[摘要]在西方政黨政治潮流及蘇俄體制的影響下，中國(guó)國(guó)民黨總理孫中山形成了一套頗有特色的“黨治”理念，為此后中國(guó)國(guó)民黨執(zhí)政體制奠定了理論基礎(chǔ)。1926年，廣州國(guó)民政府初步建立起中國(guó)歷史上第個(gè)“黨國(guó)”體制。1927年4月，伴隨著南京國(guó)民政府成立和統(tǒng)一全國(guó)，中國(guó)國(guó)民黨繼續(xù)實(shí)施其“黨國(guó)”體制�！包h國(guó)”體制的核心在于，作為執(zhí)政黨的中國(guó)國(guó)民黨，以黨的意識(shí)形態(tài)作為治國(guó)的基本原則，以“黨政雙軌制”的權(quán)力管理體系作為自上而下的行政運(yùn)作模式。這一獨(dú)具特色的行政管理體制，既是西方政黨政治理念特別是蘇俄政黨體制進(jìn)入中國(guó)政壇的結(jié)果，也是傳統(tǒng)中國(guó)政治文化與西方現(xiàn)代政黨體制及理念相互作用的產(chǎn)物。由于理念與利益的分化，“黨國(guó)”體制不僅形成了中國(guó)現(xiàn)代政治制度及其運(yùn)作模式的重大變革，成為中國(guó)國(guó)民黨統(tǒng)治體系內(nèi)黨，政，軍的利益紛爭(zhēng)的根源，也由于黨，政兩條管理系統(tǒng)并存且關(guān)系滯礙而導(dǎo)致行政成本倍增，進(jìn)而演變?yōu)橹袊?guó)國(guó)民黨政治制度上的一大頑癥。

　　[關(guān)鍵詞]中國(guó)國(guó)民黨；
黨國(guó)體制；
“黨政雙軌制”；
孫中山；
蘇俄政黨體制

　　中國(guó)國(guó)民黨大陸執(zhí)政時(shí)期建立起來(lái)的“黨國(guó)”體制，開(kāi)創(chuàng)了20世紀(jì)中國(guó)政治制度演變的新篇章。“黨國(guó)”體制發(fā)仞于西方政黨政治理念，在晚清民初中國(guó)政壇的傳播和孫中山基于現(xiàn)實(shí)利益考慮而對(duì)蘇俄以黨統(tǒng)政體制的推崇及由此產(chǎn)生的“黨治”理念，初試于廣州國(guó)民政府時(shí)期的政治實(shí)踐，成熟于國(guó)民黨全國(guó)執(zhí)政的南京政府時(shí)期。在政治體制上實(shí)行了頗具特色的“黨國(guó)”體制，在行政管理上具體表現(xiàn)為“黨政雙軌制”的管理機(jī)制。由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，加上具有獨(dú)裁傾向的軍人首領(lǐng)蔣介石的操縱，“黨國(guó)”體制在具體實(shí)施過(guò)程中逐漸與初期的政治理論相脫節(jié)，并使國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的政黨政治漸成畸形，在黨政不分的體制下，演繹出“黨弱政強(qiáng)”，“黨弱軍強(qiáng)”的基本特點(diǎn)。王奇生認(rèn)為：中國(guó)國(guó)民黨推行的黨政雙軌制，是“中國(guó)有史以來(lái)政治控制體制由單軌制向雙軌制的重大轉(zhuǎn)變，亦是近百年來(lái)中國(guó)政治體制由帝治向黨治，由王朝體制向黨國(guó)體制轉(zhuǎn)型嬗變的一個(gè)重要表征，可謂中國(guó)政治制度史上‘千年未有之變局’�！边@一評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)了“黨國(guó)”體制在中國(guó)近代政治制度史上的轉(zhuǎn)折意義，頗具啟發(fā)性。

　　由相關(guān)學(xué)術(shù)史的回顧可知，有關(guān)中國(guó)國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的相關(guān)研究，處于一個(gè)起步階段，若干重要問(wèn)題尚有再深化的必要。對(duì)這一問(wèn)題持續(xù)而深入的研究，是理解中國(guó)國(guó)民黨在大陸執(zhí)政時(shí)期的政治思想及活動(dòng)的根本所在。本文旨在對(duì)中國(guó)國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的中西源流，基本理念，不同時(shí)期的具體實(shí)踐，基本形態(tài)的變異及其影響進(jìn)行較為系統(tǒng)的考察。

