從上世紀90年代末至今，一直是我國地方政府制度創(chuàng)新的活躍期。無論是縣鄉(xiāng)黨政干部的“公推公選”，還是重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”所代表的“全民公決”和“群眾管錢、干部管事”的理念和做法，都是以擴大民眾有序參與為主要內容的地方政府制度創(chuàng)新活動。由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心、中央黨校政黨研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心共同舉辦的“中國地方政府創(chuàng)新獎”也舉辦了4屆，在“政治改革類”、“行政改革類”和“公共服務類”領域里評選出了一大批有代表性的創(chuàng)新案例，顯示了我國政治體制改革和管理體制改革的最新進步。

　　但是，幾年后，當我們認真梳理和跟蹤這些創(chuàng)新案例的后續(xù)發(fā)展時，也很遺憾地發(fā)現(xiàn)，基層政府的許多制度創(chuàng)新幾乎都面臨著嚴重的制度困境。就是那些曾經(jīng)獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎的項目，也有差不多1/3名存實亡了。這究竟是怎么發(fā)生的？是什么東西阻礙了創(chuàng)新項目的可持續(xù)性和可推廣性？我們到底在那些制度方面迫切需要加以改進？這些問題，值得我們認真思考和研究。

　　內部危機狀況的逐漸消失，使來自民間的壓力小了，地方政府堅持創(chuàng)新的動力自然也就小了

　　大多數(shù)我國地方政府制度創(chuàng)新的發(fā)生和發(fā)展，都與當?shù)氐募怃J矛盾和危機密切相關。而且，這種矛盾和危機的程度還決定了一項制度創(chuàng)新的徹底性程度的高低。面對嚴重的危機，地方政府內部干部的思想比較容易統(tǒng)一，需要解決的主要矛盾也十分明顯。由于沒有了退路，制度創(chuàng)新對既得利益調整的阻力會大大降低，在民眾的巨大壓力下，腐敗和官僚主義的活動空間被大大壓縮，實事求是，從實際出發(fā)，讓人民當家作主等一系列黨的正確思想路線，也得到了較好的貫徹執(zhí)行。

　　筆者2007年7月下旬再次赴重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)調查時，原麻柳鄉(xiāng)黨委書記李紅彬就如實地告訴我，1999年6月14日發(fā)生在麻柳鄉(xiāng)的群體性事件是1998年至1999年當時開縣眾多的農(nóng)民群體性事件的一個突出代表。這一時期也是中國農(nóng)民群體性事件的普遍高發(fā)期。農(nóng)民們對于過重的農(nóng)村稅費負擔和官僚主義的管理方法已經(jīng)忍無可忍，揭竿而起了。中央的農(nóng)村政策正是在這個時候被迫進行了調整，以適應新形勢的變化。所以李書記認為，以取消農(nóng)業(yè)稅，加大對農(nóng)業(yè)投入為代表的中央農(nóng)村政策的調整，其重要性完全可以與1978年的農(nóng)村大包干的制度創(chuàng)新相媲美。

　　猶如革命黨向執(zhí)政黨的轉變一樣，處于危機時期的制度創(chuàng)新，在危機被消除了之后，如何實現(xiàn)“民主治理”才是對地方黨委政府民主執(zhí)政真正考驗的開始。之所以這么說，是因為首先，處于危機時期干部們放棄的權力和利益，并不等于在非危機時期他們也會同樣放棄。其次，舊體制的慣性在過去的幾十年里已經(jīng)形成了干部們執(zhí)政思想和行為的習慣定勢，這是一種潛意識和潛規(guī)則，會在各個方面自覺或者不自覺地流露出來，而與個人的道德品質高低并無多大關系。再次，現(xiàn)實中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方黨委和政府中，并沒有真正意義上的選舉民主，占主導地位的仍舊是計劃色彩濃厚的“任命制”和對上負責，民眾對官員的直接監(jiān)督缺位，他們也沒有暢通的渠道來實現(xiàn)這種監(jiān)督。在這樣的情況下，在很大程度上失去了危機壓力這種對立面的情況下，要想靠地方黨委政府官員的自覺性來維持民主執(zhí)政的水平，將會面臨極大的挑戰(zhàn)。

