【摘要】 我國現(xiàn)行政府信息公開立法確立了信息公開真實原則，政府違背此原則將導(dǎo)致信息真實性爭議。政府信息真實性爭議屬于行政爭議，由客觀爭議和主觀爭議構(gòu)成。我國現(xiàn)行政府信息公開立法對此類爭議確立了舉報、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟的解決機制，但未遵循司法終局審查原則將兩類爭議全面納入司法審查范圍。應(yīng)當(dāng)依據(jù)主觀訴訟與客觀訴訟的理論分類和制度實踐，建立類型化的行政訴訟機制，解決關(guān)于政府信息真實性的爭議，切實保障公民的知情權(quán)。

　　【關(guān)鍵詞】政府信息公開；
知情權(quán)；
主觀爭議；
客觀爭議

　　自2007年10月3日周正龍宣布拍攝到華南虎、2007年10月12日陜西省林業(yè)廳在專家鑒定后召開“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”新聞發(fā)布會以后，關(guān)于虎照真假之爭就一直是熱門話題。直至陜西省林業(yè)廳于2008年2月4日發(fā)出《向社會公眾的致歉信》，這一“打虎派”與“護虎派”間的口水之戰(zhàn)才漸有停息之勢。但“華南虎照風(fēng)波”的發(fā)生，不僅僅是虎照真假之爭，更涉及政府信息公開和公眾知情權(quán)保障的重大憲法性問題。

　　公眾知情權(quán)的概念是由美國新聞編輯肯特．庫柏于1945年1月的一次演講中首次提出的。歷經(jīng)半個多世紀(jì)的發(fā)展，知情權(quán)已經(jīng)從一種觀念擢升為憲法上的基本權(quán)利。知情權(quán)既是公民防御政府不當(dāng)干涉其“知的自由”的裝置，亦是一項公民從國家獲取信息的積極權(quán)利，“兼有自由權(quán)的方面和請求權(quán)以及社會權(quán)方面的復(fù)合性質(zhì)”。[1]作為一項知的權(quán)利，知情權(quán)禁止國家機關(guān)非法干預(yù)公民的情報自由，并要求國家機關(guān)提供公民應(yīng)當(dāng)知道的信息，但只有政府主動公開或應(yīng)申請公開的信息是真實之時，知情權(quán)方能獲得實現(xiàn)。信息真實乃知情權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，虛假信息將徹底瓦解知情權(quán)制度，使之喪失實現(xiàn)人民主權(quán)和監(jiān)督政府的功能。由此，信息真實系知情權(quán)的固有內(nèi)涵，亦構(gòu)成政府信息公開的基本原則�！叭A南虎照風(fēng)波”證明，這一原則并非總是不證自明，而信息真實性爭議解決機制的缺陷則使政府信息公開行為的法律規(guī)范流于形式。本文試圖解讀《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱。《政府信息公開條例》）的有關(guān)內(nèi)容，探討信息真實原則的內(nèi)涵以及信息真實性爭議解決機制，以監(jiān)督政府信息公開行為，保障公民的知情權(quán)。

　　一、信息真實原則與信息真實性爭議

　�。ㄒ唬┬畔⒐�開真實原則

　　《政府信息公開條例》第5條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則�！钡�6條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。”一般認為，公正、公平和便民系政府信息公開的三原則，信息真實是否構(gòu)成政府信息公開的基本原則似乎尚存疑問。但在各級政府先前制定的信息公開規(guī)章和規(guī)范性文件中，信息真實多被確定為政府信息公開的原則之一。筆者在網(wǎng)絡(luò)上搜集的十五部政府信息公開法律文件中發(fā)現(xiàn)，有十三部將信息真實作為政府信息公開的原則之一。信息真實作為政府信息公開的原則之一應(yīng)無疑問。政府信息公開真實原則構(gòu)成了政府信息是否真實的判準(zhǔn)。

　　《政府信息公開條例》第2條規(guī)定，政府信息“是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。因此，政府信息來源有二：一是政府親自制作的信息，這類信息主要有政府基于管理需要而制定的法律規(guī)范、政策決定、財政收支以及特定事項報告等等，政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息多屬于政府制作的信息；
二是從其他社會主體獲取的信息，如陜西省林業(yè)廳堅信“鎮(zhèn)坪縣存在野生華南虎”，其信息即來源于周正龍?zhí)峁┑恼掌�。針對不同來源的信息，信息真實原則具有相對區(qū)別的含義，即不同來源的信息具有不同的真實判斷基準(zhǔn)。