　　一、源流：孫中山“黨治”理念與蘇俄體制的影響

　　與傳統(tǒng)的王朝集權(quán)制度相比，源于西方的政黨政治，不僅打破了少數(shù)精英分子通過(guò)世襲制度對(duì)政治資源的壟斷，也在某種程度上體現(xiàn)了更多階層和民眾的利益與需求，體現(xiàn)的是更大范圍內(nèi)民眾參與政治的基本歷史趨勢(shì)。顯然，政黨政治是人類在尋求政治民主化進(jìn)程中的必由階段。

　　西方政黨政治的理念進(jìn)入中國(guó)，起于甲午戰(zhàn)后的改革及革命運(yùn)動(dòng)，真正付諸政治實(shí)踐始于民國(guó)之初。各政黨對(duì)未來(lái)中國(guó)采納何種政治體制意見(jiàn)不一，如共和憲政，如專政集權(quán)等，莫衷一是，但此時(shí)尚無(wú)一黨專權(quán)的提法。站在中國(guó)政黨政治潮頭的孫中山曾說(shuō)：“余之謀中國(guó)革命，其所持之主義，有因襲吾國(guó)固有之思想，有規(guī)撫歐洲之學(xué)說(shuō)事跡者，有吾所獨(dú)見(jiàn)而創(chuàng)獲者”。在孫中山的思想表層，源于法國(guó)啟蒙思想的“自由，平等，博愛(ài)”的意識(shí)，構(gòu)成他政治思想中“新學(xué)”的核心理念，然而傳統(tǒng)政治文化的積淀與革命現(xiàn)實(shí)的需要，又使孫中山的政治理念及實(shí)踐特征表現(xiàn)出明顯的傳統(tǒng)意味。思想中的中西雜陳，實(shí)踐中的新舊并存，不僅極大地模糊了中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的目標(biāo)，也使其建國(guó)理論的現(xiàn)代性構(gòu)成充滿變異。

　　在探索建立共和國(guó)過(guò)程中，孫中山看到了西方國(guó)家政黨政治的重要性，多次聲稱：“國(guó)家必有政黨，一切政治始能發(fā)達(dá)。”“若無(wú)政黨，則民權(quán)不能發(fā)達(dá)，不能維持國(guó)家，亦不能謀人民之幸福，民受其毒，國(guó)受其害，是故無(wú)政黨國(guó)，國(guó)家有腐敗，民權(quán)有失敗之患�！薄安还苷�府是民主的或是君主的，政黨總是在的，而且政府的指導(dǎo)權(quán)也總是從一黨轉(zhuǎn)移到彼一黨的。中國(guó)也已開(kāi)始有了自己的政黨。事實(shí)上，中國(guó)的黨，社，已經(jīng)太多了，最好他們能聯(lián)合成兩三個(gè)有力的大黨。每一政黨的明確政策將會(huì)隨著時(shí)間的推移而確定下來(lái)”，因而孫中山“向來(lái)主張以黨治國(guó)”。1912年，同盟會(huì)與其他團(tuán)體共建國(guó)民黨，并在民初國(guó)會(huì)選舉中獲得大勝。孫中山甚至認(rèn)為英美式政黨政治已在中國(guó)展開(kāi)，其治國(guó)理念明確“以英，美先進(jìn)國(guó)之[為]模范”，政黨政治“一以養(yǎng)成多數(shù)者政治上之智識(shí)，而使人民有對(duì)于政治上之興味；
二組織政黨內(nèi)閣，直行其政策；
三監(jiān)督或左右政府，以使政治之不溢乎正軌”，顯然，此時(shí)的孫中山主張多黨制而不是“一黨治國(guó)”，國(guó)民黨的組成及活動(dòng)也仿效歐美的政黨模式。然而，在與袁世凱倡行假共和，真專制的對(duì)壘中，國(guó)會(huì)第一大黨的國(guó)民黨被宣布非法，多黨制為基礎(chǔ)的代議制被棄之如敝履。民國(guó)初年中國(guó)政治體制的變異，使心儀歐美代議制的孫中山大受震動(dòng)。

