提要：改革開(kāi)放30年，中國(guó)社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化，在這個(gè)過(guò)程中，比較常見(jiàn)的現(xiàn)象是，一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過(guò)“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)的新的制度安排，或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過(guò)一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去之后，才能最終由“文本”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。本文通過(guò)對(duì)筆者在過(guò)去10年中所觀察的“改革”運(yùn)動(dòng)中3個(gè)案例的討論分析，利用“通變”這一概念，分“形式績(jī)效”和“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的達(dá)成兩個(gè)階段，詳細(xì)探討這一現(xiàn)象中所蘊(yùn)含的制度變遷的具體機(jī)制和過(guò)程。

　　關(guān)鍵詞：制度變遷;通變;形式績(jī)效;實(shí)質(zhì)績(jī)效

　　*本文是國(guó)家社科基金重大招標(biāo)課題《新時(shí)期社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)》(05的階段性成果，本研究同時(shí)受到上海市高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地基金資助。本文的初稿曾先后在臺(tái)灣政治大學(xué)選舉研究中心主辦的“中國(guó)大陸城市基層治理”研討會(huì)(2007年11月)和中山大學(xué)公共管理與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新研究基地主辦的第五屆組織社會(huì)學(xué)實(shí)證研究工作坊“城鄉(xiāng)基層政府與社會(huì)組織研究”(2008年7月)上宣讀，并先后在北京大學(xué)深圳研究生院(2008年10月)和香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部(2008年11月)進(jìn)行公開(kāi)演講。感謝斯坦福大學(xué)周雪光教授、北京大學(xué)劉世定教授、臺(tái)灣政治大學(xué)湯京平教授、香港科技大學(xué)吳曉剛教授、孫秀林博士、中山大學(xué)的張永宏博士和其他與會(huì)學(xué)者的評(píng)議和修改建議。文中仍存在的問(wèn)題則完全由作者負(fù)責(zé)。

　　改革開(kāi)放30年，中國(guó)社會(huì)制度發(fā)生了翻天覆地的變化。關(guān)于中國(guó)社會(huì)制度變遷的過(guò)程和機(jī)制，一直是國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題，也是學(xué)術(shù)界在總結(jié)“中國(guó)模式”時(shí)面臨的難點(diǎn)之一。在過(guò)去的研究中，人們?cè)?jīng)討論過(guò)一個(gè)新的社會(huì)制度是如何沿著“自下而上”的路徑，通過(guò)“變通”的機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)，但是對(duì)于一個(gè)新的制度如何沿著“自上而下”的路徑被逐步落實(shí)，卻沒(méi)有進(jìn)行很好的討論。

　　在過(guò)去的30年中，我們經(jīng)常看到的現(xiàn)象是，一項(xiàng)“自下而上”經(jīng)過(guò)“變通”機(jī)制被創(chuàng)造出來(lái)的新制度，或者直接由中央或某級(jí)地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新，往往要經(jīng)過(guò)一系列大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)“自上而下”推廣下去，具有強(qiáng)制、逐級(jí)檢查、形式主義等特征。而學(xué)者們對(duì)此也詬病很多，認(rèn)為政府搞的這些運(yùn)動(dòng)都是形式主義，沒(méi)有實(shí)效。但是，我們往往忽略的一個(gè)事實(shí)是：在一次次大規(guī)模的改革或改制運(yùn)動(dòng)后，經(jīng)過(guò)幾個(gè)月、幾年的“消化”過(guò)程，甚至再重復(fù)兩到三次這樣的運(yùn)動(dòng)之后，一個(gè)新的制度便會(huì)在不知不覺(jué)中被全部或者部分地落實(shí)了。①「當(dāng)然，也有大量的制度被有意或無(wú)意地忽視或懸置，最后變成一紙空文。本文探討的是那些被全部或部分落實(shí)的新的制度安排“落實(shí)”的過(guò)程和機(jī)制，對(duì)于為什么有些新的制度安排被忽視或懸置，本文將暫不討論」

　　對(duì)于這種制度變遷過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的新機(jī)制，本文稱之為“通變”，本文擬通過(guò)筆者在過(guò)去10年中所觀察過(guò)的改革運(yùn)動(dòng)中的3個(gè)案例來(lái)呈現(xiàn)這一機(jī)制發(fā)揮作用的具體過(guò)程。

　　一、“變通”與“通變”及其“合法性”機(jī)制

　　1997年，由劉世定、孫立平等人組成的“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組最早提出“變通”概念的時(shí)候，“變通”所示既是一種制度運(yùn)作的方式，也是一種制度變遷的方式(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。后來(lái)孫立平、郭于華、應(yīng)星等人對(duì)“變通”概念的進(jìn)一步使用，很大程度上都是延續(xù)了“變通”作為一種制度運(yùn)作方式的含義(孫立平、郭于華，2000;應(yīng)星，2001)，即在制度實(shí)施中，執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未改變制度的正式程序的情況下，自行做出改變?cè)贫戎械哪承┎糠值臎Q策，從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排�！白兺ā焙蟮闹贫扰c原制度保持著形式上的一致;這種形式上的一致，有時(shí)包含明確的操作性內(nèi)容，有時(shí)則僅采用和原制度相同的話語(yǔ)系統(tǒng)，并受與這套話語(yǔ)相聯(lián)系的意識(shí)形態(tài)等因素的約束(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。

　　對(duì)于作為制度變遷方式的“變通”，既有研究更多地強(qiáng)調(diào)的是一種“自下而上”的制度創(chuàng)新過(guò)程，是一種新的非正式的制度安排，通過(guò)實(shí)際績(jī)效的取得而獲得合法性，最后變?yōu)樾碌恼街贫�，即“變通”的基本特征是在�?shí)施中自行改變某些制度安排，形成準(zhǔn)正式制度;這種準(zhǔn)正式制度，通過(guò)“正式化程度的提升”和“變通的擴(kuò)散”兩個(gè)環(huán)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)正式制度的變遷(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。也就是說(shuō)，在這里，如果我們把制度的實(shí)際變遷過(guò)程稱為“變”，而把制度合法性的獲得稱為“通”，那么，這種制度變遷實(shí)際上就是一個(gè)“先變后通”的過(guò)程。

　　本文所要關(guān)注的現(xiàn)象是一個(gè)已經(jīng)獲得上級(jí)政府的認(rèn)可，合法性已經(jīng)確立，或者說(shuō)已經(jīng)“通”的新的制度安排是如何被逐步落實(shí)的?經(jīng)過(guò)“變通”獲得合法性的新的制度安排，往往還要經(jīng)歷一個(gè)大規(guī)模的推廣和實(shí)施過(guò)程之后，最終才能被整個(gè)社會(huì)所接受，才能變?yōu)橐粋�(gè)真正有效的制度安排，或者說(shuō)變?yōu)檎嬲纳鐣?huì)事實(shí)。從制度變遷的角度來(lái)講，這個(gè)過(guò)程與前一階段的制度變遷過(guò)程是不一樣的，前者是在沒(méi)有明確目標(biāo)的情況下“，摸著石頭過(guò)河”，經(jīng)過(guò)不斷的試錯(cuò)，最后形成一種新的制度安排，并通過(guò)實(shí)際績(jī)效來(lái)獲得合法性。而對(duì)于后一過(guò)程來(lái)講，制度變遷的方向和目標(biāo)已經(jīng)基本確定，關(guān)鍵是如何適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況，進(jìn)一步細(xì)化制度安排的具體內(nèi)容，并通過(guò)不斷的結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終把制度由“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”。如果我們把前者稱為“變通”，在某種意義上表明制度變遷的過(guò)程是“先變后通”的話，那么本文提出“通變”的概念則為了進(jìn)一步凸現(xiàn)后一過(guò)程中的“先通后變”特征。

　　因?yàn)槲覀冃姓w制獨(dú)特的運(yùn)作特征，當(dāng)一項(xiàng)新的制度安排被“自上而下”強(qiáng)制實(shí)施時(shí)，作為下級(jí)的地方政府，形式上是不能拒絕的;并且由于我們大部分的“改革”都是以運(yùn)動(dòng)的形式來(lái)實(shí)施的，因此作為下級(jí)的地方政府必須在指定的時(shí)間內(nèi)把制度落實(shí)好。當(dāng)然，由于各個(gè)地區(qū)差異很大，一項(xiàng)制度的落實(shí)往往需要比較長(zhǎng)的時(shí)間，并且需要在某種程度上對(duì)制度本身進(jìn)行修正。所以，在運(yùn)動(dòng)中的這種“落實(shí)”往往是形式的，僅僅實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”。但是，一種新的制度安排一旦付諸實(shí)施，往往是不可能回頭的。因此，雖然這種落實(shí)僅僅是“形式”上的，但是，除了其中的一部分被有意或無(wú)意地遺忘掉、或者忽視掉之外，大部分最終還是要實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的。

　　對(duì)于本文關(guān)注的這個(gè)現(xiàn)象，美國(guó)組織社會(huì)學(xué)的新制度主義做過(guò)大量的研究，比如帕梅拉。托爾波特和林恩。朱克(Tolbert Zucker，1983)

　　關(guān)于美國(guó)公務(wù)員制度改革的研究，勞倫。B.埃德?tīng)柭?Edelman，1990)關(guān)于非工會(huì)雇員正式申訴程序建立的研究，弗蘭克。杜賓、約翰。R.薩頓等(Dobbinet al .，1993)關(guān)于企業(yè)內(nèi)部晉升制度建立的研究，德克。M.索恩關(guān)于公司中財(cái)務(wù)總裁的興起的研究(Zorn，2004)，周雪光(Zhou，1993)關(guān)于專業(yè)許可證制度建立的研究等。他們關(guān)注的核心問(wèn)題都是一項(xiàng)新的組織形式或制度安排是如何被社會(huì)廣泛接受的。他們強(qiáng)調(diào)的是在這個(gè)過(guò)程中法律環(huán)境改變所產(chǎn)生的影響以及“合法化”機(jī)制的作用。雖然這些研究都在不同程度上強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制、模仿和社會(huì)期待三種合法化機(jī)制的作用，但是由于美國(guó)“弱勢(shì)”的聯(lián)邦政府執(zhí)行力很弱，“管理組織做法的公共政策幾乎不采取直接命令的形式”(Dobbin et al .，1993)，因此嚴(yán)格意義的“強(qiáng)制”機(jī)制并不明顯;也正因此，幾乎所有的研究都把組織層面相關(guān)正式制度安排的出現(xiàn)作為新制度得以落實(shí)的標(biāo)志，并進(jìn)一步探討是哪些因素影響了這些組織是否建立這項(xiàng)制度安排。

