級市的統(tǒng)治稅，行政開支就會繼續(xù)膨脹。

　　要解決這個問題必須回到另外一套社會治理的模式，進入另一個軌道，就是要走出秦治的軌道，這也是有可能的，中國從周、春秋的政制走到秦的專制的政制已經(jīng)轉(zhuǎn)了一個彎，再轉(zhuǎn)一個彎是可能的，只是難度比較大而已，而且需要一些比較困難的條件�！笆」芸h”落實的話有一個重要的條件就是社會自治，在現(xiàn)在的體制下地級市有必然性，主要問題是省級政府要監(jiān)督縣級政府，但是需要注意，這一點是傳統(tǒng)的政治下，明清是這種特征，到了當代還有另外的因素，我們希望政府承擔起更多的職能，比傳統(tǒng)的政府更多的職能，比如發(fā)展經(jīng)濟。這個含義是現(xiàn)在的縣級政府，或者是各級政府，職能要遠大于傳統(tǒng)的政治下的各級政府，這樣的結構使監(jiān)督政府的必要性更強了，縣級政府要不斷的發(fā)展經(jīng)濟，就會大面積的貪污腐敗，這就需要更加嚴厲的監(jiān)督，就使地級市政府成為沒有辦法取消的政府。

　　回到社會自治的話，我們講一下我去歐洲的見聞，通常講前蘇聯(lián)，東歐，東歐的概念是純粹的政治概念，當時屬于東方陣營所以叫東歐。奧地利、捷克、匈牙利這些國家傳統(tǒng)上被認為是中歐，我們?nèi)チ撕芏嘈〕鞘�，小城市給我們的印象更深刻。一般是到市中心參觀，參觀的行程是比較容易安排的，主要就是參觀市中心，他們的市中心通常是一個廣場，廣場上有市政廳，廣場中間可能有一個教堂，邊上有劇院和商店。

　　我們后來想這些城市都從是中世紀已經(jīng)保存下來的，我們看的建筑是名勝古跡最少有一百年，甚至有五至八百年的建筑，我們有一天到捷克南部的一個城市布爾諾，那里正在賣菜，那個廣場叫“包心菜市場”，建市以來這個地方就是賣菜的，中世紀這樣的城市就是圍繞市場形成的，廣闊的地區(qū)都是被一個個的城堡，周圍是莊園組成的，有一些人看過城市出現(xiàn)的故事，有一些人跑到一個地方，是便于貿(mào)易的，有工匠和商人就聚集在這個地方，這個城市一開始是通過商業(yè)結合在一起，這個城市的中心就是一個商業(yè)，很可能就是一個集貿(mào)市場，逐漸的定居下來，在這個集貿(mào)市場周圍不斷的建房子，從行商變成坐商進行手工業(yè)生產(chǎn)，他們需要一個教堂也需要一個政府，這個政府是什么政府，可以想像這樣的政府就是他們一邊做生意的過程中產(chǎn)生的政府。我們可以設想若干比較有影響力的商人，做完生意了找一個咖啡店坐下來，市場上的事情討論一下事情就解決了。最后過了若干年我們回頭看這樣的城市，是一個什么樣的城市，究竟是怎么治理的，就叫自治。這個自治隨著城市逐漸的復雜，架構也會逐漸的復雜，參與市政管理的人可能是不同行會的領袖，也包括宗教領袖，貴族或者是國王的代表，他們共同組成一個理事會，議事會，或者是委員會管理這個城市。

　　在一個相對復雜的城市，市政管理，政府意義上的管理以社會的自我治理為基礎，這是在不同的方面展開的，不同種類的自治的機構，聯(lián)合組成了市級的政府，我現(xiàn)在討論的是政府起源的模式，現(xiàn)代的城市或者是現(xiàn)代意義上的城市，政府起源的基本模式通過小群體的自治逐漸聯(lián)合協(xié)商，組成政府意義上的治理。這樣的市政府自己權力是絕對的，是主權單位。他們共同的簽訂一個協(xié)議，組成一個同盟就叫一個國家，德意志地區(qū)的漢莎同盟存在了幾百年，類似國家意義上的政府。

　　漢莎同盟就沒有必要監(jiān)督市，這個權力不是自上而下授予的，就沒有監(jiān)督的必要。是要靠憲章和法律，每個人都承諾遵守的契約維持同盟的運轉(zhuǎn)，我們看到美國政府是怎樣形成的?第一步是市鎮(zhèn)自治，然后是城市，共同組成一個州，再通過一個契約也就是憲法組成聯(lián)邦。沒有辦法想象聯(lián)邦政府派出一個什么人監(jiān)督州政府。我們看到的秦治和美國的政制，是兩個不同的政府架構，或者是政府起源的不同模式，因為起源不一樣，所以基本的架構不一樣。美國這樣的政制之所以能夠正常運轉(zhuǎn)，因為每一個政府，不管是市政府，還是州政府，聯(lián)邦政府所要管理的事務非常少，每一級政府官員的權力是非常的有限，每個上級政府沒有必要監(jiān)督下級政府。之所以沒有必要也是因為每級政府都受到民眾的直接監(jiān)督，自治的含義是這個官員跟行政官員的性質(zhì)不一樣，美國政府和中國政府都雇傭了大量的工作人員，但是他們的性質(zhì)是有非常大的不同，從這一點講的話，韋伯的很多社會學理論基本上都是垃圾。

　　我們對比美國的政治和中國政治的差別，可以了解不需要自上而下監(jiān)督的政府，是一個什么樣的政府，我們看美國立國200多年，現(xiàn)在50多個州，是否州之上設立一個機構，劃分八個大區(qū)進行監(jiān)督州長，或者是一個州里面大概七八十個縣設一個地級市進行監(jiān)督?我們不必說完全模仿美國的政治，歐洲的政治，但是人家地政制揭示了一個原理：一個有限政府必然要以社會自治為基礎的，要去除政府自我膨脹，政府層級膨脹的內(nèi)在趨勢，就必須改變政府成立的基礎。必須讓政府是自上而下授權轉(zhuǎn)換到自下而上授權的過程。這兩者之間也許不是絕對的，在中國這樣的國家，像法國一樣，也許不一定是絕對的在兩個極端之間做選擇，我們可以在中間地帶建立某種新的政府架構，我們可能會有自上而下的授權的部分，劉海波講的省級是中央政府的派出機構，省下的縣級應該是自治的機構。我自己覺得中國最合理的，最可行的自治實體應該是市鎮(zhèn)，我們可以看到廣東、浙江的鎮(zhèn)的建制已經(jīng)大到完全可以做市，可能有幾十萬人口的一個鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模已經(jīng)非常的龐大，本身有一個商業(yè)群體，經(jīng)濟有一定的同質(zhì)性，完全可以作為自治的實體存在。

　　比如臺北市的對面有好幾個市都屬于臺北縣，這是完全可以借鑒的，美國的縣是作為司法單位存在的，真正的實體性政府是在市級。我們完全有條件把鎮(zhèn)變城市，村級的自治基本上沒有政治的意義，根本不足以成為政府，村民很貧窮的，沒有錢都不知道怎么自治，自治的含義是自己供應大部分的公共品，一個村莊是沒有辦法達到的，但是一個鎮(zhèn)是可能的，尤其是發(fā)達地區(qū)的鎮(zhèn)，完全可以成為一個很好的小城市，像我們在歐洲和美國看到的一些城市。這樣混合的自上而下，自下而上兩種授權模式混合，也許是中國進行行政體制改革可取可行的模式，我提出來供大家參考。

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