　　具體而言，政府公開其制作的信息應(yīng)當(dāng)絕對真實，即不加主觀修飾地呈現(xiàn)事物的客觀狀態(tài)�！墩�府信息公開條例》第4條規(guī)定：“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)（以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構(gòu)）負責(zé)本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作�！币虼耍�我國實行信息掌控機關(guān)自行公開信息的制度，信息形成（制作與獲�。�機關(guān)亦是信息公開機關(guān)。但在機關(guān)內(nèi)部，信息形成與公開則作適當(dāng)?shù)姆蛛x，建立信息公開的專門工作機構(gòu)（為內(nèi)部工作機構(gòu)）。在此種信息公開制度下，對于政府自行制作的信息，信息真實原則首先要求信息公開專門工作機構(gòu)將本機關(guān)制作的原始信息予以公開，在公開過程中不得進行實質(zhì)性內(nèi)容變更或修改，否則即構(gòu)成信息公開失真。另外，基于我國政府信息形成與公開機關(guān)的同一性，若政府制作的信息存在虛假成分或全部虛假，即便其公開的信息仍為原始信息，亦構(gòu)成信息公開失真。為便于追究相關(guān)責(zé)任人的法律和政治責(zé)任，在政府公開自行制作的信息時，信息真實乃指客觀真實，即信息應(yīng)當(dāng)符合客觀實際情形，而非指公開的信息是對制作的原始信息的復(fù)制，政府不能以公開的信息與其制作的原始信息的同一性作為信息失真爭議的抗辯事由。

　　除了親自制作的信息外，政府亦會從其他公民或組織那里獲取信息。此類信息的真實判斷基準(zhǔn)為相對真實。在此種情形下，政府信息的形成主要依賴于公民、法人或其他組織提供的證據(jù)材料。如周正來聲稱拍攝到華南虎，其隱含的信息是“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”，并提供了其拍攝的虎照作為證據(jù)。陜西省林業(yè)廳組織本廳和本省專家作像片技術(shù)鑒定后作出結(jié)論—鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎，由此形成關(guān)于華南虎的政府信息。對于此類信息，信息真實原則應(yīng)當(dāng)是相對真實，即基于證據(jù)而獲得的合理結(jié)論。此時的信息真實性主要是指建立在證據(jù)學(xué)基礎(chǔ)上的結(jié)論的合邏輯性，而非結(jié)論必須符合客觀事實。對于周正龍拍攝的虎照，鑒定結(jié)果為“像片為真”，其對應(yīng)的合理結(jié)論應(yīng)當(dāng)是像片并非拼湊合成，而無法推導(dǎo)出像片上的華南虎為真實存在。換言之，從“像片為真”可以推導(dǎo)兩種合乎邏輯的結(jié)論：一是像片為真，但像片中華南虎為假；
二是像片為真，像片中華南虎亦為真。陜西省林業(yè)廳以此像片為據(jù)武斷地宣布“鎮(zhèn)坪縣發(fā)現(xiàn)野生華南虎”，違背了證據(jù)學(xué)的邏輯規(guī)則，亦是違反信息真實原則的行為。再如公民出生后需申報戶口，戶籍管理機關(guān)將按照公民提供的出生醫(yī)學(xué)證明制作相關(guān)戶籍信息表，此時，戶籍信息應(yīng)與公民提供的出生醫(yī)學(xué)證明記載的內(nèi)容一致，方為真實。如果因出生醫(yī)學(xué)證明記載的出生日期有誤導(dǎo)致戶籍信息不符合客觀情況，此時戶籍管理機關(guān)無信息公開不實的過錯，公民則應(yīng)當(dāng)通過申請信息變更而非信息公開不實爭議，要求戶籍機關(guān)作相應(yīng)更正。

　�。ǘ�）信息真實性爭議的法律性質(zhì)與類別

　　政府信息真實性爭議是指公民、法人或其他組織與政府信息公開機關(guān)之間，因政府信息的真實性產(chǎn)生的糾紛。信息公開的一方即公民、法人或其他組織享有知情權(quán)，這是針對所有國家機關(guān)的憲法權(quán)利，立法機關(guān)亦負有信息公開義務(wù)，如賓夕法尼亞洲的詹姆斯·威爾遜(James Wilson）所言：“國民有權(quán)知道其代理人（agents）正在做或已經(jīng)做的事，對此絕不可任由秘密進行議事程序的立法機關(guān)隨意妄為�！盵2]因此，政府信息真實性爭議亦可能發(fā)生在立法機關(guān)與國民之間。但20世紀(jì)來的政府概念已經(jīng)發(fā)生深刻的變化，“現(xiàn)代行政國家正在形成”，[3]主動而持續(xù)行使行政公權(quán)的行政主體早已滲入公民生活的方方面面并控制著大量的政府信息。因此，信息公開機關(guān)一般是指行使行政公權(quán)力的各種組織。我國現(xiàn)行信息公開法律規(guī)范亦主要是調(diào)整行政主體的信息公開行為。政府信息公開機關(guān)與公民、法人或其他組織間因知情權(quán)和信息公開義務(wù)發(fā)生的法律關(guān)系主要是行政法律關(guān)系，而政府信息真實性爭議則系行政爭議。