　　在中國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中，新制度的實(shí)施在某種程度上也帶有美國(guó)新制度主義學(xué)者所揭示的特征。雖然中國(guó)的改革是在中央集權(quán)的政治體制下進(jìn)行的，但是對(duì)于絕大部分改革來(lái)講，中央政府一般很少采取“一刀切”的強(qiáng)制命令的方式，而往往是只提供“政策性”的引導(dǎo)，讓地方政府結(jié)合本地實(shí)際情況貫徹實(shí)施。與美國(guó)社會(huì)不同的是，中國(guó)的改革往往不是由企業(yè)和組織自己來(lái)選擇和決定的，而是在地方政府發(fā)起的一輪輪改制“運(yùn)動(dòng)”中完成的。從這個(gè)意義上講，雖然地方政府擁有發(fā)動(dòng)改制“運(yùn)動(dòng)”的某種程度的“自主性”，可以選擇在什么時(shí)候，或是否發(fā)動(dòng)某種“改制”運(yùn)動(dòng)，但是作為制度接受者的更下一級(jí)政府或企業(yè)，他們幾乎沒(méi)有太多的選擇自由，因?yàn)樾碌闹贫劝才磐褪且谝粋�(gè)相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)由中央或某一級(jí)地方政府“強(qiáng)制”推行下去。當(dāng)然，由于運(yùn)動(dòng)式“強(qiáng)制”的影響，大部分改革的結(jié)果，在組織層面可能很容易就建立了相關(guān)的正式安排，但是這種安排往往是形式上的，是一種“形式績(jī)效”，距離一個(gè)制度真正的實(shí)施還有比較遠(yuǎn)的距離。本文的目的就是通過(guò)深入的個(gè)案研究來(lái)進(jìn)一步探討一個(gè)制度的“形式績(jī)效”是如何達(dá)成的?實(shí)現(xiàn)了“形式績(jī)效”的制度安排又是如何進(jìn)一步被“落實(shí)”的?

　　與新制度主義的研究不同，本文重點(diǎn)關(guān)注的不是影響制度實(shí)施的要素，而是制度實(shí)施的過(guò)程。也就是說(shuō)，本文研究的重點(diǎn)不是發(fā)現(xiàn)合法化機(jī)制是否發(fā)揮作用，也不是合法化機(jī)制通過(guò)哪些要素來(lái)發(fā)揮作用，而是探討在中國(guó)獨(dú)特的體制運(yùn)作背景下，合法化機(jī)制是如何發(fā)揮作用的?從制度變遷的角度來(lái)看，它發(fā)揮作用的過(guò)程會(huì)呈現(xiàn)出什么樣的特征?

　　本文將首先對(duì)3個(gè)案例做一個(gè)簡(jiǎn)單的介紹，然后分為“形式績(jī)效”的達(dá)成與“形式績(jī)效”向“實(shí)質(zhì)績(jī)效”轉(zhuǎn)化兩個(gè)階段來(lái)看作為制度變遷方式的“通變”到底是如何發(fā)揮作用的。

　　二、案例介紹

　　本文的3個(gè)案例是筆者從1997年開(kāi)始，在先后開(kāi)展的3項(xiàng)研究中陸續(xù)收集和整理的。其中，清黃鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例的調(diào)查從1997年7月開(kāi)始，至2000年10月結(jié)束，先后進(jìn)行了6次田野調(diào)查，收集相關(guān)村居、企業(yè)案例30余個(gè)，進(jìn)行深度訪談70余人次。淀村村委會(huì)選舉的案例的調(diào)查于2000年4月間展開(kāi)，也先后進(jìn)行了6次田野工作，對(duì)100多人做了深度訪談。在以上兩個(gè)調(diào)查結(jié)束之后，筆者與調(diào)查對(duì)象一直保持比較密切的聯(lián)系，通過(guò)電話調(diào)查，追蹤相關(guān)案例的后續(xù)進(jìn)展。2003年筆者之一帶領(lǐng)學(xué)生全程參與了上海市2個(gè)居委會(huì)的直選，2004年對(duì)3個(gè)居委會(huì)的直選和直選后的運(yùn)行進(jìn)行了調(diào)查，2006年又全程參與了4個(gè)居委會(huì)的直選過(guò)程，先后訪談居民和社區(qū)積極分子、居委會(huì)干部50余人次。下面我們首先交待一下幾個(gè)案例的基本情況。

　　(一)“轟轟烈烈”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制從1995年成立村居集團(tuán)開(kāi)始。1996年5月，該鎮(zhèn)所屬的天橋區(qū)黨委書(shū)記帶領(lǐng)該鎮(zhèn)村居書(shū)記和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)共80多人，去諸城學(xué)習(xí)企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，回來(lái)后，進(jìn)行了“抓六帶三十”①「即從當(dāng)時(shí)的企業(yè)中選擇了36家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，其中6家為重點(diǎn)改制企業(yè)」的試點(diǎn)，1997年7月份，區(qū)黨委提出了“大干七八九，企改攻堅(jiān)戰(zhàn)”的口號(hào)，轟轟烈烈的改制運(yùn)動(dòng)全面展開(kāi)(參見(jiàn)中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997a )。

　　1997年7月1日，清黃鎮(zhèn)召開(kāi)全鎮(zhèn)黨員大會(huì)，進(jìn)行企業(yè)改制總動(dòng)員，企業(yè)改制成為全鎮(zhèn)的中心工作。從區(qū)、鎮(zhèn)、辦、村到企業(yè)都成立企業(yè)改制領(lǐng)導(dǎo)小組。全鎮(zhèn)上下停休一切周末和節(jié)假日，主管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行每日一碰頭，每周一調(diào)度，負(fù)責(zé)干部到所承包單位直接上班。當(dāng)時(shí)的口號(hào)是改制的形式可以多種多樣，但不改是不行的。經(jīng)過(guò)3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn)，改制工作“基本完成”。據(jù)當(dāng)時(shí)總結(jié)報(bào)告稱：清黃鎮(zhèn)時(shí)有鎮(zhèn)、村居企業(yè)614家，截至1997年9月底，共有557家企業(yè)進(jìn)行了不同形式的改制(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b ，1997c )。

　　1998年，鎮(zhèn)直屬的BY集團(tuán)開(kāi)始運(yùn)作，全面接管所有鎮(zhèn)(處)屬企業(yè)及鎮(zhèn)屬經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)鎮(zhèn)屬房產(chǎn)、地產(chǎn)，并對(duì)鎮(zhèn)政府實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總承包，對(duì)所有下屬企業(yè)實(shí)行“二次產(chǎn)改”，完成“賣(mài)(送)瓤租殼”①「“賣(mài)瓤租殼”，指把機(jī)器設(shè)備和原材料等賣(mài)給企業(yè)或改制后的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，把土地和廠房實(shí)行出租：“送瓤租殼”則是把設(shè)備和原材料等直接送給企業(yè)或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人」企業(yè)97家，對(duì)150余家企業(yè)進(jìn)行了股份制、股份合作制和私營(yíng)企業(yè)變更登記和注冊(cè)，對(duì)下屬10余家集團(tuán)公司進(jìn)行了“集團(tuán)公司改股”的嘗試，取得了較好的效果，各項(xiàng)配套改革日趨完善(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1998a ，1998b ，1998c )。

　　(二)近乎慘烈的村委會(huì)選舉

　　河北省白洋淀淀村的選舉②「該村的選舉是河北省保定市推行全市范圍內(nèi)村委會(huì)直選的一個(gè)個(gè)案，由于在這次調(diào)查中，我們重點(diǎn)關(guān)注了村級(jí)層面的資料，對(duì)于全鎮(zhèn)和全市直選的推行情況并不是很了解，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，對(duì)于本案例的分析主要集中在鄉(xiāng)村個(gè)案的層面上」從1993年開(kāi)始，于1993年、1996年先后進(jìn)行過(guò)兩屆黨支部選舉。2000年2月24日，新一輪村委會(huì)選舉開(kāi)始。為了競(jìng)選成功，該村最大的兩個(gè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人都冒著企業(yè)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，承諾斥巨資修路。③「按照當(dāng)時(shí)落選一方的說(shuō)法，他們當(dāng)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)修路的目的就是為了搞垮競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的企業(yè)：“老實(shí)說(shuō)，我三弟弟為什么修這條路，我三弟弟和我說(shuō)，我修這個(gè)南路拿出10萬(wàn)，我不至于破產(chǎn)，李溫要是拿出50萬(wàn)修北路，他就要破產(chǎn)”(摘自筆者田野筆記20000413ZP對(duì)淀村一民間精英的訪談)」第一輪海選產(chǎn)生了村委會(huì)成員的候選人，當(dāng)時(shí)的6名候選人正好分為兩派。在正式選舉時(shí)，第一輪投票，6名候選人得票都沒(méi)有過(guò)半數(shù)。第二輪投票結(jié)束后還沒(méi)有統(tǒng)計(jì)結(jié)果，選票箱就被人燒毀了。第三輪投票采取了異常嚴(yán)格的程序，全村800多選民先后集中到該村中心小學(xué)門(mén)口，在3架錄像機(jī)的全程監(jiān)控下參加了選舉。選舉結(jié)束后，現(xiàn)場(chǎng)唱票，最后的結(jié)果是該村最大企業(yè)的老板李溫④「為了保護(hù)當(dāng)事人的利益，按照慣例，我們對(duì)人名和地名作了技術(shù)處理」當(dāng)選為村委會(huì)主任。

　　選舉之后，該村舉行了大規(guī)模的修路募捐活動(dòng)，把困擾該村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活十幾年的出淀道路修通了。通過(guò)這次修路活動(dòng)，李溫進(jìn)一步打擊了反對(duì)派的力量，穩(wěn)固了自己在村內(nèi)的政治地位，使得他的反對(duì)派中的一些核心成員幾乎產(chǎn)生了舉家搬離該村的想法;但是到2003年再次選舉時(shí)，紛爭(zhēng)重起，2000年選舉中的賄選、修改入黨信息等情況全被揭發(fā)出來(lái)，包括兩委全部成員和退休老書(shū)記在內(nèi)的15名黨員被開(kāi)除黨籍�！�

　　(三)熱熱鬧鬧的居委會(huì)選舉

　　與競(jìng)爭(zhēng)近乎慘烈的淀村村委會(huì)選舉相比，上海的居委會(huì)選舉要平和很多，雖然從民主的角度來(lái)看，實(shí)際的內(nèi)涵并不多，但是單純從形式和參與投票的場(chǎng)面來(lái)講，無(wú)疑是十分壯觀的。對(duì)于很多居委會(huì)來(lái)講，直選幾乎成了他們幾個(gè)月當(dāng)中最重要的工作。