　　民初，西方政黨政治的運(yùn)作程序在中國(guó)表現(xiàn)出了明顯變異，如黨員跨黨現(xiàn)象的普遍性，黨義異同難以區(qū)別，“黨綱不過(guò)是一種空洞的招牌”，“一切黨都沒(méi)有民眾作基礎(chǔ)”，“不過(guò)是讀書(shū)紳士階級(jí)的專用品”�！按藭r(shí)候已有了長(zhǎng)久歷史的國(guó)民黨的組織和黨員間的聯(lián)絡(luò)指揮，恐怕還不如這個(gè)新成立的全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)組織的完密，運(yùn)用的活潑，靈敏�！贝送�，國(guó)民黨內(nèi)部派系分化過(guò)大，利益不均，沖突不斷的問(wèn)題，多次嚴(yán)重影響到革命黨應(yīng)有的組織功能及必需的組織效率，也令孫中山苦惱不已。為實(shí)現(xiàn)“二次革命”及再造民國(guó)的宏愿，孫中山希望國(guó)民黨在與北洋軍閥的斗爭(zhēng)中，充分體現(xiàn)出一個(gè)革命型政黨所應(yīng)有的凝聚力和戰(zhàn)斗力。孫中山認(rèn)為，非得有一個(gè)徹底的革命，才能解決中國(guó)所有的政治問(wèn)題�！澳媳毙屡f國(guó)會(huì)，一概不要它，同時(shí)把那些腐敗官僚，跋扈武人，作惡政府[客]，完完全全掃干凈它，免致它再出來(lái)?yè)v亂，出來(lái)作惡，從新創(chuàng)造一個(gè)國(guó)民所有的新國(guó)家，比現(xiàn)在的共和國(guó)家還好得多�！倍�要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一個(gè)具有較強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力的革命黨的存在就顯得非常重要，“革命未成功時(shí)要以黨為生命，成功后仍絕對(duì)用黨來(lái)維持�！贝藭r(shí)，孫中山在不同場(chǎng)合屢次倡議“以黨治國(guó)”理論，既是對(duì)民初共和體制變異的極度不滿，更是對(duì)國(guó)民黨無(wú)力奪取政權(quán)，穩(wěn)定政局的不滿。從某種意義上講，孫中山政黨理論的核心，是先“以黨建國(guó)”，即依靠革命政黨以革命方式奪取政權(quán)，然后“以黨治國(guó)”，運(yùn)用政權(quán)，訓(xùn)練民眾，最后實(shí)現(xiàn)全民政治，其思路尚局限于西方政黨政治的路數(shù)中。

　　1917年11月，沙俄帝國(guó)爆發(fā)十月革命并導(dǎo)致政權(quán)更替。十月革命后，列寧領(lǐng)導(dǎo)布爾什維克黨進(jìn)行了創(chuàng)立無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政體系的探索。1922年底，俄共(布)一黨獨(dú)存和專政的局面形成，黨代表人民行使權(quán)力的國(guó)家管理模式同時(shí)確定。蘇俄式“黨國(guó)”體制的基本特征是：在自上而下的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)蘇聯(lián)蘇維埃代表大會(huì)——中央執(zhí)行委員會(huì)(主席團(tuán))——加盟共和國(guó)蘇維埃代表大會(huì)——州與省蘇維埃——區(qū)蘇維�！�—工人區(qū)所屬市蘇維埃，鎮(zhèn)蘇維埃，村蘇維埃外，另外建立起一整套黨的組織管理機(jī)構(gòu)，形成了黨組織與行政機(jī)構(gòu)共同分治公共權(quán)力的雙重管理體系。