　　重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”始創(chuàng)于2000年，在2004年被總結推廣。其時，重慶市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領導干部都到過麻柳鄉(xiāng)參觀學習，進行培訓。重慶市委市政府也做出過決定，號召所有單位學習和推廣麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”的經(jīng)驗。但時至今日，筆者看到此種方法在重慶市其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推廣成果十分有限，當?shù)剞r(nóng)村干群矛盾減少的主要原因還在于免除了農(nóng)業(yè)稅，徹底減輕了農(nóng)民的負擔，而不在于基層干部改變了自己的執(zhí)政方法和理念。對于那些本身就沒有遇到像麻柳鄉(xiāng)那樣危機局面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和局委，要他們放棄自己的權力，自覺置身于民眾的監(jiān)督之下，就更加困難了。2007年7月，筆者在與原麻柳鄉(xiāng)黨委書記、現(xiàn)開縣編制辦主任李紅彬交談時，他也提出，推廣“八步工作法”要有條件，首先是大的制度環(huán)境，如黨的農(nóng)村政策調整，以人為本，建設和諧社會等。其次要提高民主的質量，包括干部、農(nóng)民的素質。還有就是民主是有成本的，要花時間，反復討論；
要有耐心傾聽民眾的意見，包括罵娘；
如何使干部適應這種環(huán)境，并降低民主的成本，仍然是需要試驗和研究的重大課題。

　　筆者2007年7月下旬曾訪問過麻柳鄉(xiāng)的九華村和興坪村。在九華村，對于筆者詢問村級道路、飲水工程等公共服務設施的建設，如果遇到少數(shù)人不同意、不參與、不集資的情況，村里如何處理的問題時，村干部的回答是：做思想工作，動員，時間可能需要幾個月。最后是誰付錢誰受益。但是對于像道路建設這樣的公共服務，也沒有辦法不讓沒有集資的村民使用。對此，現(xiàn)任麻柳鄉(xiāng)黨委書記肖仁海表示，“八步工作法”不是萬能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政仍舊很重要，不能一味遷就少數(shù)村民的違法行為。筆者在麻柳鄉(xiāng)調查時，肖書記就一直忙于制止村民在計劃生育、亂占河道建房和私自出售承包土地的違法行為。

　　肖仁海是2006年底接任麻柳鄉(xiāng)黨委書記的�？梢哉f，他的前任所創(chuàng)造的“八步工作法”，能不能在他這里繼續(xù)發(fā)揚光大對他是個的嚴峻挑戰(zhàn)。他認為，推廣“八步工作法”要有4個條件：群眾基礎、專家指導、上級支持、鄉(xiāng)村干部努力。筆者注意到，這4個條件沒有一個涉及制度層面的問題，都是制度外的政治動員性質的因素。這是不是一種過去的思維慣性和定勢？這個問題時時浮現(xiàn)在筆者的腦海里。筆者2006年和2007年兩次去過麻柳鄉(xiāng)，感到與前任書記李紅彬相比，現(xiàn)任書記肖仁海顯然更注重在法律的框架中來處理問題。因為他所面對的是維權意識很強的麻柳鄉(xiāng)農(nóng)民，他在處理農(nóng)村問題時，必須要兼顧到對上負責和對下負責的結合。李紅彬書記曾對筆者明確表示，“八步工作法”在推廣過程中，也會發(fā)生“良種功能衰退”的現(xiàn)象。他認為，如果不能不斷的完善和深化這種方法，其功能退化的危機就時刻在發(fā)生。麻柳鄉(xiāng)一些干部一直希望像“八步工作法”這樣的民主執(zhí)政理念也能夠推廣到鄉(xiāng)黨委和政府的日常工作中來，但是直到今天，這樣的希望還仍舊是奢望。一個在村一級被證明為正確有效的民主執(zhí)政手段，在推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級時會遇到更多的困難，原因恐怕不完全是干部的素質不高，既得利益的阻礙，而關鍵是“八步工作法”是建立在村民自治的基礎上的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有實行直接民主選舉的今天，把“八步工作法”嫁接在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的管理體制上，是會水土不服的。