　　上海的居委會(huì)直選從1999年開(kāi)始，首先在3個(gè)居委會(huì)試行。2000年，試行直選擴(kuò)大到53個(gè)居委會(huì)，占當(dāng)年全市參加換屆選舉居委會(huì)總數(shù)的117%.2003年，直選開(kāi)始大面積推行，計(jì)劃比例擴(kuò)大至15%-20%，同時(shí)實(shí)行了屬地化和居委會(huì)成員不拿工資的制度。最后，由于各個(gè)區(qū)縣和街道競(jìng)相推行直選，直選比例超過(guò)了30%.在這次選舉中，大部分居委會(huì)都嚴(yán)格遵循了選舉的基本程序：宣傳發(fā)動(dòng)與選民登記、民主提名初步候選人、醞釀協(xié)商確定正式候選人、正式選舉、總結(jié)歸檔等。

　　這次選舉不但動(dòng)員了社區(qū)中所有可以動(dòng)員的力量，而且選舉過(guò)程中的每一步都是在上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)中完成的。2006年，直選比例進(jìn)一步擴(kuò)大，在進(jìn)一步屬地化的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了專職人員的比例和一肩挑制度。①「指村居書(shū)記和主任由一個(gè)人擔(dān)任，參見(jiàn)《關(guān)于提倡居(村)黨組織書(shū)記和居(村)委會(huì)主任由1人擔(dān)任的通知》(中共上海市委組織部、上海市民政局，2006)」

　　在這些選舉中，對(duì)民主的理解更多地被直選比例、登記率和投票率等數(shù)字呈現(xiàn)出來(lái)。雖然按照一般的規(guī)定，居委會(huì)選舉只要達(dá)到50%的登記率與50%的參選率即可，但是在很多街道和村居的實(shí)際選舉中，這一要求被提高了，要達(dá)到85%的登記率和95%的參選率(黃榮貴，2004)，為了達(dá)到這些指標(biāo)，很多居委會(huì)干部可以說(shuō)把能動(dòng)員的力量和能想到的手段都使出來(lái)了。在我們調(diào)查期間，不但平時(shí)并不是很熱鬧的居委會(huì)一下子人滿為患了，而且單單為了找到能夠召開(kāi)各個(gè)環(huán)節(jié)大會(huì)的場(chǎng)地，各個(gè)居委會(huì)可以說(shuō)想盡了辦法，在周末或者節(jié)假日，幾乎把駐區(qū)企業(yè)、學(xué)校的禮堂和教室都給占用了。

　　三、“形式績(jī)效”的達(dá)成：行政強(qiáng)制下的“選擇性”完成

　　在本文的3個(gè)案例中，無(wú)論是清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、淀村的村委會(huì)選舉，還是上海的居委會(huì)選舉，從形式上講都是非常成功的。清黃鎮(zhèn)的兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制規(guī)模都很大，涉及的村居企業(yè)也很多，并且經(jīng)過(guò)兩次改制后，大部分村居企業(yè)都變更了集體企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，從鎮(zhèn)政府的統(tǒng)計(jì)和總結(jié)報(bào)告來(lái)看，改制是成功的。淀村的村委會(huì)選舉，作為單一的個(gè)案，如果從選舉規(guī)則的落實(shí)來(lái)看，無(wú)疑也是十分到位的。上海市的居委會(huì)選舉，從形式上來(lái)講，幾乎是3個(gè)個(gè)案當(dāng)中最成功的，從兩次選舉來(lái)看，幾乎每一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，從直選的比例到選民的登記率和參選率，以及候選人的支持率都是非常高的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了最初的預(yù)期。

　　在這里，我們首先要看一下，這樣一系列的改革或改制運(yùn)動(dòng)，其“形式績(jī)效”到底是如何實(shí)現(xiàn)的?在實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中會(huì)受到哪些因素的影響?表現(xiàn)出什么樣的特征?

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制：選擇性學(xué)習(xí)

　　在中國(guó)的“改制”運(yùn)動(dòng)案例當(dāng)中，有些是在中央政策還不是很明確的情況下，地方政府響應(yīng)中央的號(hào)召而進(jìn)行的“創(chuàng)新”行為。1997年清黃鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí)，改制運(yùn)動(dòng)本身雖然已經(jīng)成為地方政府的一種時(shí)尚，改制的方向也基本明確為“私有制”，但是當(dāng)時(shí)的中央文件還沒(méi)有明確說(shuō)明。

　　對(duì)于這次改制，無(wú)論從作為發(fā)動(dòng)者的區(qū)、鎮(zhèn)政府，還是作為直接實(shí)施改制的村居、企業(yè)，對(duì)于企業(yè)改制到底如何實(shí)施，尤其是最核心的“私有化”問(wèn)題，到底能夠做到什么程度，大家心里面都沒(méi)有底。在這種情況下，他們采取的做法是選擇到一些已經(jīng)在某種程度上得到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或者輿論媒體認(rèn)可的地方去求經(jīng)學(xué)習(xí)。比如，他們?cè)?jīng)帶領(lǐng)村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)數(shù)十人的代表團(tuán)，先后到山東諸城、遼寧大連、天津大邱莊等地參觀學(xué)習(xí)，并采取現(xiàn)場(chǎng)動(dòng)員會(huì)的形式，要求下屬的村居企業(yè)必須行動(dòng)起來(lái)，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的硬任務(wù)，但是對(duì)于怎么改，則完全由下屬村居和企業(yè)自己來(lái)決定。在他們的改制文件中，根據(jù)其他地方的經(jīng)驗(yàn)，先后總結(jié)提出了12種改制方式，①「根據(jù)清黃鎮(zhèn)1995年3月31日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，企業(yè)改制的形式包括股份合作制、有限責(zé)任公司、村級(jí)企業(yè)化管理、先出售后改制、外資嫁接、兼并、租賃、拍賣(mài)和出讓產(chǎn)權(quán)、破產(chǎn)、公有民營(yíng)私營(yíng)、建立商業(yè)街和工業(yè)園(區(qū))、一村多制一企多制等12種形式，后來(lái)負(fù)責(zé)改制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村居企業(yè)干部在改制過(guò)程中，一直講有12種形式，但是到1997年改制的時(shí)候，對(duì)于12種形式的理解已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這12種形式的范疇(參見(jiàn)中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1995，1997b )」供下屬村居企業(yè)選擇，他們當(dāng)時(shí)的口號(hào)是：改制的形式可以多種多樣，但是不改是不行的。①「在本文的調(diào)查中，這個(gè)口號(hào)被相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在不同的場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，參見(jiàn)田野筆記97085CLCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書(shū)記的訪談，970806XQ對(duì)清黃鎮(zhèn)黨委書(shū)記的訪談，980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」此間，很多下屬村居和企業(yè)也紛紛帶領(lǐng)自己的班子成員到全國(guó)各地進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)，力圖從別人的經(jīng)驗(yàn)中找到既適合自己村居的實(shí)際，又能在改制運(yùn)動(dòng)中體現(xiàn)自己特色的方案來(lái)。

　　在改制運(yùn)動(dòng)的攻堅(jiān)階段，區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最重要的事情不是為每個(gè)下屬村居企業(yè)制定政策方針，而是不停地把某些村居和企業(yè)在改制中提出的企業(yè)改制方案作為典型材料印發(fā)給其他村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，以便他們據(jù)自己的情況去模仿和學(xué)習(xí)。他們先后召開(kāi)了多次現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，并不斷地進(jìn)行檢查和督促，目的就在于讓所有的村居和企業(yè)都行動(dòng)起來(lái)，把不同村居、企業(yè)的改制經(jīng)驗(yàn)及時(shí)地傳達(dá)到其他村居和企業(yè)，與村居、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人一起為該企業(yè)量身定做適合他們的改制方案。

　　按照1997年底的《北園鎮(zhèn)企業(yè)改制總結(jié)》，最后，全鎮(zhèn)557家改制企業(yè)形成了股份合作制、股份制、出售、“賣(mài)瓤租殼”和“送瓤租殼”、資產(chǎn)租賃、企業(yè)兼并、拍賣(mài)破產(chǎn)、摘掉“紅帽子”、其他形式的改制和村居集團(tuán)公司的改制等10種不同的改制形式(中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1997b )。但是，僅僅根據(jù)他們印發(fā)的15個(gè)企業(yè)、19個(gè)村居改制的典型材料來(lái)看，其實(shí)每個(gè)村居和企業(yè)的改制方案都不一樣，在某種程度上可以說(shuō)是“一企一制”或者“一村一制”。

　　在這個(gè)過(guò)程中，我們可以看到，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為改制的推動(dòng)者，最重要的事情不是告訴下級(jí)如何改制，而是為下屬村居、企業(yè)啟動(dòng)改制提供合法性，并督促他們行動(dòng)起來(lái)，至于最后形成什么樣的改制方案，在很大程度上則是由村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)各自的實(shí)際情況，不停地進(jìn)行“選擇性學(xué)習(xí)”和模仿的結(jié)果。

　　(二)村委會(huì)選舉：選擇性闡釋

　　與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制運(yùn)動(dòng)不同。自從1998年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來(lái)，在村委會(huì)選舉的案例當(dāng)中，新制度的合法性已經(jīng)確立，并且對(duì)于選舉當(dāng)中的一系列制度及其操作性的安排，也都有了比較明確的規(guī)定。但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)行政運(yùn)作的“非文本化”特征，在制度實(shí)施的初期，無(wú)論是作為推行這個(gè)運(yùn)動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是在實(shí)際中執(zhí)行這個(gè)制度的村莊領(lǐng)導(dǎo)、精英和一般的民眾，對(duì)于這些制度安排本身并沒(méi)有太清晰的認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者2000年的調(diào)查，在淀村第一次進(jìn)行村委會(huì)選舉的時(shí)候，廣大村民除了最樸素的當(dāng)家作主觀念之外，對(duì)于其他的事情幾乎一無(wú)所知，尤其是“海選”作為一種全新的選舉規(guī)則，在村莊選舉的初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是不了解的。

