我國人民代表大會有個眾所周知的雅號，謂之“橡皮圖章”。過去我以為那只不過是別人對它的戲稱。后來有一次我參加全國人大法律委員會和財經(jīng)委員會在人民大會堂圓廳召開的企業(yè)破產(chǎn)法座談會，中間休息15分鐘之后、會議召集人對大家說：“好了，休息時間結(jié)束了，現(xiàn)在我們橡皮圖章繼續(xù)開會吧！”會場上一陣哄笑。哄笑中我感覺到“橡皮圖章”一詞并無惡意，也是他們自己的戲稱。

　　改革開放幾十年了，許多事情都在起變化。“橡皮圖章”能不能變？我說能變。

　　至于如何變？請聽我細(xì)細(xì)道來……

　　人大改革的目標(biāo)

　　1986年9月28日，中共中央曾作出關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議。其中有一段話講得很好：

　　“我國社會主義發(fā)展中的主要歷史教訓(xùn)，一是沒有集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，二是沒有切實建設(shè)民主政治。十一屆三中全會以來，我們黨強(qiáng)調(diào)沒有民主就沒有社會主義現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)民主要制度化法律化，強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，切實推進(jìn)黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化�！�

　　顯然，民主與社會主義是缺一不可的。我們的目標(biāo)，就是要建設(shè)真正擁有高度民主的社會主義，這是億萬人民的共同需求。如果說缺什么補什么的話，尤其需要在民主政治建設(shè)上痛下決心。

　　建設(shè)民主政治的任務(wù)甚多，需要漸進(jìn)改革，逐步擴(kuò)大戰(zhàn)果。經(jīng)過長期研究，我認(rèn)為人民代表大會制度的改革風(fēng)險小而影響大，比較適于作民主政治建設(shè)的突破口。

　　全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)成為國家政治生活的中心。具體地說，全國人代會有必要、也有可能同時成為三個中心，即民主與法制建設(shè)的中心，民主訓(xùn)練的中心和國事研究中心。

　　人們常說：要使社會主義民主建設(shè)制度化、法律化。這項任務(wù)當(dāng)然必須通過大量的立法工作才能逐步實現(xiàn)。因此，人大作為社會主義民主與法制建設(shè)的中心是不難理解的。

　　人們常說：中國缺乏民主的傳統(tǒng)，廣大干部群眾缺乏民主的習(xí)慣，缺乏民主的素養(yǎng)。根據(jù)這一認(rèn)識，恐怕不應(yīng)得出中國不需要民主的結(jié)論，而應(yīng)當(dāng)說，中國現(xiàn)在尤其需要加強(qiáng)民主生活的訓(xùn)練。那么，民主訓(xùn)練應(yīng)當(dāng)在什么場所進(jìn)行呢？民主訓(xùn)練的理想場所是在人代會的會場上。當(dāng)選的人民代表一絲不茍地審議政府工作報告，嚴(yán)肅認(rèn)真地進(jìn)行差額選舉，為一項議案的得失利弊慷慨陳詞、各抒己見，這些場面通過廣播電視，讓天下人耳濡目染，不就成了億萬公民學(xué)習(xí)民主的最好課堂嗎？1986年9月人大常委會審議破產(chǎn)法草案時，唇槍舌劍激烈辯論的實況由中央電視臺播放出來，給人們留下的深刻印象二十多年都未能磨滅。許多觀眾說，希望各地的人代會、黨代會、團(tuán)代會也能那樣真正地發(fā)揚民主。你看，這不就起了民主示范的作用嗎？這不就是在帶動全民族逐步提高民主素質(zhì)嗎？