　　這種思考筆者在麻柳鄉(xiāng)興坪村考察時就間接地得到了證明。興坪村是麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村工作的先進單位，也是開縣新農(nóng)村建設25個推進村之一。但是，2007年7月筆者隨同鄉(xiāng)干部在那里考察時，卻看到了這個村在兩個重大的農(nóng)村工作上的失誤。其一是計劃生育，2006年該村還獲得縣計劃生育一等獎，2007年就幾乎要被亮黃牌。其二是在新農(nóng)村合作醫(yī)療項目上，至2007年上半年，該村新農(nóng)合應入保人數(shù)是1831人，實際入保1011人，只占57%，這還包括了63個民政資助對象。上半年可以報銷醫(yī)藥費5萬元，而實際只報銷了300元。該村村主任就是醫(yī)生，由于新農(nóng)合的藥品價格和農(nóng)民自費的藥品價格的差異，出于關心自己的經(jīng)濟收益考慮，他不愿意讓農(nóng)民享受新農(nóng)合的好處，所以產(chǎn)生了6個月該村農(nóng)民才報銷了300元的奇怪現(xiàn)象。這種局面將造成的一個直接結果就是，接下來會有更多的農(nóng)民不再愿意參加新農(nóng)村合作醫(yī)療，也不會再交錢了。

　　這兩個工作失誤，就第一個來看，很難說興坪村2006年計劃生育一等獎是該村真實情況的反映。一等獎和亮黃牌差距是如此之大，村干部弄虛作假的痕跡一目了然。就第二個失誤來看，村主任作為醫(yī)生可以為了一己私利就嚴重損害農(nóng)民的利益，這既說明村主任作為干部的膽大妄為，也說明他在其他方面還是得到了鄉(xiāng)黨委政府的認可�！鞍瞬焦ぷ鞣ā弊鳛榇寮壝裰髡蔚暮筮x舉治理的有益嘗試，在興坪村這樣一個農(nóng)村工作先進村的監(jiān)督執(zhí)行方面尚有如此差距，就可想它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的推廣運用情況了。

　　 財政資源汲取和分配的方式?jīng)Q定了地方政府民主治理的狀況

　　我國農(nóng)村的矛盾主要表現(xiàn)為在資源汲取和分配上的矛盾，很多地方政府創(chuàng)新也是圍繞財權的收放來進行的。通過觀察麻柳鄉(xiāng)“八步工作法”的創(chuàng)立和執(zhí)行過程，筆者發(fā)現(xiàn)，這里實際經(jīng)歷了一個：“通過傳統(tǒng)行政命令方式從農(nóng)民那里汲取財政資源，激化同農(nóng)民的矛盾；
再到取消農(nóng)業(yè)稅，通過民主參與的方法從農(nóng)民那里汲取公共服務資源；
再到依靠上級轉移支付進行農(nóng)村公共服務”的過程。在這里，有3種汲取財政資源的方式：一是靠傳統(tǒng)的行政命令強征；
二是民主參與式管理的征收；
三是靠上級的轉移支付。筆者認為，這其實代表了我國農(nóng)村公共服務資源汲取的三個發(fā)展階段，各個階段的過渡，是依靠制度創(chuàng)新來完成的。