　　在實(shí)施的過(guò)程中，雖然《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)頒布實(shí)施了，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都有相應(yīng)的文本文件，但是在沒(méi)有影響到當(dāng)事人具體利益的時(shí)候，是沒(méi)有人去認(rèn)真研讀這些文件的。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推廣和實(shí)施這項(xiàng)改制措施時(shí)，基本上依賴的也是會(huì)議傳達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的電話或口頭傳達(dá)。于此，不但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的傳達(dá)是很不全面的，而且作為執(zhí)行方的村莊領(lǐng)導(dǎo)人，在接受和理解這些規(guī)則的時(shí)候，也會(huì)把自己的很多主觀意志強(qiáng)加到相應(yīng)的規(guī)則上面，且會(huì)遺漏和誤解很多規(guī)則和規(guī)定，還會(huì)根據(jù)自己的利益故意曲解某些規(guī)則和規(guī)定。甚至有時(shí)候，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布了正式文件，文件中把細(xì)節(jié)都講清楚了，一般村莊領(lǐng)導(dǎo)和村民們?cè)趫?zhí)行的過(guò)程中也不會(huì)認(rèn)真學(xué)習(xí)文件，大都是在執(zhí)行過(guò)程中遇到問(wèn)題了，才會(huì)進(jìn)一步向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)咨詢，或者再進(jìn)一步到文件中尋找解決問(wèn)題的辦法;而且，這種咨詢和學(xué)習(xí)往往也都是應(yīng)急性的，只要把火燎眉毛的問(wèn)題解決了就行，至于其他的內(nèi)容還要等遇到新問(wèn)題的時(shí)候再去咨詢和學(xué)習(xí)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，我們看到制度運(yùn)作的邏輯呈現(xiàn)出的是一種“選擇性闡釋”的過(guò)程。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在面對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)村民時(shí)，大家對(duì)于新規(guī)則的解釋往往都帶有很大的隨意性和選擇性，往往會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的需要選擇對(duì)自己有利的說(shuō)法，而把對(duì)自己不利的規(guī)則和解釋盡量地忽略或隱藏起來(lái)。但是，由于關(guān)于村委會(huì)選舉已經(jīng)有了比較明確的文本規(guī)定，并且在競(jìng)爭(zhēng)比較激烈的情況下，片面地、甚至是錯(cuò)誤地“闡釋”往往會(huì)在各方反復(fù)博弈中不斷得到質(zhì)疑和修正。也就是說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，往往會(huì)讓各方最后把所有的規(guī)則細(xì)節(jié)都一點(diǎn)一點(diǎn)地搞清楚，從而形成一個(gè)近乎是嚴(yán)格和完美的規(guī)則實(shí)施過(guò)程，至少實(shí)現(xiàn)了程序上的合法性。

　　在本文的案例中，在選舉之初，人們對(duì)于什么是海選，如何進(jìn)行海選，甚至包括哪些人擁有選舉權(quán)等問(wèn)題都不是很清楚。比如在這次選舉之初，由于并沒(méi)有明確規(guī)定不能使用流動(dòng)票箱，對(duì)于一個(gè)人最多可以代替幾個(gè)人投票，是否需要委托書(shū)等問(wèn)題都沒(méi)有很明確的說(shuō)法，因此前兩輪的正式投票都是采用流動(dòng)票箱，并且存在大量的代投票問(wèn)題。后來(lái)，參加競(jìng)選的一方意識(shí)到了這個(gè)規(guī)則中的漏洞，在預(yù)計(jì)選舉結(jié)果可能對(duì)自己不利的情況下，以選舉不公正為由，搶奪并燒毀了票箱。在最后的投票中，不但流動(dòng)票箱取消了，代投票問(wèn)題嚴(yán)格了，甚至整個(gè)選舉過(guò)程都被置于廣大村民和三架攝像機(jī)的全程監(jiān)控之下。雖然整個(gè)選舉的結(jié)果，由于受到修路事件的干擾而在某種程度上有些意外，但是選舉作為一個(gè)新的制度安排，無(wú)疑在程序上得到了很好的貫徹和落實(shí)。

　　(三)居委會(huì)選舉：選擇性執(zhí)行

　　居委會(huì)選舉，不但選舉的規(guī)則更加明確了，而且它所依托的“街—居”制行政體系的運(yùn)作要比村委會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制嚴(yán)密得多，運(yùn)作中的“文本化”程度、參與選舉的成員對(duì)文本規(guī)則的把握能力也要高很多。

　　在這種情況下，參與居委會(huì)選舉的各方，不但對(duì)于規(guī)則的學(xué)習(xí)已經(jīng)沒(méi)有太多的選擇，而且對(duì)于規(guī)則進(jìn)行闡釋的選擇性空間也已經(jīng)很小了，如此情景中，是否規(guī)則就會(huì)原原本本地得到落實(shí)呢?

　　在2003年上海的居委會(huì)選舉中，區(qū)和街道政府對(duì)于選舉的形式、日程，包括每個(gè)步驟的具體要求，都做了明文規(guī)定，有些還以格式文本的形式下達(dá)到了相關(guān)的居委會(huì)。在執(zhí)行的過(guò)程中，往往選舉每進(jìn)行一步，區(qū)和街道政府都會(huì)組織專門(mén)的培訓(xùn)，進(jìn)行同步指導(dǎo)。在選舉期間，居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還要三天兩頭到街道去開(kāi)會(huì)，接受選舉的培訓(xùn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　回來(lái)再詳細(xì)布置每一步工作如何開(kāi)展，應(yīng)該達(dá)到哪些指標(biāo)要求。在這種情況下，好像居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)除了嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)命令與文件內(nèi)容之外，已經(jīng)沒(méi)有多少可以改變的空間了。并且在最后的總結(jié)中，我們也確實(shí)可以看到，不但各個(gè)區(qū)縣直選率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期，而且每個(gè)居委會(huì)當(dāng)中的選民登記率、投票率也很高，委托投票、秘密劃票間等規(guī)定也都得到了很好的執(zhí)行，但是為什么很多學(xué)者卻還是認(rèn)為這樣的選舉流于形式呢(參見(jiàn)張樂(lè)天主編，2004)?

　　實(shí)際上，在居委會(huì)的選舉中，雖然關(guān)于選舉的形式、選民登記率、投票率、委托投票、秘密劃票間等都做了明確的規(guī)定，但是在實(shí)際的執(zhí)行中，并不需要百分之百的達(dá)到所有這些指標(biāo)，尤其是一些在實(shí)際執(zhí)行中比較難以監(jiān)督的環(huán)節(jié)和指標(biāo)。在2003年的選舉當(dāng)中，每個(gè)區(qū)、街道實(shí)行直選的比例幾乎是確定的，并且只能多，不能少，在這種情況下，被指定進(jìn)行直選的居委會(huì)，就不能選擇實(shí)行代表選舉，但是在實(shí)際的執(zhí)行中，大部分直選都變成了戶代表選舉，當(dāng)然，這里的戶代表選舉不是每戶選擇一個(gè)代表，代表家里的所有有投票權(quán)的人投1張票，而是家里有幾個(gè)有投票權(quán)的公民，他們就代表他們投幾張票，最后統(tǒng)計(jì)的結(jié)果還是直選，而不是戶代表選舉。還有在投票率和代投票數(shù)兩個(gè)規(guī)則之間，由于投票率是一個(gè)比較剛性的指標(biāo)，不但要達(dá)標(biāo)，而且還要超額完成，而每人最多代投2張，并且必須有正式委托書(shū)的規(guī)定卻是可以變通的，于是在實(shí)際執(zhí)行中，不但一個(gè)人代投4-5張票的現(xiàn)象非常普遍，而且最多的甚至可以代投20多張。①「按照我們對(duì)一個(gè)小區(qū)選舉現(xiàn)場(chǎng)的觀察，在30分鐘內(nèi)來(lái)參加投票的10位選民中，有2位選民手中拿了1張選民證，2名手中持了3張，剩下的6位選民，均分別替4位以上的選民投票，最多的竟然達(dá)到26張，一人代投票數(shù)占該小區(qū)全部選票的近5%!當(dāng)問(wèn)及“您是代誰(shuí)投票”時(shí)，兩位老人均回答：“代自己的老伴投票，一家人來(lái)一個(gè)就可以了”;接受25位選民“委托”投票的老人回答：“阿拉是這個(gè)樓的樓小組長(zhǎng)，樓里的人說(shuō)沒(méi)時(shí)間，都信任我，讓我替他們投了”(羅秋香，2008)」

　　當(dāng)然，有了這些實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，并不意味著選舉形式上的不成功，這里面很重要的原因有兩個(gè)：一個(gè)是，實(shí)際上不達(dá)標(biāo)的指標(biāo)往往都是只有在現(xiàn)場(chǎng)觀察才能發(fā)覺(jué)，而在最后的匯總報(bào)告中是看不出來(lái)的，因此只要當(dāng)事人沒(méi)有意見(jiàn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)完全可以睜一只眼閉一只眼。另一個(gè)更重要的原因在于我們的行政考核特征。按照目前的行政邏輯，選舉中的先進(jìn)并不是所有的指標(biāo)都要達(dá)標(biāo)，而是在不出現(xiàn)漏洞的情況下，在某個(gè)方面要做出亮點(diǎn)和特色。那么，什么是選舉中的亮點(diǎn)和特色呢?那就是要在選舉規(guī)定的十幾個(gè)指標(biāo)中，把某個(gè)指標(biāo)或者某幾個(gè)指標(biāo)做漂亮。比如有的街道會(huì)把直選的比例提得很高，有的居委會(huì)把選民登記率或投票率提得很高，這樣就會(huì)起到“一俊遮百丑”的效果。甚至我們前面提到的直選和委托投票中存在的問(wèn)題，幾乎成了選舉中的普遍現(xiàn)象。因此，如果某個(gè)居委會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中確實(shí)做到了直選，或者在投票率不是很高的情況下控制住了“代投”現(xiàn)象，也會(huì)成為他們當(dāng)先進(jìn)的重要理由。

　　這樣就產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)象，那就是選舉的結(jié)果，所有居委會(huì)形式上都是成功的，但是每個(gè)居委會(huì)成功的理由卻是不一樣的。雖然規(guī)則制定的很?chē)?yán)格，并且每個(gè)居委會(huì)好像也在嚴(yán)格地執(zhí)行著這些規(guī)定，但是每個(gè)居委會(huì)在執(zhí)行過(guò)程中都是有選擇的，他們會(huì)選擇那些他們比較容易執(zhí)行，同時(shí)又可以做出“亮點(diǎn)和特色”的指標(biāo)來(lái)執(zhí)行，而有意地去忽略那些他們認(rèn)為幾乎沒(méi)有辦法執(zhí)行，或者說(shuō)很難執(zhí)行的指標(biāo)。在上級(jí)面前，他們也會(huì)有意識(shí)地去渲染那些執(zhí)行得比較好的指標(biāo)，從而讓大家忽視甚至遺忘那些執(zhí)行得不好的指標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)于這些事情，其上級(jí)往往也是心知肚明，但是只要他的下級(jí)給了一個(gè)看似合理的理由，其上級(jí)也樂(lè)得把這些理由匯總一下，再呈報(bào)給他的上級(jí)去交差。