　　與此同時(shí)，成功領(lǐng)導(dǎo)了一場(chǎng)中心城市暴動(dòng)，全國(guó)響應(yīng)并迅速奪權(quán)革命的布爾什維克黨，強(qiáng)烈吸引著處于革命激進(jìn)主義思潮中的孫中山和知識(shí)分子群體。1918年，孫中山即表示希望“中俄兩黨團(tuán)結(jié)共同奮斗”。1921年，孫中山正式提出了“以黨治國(guó)”的概念，這一理念顯然是有別于之前的“黨治”思想的。1922年1月，他明確表示：“法美共和國(guó)皆舊式的，今日唯俄國(guó)為新式的；
吾人今日當(dāng)造成一最新式的共和國(guó)�！痹诒容^中俄兩國(guó)革命的效果后他又指出：“此后欲以黨治國(guó)，應(yīng)效法俄人。”這一時(shí)期，孫中山倡行學(xué)習(xí)蘇俄的興奮點(diǎn)，主要在于蘇俄能為國(guó)民黨提供什么具體的政治與軍事援助，為此，孫中山與蘇俄接觸頻繁并有目的地屢次強(qiáng)調(diào)“以俄為師”。這一政治態(tài)度，終于換得了蘇聯(lián)政府200萬(wàn)金盧布的財(cái)政支持與提供武器，軍事顧問(wèn)的軍事援助。但孫中山并沒(méi)有因此全盤(pán)接受蘇俄政治理念及體制，他曾明確表示：“共產(chǎn)組織，甚至蘇維埃制度，事實(shí)均不能引用于中國(guó)。因?yàn)橹袊?guó)并無(wú)使此項(xiàng)共產(chǎn)制度或蘇維埃制度可以成功之情況也�！蓖跗嫔�也認(rèn)為：孫中山“師俄”的目標(biāo)，主要是希望以蘇俄黨的組織性及紀(jì)律性改造派系紛爭(zhēng)，缺少凝聚力的國(guó)民黨黨務(wù)。隨著蘇俄及共產(chǎn)國(guó)際對(duì)孫中山援助的增加，以現(xiàn)實(shí)政治利益為出發(fā)點(diǎn)的孫中山，先后派蔣介石等人出訪蘇俄，在政治理念上基本拋棄了西方政黨模式，接受蘇俄顧問(wèn)對(duì)于中國(guó)國(guó)民黨改組的指導(dǎo)，甚至接受了共產(chǎn)國(guó)際提出的共產(chǎn)黨加入國(guó)民黨的合作主張。國(guó)民黨“一大”期間制定的黨章，決議案及宣言等一系列文件，基本確定了按照布爾什維克黨模式建黨和按照蘇聯(lián)模式“以黨治國(guó)”的新方針，直到孫中山去世未有變化。