　　人民常常被教導(dǎo)說，要關(guān)心國家大事，要多為國家出主意想辦法，但是在國家決策過程不公開的情況下，老百姓不知道國家正在研究什么問題，哪方面需要獻(xiàn)計獻(xiàn)策。人們只是在某項重大決策作出之后才被告知，該決策是如何之偉大正確。久而久之，在許多干部群眾心目中，國家的重大決策都是自上而下落到自己頭上，而不是他們自己或自己的代表審時度勢、權(quán)衡利弊作出的選擇。人們的這種體驗導(dǎo)致了對國家決策不同程度的逆反心理和離心傾向。而在確立了人代會公開化制度之后，國家權(quán)力機(jī)關(guān)決策前的研究過程、辯論過程能通過現(xiàn)代傳播媒介迅速為億萬公民所透視，億萬公民就能圍繞人代會討論的問題而思考、而討論，并且有針對性地為國家出謀劃策，會內(nèi)會外結(jié)合起來，人代會就能成為全國人民的國事研究中心了。

　　為了使我國人大真正成為全國政治生活的中心，切實擔(dān)負(fù)起最高權(quán)力機(jī)關(guān)與最高立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，我建議首先著手進(jìn)行以下五個方面的改革：

　　人民代表應(yīng)人員精干、專職專薪

　　眾所周知，人民代表大會是由人民代表所組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。《中華人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”

　　首先，人民代表的產(chǎn)生，決不能由任何機(jī)構(gòu)或任何個人指定；
指定的代表只會對指定者負(fù)責(zé)，不可能代表民意，不可能對選民負(fù)責(zé)；
其次，不能把人民代表變成一種所謂的“榮譽”，僅僅以代表為榮譽職務(wù)的人，既沒有對國家立法和決策負(fù)責(zé)的動機(jī)，也往往不具備對國家立法和決策負(fù)責(zé)的能力。

　　不是“專職專薪”的人民代表，很難在行使國家立法權(quán)、決策權(quán)時盡職盡責(zé)。現(xiàn)在的人民代表都是兼職的，全國人大代表僅僅每年到北京開一次大會，各省的人大代表也只是每年到省會開一次大會，平時都是各忙各的本職工作，當(dāng)官的當(dāng)官、養(yǎng)豬的養(yǎng)豬、賣菜的賣菜。正如來自東莞的人民代表李錦生所說：“相對于本職工作的連續(xù)性而言，代表工作很可能會是“兼顧”的甚至“稍帶”的，這必將導(dǎo)致代表權(quán)力及職能的弱化”。這些平時不研究人大工作的人民代表對國家大事的科學(xué)決策很難發(fā)揮作用。

　　作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)全國人大常委會，其大多數(shù)“常務(wù)委員”也是不搞常務(wù)的兼職人員，也是名不副實。

　　因此我認(rèn)為，人民代表大會的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有所改革，主要是將人大與其常委會并軌。這就意味著：

　　一是取消現(xiàn)有的各級人民代表大會常務(wù)委員會；

　　二是通過在公民中定期普選產(chǎn)生專職專薪的人民代表，組成常設(shè)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人代會選舉產(chǎn)生主席一人，負(fù)責(zé)主持人代會會議和大會閉會期間的日常工作。副主席一至二人協(xié)助主席工作，無需更多副職。

　　現(xiàn)在全國人大代表近三千人。這么多人開會，根本無法深入研究工作，基本上是人海戰(zhàn)術(shù)、大轟大嗡、勞民傷財。為了提高工作效率，人民代表的人數(shù)應(yīng)該大大壓縮。全國人代會只需由三百名左右的代表組成，省級人代會由一百名左右的人民代表組成，省以下人代會的代表人數(shù)以此遞減。通過修改憲法，將目前人大常委會的職權(quán)概由人代會統(tǒng)一履行，這就無須重疊機(jī)構(gòu)“人大常委會”了；
同時要規(guī)定：“凡不能堅持每天八小時從事人大專職工作的，不得為人大代表候選人；
凡因故一年有六十天以上不能參加人大會議和人大其他工作的，應(yīng)辭去人大代表的職務(wù)。”