　　(四)影響“形式績(jī)效”達(dá)成的主要因素

　　根據(jù)本文研究的3個(gè)案例，我們發(fā)現(xiàn)，“形式績(jī)效”的達(dá)成，往往是在行政強(qiáng)制下通過(guò)一系列“選擇性”過(guò)程完成的。在規(guī)則不是很明確的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，參與改制的村居和企業(yè)可以通過(guò)“選擇性學(xué)習(xí)”選擇適合自己的“新制度”形式。而在“非文本化”特征比較明顯的鄉(xiāng)村社會(huì)，明確的村委會(huì)選舉規(guī)則是通過(guò)不斷競(jìng)爭(zhēng)中的“選擇性闡釋”而被廣大村民逐漸理解和接受的。在運(yùn)作相對(duì)嚴(yán)密的“街—居”體制中，居委會(huì)選舉的規(guī)則則是通過(guò)一種“選擇性”執(zhí)行的過(guò)程而順利完成的。在這個(gè)過(guò)程中，有如下幾個(gè)影響因素是非常重要的。

　　一是制度本身的合法性程度和完善程度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制中，不但作為改制目標(biāo)的“私有制”在一定程度上還是可做不可說(shuō)的;而且，無(wú)論是作為改制運(yùn)動(dòng)推動(dòng)者的區(qū)鎮(zhèn)政府，還是作為改制運(yùn)動(dòng)主要執(zhí)行者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)于如何私有化都不是很清楚。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制是一個(gè)制度實(shí)施過(guò)程，更是一次集體的制度創(chuàng)新，當(dāng)然這個(gè)創(chuàng)新不是一個(gè)自下而上的漸進(jìn)改革，而是在行政高壓下進(jìn)行的一次大規(guī)模的制度移植，這個(gè)大規(guī)模的移植過(guò)程，是通過(guò)集體性的“選擇性學(xué)習(xí)”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中，選舉的規(guī)則已經(jīng)很清楚了，作為制度實(shí)施者的村居精英們能做的也就是如何理解和執(zhí)行了。

　　二是行政體系的運(yùn)作特征。在村委會(huì)和居委會(huì)的選舉當(dāng)中，雖然有待落實(shí)的“新制度”都是明確的，但是由于鄉(xiāng)村社會(huì)的“鎮(zhèn)—村”體制與城市社會(huì)的“街—居”體制的運(yùn)作特征不同，它們?cè)趯?shí)際的執(zhí)行過(guò)程中也是不一樣的�？梢赃@么講，在鄉(xiāng)村社會(huì)，如果沒(méi)有村落內(nèi)部的激烈競(jìng)爭(zhēng)，可能選舉結(jié)束之后，參與選舉的廣大村民，甚至包括村落內(nèi)部的精英們，還搞不清楚選舉到底是怎么回事，因?yàn)樗械闹贫仍诼鋵?shí)的過(guò)程中都是通過(guò)“非文本化”的途徑，由參與者根據(jù)自己的需要和理解部分地傳達(dá)和闡釋的。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于制度本身的認(rèn)識(shí)，在不同的制度參與者之間存在著高度的信息不對(duì)稱，這只能通過(guò)選舉過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)不同參與者之間的“闡釋”競(jìng)爭(zhēng)來(lái)彌補(bǔ)。而對(duì)于居委會(huì)選舉來(lái)講，制度的傳達(dá)幾乎沒(méi)有太大的問(wèn)題，因此不同制度參與者之間對(duì)于規(guī)則本身的信息不對(duì)稱問(wèn)題也不明顯，重要的是他們會(huì)選擇哪些規(guī)則去認(rèn)真執(zhí)行，而把哪些規(guī)則有意地忽略或者規(guī)避掉。

　　三是制度執(zhí)行者的主動(dòng)性與自由余地。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中，發(fā)動(dòng)改制運(yùn)動(dòng)的上級(jí)機(jī)關(guān)都是非常積極主動(dòng)的，但是作為制度執(zhí)行者的中層參與者，在不同案例中的主動(dòng)性是很不一樣的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，作為制度實(shí)施者的村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，他們表面上是在地方政府的推動(dòng)下被迫改制，但是實(shí)際上，在改制之前，他們對(duì)于這些集體企業(yè)已經(jīng)形成了非正式的占有權(quán);并且，這種非正式的占有權(quán)已經(jīng)侵害了地方政府的利益，地方政府推動(dòng)改制很重要的動(dòng)力就來(lái)自要擺脫由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)拖欠上交而形成的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以及需要他們承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)。改制過(guò)程實(shí)際上也是這些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人把他們的非正式占有權(quán)“制度化”的過(guò)程，是他們與地方政府之間的一個(gè)交易(劉玉照，2005)。在這個(gè)過(guò)程中，村居和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。

　　在1997年的改制中，他們不但可以選擇企業(yè)改制的形式，甚至可以選擇僅僅走走形式，等把所有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移之后，再在“二次改制”時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改制。①「在這個(gè)過(guò)程中，地方政府擁有的約束能力已經(jīng)非常有限了。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，他們有效的威脅有兩個(gè)：一個(gè)是針對(duì)典型的集體企業(yè)，通過(guò)組織手段來(lái)解決，把企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理撤職;另一個(gè)是針對(duì)紅帽子企業(yè)，利用《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，把企業(yè)所有資產(chǎn)沒(méi)收。實(shí)際上，這兩種手段都是地方政府迫不得已才會(huì)采取的，并且?guī)缀跏恰俺芬粋�(gè)經(jīng)理，垮一個(gè)企業(yè)”」而在村莊選舉當(dāng)中，對(duì)于那些想通過(guò)選舉保持或者奪取領(lǐng)導(dǎo)位置的精英來(lái)講，雖然他們可以通過(guò)各種手段來(lái)動(dòng)員村民，甚至在某種意義上可以采取賄選的方式，但是，他們的選舉只能在既有規(guī)則的指導(dǎo)下進(jìn)行。雖然他們可以在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手沒(méi)有警覺(jué)的情況下，把選擇規(guī)則向?qū)ψ约河欣姆较蜻M(jìn)行闡釋，但是一旦對(duì)手也明白了如此行為的意義，闡釋者只能遵守這些規(guī)則。在居委會(huì)的選舉中，由于廣大居民參與的積極性并不是很高，因此表面上看來(lái)，作為制度執(zhí)行者的居委會(huì)干部和樓組長(zhǎng)們能夠造假的空間是很大的，但是由于“街—居”體制運(yùn)作的規(guī)范化特征，他們能夠做的也就是選擇性地執(zhí)行某些規(guī)定，并做出特色，然后“一俊遮百丑”，使得其他的一些規(guī)定可以“折扣”后履行，或者實(shí)際上不履行。

　　四、從“形式績(jī)效”到“實(shí)質(zhì)績(jī)效”

　　經(jīng)過(guò)了第一輪的運(yùn)動(dòng)式“改革”，本文的3個(gè)案例在形式上都取得了很大的成功。按照美國(guó)新制度主義學(xué)派幾項(xiàng)實(shí)證研究的標(biāo)準(zhǔn)，這些制度在基層組織的層面都已經(jīng)落實(shí)了。按照本文的說(shuō)法，這些制度不但在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)“通”了，而且在基層組織的層面也“通”了。清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，經(jīng)過(guò)了3個(gè)月的大會(huì)戰(zhàn)，已經(jīng)“基本完成”。淀村的選舉也取得了圓滿的成功，整個(gè)選舉過(guò)程不但程序合法、邏輯嚴(yán)密、投票率高，而且選舉結(jié)果也得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村黨支部和村民的接受和認(rèn)可。上海市的居委會(huì)選舉更是成績(jī)卓著，在2003年的選舉中，除了總體的直選比例從最初的20%擴(kuò)大到了最后的33%，而且?guī)缀趺總�(gè)小區(qū)的參與率和投票率都達(dá)到了80%以上。

　　但是這種形式上的成功是否就意味著新的制度被真正落實(shí)了呢?

　　答案當(dāng)然是否定的。正如前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)的，在清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制中，據(jù)1998年暑假的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，改制的結(jié)果并不樂(lè)觀，按照鎮(zhèn)政府改制的最初目的，除了政績(jī)效應(yīng)以外，實(shí)質(zhì)的甩包袱①「指地方政府為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任而形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)，包括企業(yè)欠銀行的貸款和欠交易伙伴的款(參見(jiàn)劉玉照，2005)」和增加財(cái)政收入的目的都沒(méi)有達(dá)到。淀村的村委會(huì)選舉，僅從2000年選舉中競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度和程序的嚴(yán)密程度來(lái)看，可能很多人會(huì)認(rèn)為這次選舉是非常成功的，但是有兩個(gè)事實(shí)我們卻始終不能忽略，那就是當(dāng)年當(dāng)選的村委會(huì)主任并不是大多數(shù)村民認(rèn)為最適合的人選，這一點(diǎn)不但廣大村民都清楚，而且參選的當(dāng)事人也很清楚，并一點(diǎn)也不避諱。當(dāng)2003年再一輪選舉開(kāi)始時(shí)，上一次選舉中的陳年老賬全部被翻出來(lái)，導(dǎo)致15名黨員全部被開(kāi)除黨籍。2003年上海的居委會(huì)選舉②「對(duì)于這次選舉，復(fù)旦大學(xué)的張樂(lè)天與上海大學(xué)的李友梅曾聯(lián)合組織復(fù)旦大學(xué)、上海大學(xué)與華東師范大學(xué)的十幾名老師進(jìn)行多點(diǎn)跟蹤研究，并在2004年7月召開(kāi)“居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)”，與會(huì)的學(xué)者與街道和村居領(lǐng)導(dǎo)們發(fā)生了嚴(yán)重分歧，學(xué)者們對(duì)于這次選舉普遍持否定態(tài)度，而地方政府的官員們做得很辛苦，對(duì)學(xué)者們的指責(zé)很難接受」就更明顯了，除了當(dāng)時(shí)執(zhí)行選舉的街道和居委會(huì)干部表面上認(rèn)為選舉很成功之外，從實(shí)質(zhì)民主的角度來(lái)看，很少有人會(huì)認(rèn)為這次選舉是成功的。