　　2000年以前，我國農(nóng)村的財政資源主要靠農(nóng)業(yè)稅來承擔。隨著農(nóng)民負擔的加重，已經(jīng)威脅到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。從2000年開始，農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢，但是形成的巨大財政資金缺口，使農(nóng)村基層干部人心不穩(wěn)，工作積極性下降。正是在這樣的嚴峻形勢下，麻柳鄉(xiāng)創(chuàng)新了“八步工作法”，變靠行政命令汲取財政資源為民主參與式管理型的汲取農(nóng)村公共服務資源，并取得了成功。但是，這種方法不可能一勞永逸。在汲取農(nóng)村公共服務資源方面，麻柳鄉(xiāng)仍舊面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　筆者2007年7月在麻柳鄉(xiāng)看到“開縣財政局關于編制2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預算的指導意見”中關于“2007年麻柳鄉(xiāng)收入核定表”。具體如下：

　　1、核定支出總額：2021654.00元；

　　2、收入合計：2021654.00元；

　　3、稅收和非稅收入核定額：① 契稅：2000.00元；
② 畜禽檢疫費：無；

　　4、轉移性補助項目：① 增值稅和消費稅返還補助：76499.00元；
② 所得稅基數(shù)返還補助：24730.00元；
③ 調整工資補助：89085.00元；
④ 農(nóng)村稅費改革轉移支付補助：282000.00元；
⑤ 免征農(nóng)業(yè)稅補助：844600.00元；
⑥ 社會撫養(yǎng)費結算補助：702740.00元；
小計：2019654.00元。⑦ 其他補助（包括：移民工作經(jīng)費、小煤窯整治工作經(jīng)費、天然氣等）：無；
⑧ 體制補助：無。

　　很明顯，麻柳鄉(xiāng)2007年真正的收入只有2000元，而支出則要200多萬元，中間的巨大資金缺口全部來自財政的轉移支付。要知道，這200多萬元只是麻柳鄉(xiāng)的人頭費，是不包括農(nóng)村公共服務支出的。在這樣財政資源極其短缺的地方，就可以理解2000年以前這里農(nóng)民負擔過重的原因了。

　　問題是，經(jīng)濟困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府治理究竟應該如何搞？民主執(zhí)政在這里行得通嗎？至少到目前，麻柳鄉(xiāng)用他們2000年以來的民主實踐已經(jīng)做出了回答。但是，財政資源嚴重短缺是個嚴峻的現(xiàn)實，不是你實行了“八步工作法”就可以解決的問題。那么，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的出路在哪里？事實上，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不平衡肯定是一個將長期存在的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象就是在發(fā)達國家也同樣存在。這種差距的存在是客觀的、長期的，也是正常的。這樣，在許多資源短缺、條件差的山區(qū)、生態(tài)脆弱的地區(qū)走不同的生存發(fā)展道路，不僅應該允許，而且是必須的。

　　麻柳鄉(xiāng)在“八步工作法”實行初期，民主執(zhí)政確實調動了廣大農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務的積極性。例如，從1999年到2001年的3年內，在政府只投入了50萬元的情況下，通過“八步工作法”的民主管理方法，調動了鄉(xiāng)內農(nóng)民1200萬元的投資、投工、投勞（其中現(xiàn)金240萬元，群眾投勞折合960萬元），新修村鄉(xiāng)公路306.8公里，建設大小橋梁8座，實現(xiàn)了100%的村、96%的村民小組通公路。到2002年，麻柳鄉(xiāng)農(nóng)村公共服務的其他方面，如飲水工程、場鎮(zhèn)街道建設、農(nóng)電改造、電信電話建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造、中小學校舍改造、有線電視等也都取得了明顯的進步，基本解決了山區(qū)人民行路難、飲水難、通話難、照明難等問題。