　　政府信息公開不真實，將會侵犯特定的利益。不同的利益分類會有不同的爭議分類。在哲學(xué)意義上，利益是特定主體或社會所設(shè)定或承認的、表現(xiàn)為某個特定的客體對主體的存在價值。利益可以分為不同類別，如紐曼認為，所謂利益“可以分為主觀利益及客觀利益。主觀的利益是團體內(nèi)各個成員之直接的利益；
而客觀的利益則相反，不再是存在成員的利益，而是超乎個人利益所具有之重大意義的事務(wù)、目的及目標(biāo)”。[4]沃爾夫則將利益區(qū)分為主觀的事實性利益和客觀確定的現(xiàn)實利益，并認為前者基于特定主體與特定客體之間的實在關(guān)聯(lián)性而產(chǎn)生，因特定主客體間的事實關(guān)聯(lián)性而存在并因主體間的差別而發(fā)生差異。相反，客觀確定的現(xiàn)實利益的存在和價值大小與主觀的事實性利益的存在和大小沒有關(guān)系，而是取決于被特定團體和社會所假定或承認的權(quán)利、目的和目標(biāo)。[5]各國法律均會對主觀利益和客觀利益予以認定或進行合理假定。其中，法律對主觀利益的規(guī)范表現(xiàn)為公民、法人或其他組織所享有的具體的“法律上的利益”，即法定權(quán)利，而法律對客觀利益的規(guī)范則系法律設(shè)定的公共利益或公共目標(biāo)。

　　以政府信息公開不真實行為所侵害的利益為標(biāo)準(zhǔn)，信息真實性爭議可以分為客觀爭議和主觀爭議兩類。客觀爭議是指因政府信息公開不真實行為侵害公共利益而產(chǎn)生的爭議。在政府公開的信息中，大部分信息政策性強，涉及范圍廣，受眾廣泛，事關(guān)公眾利益，公民、法人或其他組織對于此類信息并不享有具體的“法律上的利益”。法律規(guī)定政府必須公開這類信息的理由重在監(jiān)督政府行政，建立陽光政府，實現(xiàn)人民主權(quán)和法治國家的目標(biāo)。此類信息真實性引發(fā)的爭議，為客觀爭議。日本學(xué)者關(guān)于信息公開的相關(guān)理論研究較為明顯地揭示了這一點。在日本，“《信息公開法》的目的在于實現(xiàn)公共利益，是一種客觀法律制度。即使不存在權(quán)益保護的必要時，國民或市民也可廣泛地行使信息公開請求權(quán)。因此，在由《信息公開法》確立的信息公開訴訟中，撤銷之訴原告的適格要件并不當(dāng)然適用《行政事件訴訟法》中的規(guī)定�？梢哉f拒絕公開決定所侵害的，并不是公開請求人所固有的‘法律上的利益’，而是作為全體國民或市民所擁有的信息公開請求權(quán)”。[6]

　　主觀爭議是指因政府信息公開不真實行為侵害公民、法人或其他組織的某種具體合法權(quán)益而引發(fā)的爭議，其特征是信息公開人相對人的身份相對明確具體，信息失真侵害的利益系具體的“法律上的利益”。主觀爭議涉及的政府信息主要由公民、法人或其他組織申請公開，與客觀爭議涉及的政府主動公開的信息在類別和范圍上頗為不同。當(dāng)然，政府主動公開的信息的失真亦可能侵犯特定相對人的具體權(quán)利，如政府公開行政收費、行政許可、征收征用、發(fā)放撫恤金等信息的行為若為獨立的行政行為而非簡單的附屬性信息告知，一旦發(fā)生數(shù)額、范圍等方面的錯誤，亦會侵害相對人的財產(chǎn)權(quán)和受益權(quán)。因此，客觀爭議與主觀爭議的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)僅在于信息公開不真實所侵犯的利益類別，而不在于信息屬政府主動公開還是應(yīng)申請公開。