　　那么是否這些“形式績(jī)效”對(duì)于制度變遷沒(méi)有任何效果呢?答案當(dāng)然也是否定的。在本文的3個(gè)案例當(dāng)中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實(shí)質(zhì)績(jī)效經(jīng)過(guò)后續(xù)幾年的消化基本已經(jīng)達(dá)成之外，村委會(huì)的選舉和居委會(huì)的選舉對(duì)于基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)際上也產(chǎn)生了很大的影響，這其中也包含了某些在“實(shí)質(zhì)民主”方面的進(jìn)展。本文下面將結(jié)合這3個(gè)案例，對(duì)在“形式績(jī)效”的達(dá)成過(guò)程中，以及“形式績(jī)效”達(dá)成后，后續(xù)“變”的過(guò)程對(duì)“實(shí)質(zhì)績(jī)效”達(dá)成的作用做進(jìn)一步的分析。

　　(一)教育、喚起與操練：認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變

　　一個(gè)新的制度安排得以落實(shí)，首先要求相關(guān)當(dāng)事人知曉和熟悉這個(gè)安排。實(shí)際上，對(duì)于大部分制度變遷來(lái)講，在大規(guī)模的“改制”運(yùn)動(dòng)進(jìn)行之前，相關(guān)當(dāng)事人對(duì)于制度本身并不清楚，對(duì)于新制度可能產(chǎn)生的效果知道的也很少，包括制度變遷中擔(dān)負(fù)著制度實(shí)施任務(wù)的地方政府官員和即將遵守新制度的絕大部分社會(huì)成員。

　　在很多情況下，我們?cè)趯?duì)制度變遷運(yùn)動(dòng)中的“形式主義”嗤之以鼻的時(shí)候，實(shí)際上在某種意義上忽略了這種形式主義所承載的教育意義。

　　其實(shí)往往就是這種形式主義的“改革”運(yùn)動(dòng)，改變了我們大部分社會(huì)成員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，起到了教育、喚起和操練的作用。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制初期，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居的領(lǐng)導(dǎo)與企業(yè)負(fù)責(zé)人根本搞不清楚股份合作制、股份制、公司制、租賃制等等制度形態(tài)的本質(zhì)內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)差異，但是既然改制運(yùn)動(dòng)來(lái)了，并且要求他們必須改，這個(gè)時(shí)候，他們就不得不去學(xué)習(xí)和理解這些制度，并從中選擇出對(duì)自己有利的制度形式。在改制的過(guò)程中，他們中的很多人實(shí)際上隨時(shí)在關(guān)注形勢(shì)的變化，并不斷打聽(tīng)和權(quán)衡不同的制度形式與組織形態(tài)的利弊得失。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，他們中的有些人表面上對(duì)這些東西糊里糊涂，實(shí)際上在一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)上清楚得很。

　　同樣，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在村委會(huì)和居委會(huì)選舉的時(shí)候，很多村居領(lǐng)導(dǎo)和一般的村民、居民，也搞不清楚直選、海選、代表選舉等形式的區(qū)別，對(duì)于秘密劃票間、委托投票、包含法、屬地化等具體的要求和安排更是搞不清楚，但是經(jīng)過(guò)一輪選舉之后，大部分以“積極分子”的角色參加過(guò)選舉的人，再講起這些專有名詞，往往都頭頭是道，甚至讓我們這些號(hào)稱專家的人都會(huì)感到吃驚。

　　認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變往往是制度變遷的第一步。當(dāng)事者首先被一套套文本和程序化的“教育”裹挾著去理解這些制度安排，再進(jìn)一步地明確這些制度安排可能產(chǎn)生的社會(huì)效果，以及對(duì)他們個(gè)人生活產(chǎn)生的影響;與此同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了他們自身的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，在進(jìn)行新的相關(guān)決策時(shí)，會(huì)隨時(shí)把這些新制度納入到自己理性選擇的“備選方案集”中。當(dāng)事者正是在這樣的選舉“操練”中，逐步改變了原有的相關(guān)“經(jīng)驗(yàn)”知識(shí)和認(rèn)知結(jié)構(gòu)，而逐漸靠近、甚至創(chuàng)造性地推進(jìn)著制度變遷的軌跡。

　　(二)利益博弈格局的調(diào)適

　　新的制度安排不但改變了當(dāng)事者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，同時(shí)，新的制度安排還會(huì)改變當(dāng)事者的博弈結(jié)構(gòu)，使得原來(lái)一些既得利益集團(tuán)在某種程度上喪失優(yōu)勢(shì)，而給某些新的利益群體以機(jī)會(huì)。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制過(guò)程中，由于地方政府急于完成改制，把企業(yè)轉(zhuǎn)讓出手，那些平時(shí)與政府關(guān)系并不是很好，經(jīng)營(yíng)狀況也不是很好，至少在公開(kāi)的帳面上沒(méi)有多少凈資產(chǎn)和盈利的企業(yè)就會(huì)因此成為首選目標(biāo)而占據(jù)“脫鉤”的優(yōu)勢(shì)。相反，原來(lái)那些一直經(jīng)營(yíng)狀況很好，賬面盈利和凈資產(chǎn)都很多，并且與政府關(guān)系還不錯(cuò)的企業(yè)反而成了改制的難點(diǎn)，因?yàn)橘I(mǎi)家沒(méi)有辦法在短時(shí)期內(nèi)把這么大規(guī)模的企業(yè)給“吃下”，或者讓他們付出如此大的代價(jià)來(lái)購(gòu)買(mǎi)企業(yè)，他們也不情愿。①「在改制過(guò)程中，因?yàn)橛行┢髽I(yè)的規(guī)模太大，如果進(jìn)行改制，需要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人出很大的一筆錢(qián)才能實(shí)施，但是很多企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人即使有足夠的資金，并且地方政府官員也確信他有足夠的資金，他也不敢出手。原因就在于，一旦他們出了手，就證明他們?cè)诩w企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的位子上多拿了錢(qián)(按照當(dāng)時(shí)集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的收入管理辦法，他們的所得應(yīng)是非常有限的)。在這種情況下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往會(huì)在非正式的場(chǎng)合(比如在飯桌上)，鼓勵(lì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人大膽出資購(gòu)買(mǎi)企業(yè)，并且口頭承諾，即使他們出的錢(qián)超出了其收入，地方政府也不會(huì)追究他們的責(zé)任」

　　在淀村的選舉中，由于原來(lái)一直是黨員選舉，一般村民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與黨支部和村委會(huì)的選舉，所以那些在村內(nèi)政治精英中支持率比較高的人能夠當(dāng)選，但是這次選舉規(guī)則的改變，使得那些家族規(guī)模龐大，在村民中人際關(guān)系比較廣的人獲得了優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，由于修路事件的介入，人頭的優(yōu)勢(shì)又受到了經(jīng)濟(jì)實(shí)力大小的修正，最后家族勢(shì)力大，同時(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)比較好，能夠拿出錢(qián)修路的候選人獲得了成功(劉玉照，2004，2006)。

　　在上海市的居委會(huì)選舉中，本來(lái)一直處于優(yōu)勢(shì)地位的現(xiàn)任居委會(huì)干部，很多人在選舉中遇到了屬地化政策的限制，沒(méi)有辦法繼續(xù)參與她/他一直工作的居委會(huì)選舉。同時(shí)，一些原來(lái)在居委會(huì)工作中一直比較活躍的樓組長(zhǎng)，在這次屬地化政策的惠顧下，也擁有了入主居委會(huì)的機(jī)會(huì)。這樣一種博弈結(jié)構(gòu)的改變，不但直接體現(xiàn)在2003年的選舉過(guò)程中間，而且改變了人們對(duì)2006年新一輪選舉的預(yù)期。

　　(三)正式制度的確立與合法化壓力

　　經(jīng)過(guò)運(yùn)動(dòng)式“改制”后確立的新的制度安排，雖然在大部分情況下都是一種形式主義的安排，并且在相關(guān)的制度和結(jié)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生變化的情況下，新制度發(fā)揮作用的空間往往也很小，一些相關(guān)人員甚至根本就沒(méi)有把新制度本身當(dāng)作一回事;但是在中國(guó)目前的環(huán)境下，一旦一個(gè)新的制度安排被確立下來(lái)，它可能在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)被人有意或者無(wú)意地忽視或遺忘，但是重新改回到原有制度安排的可能性卻極小。在這種情況下，新的形式主義的制度安排，往往會(huì)產(chǎn)生一種無(wú)形的“合法化”壓力，迫使當(dāng)事者調(diào)整自己的行為方式，來(lái)適應(yīng)新的制度安排。并且，一旦一個(gè)新的制度被確立下來(lái)，它往往就會(huì)成為新一輪制度變遷的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，更新的制度安排往往要以此為起點(diǎn)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)，這反過(guò)來(lái)也會(huì)強(qiáng)化制度本身的效應(yīng)。實(shí)際上，在很多新制度的落實(shí)過(guò)程中，一些地方政府官員已經(jīng)根據(jù)新制度的合理邏輯，預(yù)感到了這種壓力，并在實(shí)施過(guò)程中對(duì)相應(yīng)的安排作了調(diào)整。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的案例當(dāng)中，本來(lái)當(dāng)?shù)卣闹频淖钪苯幽康氖窃诋?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，把集體企業(yè)的包袱甩出去，擺脫債務(wù)危機(jī)和財(cái)政危機(jī)，但是當(dāng)筆者的朋友在調(diào)查過(guò)程中向當(dāng)?shù)卣賳T講起浙江企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，卻引起了他們的高度警惕。當(dāng)時(shí)筆者的朋友是這樣提醒當(dāng)?shù)卣賳T的：當(dāng)年浙江企業(yè)改制時(shí)，地方政府通過(guò)出售企業(yè)的確收回來(lái)不少資金，但是這些資金很快就被地方政府花光了，等他們?cè)傩枰缅X(qián)時(shí)，企業(yè)都已經(jīng)是私人的了，政府拿企業(yè)也沒(méi)有辦法了。

　　這么一個(gè)簡(jiǎn)單提醒，竟讓當(dāng)?shù)卣墓賳T非常緊張，立即叫停了準(zhǔn)備改制的幾個(gè)還算盈利的企業(yè)。為什么地方政府的領(lǐng)導(dǎo)竟會(huì)如此敏感呢?