　　在基本的農(nóng)村公共服務問題得到初步解決后，財政資源嚴重短缺的問題馬上凸現(xiàn)了出來，從而開始影響到“八步工作法”民主治理方式的深化和推廣。

　　首先，當?shù)剞r(nóng)村公共服務水平的進一步提高，需要繼續(xù)投入大量的資金。此時要求農(nóng)民來集資、投勞，即使是參與式的民主管理，對農(nóng)民來說，也已經(jīng)失去了吸引力。事實上，從2003年以后，麻柳鄉(xiāng)就很少有之前曾經(jīng)出現(xiàn)過的農(nóng)民集資搞農(nóng)村公共服務事業(yè)這樣的事情了。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這就需要政府的投入。而這恰恰是經(jīng)濟發(fā)展落后的麻柳鄉(xiāng)的軟肋。從2002年以來，麻柳鄉(xiāng)只能靠不斷向開縣和重慶市有關委局申請專項資金，或借助已經(jīng)在重慶市是“八步工作法”的創(chuàng)新單位，向上級申請專項資金。可以說，這樣的工作到目前為止，麻柳鄉(xiāng)黨委政府做得還是有成效的。但是，對于沒有“八步工作法”原創(chuàng)資源可用的其他貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其難度就大不一樣了。

　　其次，在一個年財政收入只有2000元，而支出高達200多萬元的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其生存是岌岌可危的，隨時都有被合并掉的危險。巨大的財政轉移支付負擔，長期下去將使上級財政不堪重負。目前，開縣有像麻柳鄉(xiāng)這樣的貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個之多，每個鄉(xiāng)人口都在2萬至3萬人之間。按照目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的規(guī)劃，他們被合并恐怕只是遲早的問題。更何況按照目前的發(fā)展情況，山區(qū)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)將與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展差距拉得更大，因為同樣一筆投入，其在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能產(chǎn)生的公共服務效果是不同的，規(guī)模效益差距十分明顯。

　　再次，在山區(qū)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇、工作條件、環(huán)境與平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大差距。錢少，權力就少，其他收入就更少。在這里工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部真正能安心的不多，大多希望工作幾年后，調到富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣直局委去。據(jù)筆者了解，就是像麻柳鄉(xiāng)這樣的先進單位的干部也不例外。麻柳鄉(xiāng)的干部在面對村民時，要按照“八步工作法”來行事，他們已經(jīng)沒有傳統(tǒng)意義上的權力了，而背負著民主執(zhí)政的重任；
但面對上級部門，他們窘迫的財政狀況，并沒有使他們得到更多的同情和物質上的補助。更何況“八步工作法”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的推廣還只是紙上談兵，所以用民主執(zhí)政方法來吸引干部扎根山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，目前還是一種奢望。

　　最后，所謂財政狀況影響地方政府治理狀況，在農(nóng)稅改革前，主要反映在政府向農(nóng)民汲取稅費的多少，從而緊張和激化了黨群、干群關系。在農(nóng)稅改革后，主要反映在農(nóng)民在財政運作中的參與程度，財政運作的公開性，以及農(nóng)村公共服務支出的公眾參與方面�！鞍瞬焦ぷ鞣ā敝饕婕坝赊r(nóng)民集資的項目管理工作，但是對于由上級轉移支付形成的公共服務資金的公開性和群眾的參與，還沒有提上議事日程。這顯然是民主治理的深化和擴展，也是困難更大的制度創(chuàng)新內容。在這個方面，目前還沒有破題。

　　顯然，要想真正鞏固農(nóng)村基層民主治理創(chuàng)新的成果，農(nóng)村公共服務資源汲取的制度安排必不可少。從我國農(nóng)村的實際情況看，想要依靠農(nóng)民集資來解決農(nóng)村公共服務的資源供給問題，從長遠看是不行的。這既不合理，也不現(xiàn)實。真正解決這個問題只能靠上級的轉移支付制度。但是，為了使上級的轉移支付能夠真正用到農(nóng)民身上，仍然需要農(nóng)民的參與和轉移支付資金使用的公開化、透明化。這恐怕是我國農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的一個重點。