　　孫中山“以黨治國(guó)”的理念具體包括如下內(nèi)容：一，中國(guó)國(guó)民黨是各個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)盟。1924年國(guó)民黨改組前，孫中山稱政黨是“代議機(jī)關(guān)或政府之腦�！�，認(rèn)為中國(guó)同盟會(huì)和中華革命黨是革命黨而不是政黨，“必須流血冒險(xiǎn)，犧牲性命財(cái)產(chǎn)，才能做成革命之功”，才能完成由革命黨到政黨的角色轉(zhuǎn)換。改組后，孫中山認(rèn)為中國(guó)國(guó)民黨兼具革命黨與政黨的雙重功能，要求國(guó)民黨，“一方面當(dāng)對(duì)于農(nóng)夫，工人之運(yùn)動(dòng)，以全力助其開(kāi)展……，一方面又當(dāng)對(duì)于農(nóng)夫，工人要求參加國(guó)民黨，相與為不斷之努力，以促國(guó)民革命運(yùn)動(dòng)之進(jìn)行�！倍�中國(guó)國(guó)民黨要想真正成為各社會(huì)階級(jí)的聯(lián)盟，孫中山認(rèn)為必須推行三民主義，以民族主義反對(duì)帝國(guó)主義，建立強(qiáng)大的獨(dú)立民族國(guó)家，以民權(quán)主義使民眾享有直接民權(quán)為基礎(chǔ)的五權(quán)分立制度和真正的地方自治，以民生主義實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕者有其田”，節(jié)制資本，改善民眾生活。如此，中國(guó)國(guó)民黨才能具備代表各階級(jí)利益的資格與能力，也才能“以黨治國(guó)”。二，改組后，黨的組織原則襲用聯(lián)共(布)的民主集權(quán)制原則和組織制度，增加了黨內(nèi)民主性，權(quán)力主要集中在各級(jí)黨組織；
確立了全國(guó)代表大會(huì)，地方代表大會(huì)，地方黨員大會(huì)的制度，分別為各級(jí)黨部的權(quán)力機(jī)關(guān)。再由它們選出各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)具體管理黨務(wù)。代表大會(huì)閉會(huì)期間，執(zhí)行委員會(huì)為代行權(quán)力機(jī)關(guān)。在執(zhí)行機(jī)關(guān)中，采取委員會(huì)合議決策的體制，這是國(guó)民黨對(duì)俄共黨章的移植。此外，國(guó)民黨還保留總理制，總理?yè)碛袑?duì)決議的最后決定權(quán)，黨的領(lǐng)袖顯然有僭越黨章的嫌疑。三，以黨統(tǒng)政是“以黨治國(guó)”理念的核心。孫中山認(rèn)為，革命未成功前，革命黨的主要責(zé)任是建國(guó)；
革命勝利后，中國(guó)國(guó)民黨是擔(dān)負(fù)中華民國(guó)政治權(quán)力管理的唯一政黨�！案锩�未成功時(shí)，要以黨為生命；
成功后，仍絕對(duì)用黨來(lái)維持�！闭�權(quán)建立后，為“芟除實(shí)行國(guó)民黨主義之一切障礙，更應(yīng)以黨為掌握政權(quán)之中樞。蓋惟有組織，有權(quán)威之黨，乃為革命的民眾之本據(jù)”。孫中山還認(rèn)為，西方資本主義國(guó)家的兩黨制或多黨制弊端極大，主張中國(guó)應(yīng)模仿十月革命后蘇俄實(shí)行一黨制，由中國(guó)國(guó)民黨單獨(dú)承擔(dān)和治理中華民國(guó)的責(zé)任。四，孫中山認(rèn)為，“以黨治國(guó)”的基本要求，是要把黨的意識(shí)形態(tài)如三民主義理論作為國(guó)家的根本原則，“并不是用本黨的黨員治國(guó)，是用本黨的主義治國(guó)”。五，孫中山提出了“權(quán)能分治”“五權(quán)分立”的理念，目的在于防止專制獨(dú)裁現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)把國(guó)家權(quán)力分為“政權(quán)”和“治權(quán)”。前者也叫民權(quán)，包括選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決四項(xiàng)應(yīng)該交到人民手中；
后者也叫政府權(quán)，包括行政，立法，司法，考試，監(jiān)察五權(quán)。通過(guò)權(quán)與能的劃分，用民權(quán)來(lái)管理治權(quán)，組成一個(gè)完整的權(quán)力機(jī)關(guān)，以達(dá)到兩權(quán)平衡。六，“訓(xùn)政”時(shí)期由國(guó)民黨擔(dān)負(fù)“訓(xùn)導(dǎo)”國(guó)民行使“政權(quán)”的責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)其最終目的是還政于民。在孫中山看來(lái)，中國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)人口中，大多數(shù)是“不知不覺(jué)”，而管理國(guó)家需要“先知先覺(jué)”，以此為據(jù)，將整個(gè)國(guó)民革命分為“軍政”，“訓(xùn)政”，“憲政”三個(gè)時(shí)期，分別實(shí)行“軍法之治”，“約法之治”，“憲法之治”。不難看出，孫中山“以黨治國(guó)”學(xué)說(shuō)的指導(dǎo)思想，是要在中國(guó)建立一種有別于西方政黨政治的新型政黨運(yùn)作模式。孫中山“黨治”思想內(nèi)涵的日益豐富成熟，成為國(guó)民黨政權(quán)確立“黨國(guó)”體制的理論基礎(chǔ)。