　　因?yàn)�，他們從中預(yù)感，或者說(shuō)“醒悟”到了，正式制度變革之后會(huì)帶來(lái)什么樣的后果。

　　村委會(huì)選舉形式的改變，極大地改變了人們對(duì)選舉的態(tài)度，不但村莊的精英們開(kāi)始重新評(píng)估村落當(dāng)中家族、宗族、同學(xué)、戰(zhàn)友等社會(huì)關(guān)系的意義，而且一般的老百姓也逐漸意識(shí)到手中選票的價(jià)值，于是因?yàn)橥镀眴?wèn)題夫妻吵架、父子反目的現(xiàn)象有了，拉選票、賄選、為選舉請(qǐng)客吃飯等等現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。按照當(dāng)?shù)厝说恼f(shuō)法，在選舉的那段時(shí)間內(nèi)，村里6、7個(gè)飯館每天都是滿滿的，兩個(gè)競(jìng)選的大老板不但自己請(qǐng)人吃飯，而且還雇人請(qǐng)人吃飯，好不熱鬧。在那段時(shí)間，本來(lái)寧?kù)o的水村，晚上一下子熱鬧起來(lái)，犬吠聲一直會(huì)持續(xù)到深夜，為什么呢?因?yàn)榇蠹以谒较逻M(jìn)行著各種形式的串聯(lián)。兩個(gè)老板為了選舉競(jìng)相出資修路的事情最后也被老百姓編成了順口溜：南修道，北修道，為了選舉這一票。

　　在上海的居委會(huì)選舉中，同樣的事情也出現(xiàn)了。

　　嚴(yán)格意義上講，居委會(huì)選舉的民主意味并不是很強(qiáng)，并且大部分從事選舉的官員也并不認(rèn)為這個(gè)選舉真的能夠帶來(lái)民主，但是一旦直選的制度制定出來(lái)了，從理想的民主制度安排自然延伸出來(lái)的兩個(gè)問(wèn)題卻讓地方政府官員頗費(fèi)了一番腦筋：第一，按照規(guī)定，實(shí)行民主選舉之后，新的居委會(huì)要對(duì)居民負(fù)責(zé)了，街道原來(lái)通過(guò)居委會(huì)承擔(dān)的大量行政任務(wù)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?第二，新當(dāng)選的居委會(huì)屬于自治機(jī)構(gòu)，成員不拿工資，那么原來(lái)在居委會(huì)上班的人員，如果選不上，怎么來(lái)安排?為此，他們費(fèi)盡心思，最后設(shè)計(jì)出了“社工站”的制度安排，并提出了“議行分設(shè)”的理論。按照這個(gè)制度設(shè)計(jì)，在一個(gè)居委會(huì)或者幾個(gè)居委會(huì)聯(lián)合成立社工站，作為街道的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)原來(lái)由居委會(huì)承擔(dān)的街道下派任務(wù)，社工站的人員由街道直接聘任，并發(fā)放工資。這樣，不但居委會(huì)自治得到了保證，而且街道的工作也不受影響，落選的居委會(huì)干部也有了著落。2003年選舉之后，我們就看到了這樣的現(xiàn)象：有的居委會(huì)，原班人馬全部或者絕大部分參選成功，居委會(huì)與社工站基本上是兩塊牌子、一班人馬，以社工站的名義承接街道的任務(wù)，領(lǐng)取工資報(bào)酬，同時(shí)以居委會(huì)的名義與居民打交道。有的居委會(huì)，絕大部分原居委會(huì)人馬沒(méi)有當(dāng)選，在這種情況下，往往還是當(dāng)選的原居委會(huì)干部以居委會(huì)干部的身份值班、干活，而沒(méi)有當(dāng)選的原居委會(huì)干部則以社工的名義值班、干活，他們領(lǐng)工資的身份都是“社工”;新當(dāng)選的非原居委會(huì)干部沒(méi)有地方領(lǐng)工資，也就不用值班、干活了，成了偶爾去居委會(huì)看看、開(kāi)開(kāi)會(huì)的兼職人員，與沒(méi)有當(dāng)選的樓組長(zhǎng)實(shí)際上差不多。而那些完全兩套班子的村居，則成了“議行分設(shè)”的典型，還是原來(lái)的居委會(huì)干部以“社工”的身份值班、干活、領(lǐng)工資，而新當(dāng)選的居委會(huì)則成了名符其實(shí)的“議事會(huì)”，偶爾來(lái)居委會(huì)聊聊天。在這個(gè)過(guò)程中，我們可以看到，雖然人們覺(jué)得居委會(huì)選舉中實(shí)質(zhì)民主的內(nèi)涵并不多，但是對(duì)于居委會(huì)作為“自治”組織性質(zhì)的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)使基層運(yùn)作發(fā)生了非常重大的調(diào)整。

　　在新制度確立之后，這種壓力就變得更加明顯了。當(dāng)然，這種壓力的作用更多地體現(xiàn)在人們對(duì)相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的進(jìn)一步調(diào)整上，也表現(xiàn)在新一輪的改制運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。

　　(四)相關(guān)結(jié)構(gòu)、制度的調(diào)整

　　在這種大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)中，由于時(shí)間緊迫，一些現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和制度約束來(lái)不及調(diào)整，因此制度實(shí)施過(guò)程中的“形式主義”可以說(shuō)是必然的。但是，當(dāng)大規(guī)模的改制運(yùn)動(dòng)結(jié)束之后，由于人們對(duì)新一輪改制運(yùn)動(dòng)的預(yù)期，或者對(duì)新制度實(shí)施的預(yù)期，會(huì)對(duì)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)和制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以使之能夠更好地適應(yīng)新制度的落實(shí)和運(yùn)行。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過(guò)程中，阻礙改制工作最重要的問(wèn)題在于“壞的企業(yè)沒(méi)人買(mǎi)，好的企業(yè)賣(mài)不掉”。1997年改制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中凈資產(chǎn)在百萬(wàn)元以上的很多，企業(yè)家根本拿不出這么多錢(qián)來(lái)購(gòu)買(mǎi)這些企業(yè)，按照地方政府干部的說(shuō)法“，別說(shuō)這些企業(yè)家沒(méi)有這么多錢(qián)，即使他有這么多錢(qián)，也不敢拿出來(lái)啊”。①「這句話的言外之意是，按照原來(lái)合法的報(bào)酬分配方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的財(cái)富積累是非常有限的，如果他們承認(rèn)自己有那么多的財(cái)富積累，就意味著政府有了追究其“貪污”或者“挪用公款”的可能性」但就在形式主義改制運(yùn)動(dòng)被落實(shí)一年后，1998年進(jìn)行“二次產(chǎn)改”時(shí)，絕大部分企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)不是正數(shù)了，改制也就變得非常容易推進(jìn)了。②「在1997年的調(diào)查中，有一個(gè)屬于清黃鎮(zhèn)辦事處的企業(yè)，根據(jù)當(dāng)年的審計(jì)報(bào)告，凈資產(chǎn)在500萬(wàn)元左右。按照當(dāng)時(shí)辦事處的說(shuō)法，該企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)，辦事處和鎮(zhèn)政府除了提供地皮之外，幾乎沒(méi)有出錢(qián)，企業(yè)傳給現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人之后，效益一直不錯(cuò)，給鎮(zhèn)政府和辦事處上繳的利潤(rùn)也不少，因此打算參照“紅帽子”企業(yè)的改制辦法，讓他象征性地上繳一部分資產(chǎn)，比如2：8分成的方式實(shí)行改制。但在我們隨辦事處領(lǐng)導(dǎo)去這個(gè)企業(yè)商討改制方案時(shí)，這個(gè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人卻并不積極，還顯得很迂腐，好像還搞不清楚改制是怎么回事，一直向我們請(qǐng)教一些看起來(lái)很弱智的問(wèn)題，后來(lái)該企業(yè)的改制幾乎沒(méi)有進(jìn)行。但是1998年二次產(chǎn)改的時(shí)候，我再次去該企業(yè)調(diào)查，企業(yè)經(jīng)理已經(jīng)很痛快地要配合辦事處進(jìn)行企業(yè)改制了，因?yàn)楦鶕?jù)新的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告，企業(yè)的凈資產(chǎn)已經(jīng)是負(fù)50萬(wàn)元了，因此怎么改他都沒(méi)有意見(jiàn)了」

　　在淀村的村委會(huì)選舉之后，當(dāng)選的村委會(huì)班子不但利用修路的機(jī)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)了自己在村里的權(quán)威，而且還利用這一機(jī)會(huì)，進(jìn)一步打擊和消解了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的勢(shì)力，以至于筆者在選舉后的第二年再去訪談他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，這位競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手已經(jīng)承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)的失敗，并準(zhǔn)備搬離該村外出謀生了。當(dāng)然，也正是因?yàn)樗a(chǎn)生了這一想法，使得他在2003年的選舉中打出了魚(yú)死網(wǎng)破的最后一擊，把現(xiàn)任村委會(huì)主任當(dāng)年入黨作弊的事情揭發(fā)出來(lái)，使得全村15個(gè)黨員全部被開(kāi)除黨籍。這個(gè)慘烈的結(jié)果一方面讓該村村委會(huì)選舉陷入停頓，同時(shí)也為新一輪的選舉徹底掃清了障礙。到2005年，新一輪選舉進(jìn)行的非常平靜，老的勢(shì)力結(jié)構(gòu)和已有的結(jié)構(gòu)性障礙已經(jīng)不能發(fā)揮太大的作用了。

　　在居委會(huì)的選舉中，社工站的建立以及社工站與居委會(huì)靈活多樣的組合模式，完全化解了街道與居委會(huì)干部的顧慮，部分專職居委會(huì)人員的退休，以及“一肩挑”政策的出臺(tái)，都為2006年的第二輪居委會(huì)選舉奠定了基礎(chǔ)，以至于在2006年的選舉中，進(jìn)一步的屬地化和50%的直選比例都沒(méi)有讓街道和居委會(huì)干部感到為難。

　　(五)反復(fù)性實(shí)踐

　　當(dāng)然，無(wú)論是經(jīng)過(guò)認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變、利益博弈格局的調(diào)適，還是合法化壓力的作用、相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整，完全實(shí)現(xiàn)從“形式績(jī)效”到“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的轉(zhuǎn)變也是不現(xiàn)實(shí)的;對(duì)于一項(xiàng)全新的制度安排，其最終的落實(shí)往往還要經(jīng)過(guò)多次的重復(fù)性實(shí)踐，包括反復(fù)的“改制”運(yùn)動(dòng)。