　　 對地方政府創(chuàng)新的“制度化迷信”

　　筆者經(jīng)常聽人說，要想使地方政府創(chuàng)新有可持續(xù)性和可推廣性，必須使這種創(chuàng)新制度化。筆者認為，這種觀點有“泛制度化”的嫌疑，尤其在我國目前這樣的政治、經(jīng)濟環(huán)境，這種觀點似乎把制度神化了。

　　我們都希望地方政府的創(chuàng)新能夠制度化，以保證創(chuàng)新的持續(xù)和推廣。但是，如果執(zhí)行制度的人變了，再好的制度也是一紙空文。因為，任何制度創(chuàng)新都離不開現(xiàn)有的條件。那么，現(xiàn)在我國的制度創(chuàng)新和創(chuàng)新的環(huán)境有什么特點呢？它是一種自下而上的基層政府創(chuàng)新為主的；
主要表現(xiàn)為對各種危機處理的；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨委政府的管理體制仍舊是傳統(tǒng)的；
干部包括基層干部從思想到行為都深受舊體制浸潤；
在很多時候潛規(guī)則的作用要大于正式規(guī)則；
民間的力量十分虛弱的創(chuàng)新。在這樣的條件下，僅僅靠制度顯然不夠，還要靠執(zhí)行制度的人。也就是說，制度和人兩者缺一不可。本來，我們說制度重要，是指它可以不依人的變換而改變。但是在目前的中國，由于處于政治體制改革的初期階段，僅僅有創(chuàng)新意識的干部是遠遠不夠的，因為如果沒有能夠把創(chuàng)新堅持下去的干部，即使這個創(chuàng)新制度化了，仍舊會名存實亡。

　　江蘇省徐州市賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務”創(chuàng)新項目就是一個例子。2007年底，當筆者跟蹤曾經(jīng)獲得第三屆中國地方政府創(chuàng)新獎提名獎的江蘇省徐州市賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務”創(chuàng)新項目時發(fā)現(xiàn)，由于當年主持創(chuàng)新的主要領導的調動，這項制度創(chuàng)新在賈汪區(qū)已經(jīng)名存實亡。