　　從早期接受西方政黨政治理念及運(yùn)作模式的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而吸收蘇俄“一黨專政”體制，晚年孫中山政治理念的轉(zhuǎn)變影響深遠(yuǎn)，即可以視為孫中山意識(shí)到政黨政治不可逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)的順勢(shì)而為，也可以看作他對(duì)民初北京政府時(shí)期代議制政治運(yùn)作混亂局面極度不滿的反映。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　暴力奪取政權(quán)以及強(qiáng)化國(guó)民黨凝聚力及組織效率的現(xiàn)實(shí)需要，又使孫中山在不愿接受蘇俄式共產(chǎn)主義理念及蘇維埃體制的同時(shí)，卻對(duì)截取蘇俄“一黨專政”的技術(shù)層面興趣濃厚。在具體的政治運(yùn)作層面上，“一黨治國(guó)”的理念不僅要將黨的意識(shí)形態(tài)置于與憲法同樣的最高地位，而且如果沒(méi)有抱有信仰的黨員的貫徹與執(zhí)行，“主義治國(guó)”勢(shì)所難行。顯然，孫中山的“以黨治國(guó)”理念，混合著西方憲政理念和蘇俄體制影響的復(fù)雜成份，對(duì)廣州，武漢國(guó)民政府時(shí)期“黨國(guó)”體制的初創(chuàng)以及南京國(guó)民政府“黨國(guó)”體制的成熟，均產(chǎn)生了重大影響。

　　二、確立：廣州國(guó)民政府的政治實(shí)踐

　　所謂“黨治”理念，主要是強(qiáng)調(diào)由革命的政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)革命和治理國(guó)家�！昂�(jiǎn)而言之，以黨治國(guó)并不是用本黨的黨員治國(guó)，是用本黨的主義治國(guó)”，是用三民主義“統(tǒng)一全國(guó)人民的心理”。這是孫中山先生“以俄為師”，仿效蘇俄“黨國(guó)”體制而在政治制度上推進(jìn)的重大革新措施之一。經(jīng)過(guò)改組以后的中國(guó)國(guó)民黨，號(hào)稱是工人，農(nóng)民，小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)四個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)盟，“以黨治國(guó)”與“聯(lián)俄”“容共”的政策，是此時(shí)國(guó)民黨的基本綱領(lǐng)。孫中山逝世后，國(guó)民黨中央采取了一種所謂“委員合議制”決策方式，目的在于強(qiáng)調(diào)合議精神，反對(duì)個(gè)人獨(dú)裁。

　　1924年1月，中國(guó)國(guó)民黨“一大”通過(guò)的《中國(guó)國(guó)民黨總章》規(guī)定，黨的組織系統(tǒng)按全國(guó)，省，縣，區(qū)，分區(qū)的不同等級(jí)，依次設(shè)各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)，下級(jí)黨部受上級(jí)黨部的管轄。并要求在“秘密，公開(kāi)或半分開(kāi)之非黨團(tuán)體，如工會(huì)，俱樂(lè)部，會(huì)社，商會(huì)，學(xué)校，市議會(huì)，縣議會(huì)，省議會(huì)，國(guó)議會(huì)之內(nèi)”，特別組織國(guó)民黨黨團(tuán)。會(huì)議通過(guò)的《組織國(guó)民政府之必要提案》規(guī)定：國(guó)民黨依照孫中山手?jǐn)M的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》“組織國(guó)民政府”。這一時(shí)期，中國(guó)國(guó)民黨設(shè)立各級(jí)黨部的規(guī)定，顯示出向社會(huì)結(jié)構(gòu)深層的滲透意識(shí)，其明確提出的由其“組織國(guó)民政府”的“黨國(guó)”理念，雖然未及詳細(xì)規(guī)定至關(guān)重要的黨政關(guān)系原則，但“黨國(guó)”體制已是呼之欲出。1925年6月，中國(guó)國(guó)民黨中央政治委員會(huì)決議組建廣州國(guó)民政府，規(guī)定國(guó)民政府必須在中國(guó)國(guó)民黨的指導(dǎo)和監(jiān)督下掌管全國(guó)政務(wù)，國(guó)民政府是國(guó)民黨的行政和執(zhí)行機(jī)關(guān)，“黨國(guó)”由此而來(lái)。廣州國(guó)民政府不是對(duì)南京臨時(shí)政府體制的繼承，而是對(duì)孫中山“黨治”理論的實(shí)踐，其在中國(guó)現(xiàn)代政治制度沿革史上具有轉(zhuǎn)折性意義。