　　二、信息真實性爭議解決機制的現(xiàn)狀與缺陷

　　無論是在國際人權(quán)法領(lǐng)域還是在主權(quán)國家的憲法上，知情權(quán)作為一項基本權(quán)利的屬性已經(jīng)獲得認同。[7]政府信息公開法律的制定，正是實踐這一基本人權(quán)的制度要求，而政府信息公開中的爭議解決和權(quán)利救濟是政府信息公開法制的必備機制。我國《政府信息公開條例》和各省市政府制定的政府信息公開規(guī)章確立了多種爭議解決機制。

　�。ㄒ唬┬畔⒄鎸嵭誀幾h解決的途徑

　　我國現(xiàn)行政府信息公開立法建立了相關(guān)的爭議解決機制，規(guī)定公民、法人或其他組織可以反映、舉報和投訴不依法履行信息公開義務(wù)的政府行為，或者認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，并未專門提及信息真實性爭議。其中，“不依法履行政府信息公開義務(wù)”和“侵犯合法權(quán)益”的政府行為當(dāng)然包括信息公開不真實的行為。

　　大體而言，信息真實性爭議解決機制有如下幾種。(1)反映、舉報、投訴。當(dāng)政府違背信息公開法律規(guī)定時，公民、法人或其他組織可以向特定政府機關(guān)反映、舉報違法行為，或進行投訴。反映、舉報和投訴是最為常見的政府內(nèi)部救濟途徑。如《政府信息公開條例》第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理�！�(2)行政復(fù)議。我國《行政復(fù)議法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織只能對具體行政行為申請行政復(fù)議�！墩�府信息公開條例》等法律文件并沒有突破這一制度限制，均規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的信息公開具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議。而政府公開信息系行使行政職權(quán)的行為，其中主動公開政府信息的行為多屬于行政事實行為，多數(shù)不會侵害公民某種具體的合法利益。因此，公民對于具體行政行為之外的政府信息公開行為無權(quán)申請行政復(fù)議。(點擊此處閱讀下一頁)

　　(3)行政訴訟。我國《行政訴訟法》規(guī)定當(dāng)事人只能對侵犯其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟，在無其他法律依據(jù)的情形下，其他權(quán)利受到侵犯不能提起行政訴訟，知情權(quán)便是其一�！墩�府信息公開條例》第33條的規(guī)定將知情權(quán)納入行政訴訟救濟的范圍，雖彌補了現(xiàn)行立法的漏洞，但只限于政府信息公開中的具體行政行為。除了規(guī)定上述三種解決機制外，我國相關(guān)信息公開法律亦規(guī)定了責(zé)令改正和賠償?shù)男问�。政府在公開信息的過程中，若公開的信息不真實，信息公開機關(guān)的上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和政府信息公開工作主管部門可以責(zé)令信息公開機關(guān)予以改正。政府信息不真實造成公民、法人或其他組織損害的，政府應(yīng)當(dāng)給予賠償。

　�。ǘ�）現(xiàn)行爭議解決機制的主要缺陷

　　我國各級政府部門關(guān)于政府信息公開的行政立法，是保障公民知情權(quán)的重大舉措。這些立法在設(shè)置信息真實性爭議的解決機制時，大致遵循了司法終局審查的原則，但將可以申請復(fù)議和提起訴訟的公權(quán)力行為嚴(yán)格限定為政府信息公開中的具體行政行為，而將抽象行政行為和其他行政公權(quán)力行為排除在外，缺陷十分明顯。

　　知情權(quán)包括兩層含義：一是情報自由，其可以從表現(xiàn)自由中推導(dǎo)出來；
二是信息獲取自由。顯然，后者是人民主權(quán)原則和民主原則完全實施的必然要求。在國家權(quán)力屬于人民所有，但國家權(quán)力的所有與行使無可避免地存在著分離的現(xiàn)代國家，若要保證國家權(quán)力的行使符合人權(quán)保障的終極目標(biāo)，人民必須能夠控制國家權(quán)力。但若人們無法充分享有知情權(quán)，不能全面知曉政府行使權(quán)力的相關(guān)信息，便無法判斷政府的行為是否符合人民的利益和公共目標(biāo)，進而便會如盧梭對英國的評價那樣，“他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；
議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”。[8]因此，在現(xiàn)代國家，知情權(quán)具有權(quán)力控制的功能。盡管知情權(quán)的保障亦可以使遭受信息公開違法行為侵害的公民或組織獲得權(quán)利救濟的機會，但知情權(quán)首先是建立陽光政府、實踐人民主權(quán)、監(jiān)督公權(quán)力的基本裝置。因此，依據(jù)司法終局審查的原則，必須賦予公民通過司法挑戰(zhàn)所有政府信息公開行為的權(quán)利。這正是中國現(xiàn)行信息真實性爭議解決機制未能完滿之處。