　　賈汪區(qū)“公眾全程監(jiān)督政務”的制度創(chuàng)新也是肇始于一次對危機的管理。2001年賈汪區(qū)因發(fā)生7•22煤礦爆炸事故導致小煤礦全部關閉后，煤礦工人失業(yè)，民眾上訪不斷，和政府工作透明度不高，在決策制定時沒有廣泛征求群眾意見等官僚主義作風產(chǎn)生了尖銳的矛盾，從而導致全區(qū)各類社會矛盾日益顯現(xiàn)。“公眾全程監(jiān)督政務”的創(chuàng)新產(chǎn)生后，民眾好評如潮，但也給賈汪區(qū)的干部帶來了沉重的壓力。為了保證這項制度創(chuàng)新能夠長期執(zhí)行下去，不因領導人的變換發(fā)生改變，賈汪區(qū)黨委政府為這個創(chuàng)新制定了多達近30種的制度。但是事實是，自從這項制度創(chuàng)新的提出和主要實踐者原賈汪區(qū)區(qū)長王天琦升任另一個縣的縣委書記后，這項制度創(chuàng)新在賈汪區(qū)日漸式微。最明顯的例子就是，王區(qū)長在任時1年多時間進行過4次民眾質詢會議，自從他調走后的2年多時間里，這樣的會議再也沒有開過。最近，筆者多次打開了賈汪區(qū)黨委政府的網(wǎng)站，但是在“公眾全程監(jiān)督政務”一欄，已經(jīng)找不到任何內容了。在看過以前賈汪區(qū)關于這項創(chuàng)新的有關材料后，面對著賈汪區(qū)政府當初制定出的那么多、那么詳細、具體的規(guī)定，筆者真的很難想象這個創(chuàng)新在賈汪區(qū)就這樣“人亡政息”了！其實，當初在這項創(chuàng)新正轟轟烈烈進行時，就有這個擔心。例如，2005年12月20日在一次關于項目的座談會上，王天琦區(qū)長就表示：“如果人亡政息了，那就不是好制度。如果我們都走了，新上任的官員不想做都不行，這就達到目的了�！薄爸贫葧粫送稣�，有可能，他們新來的要放棄，可能會自找麻煩�！痹�2005年5月21日召開的項目受益人座談會上，普通群眾作為受益人，也有這種擔心。例如，賈汪中學老師朱德平就擔心“主要領導一換，是否就變了？如果群眾反映意見能盡快到達領導那里，并得到解決，這長期堅持下去，就好了�！� 廣場社區(qū)的居民孫吉風也認為“要是王區(qū)長走了，可能就欠缺一些了。王區(qū)長工作抓得很緊，他抓職能部門上層抓得緊，對群眾好。今年春節(jié)下大雪，他帶領領導們能寫字的都給群眾們免費寫春聯(lián)，群眾自己帶筆�！钡�，也有群眾認為如果別的領導不這樣做，他們要提意見。賈汪區(qū)夏橋石頭陣村的村民范啟成就認為“如果區(qū)里不搞了，我們就要找區(qū)里了�，F(xiàn)在群眾敢說話，不怕干部報復�，F(xiàn)在壓制是不可能的了�！辟Z汪鎮(zhèn)柴窩村王學偉也說“這個制度希望能長期支持下去。不管區(qū)長走不走，什么事都不能半途而廢。要完善這個制度，好事辦好。”“政府出臺好的制度，老百姓受益了，政府不想走下去，大多數(shù)群眾也不會愿意了。” 紫莊鎮(zhèn)75歲的小學退休教師龐丙正認為要堅持兩條：“第一，要從上面有政府支持，形成法律；
第二，不認真支持下去，我們這些代表的義務就是要讓他們落實。我們作代表的要承擔起這個責任�！�

　　但是，實際的情況可能要比上面所反映出來的更復雜。因為，從表面上看，賈汪區(qū)似乎還有這個制度，但是，實際上已經(jīng)沒有人認真執(zhí)行了。這反映出中國地方政府創(chuàng)新的一個困境，人在制度在，人走制度亡。這是政府自我革命難以邁出的一步。賈汪區(qū)在實施“公眾全程監(jiān)督政務”時確實改變了當?shù)氐囊恍┱紊鷳B(tài)，但是這些改變還遠遠不足以使這個制度繼續(xù)生存下去，特別是它的創(chuàng)始人和主要推動者離開后。因為后繼者不執(zhí)行這個制度，普通民眾并沒有什么有效的手段可以去監(jiān)督、制約他們。在這場博弈中，單個的民眾和地方政府相比，永遠是弱者。因此，要使一項創(chuàng)新有可持續(xù)性，就不僅需要制度，還需要能夠認真執(zhí)行制度的干部；
要給予民眾現(xiàn)實的能夠監(jiān)督和制約干部的渠道和手段，讓普通民眾組織起來可以與地方政府平等對話。當然，要完成這些任務，仍然是擺在我們面前的嚴峻挑戰(zhàn)。而且，這些內容已經(jīng)超出了一個地方政府的管理范圍，涉及到范圍更加廣闊的政治和管理體制改革的領域。

　　筆者同意中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英研究員在一篇文章里說的話：“中國很大，在基層藏龍臥虎。因為我們的官員選拔體制存在某種逆向淘汰的傾向，可以說越是基層，就越是沉淀著大批優(yōu)秀的人才。像魏勝多這樣對中國未來發(fā)展愿意承擔責任、有才干、有抱負、有準備的人，絕不是鳳毛麟角。他們的存在，是中國的希望�！�

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