　　為了保證國情統(tǒng)計的真實性和科學(xué)性，有必要將統(tǒng)計部門劃歸全國人代會和地方各級人代會直接領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)名稱為國家調(diào)查統(tǒng)計局和地方調(diào)查統(tǒng)計局。各級調(diào)查統(tǒng)計局應(yīng)根據(jù)統(tǒng)計法和其他法律，健全工作制度，及時向國家和地方各機(jī)關(guān)、團(tuán)體及科研工作者提供統(tǒng)計數(shù)字和統(tǒng)計分析。國民經(jīng)濟(jì)主要數(shù)據(jù)和情況，每年必須定期向全體公民公布。凡需保密而不公布的統(tǒng)計資料，統(tǒng)計局須以專項正式文件列出目錄清單。

　　人民代表大會代表、正副主席及專門委員會正副主任、委員和所有工作人員（臨時邀請的除外）的工資，一律由人代會發(fā)放。他們?nèi)温毱陂g不得在其他任何機(jī)關(guān)、單位、政黨兼任職務(wù)和領(lǐng)取工資、獎金、津貼、補助，不得接受任何方面的贈款和貴重禮物。

　　人民代表大會秘書部門負(fù)責(zé)定期出版《人民代表大會公報》、《人大會議發(fā)言記錄集》、《法律匯編》等。除涉及機(jī)密事務(wù)的材料可以列為專號、縮小發(fā)行面、推遲公布時間之外，其他一切材料都應(yīng)該如實且及時向全民公開，使公民能夠及時了解立法機(jī)關(guān)的活動和各位人民代表的主張，并作為選民考察人民代表以及在下次選舉時考慮如何投票的重要依據(jù)。

　　由人代會掌握財權(quán)

　　中國目前的財政體制是財政大權(quán)由政府獨攬。雖然財政預(yù)算由人民代表大會審議批準(zhǔn)，但是政府總是先斬后奏，立法機(jī)關(guān)往往奈何不得。如2008年國務(wù)院以4萬億元應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的決定就沒有經(jīng)過全國人大審議批準(zhǔn)。不僅如此，而且，人民代表大會、政治協(xié)商會議、人民法院、人民檢察院等等國家機(jī)關(guān)都必須向政府財政部門作揖要錢。這種財政體制，使得立法權(quán)和司法權(quán)的獨立性都大打折扣。現(xiàn)在世界上幾乎所有的國家都是由議會掌握財權(quán)。只有這樣，才能把基本關(guān)系理順。建議我國各級人代會設(shè)立撥款委員會，由該委員會根據(jù)本級人代會通過的年度財政預(yù)算，按財政支出需要撥款，交由中央國家機(jī)關(guān)和地方各級國家機(jī)關(guān)規(guī)范安排使用。其中巨額撥款項目，必須通過人民代表大會專項答辯會審議后才能批準(zhǔn)執(zhí)行。

　　全國人代會撥款委員會可以把財政“蛋糕”大致切成七塊：全國人民代表大會、政治協(xié)商會議全國委員會、中央人民政府（國務(wù)院）、國家軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院各一塊，國家機(jī)動財力一塊保留在撥款委員會手中。預(yù)算修改、追加撥款，概由人代會審議批準(zhǔn)。地方財政沒有國防費用開支，只需切成六塊，各自規(guī)范使用，各大機(jī)關(guān)都對人民代表大會負(fù)責(zé)，而不是都對政府下屬的財政部門負(fù)責(zé)。

　　我國憲法早已規(guī)定各級人代會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人代會行使財政撥款權(quán)，統(tǒng)管財政收支的大盤子，完全名正言順。這將有利于從經(jīng)費上理順國家機(jī)構(gòu)相互之間的分權(quán)制衡關(guān)系，保證它們各司其職，避免不必要的交叉、干涉和內(nèi)耗。

　　人民代表大會議事要以大會發(fā)言為主

　　《全國人民代表大會議事規(guī)則》（以下簡稱“規(guī)則”）第十二條規(guī)定：“主席團(tuán)認(rèn)為必要的時候，可以召開大會全體會議進(jìn)行大會發(fā)言，就議案和有關(guān)報告發(fā)表意見�！边@種規(guī)定一方面暴露出主席團(tuán)權(quán)力過大，一方面又把本屬于正常程序的大會發(fā)言，變成了由主席團(tuán)控制的一種特殊情況，十分不妥。