　　如上所述，信息真實性爭議既可以是主觀爭議，亦可以是客觀爭議。主觀爭議是公民、法人或其他組織與政府信息公開機關(guān)間因政府信息不真實行為侵害其合法權(quán)益而發(fā)生的糾紛。此類爭議的雙方當(dāng)事人十分明確，一方是政府，另一方是認為權(quán)利受到侵害的公民、法人或其他組織�？陀^爭議所關(guān)注的是政府信息公開行為是否侵害公共利益和客觀價值秩序，而非某個具體的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益�？陀^爭議的一方當(dāng)事人可以是具體合法權(quán)益未受侵害的公民、法人或其他組織。我國現(xiàn)行《政府信息公開條例》第33條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，方可以依法提起行政訴訟。其中“侵犯合法權(quán)益”和“具體行政行為”的表述表明，公民只能對信息真實性爭議中的主觀爭議提起行政訴訟。依行政法的基本理論，行政行為是行政主體對行政相對人作出的法律行為，不具有法律意義的事實行為，不屬于行政行為，具體行政行為是行政主體針對特定行政相對人作出的行政行為。[9]在現(xiàn)實生活中，除了針對特定相對人的政府信息公開外，政府還會主動公開大量信息，這些行為絕大部分不屬于具體行政行為，而是行政事實行為。現(xiàn)行政府信息公開立法規(guī)定，只有行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯公民合法權(quán)益的，公民方可以提起行政訴訟，其實質(zhì)是將政府所作出的不以特定的公民、法人或其他組織為相對人，但違法侵犯公民知情權(quán)和公共利益及目標(biāo)的其他信息公開行為排除在訴訟途徑之外。事實上，一些地方政府已經(jīng)覺察到政府信息公開不真實可能侵犯公民的知情權(quán)，并規(guī)定通過責(zé)令改正的方式來糾正此類違法行為。當(dāng)然，此種內(nèi)部救濟方式并不能完全保證政府真實地公開相關(guān)信息。在華南虎照之爭中，陜西省政府只是因為網(wǎng)絡(luò)和媒體持續(xù)廣泛的關(guān)注，才在三個多月后下發(fā)一紙不痛不癢的批評，而陜西省林業(yè)廳則避重就輕地作出道歉，將自己的信息公開不真實行為歸結(jié)為草率和粗心。不難發(fā)現(xiàn)，由于將政府信息真實性爭議中的客觀爭議這一主要類別排除在訴訟救濟之外，《政府信息公開條例》所試圖達致的“提高政府工作的透明度，促進依法行政”的公共目標(biāo)將難以實現(xiàn)。

　　三、我國信息真實性爭議解決機制的完善

　　華南虎照風(fēng)波表明，現(xiàn)行政府信息公開立法確立的相關(guān)機制無法解決信息真實性爭議，極大地弱化了政府信息公開法制監(jiān)督政府行為的功能。我們應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟客觀化的發(fā)展趨勢，[10]實現(xiàn)中國行政訴訟的類型化，在區(qū)分客觀爭議與主觀爭議的基礎(chǔ)上，建立主觀訴訟與客觀訴訟并存的行政訴訟制度構(gòu)架，完善我國信息真實性爭議解決機制。

　　　�。ㄒ唬└母锏穆窂剑盒姓�訴訟類型化

　　行政訴訟經(jīng)歷了從以主觀訴訟為主到主觀訴訟與客觀訴訟并存的變遷，由此形成類型化的行政訴訟制度。傳統(tǒng)的行政訴訟幾乎皆為主觀訴訟。主觀訴訟是指以回應(yīng)原告訴訟請求為主要意旨的訴訟類型，法院主要就原告的訴訟請求進行審查，附帶地審查被訴行政公權(quán)力行為的合法性。確認訴訟、課以義務(wù)訴訟是典型的主觀訴訟。主觀訴訟理論將行政訴訟定位為公民法定權(quán)利的救濟機制，因此，任何人試圖起訴，便必須證明自己的何種合法權(quán)利受到了侵犯，如果他僅是成百成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。[11]在行政訴訟法上，原告的資格要件之一便是“權(quán)利”或“合法利益”受到損害。舍此一條，便無原告資格。因此，主觀訴訟是一項身份性極強的訴訟，并以公民主觀權(quán)利的侵害與救濟為制度設(shè)計的前提和目標(biāo)。主觀訴訟的憲政理論前提在于，早期的憲法被視為限制國家權(quán)力、保障公民自由和平等權(quán)利的防御法，具有極為明顯的界分政治國家與市民社會的功能，尚未成為政治共同體法律秩序的基礎(chǔ)，訴權(quán)則被理解為為保護公民權(quán)利而提請司法機關(guān)給予救濟和保護的權(quán)利。主觀訴訟正是公民依據(jù)憲法上的防御權(quán)，借助訴訟程序，排除國家權(quán)力非法侵害的基本機制。