　　1925年7月1日成立的廣州國(guó)民政府，是在原廣州大元帥府的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的，是早在1924年1月國(guó)民黨“一大”上決定建立的新式“黨治”政權(quán)。孫中山逝世后，代大元帥胡漢民于1925年6月27日發(fā)布改組政府令。7月1日，國(guó)民政府宣告成立，同日公布的《國(guó)民政府組織法》，基本體現(xiàn)了新政府的階級(jí)性質(zhì)，組織原則等，規(guī)定“國(guó)民政府受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督，掌理全國(guó)政務(wù)”，必須符合國(guó)民黨的基本政綱和每一時(shí)期的具體政策，充分體現(xiàn)了孫中山“以黨治國(guó)”的政治原則。為實(shí)現(xiàn)國(guó)民黨對(duì)政府的指導(dǎo)監(jiān)督，國(guó)民黨中央在決議成立國(guó)民政府的同時(shí)修訂了中央政治委員會(huì)的組織法，規(guī)定了兩項(xiàng)內(nèi)容：一是政治委員會(huì)直屬中央執(zhí)行委員會(huì)，以指導(dǎo)國(guó)民革命為基本任務(wù)；
二是中央政治委員會(huì)決定施政方針并交國(guó)民政府執(zhí)行，中央政治委員會(huì)與國(guó)民政府的關(guān)系是決策者與實(shí)施者的關(guān)系。

　　如深町英夫所言，與此前廣州的軍政府，陸海軍大元帥府大本營(yíng)不盡相同的，廣州國(guó)民政府的合法性并非來(lái)源于國(guó)會(huì)，而是孫中山的政治“遺囑”。為了維護(hù)政府的合法性，孫中山的繼承者不得不更加強(qiáng)調(diào)“黨國(guó)”體制并力求徹底的推行。據(jù)國(guó)民黨廣東省黨部的請(qǐng)求，國(guó)民政府決定：“嗣后對(duì)于任用人員，文職委任以上，武職尉官以上，務(wù)以本黨黨員為準(zhǔn)，不必以特種條件限制”。這一規(guī)定，顯然并不滿足于孫中山的“用本黨的主義治國(guó)”，而是朝著“黨員治國(guó)”的方向大步跨進(jìn)的。由于國(guó)民黨確立“黨治”原則為政治體制的核心，并通過(guò)各級(jí)黨部的建立以及對(duì)行政權(quán)力的“監(jiān)督”之權(quán)來(lái)體現(xiàn)“黨權(quán)”的權(quán)威，黨員又成為政府官員任職的先決條件的規(guī)定，無(wú)形中為各階層，團(tuán)體參與政治提供了明顯的導(dǎo)向，也導(dǎo)致了吸收黨員的濫化。由入黨進(jìn)而邁入權(quán)力管理階層的升遷之路，使“黨組織成為連接國(guó)家與社會(huì)的獨(dú)一無(wú)二的‘升官’媒介”，由此，“黨國(guó)”的認(rèn)同意識(shí)被不斷強(qiáng)化，合法性也得以日益鞏固。

　　在中央軍事機(jī)構(gòu)中，以國(guó)民政府軍事委員會(huì)和新組建的國(guó)民革命軍總司令部為最重要。軍事委員會(huì)是國(guó)民政府中設(shè)立的最高軍事行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，實(shí)際上代表著原定設(shè)立的軍事部的職權(quán)。7月5日，國(guó)民政府明確規(guī)定：軍事委員會(huì)“受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督，管理統(tǒng)率國(guó)民政府所轄境內(nèi)海陸軍，航空隊(duì)及一切關(guān)于軍事各機(jī)關(guān)�！� 國(guó)民革命軍總司令不僅對(duì)國(guó)民政府負(fù)責(zé)，也對(duì)國(guó)民黨“在軍事上須完全負(fù)責(zé)”。實(shí)際上它已不全受國(guó)民政府管轄，而是“受中國(guó)國(guó)民黨之指導(dǎo)及監(jiān)督”，從某種程度上說(shuō)，它是國(guó)民黨中央控制的最高軍事機(jī)構(gòu)。