　　人大代表，無論主席團(tuán)成員或非主席團(tuán)成員，其權(quán)利都是平等的，會議主席團(tuán)可為會議服務(wù)，但不能取代或限制人民代表行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)與決策權(quán)。

　　　 在人民代表大會上，人民代表主要是通過大會發(fā)言和表決來行使自己的權(quán)力�？墒前瓷鲜鲆�(guī)定，只要主席團(tuán)不同意，任何人民代表要在大會發(fā)言的愿望都得不到實現(xiàn)。這是不是有點過分？

　　大會發(fā)言影響較大，便于各種意見直接交流，互相啟迪、深入辯論，從而減少決策失誤。人民代表大會既然稱作“大會”，理所當(dāng)然，大會發(fā)言和辯論就應(yīng)是其主要的議事形式，中型會議和小組會只能是輔助形式。否則，全國人民代表何必花那么多路費和住宿費集中到北京來開會？只需把大會文件和資料發(fā)到各省、市、自治區(qū)，在當(dāng)?shù)胤纸M討論討論就算了。最近幾年召開的全國人民代表大會，越來越多的人民代表要求作大會發(fā)言，進(jìn)一步說明了大會發(fā)言的必要性和重要性。當(dāng)然，為了保證大會的效率，可以限制每一位人民代表的大會發(fā)言時間，但不能以任何理由取消任何代表在大會發(fā)言的權(quán)利。

　　為此，建議“規(guī)則”第十二條修改為：“大會秘書局應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求在大會上發(fā)言的代表人數(shù)，安排大會發(fā)言。就同一議題，大會發(fā)言者每人可以發(fā)言兩次，第一次不超過十分鐘，第二次不超過五分鐘。”

　　為了便于人代會集中精力討論絕大多數(shù)代表共同關(guān)心的主要議案，建議對“規(guī)則”作相應(yīng)修改：

　　“第十九條 ······秘書局須將人民代表向大會提出的議案或議案提要（均應(yīng)限于一千字以內(nèi)）印發(fā)給全體代表，在提案截止日之后的三天以內(nèi)，以書面投票方式選出票數(shù)最多的5-10項重要議案，列入本次大會議程，由本次大會審議；
其余議案則由相關(guān)專門委員會審議之后，再向全國人代會提交審議結(jié)果報告，最后由全國人代會審議并作出決議�！�

　　人代會應(yīng)在冬季開會審議年度計劃和預(yù)算

　　全國人代會的重要職權(quán)之一是審議國家年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算。但是每年3月召開全國人代會時，當(dāng)年計劃和財政預(yù)算不僅早已下達(dá)，而且已經(jīng)執(zhí)行了四分之一，可謂“先斬后奏”或“邊斬邊奏”。這種程序使立法機(jī)關(guān)的決策成了馬后炮，成了被行政權(quán)愚弄的對象。人民代表審議時，盡管慷慨激昂，評頭論足，可是計劃和預(yù)算的基本格局已經(jīng)不可能改變了，未奏已先斬，無可奈何，只得照樣批準(zhǔn)通過。

　　為此我建議：以審議國家年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算為主要議程的全國人民代表大會，開會的時間改在每年第四季度，比如說10月底11月初。這樣做并沒有什么實質(zhì)性的困難，卻能使人民代表對次年的計劃及財政預(yù)算作出有效的審議；
需要修改的、需要調(diào)整的，才會有時間進(jìn)行修改和調(diào)整，從而保證立法機(jī)構(gòu)決策的權(quán)威，一改過去人民代表的審議“說了也白說”的尷尬狀況。