　　在憲法逐漸成為共同體法律秩序基礎(chǔ)的過程中，憲法上的基本權(quán)利不再只是一種主觀權(quán)利，它同時亦具有客觀價值。此種價值論的憲法觀將憲法上的價值確定為政治共同體的價值秩序，并要求通過普通法律秩序的建立實現(xiàn)此種價值。因此，作為公法之一的行政法，不再僅是規(guī)定公民行政法上的權(quán)利和義務(wù)，它同時亦是對憲法價值的表達，并構(gòu)成公共利益的實現(xiàn)機制。質(zhì)言之，主觀權(quán)利和客觀價值共同構(gòu)成行政法的目標(biāo)。這必然要求建立客觀價值和公共利益保護機制。在實踐中，行政訴訟原告的資格要件不斷放寬。甚至可以說，法律正在朝著“允許全體公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展”，[12]行政訴訟客觀化已成為一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。主觀訴訟和客觀訴訟是大陸法系國家的劃分方法，但英國行政法學(xué)者韋德教授亦認為，關(guān)于行政的救濟制度具有保護公共利益的功能，特別救濟“不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心制度”。[13]

　　客觀訴訟是指以監(jiān)督行政公權(quán)力行為為主要意旨的訴訟類型，法院僅就行政公權(quán)力行為的合法性進行審查�？陀^訴訟與主觀訴訟在訴訟宗旨、原告資格和審查對象三方面具有顯著的區(qū)別。[14]在訴訟宗旨上，傳統(tǒng)的主觀訴訟主要以保障公民權(quán)利為宗旨，德國基本法第19條第4項的規(guī)定，任何人的權(quán)利如遭到公共機關(guān)的侵犯，可向法院提起訴訟，這正是對傳統(tǒng)主觀訴訟基本宗旨的表達。與主觀訴訟不同，客觀訴訟旨在保護客觀的法律價值、公共利益和公共目標(biāo)。如菲律賓最高法院于1993年的一個案件中，授予42名兒童作為同代人和后代人的代表，行使訴權(quán)請求停止大規(guī)模出租供砍伐的森林，特別是原始熱帶雨林，以保護國民擁有健康環(huán)境的權(quán)利。戴維德法官指出：“我們發(fā)現(xiàn)沒有任何困難判決他們能夠為他們自己，他們的同代人及后代人提起訴訟，因為就平衡和健康的生態(tài)而言，他們代表后代人提起訴訟的資格只能依據(jù)幾代人責(zé)任的概念�！盵15]在原告資格方面，主觀訴訟以原告的權(quán)利或法律上的利益受到損害為原告資格的核心要件，但在客觀訴訟中，法院關(guān)注的重點是“申請人是否能表明一些實質(zhì)性的不負責(zé)任或濫用職權(quán)，而不是是否涉及他的個人權(quán)利或利益”，[16]客觀訴訟不以當(dāng)事人合法利益的侵害為前提。在審查對象上，主觀訴訟主要審查原告的權(quán)利是否受到行政公權(quán)利的侵害，而客觀訴訟則以行政公權(quán)力行為的合法性為審查對象，即被訴行政公權(quán)力行為是否符合法律的規(guī)定、是否違反公共利益原則。

　　為了充分保障公民權(quán)利和公共利益，大陸法系一些國家確立了類型化的行政訴訟制度，如德國的規(guī)范性審查訴訟、法國的越權(quán)之訴和日本的機關(guān)訴訟和民眾訴訟。其中，日本的民眾訴訟是指以請求糾正國家機關(guān)或者公共團體不符合法律的行為的訴訟，這一訴訟不限于救濟起訴人自己的權(quán)益。[17]如上所述，政府信息真實性爭議既包括客觀爭議，亦包括主觀爭議，二者均以政府公開的信息是否真實為爭議焦點，前者側(cè)重于監(jiān)督行政公權(quán)力的合法行使，以保護公共利益不被侵犯，后者則以公民合法利益的保護為目的�；�于主觀訴訟與客觀訴訟在原告要件、審查對象和試圖保護的利益上的根本差別，現(xiàn)代國家不可能通過某一單個類別的行政訴訟制度（如主觀訴訟或客觀訴訟）同時實現(xiàn)兩種利益的保障，因此，若要全面解決此類糾紛，便應(yīng)當(dāng)在區(qū)分客觀爭議和主觀爭議的基礎(chǔ)上，確立類型化的行政訴訟制度。對于客觀爭議，確立客觀訴訟制度，對于主觀爭議，確立主觀訴訟制度。在制定政府信息公開法和修改現(xiàn)行《行政訴訟法》時，這應(yīng)當(dāng)成為完善我國信息真實性爭議解決機制的基本路徑。