　　清黃鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，較嚴(yán)格地講，應(yīng)該是經(jīng)過(guò)了1995年“抓集團(tuán)”，1996年“抓試點(diǎn)”，1997年“抓全面”，①「以上說(shuō)法均來(lái)自當(dāng)?shù)卣賳T的總結(jié)，參見(jiàn)筆者的田野筆記970805LCL 對(duì)清黃鎮(zhèn)辦事處書(shū)記的訪談、980717LJQ 對(duì)清黃鎮(zhèn)企業(yè)改制辦公室主任的訪談等」1998年“二次產(chǎn)改”等四次大的反復(fù)，還有此后一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的消化過(guò)程。企業(yè)改制工作真正完成，并作為一個(gè)話題在該鎮(zhèn)最終消失，大約是到2002年之后。而淀村和上海的村居選舉，從筆者參與研究的經(jīng)歷來(lái)看，都至少經(jīng)歷了兩輪以上的選舉實(shí)踐，在這個(gè)過(guò)程中，人們對(duì)于民主的理解、選舉的規(guī)范等等都有了一定程度上的深化，但是距離學(xué)者們所期望的真正的“基層民主”還有不小的距離。但是我們相信，在中國(guó)的制度變遷過(guò)程中，開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭，雖然近幾年關(guān)于業(yè)委會(huì)、民間社團(tuán)和黨內(nèi)民主的討論變得越來(lái)越熱，在某種程度上大有取代人們對(duì)基層選舉的期待之勢(shì)，但是基層選舉所承載的制度變遷過(guò)程還會(huì)繼續(xù)下去。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　五、結(jié)論與討論

　　依本文分析，一項(xiàng)制度落實(shí)的具體過(guò)程可以分為“形式績(jī)效”的達(dá)成與向“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的轉(zhuǎn)變兩個(gè)階段。在“形式績(jī)效”的達(dá)成階段，由于受到制度本身的合法性程度和完善程度、行政體制的運(yùn)作特征，以及制度執(zhí)行者主動(dòng)性與自由余地的影響，表現(xiàn)出從選擇性學(xué)習(xí)到選擇性闡釋和選擇性執(zhí)行的特征。在“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的達(dá)成過(guò)程中，“形式績(jī)效”的達(dá)成也不再僅僅是“形式主義”的，它不僅可以改變當(dāng)事者的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，調(diào)整當(dāng)事者的利益博弈格局，而且本身還可以對(duì)當(dāng)事者形成一種合法化的壓力，促使當(dāng)事者進(jìn)行相關(guān)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整，使得相關(guān)的制度安排能夠更好地落實(shí)。在政府“自上而下”的改制運(yùn)動(dòng)中落實(shí)的社會(huì)制度，經(jīng)過(guò)一次運(yùn)動(dòng)往往很難完全實(shí)現(xiàn)從“形式績(jī)效”到“實(shí)質(zhì)績(jī)效”的轉(zhuǎn)變“，實(shí)質(zhì)績(jī)效”的達(dá)成，往往要經(jīng)過(guò)一個(gè)“反復(fù)性實(shí)踐”的過(guò)程。

　　對(duì)以上這些過(guò)程和機(jī)制，本文稱之為“通變”，意在強(qiáng)調(diào)制度實(shí)施的過(guò)程與制度創(chuàng)新的過(guò)程不同，它往往是“先通后變”，先獲得合法性，然后再逐步落實(shí)，即使到最基層的組織層面，這種制度實(shí)施的過(guò)程往往也是“先通后變”——先通過(guò)改制運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)“形式績(jī)效”，然后再通過(guò)一系列的過(guò)程和機(jī)制，最后變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。當(dāng)然，單純從制度運(yùn)作邏輯來(lái)看，這個(gè)落實(shí)的過(guò)程，與原來(lái)學(xué)者們提出的作為制度運(yùn)作方式的“變通”有些相似，都是在執(zhí)行中改變某些要求，實(shí)施一種與上級(jí)要求不完全一樣的制度安排(制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997)。但是，從制度變遷的角度來(lái)看，這里的“變”又擁有了第二層涵義，那就是“，通變”的結(jié)果，使得原來(lái)沒(méi)有的一種制度安排部分得以落實(shí)，并成為真正有意義的制度安排，而不是把原有的已經(jīng)實(shí)施的制度安排，通過(guò)這樣一個(gè)過(guò)程改變掉。

　　參考文獻(xiàn)：

　　　　陳奕玲，2007，《化被動(dòng)為主動(dòng)：中國(guó)基層選舉參與對(duì)政治功效意識(shí)之影響》，臺(tái)灣政治大學(xué)碩士論文。

　　　　陳映男，2005，《論中國(guó)大陸城市居民對(duì)居民委員會(huì)與單位之參與》，2005年中國(guó)政治學(xué)年會(huì)暨“多元社會(huì)和解放政治與共識(shí)民主”學(xué)術(shù)研討會(huì)會(huì)議論文，臺(tái)北：中國(guó)政治學(xué)會(huì)。

　　　　桂勇、崔之余，2000，《行政化進(jìn)程中的城市居委會(huì)體制變遷———對(duì)上海市的個(gè)案研究》，《華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)。社會(huì)科學(xué)版》第14卷第3期。

　　　　黃榮貴，2004，《M 鎮(zhèn)N 小區(qū)居委會(huì)直選調(diào)查報(bào)告》，張樂(lè)天主編《居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)資料匯編》(內(nèi)部稿)，上海：7月。

　　　　劉春榮，2004，《傳統(tǒng)—現(xiàn)代雙層結(jié)構(gòu)中的居委會(huì)直選》，張樂(lè)天主編《居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)資料匯編》(內(nèi)部稿)，上海：7月。

　　　　——，2005，《中國(guó)城市社區(qū)選舉的想象：從功能分析到過(guò)程分析》，《社會(huì)》第1期。

　　　　劉世定，1996，《占有制度的三個(gè)維度及占有認(rèn)定機(jī)制——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為例》，潘乃谷、馬戎主編《社區(qū)研究與社會(huì)發(fā)展》(下)，天津：天津人民出版社。

　　　　劉玉照，2004，《集體行動(dòng)中的結(jié)構(gòu)分化與組織化過(guò)程：以白洋淀某村修路與基層選舉為例》，《社會(huì)》第11期。

　　　　——，2005，《非正式占有的制度化——山東BY鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的個(gè)案研究》，王水雄主編《經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)(一)：制度變遷中的行為邏輯》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社。

　　　　——，2006，《遭遇修路事件的村莊選舉：雙重目標(biāo)的集體行動(dòng)》，《社會(huì)》第5期。

　　　　羅秋香，2008，《組織傳統(tǒng)與集體意識(shí)：上海市居委會(huì)選舉投票率問(wèn)題研究》，上海大學(xué)碩士學(xué)位論文。

　　　　馬戎、王漢生、劉世定主編，1994，《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的歷史發(fā)展與運(yùn)行機(jī)制》，北京：北京大學(xué)出版社。

　　　　上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局，2003，《關(guān)于今年本市居民委員會(huì)換屆選舉工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》，8月5日，府辦[2003]44號(hào)。

　　　　孫立平、郭于華，2000，《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B 鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》(特輯)，廈門(mén)：鷺江出版社。

　　　　熊易寒，2007，《社區(qū)選舉：在政治冷漠與高投票率之間》，《社會(huì)》第5期。

　　　　徐芬芳，2008，《居委會(huì)選舉流于形式的制度性探析：上海市A 區(qū)的個(gè)案研究》，上海大學(xué)碩士學(xué)位論文。

　　　　應(yīng)星，2001，《大河移民上訪的故事》，北京：三聯(lián)書(shū)店。

　　　　張樂(lè)天主編，2004，《居民委員會(huì)直選理論研討會(huì)資料匯編》(內(nèi)部稿)，上海：7月。

　　　　制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組，1997，《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)冬季卷(總21期)。

　　　　中共清黃鎮(zhèn)委員會(huì)、清黃鎮(zhèn)人民政府，1995，《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，濟(jì)天清發(fā)(1995)7號(hào)，3月31日。

　　　　——，1997a ，《關(guān)于清黃集團(tuán)所屬企業(yè)改革的意見(jiàn)》，濟(jì)天清發(fā)(1997)52號(hào)，7月。

　　　　——，1997b ，《清黃北園鎮(zhèn)企業(yè)改制總結(jié)》，10月。

　　　　——，1997c ，《高舉旗幟大步走，努力推進(jìn)再創(chuàng)業(yè)——XQ同志在清黃鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)工作暨企業(yè)改制總結(jié)表彰會(huì)議上的講話》，12月4日。

　　　　——，1998a ，《關(guān)于清黃鎮(zhèn)集團(tuán)統(tǒng)管鎮(zhèn)(處)屬企業(yè)及對(duì)鎮(zhèn)政府實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總承包的意見(jiàn)》，濟(jì)天清發(fā)(1998)8號(hào)，2月25日。

　　　　——，1998b ，《關(guān)于1998年二次產(chǎn)改工作的意見(jiàn)》，濟(jì)天清發(fā)(1998)14號(hào)，3月23日。

　　　　——，1998c ，《建設(shè)第三產(chǎn)業(yè)城，加快清黃大變樣——XQ通知在清黃鎮(zhèn)慶“七一”暨加快清黃大變樣動(dòng)員大會(huì)上的講話》，7月1日。

　　　　中共上海市委組織部、上海市民政局，2006，《關(guān)于提倡居(村)黨組織書(shū)記和居(村)委會(huì)主任由一人擔(dān)任的通知》，滬發(fā)基民(2006)34號(hào)，6月12號(hào)。

　　　　Zorn，Dirk M.2004，“Here a Chief，There a Chief：The Rise of theCFO in the American Firm.”

　　　　American Sociological Review 69(3).

　　　　Dobbin，F(xiàn)rank ，J .R.Sutton，J .W.Meyer W.R.Scott 1993，“Equal Opportunity Law and the Construction of Internal Labor Markets.”American Journal of Sociology 99(2).

　　Edelman ，Lauren B.1990，“Legal Environments and OrganizationalGovernance.”American Journal of Sociology 95(6).

　　Tolbert ，Pamela Lynn Zucker 1983，“Institutional Sources of Changein the Formal Structure of Organizations：The Diffusion of Civil ServiceReform.”Administrative Science Quarterly 28(1).

　　DiMaggio，Paul Walter Powell 1983，“The Iron Cage Revisited ：InstitutionalIsomorphism and Collective Rationality.”American Sociological Review42(2).

　　Zhou，Xueguang 1993，“Occupational Power，State Capacities andthe Diffusion of Licensing in the American States ：1890-1950.”AmericanSociological Review 58(4).

　　作者單位：上海高校社會(huì)學(xué)E -研究院、上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系(劉玉照)

　　上海世紀(jì)出版集團(tuán)格致出版社(田青)

　　來(lái)源：《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期

相關(guān)熱詞搜索：制度 變遷 新機(jī)制 落實(shí) 劉玉