　　地方各級人代會召開的時間也存在上述問題，須作相應(yīng)的改進(jìn)。

　　立法工作要充分公開化

　　政治公開化是實行憲政民主的必要條件。國家立法、行政、司法的工作都應(yīng)當(dāng)公開化，而立法工作的公開化是更為基本的條件。公民沒有知情權(quán)，其參政議政無從談起，“主權(quán)在民”也就難以落實。同時，在政治公開化的諸多項目中，最容易做到的也是立法公開化，即議會公開化。當(dāng)今世界各國議會公開化已經(jīng)成為普遍通行的重要原則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　不少國家都把它載入了憲法。

　　人民代表大會對人民公開，本是題中應(yīng)有之義。“規(guī)則”第十八條明確規(guī)定了“全國人民代表大會會議公開舉行”，并且確立了公民對人民代表大會的旁聽制度，這是很大的進(jìn)步。但是該“規(guī)則”在第十九條又規(guī)定“全國人民代表大會在必要的時候，可以舉行秘密會議；
舉行秘密會議，由主席團(tuán)征求各代表團(tuán)的意見后，做出決定。”這就違背了公開化的原則。

　　并不是說人民代表大會不可以舉行秘密會議，在討論某些國防問題、外交問題或其他涉及國家機(jī)密問題的時候，可以而且也應(yīng)當(dāng)舉行秘密會議。問題的關(guān)鍵在于，必須明確人大會議公開化是基本制度，會議保密只能是非常情況下的特例，而且這種特例必須經(jīng)過特別程序，即由三十名以上的人民代表提出議案，經(jīng)大會全體代表三分之二以上的多數(shù)作出決定，才能開秘密會議。如果不這樣嚴(yán)加限制，作為會議期間臨時性會務(wù)機(jī)構(gòu)的主席團(tuán)隨時都有權(quán)決定召開秘密會議的話，人代會的公開化原則就沒有穩(wěn)定可靠的保證了。

　　再者，建議在“規(guī)則”第十八條第三款增加“由全國人民代表大會秘書局設(shè)點，公開受理公民、團(tuán)體和社會組織旁聽全國人民代表大會的申請�！爆F(xiàn)在我國一些地方人代會在實行旁聽制度后，公民反應(yīng)熱烈，踴躍參與，效果很好。

　　建議在“規(guī)則”第十八條第四款之后增加一款“大會、中型會議、小組會及各專業(yè)委員會的各種公開會議均允許記者采訪，允許電視臺、廣播電臺錄音、錄像，現(xiàn)場直播或錄播�！�

　　在“規(guī)則”第二十三條規(guī)定“對準(zhǔn)備提請會議審議的重要法律草案，可以將草案公布，廣泛征求意見，并將意見匯總印發(fā)會議”。建議將其中“重要法律草案”改為“所有法律草案”。

　　在“規(guī)則”第四十八條“全國人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議”后面，建議加上一句：“并公布調(diào)查報告的全文或摘要”。

　　此外，建議全國人大代表凡有條件者，均宜在互聯(lián)網(wǎng)上開設(shè)個人博客，公布自己的提案及有關(guān)部門的答復(fù)，公布自己對人大所討論的議題的意見，定期在自己的博客上公開向選民述職并公布選民及網(wǎng)友的相關(guān)評議。

　　眾所周知，與黨政軍警相比，人民代表大會需要保守的機(jī)密最少，因此人民代表大會公開化的難度并不大，公開的主要內(nèi)容就是人民代表在討論國事中的各種不同意見。人代會公開化有助于公民與人民代表之間的溝通，擴(kuò)大人民代表大會制度的影響力，有利于國家政治生活的活躍，有益于民主政治及和諧社會的建設(shè)。

　　中共十二屆六中全會提出切實推進(jìn)整個社會生活民主化的任務(wù)，已經(jīng)二十三年了，真是彈指一揮間！人們常說，改革在與革命賽跑，民主政治的建設(shè)也在與革命危機(jī)賽跑。只有積極進(jìn)行社會主義民主的改革與建設(shè)，才能爭取主動、爭取立于不敗之地。

　　2009.3.2

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