　　（二）擴大原告范圍，建立“完整”的客觀訴訟

　　我國《行政訴訟法》并沒有建立主觀訴訟與客觀訴訟的具體類別，只是在立法宗旨（第1條）上建立了一種“保護合法權(quán)益—維護行政職權(quán)行使—監(jiān)督行政職權(quán)行使”的框架，并在第2條中規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！憋@然，僅從第2條的規(guī)定看，我國確立的是主觀訴訟，只有合法權(quán)益受具體行政行為侵害的相對（相關(guān)）人，方能提起行政訴訟。但第1條明確規(guī)定行政訴訟亦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護和監(jiān)督行政權(quán)行使的功能，再結(jié)合該法第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，將我國行政訴訟定位于主觀訴訟，十分牽強�！昂戏ㄐ詫彶槭桥c客觀行政訴訟的性質(zhì)相對應(yīng)的，目的主要在于維護客觀法律秩序”，[18]而“我國的行政訴訟制度是圍繞‘合法性審查’原則構(gòu)建起來的，法院審查的訴訟標(biāo)的是行政行為的合法性，而非原告的訴訟請求，因此，我國的行政訴訟制度實際上是一種客觀訴訟意味更重的制度架構(gòu)。”19我國行政訴訟制度具有如下的特征：一是在立法宗旨上，現(xiàn)行《行政訴訟法》將保障公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)合法行使確定為我國行政訴訟的宗旨，符合行政訴訟的發(fā)展變化；
二是在審查對象上，現(xiàn)行《行政訴訟法》將法院審查的對象嚴(yán)格限定為行政行為的合法性，并且主要審查具體行政行為的合法性；
三是在原告的資格要件上，現(xiàn)行《行政訴訟法》以主觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)確立了行政訴訟原告的資格，規(guī)定只有合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織才能提起行政訴訟。若依客觀訴訟與主觀訴訟的上述三點區(qū)別為標(biāo)準(zhǔn)，我國行政訴訟可以稱為“限縮的客觀訴訟”，這一訴訟制度安排在宗旨和審查對象上符合客觀訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，但在原告資格要件安排上構(gòu)成對客觀訴訟原告范圍的限縮，徹底排除了合法權(quán)益受侵害主體之外的公民和組織的原告資格。

　　就信息真實性爭議的救濟而言，此種“限縮的客觀訴訟”制度只能在一定程序上實現(xiàn)對公共利益的保障。具體而言，當(dāng)某一政府信息因不真實同時侵犯個人的合法利益和公共利益時，公民、法人或其他組織提起行政訴訟，法院將審查此類信息公開行為的合法性，撤銷或者確認不合法的信息公開行為，實現(xiàn)對個人合法利益和公共利益的保護。但若某一信息公開行為只侵害了公共利益，如陜西省林業(yè)廳對華南虎生存狀況的信息公開行為，一般的公民、法人或其他組織因無法證明其具體的合法利益受到侵害，便無法通過原告資格審查這一關(guān)，無法通過啟動行政訴訟實現(xiàn)對特定信息公開行為的審查。[20]因此，我國《行政訴訟法》確立的行政訴訟制度，只能對部分信息公開不真實行為予以制約，而那些不會侵犯特定公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、事關(guān)陽光政府建設(shè)和權(quán)力制約成敗的信息公開行為，(點擊此處閱讀下一頁)

　　則被排除在現(xiàn)行行政訴訟之外。質(zhì)言之，《行政訴訟法》對客觀行政訴訟制度原告資格的苛刻要求，使之基本喪失了解決客觀爭議、保障公共利益和客觀法律秩序的功能。因此，對于客觀爭議，我國應(yīng)建立完整的客觀訴訟制度�，F(xiàn)行行政訴訟是一種“限縮的客觀訴訟”，通過行政訴訟解決客觀爭議，保障廣大公民的知情權(quán)，監(jiān)督政府依法行政，在我國并“沒有制度上的障礙”[21]，改革的重點應(yīng)是擴大原告的范圍，排除“法律上利益相關(guān)人”的法定要件。當(dāng)然，為防止由此而導(dǎo)致的訴權(quán)濫用現(xiàn)象，可以建立“訴訟阻卻”制度，即只要有原告就某一客觀爭議提起訴訟，其他公民提起的同類訴訟可以不予受理，法院則應(yīng)全面審查此類爭議涉及的行政公權(quán)力行為的合法性和合理性。

　�。ㄈ�）拓展審查對象，確立主觀訴訟制度

　　現(xiàn)行《行政訴訟法》第11條的規(guī)定表明，人民法院只受理公民、法人和其他組織對侵犯其財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的具體行政行為提起的訴訟，人民法院受理其他行政案件需要法律法規(guī)的明確規(guī)定。《政府信息公開條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！币灰�(guī)定授權(quán)公民、法人或其他組織起訴侵害其合法權(quán)益的任何信息公開行為，此處所言及的“合法權(quán)益”當(dāng)然不僅僅限于知情權(quán)，亦可能是隱私權(quán)、商業(yè)秘密等等。對于諸如此類的權(quán)利，均可以提起行政訴訟�！墩�府信息公開條例》第33條的規(guī)定使公民的知情權(quán)等權(quán)利能夠以行政訴訟的方式獲得救濟，是一個不小的進步。但這并不意味著這些權(quán)利能夠在現(xiàn)行行政訴訟制度下獲得全面的救濟和保障�，F(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定人民法院在審查行政行為時，只能審查行政行為的合法性，而非公民合法權(quán)利是否被侵犯。在實質(zhì)上，現(xiàn)行行政訴訟并不是一種以公民權(quán)利訴求為審查對象的主觀訴訟，其保障公民權(quán)利的功能因此被極大地弱化。質(zhì)言之，公民可以通過行政訴訟審查主觀爭議涉及的行政行為的合法性，卻未必能夠?qū)υ摲N行政行為所侵害的公民合法權(quán)益給予完全的救濟�！墩�府信息公開條例》雖賦予公民、法人或其他組織就侵犯其任何合法權(quán)益的行政行為提起訴訟，現(xiàn)行《行政訴訟法》確立的客觀化訴訟制度卻無法圓滿地完成此項重任，化解相關(guān)的主觀爭議。為了實現(xiàn)《政府信息公開條例》關(guān)于公民知情權(quán)和其他合法權(quán)益保障的規(guī)定，現(xiàn)行行政訴訟制度改革應(yīng)建立以回應(yīng)原告權(quán)利訴求為中心的訴訟類型，拓展行政訴訟的審查對象，徹底解決政府信息真實性爭議中的主觀爭議。

　　【注釋】

　　[1][日]蘆部信喜：《憲法學(xué)Ⅲ人格權(quán)論(1)》，有斐閣1998年版，第262頁，轉(zhuǎn)引自朱芒：《開放型政府的法律理念和實踐（上）—日本信息公開制度》，《環(huán)球法律評論》2002年第3期。

　　[2]劉萃、呂艷濱:《政府信息公開研究》,《政法論壇》2003年第3期。

　　[3、13][英]威廉·韋德著：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第365頁。

　　[4]陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（上）》，山東人民出版社2001年版，第185頁。

　　[5]胡錦光、王鍇：《論公共利益概念的界定》，《法學(xué)論壇》2005年第1期。

　　[6]朱芒：《開放型政府的法律理念和實踐（下）—日本的信息公開制度》，《環(huán)球法律評論》 2002年第4期。

　　[7]杜鋼建：《知情權(quán)制度比較研究—當(dāng)代國外權(quán)利立法的新動向》，《法學(xué)研究》1993年第3期。

　　[8][法]盧梭著：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第125頁。

　　[9]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版2007年版，第175-179頁。

　　[10]歐愛民：《論行政訴訟的客觀化》，《求索》 2004年第7期。

　　[11][20][英]丹寧著：《法律的訓(xùn)誡，楊百揆等譯，法律出版社1999年版，第125頁。

　　[12]王名揚：《法、美、英、日行政法簡明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁。

　　[14][18]梁鳳云：《行政訴訟法修改的若干理論前提：從客觀訴訟與主觀訴訟的角度》，《法律適用》2006年第5期。

　　[15][16]孫林：《環(huán)境法與可持續(xù)發(fā)展》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1996年版，第300頁。

　　[17][日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第430頁；
[日]室井力著：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第236頁；
王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第641-642頁。

　　[19][21]江必新、梁鳳云：《政府信息公開與行政訴訟》，《法學(xué)研究》2007年第6期。

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