　　這一時(shí)期的許多規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了國(guó)民黨的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，但由于戰(zhàn)亂環(huán)境的影響，蔣介石的“武人”出身和個(gè)人野心的膨脹，在加上此時(shí)某些制度規(guī)定的漏洞，以及諸派系之間的紛爭(zhēng)等原因，“黨國(guó)”體制在具體的行政權(quán)力管理上逐漸遠(yuǎn)離了初衷。在1925年7月公布的《中華民國(guó)國(guó)民政府軍事委員會(huì)組織法》規(guī)定，軍事委員會(huì)委員兼任軍事部長(zhǎng)。1926年7月7日公布的《國(guó)民革命軍總司令部組織大綱》明確規(guī)定，國(guó)民革命軍總司令兼任軍事委員會(huì)主席。漸次形成了軍權(quán)高度集中的事實(shí)，使廣州國(guó)民政府內(nèi)部迅速形成了一股以軍事實(shí)力為依托，日益破壞廣州國(guó)民政府的“黨國(guó)”體制，并最終導(dǎo)致以軍干政，以軍治黨的新軍閥主義勢(shì)力。這些軍閥之間紛爭(zhēng)不斷，“黨國(guó)”體制面臨的變異，是包括孫中山等一批國(guó)民黨先驅(qū)所沒(méi)有想到的。

　　在地方行政體系方面，1926年11月，廣州國(guó)民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定：廢除了舊的省，道，縣三級(jí)制，改為省，縣兩級(jí)制，并且將舊的行政長(zhǎng)官獨(dú)任制改為集體領(lǐng)導(dǎo)的委員合議制。根據(jù)“黨治”原則，“省政府于中國(guó)國(guó)民黨指導(dǎo)監(jiān)督下，受國(guó)民政府之命令處理全省政務(wù)�！薄�1926年修正法又將此改為：“省政府于中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督之下，受國(guó)民政府之命令管理全省政務(wù)�！碧貏e增加了同級(jí)省黨部對(duì)省政府負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督之責(zé)的規(guī)定。在地方黨政關(guān)系方面，1924年1月國(guó)民黨改組前，在其勢(shì)力控制下的廣東，黨政人事基本上是相通的，此時(shí)黨組織并未掌握實(shí)際行政權(quán)力。改組后，國(guó)民黨自上而下建立起了各級(jí)黨務(wù)組織。廣州國(guó)民政府建立后，國(guó)民黨各級(jí)黨部依法與同級(jí)行政部門(mén)并行存在，并對(duì)其具有指導(dǎo)及監(jiān)督之權(quán)。此時(shí)，黨權(quán)高于政權(quán)的例證比比皆是。1926年10月，國(guó)民黨中央召開(kāi)各省區(qū)聯(lián)席會(huì)議，正式通過(guò)《省黨部與省政府之關(guān)系議決案》，規(guī)定省級(jí)黨部與政府間關(guān)系大致有如下三種情況：1，省政府在省黨部指導(dǎo)之下；
2，省政府在中央特別政治委員會(huì)及省黨部指導(dǎo)之下；
3，省政府與省黨部合作。前兩者是以黨治政的表現(xiàn)，是統(tǒng)屬關(guān)系；
后者則是黨政合作，屬平行關(guān)系。同年，國(guó)民政府公布的《修正省政府組織法》規(guī)定：“省政府于中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)，監(jiān)督之下，受國(guó)民政府之命令，管理全省政務(wù)”。至此，省級(jí)黨部關(guān)系體制被統(tǒng)一明確為省黨部指導(dǎo)，監(jiān)督省政府的關(guān)系，亦即黨政統(tǒng)屬關(guān)系。這一時(shí)期的縣級(jí)黨政關(guān)系，未有統(tǒng)一規(guī)定，有的黨強(qiáng)政弱，有的政強(qiáng)黨弱，各地情形參差不一�？偟目磥�(lái)，這個(gè)時(shí)期地方黨政關(guān)系尚處于探索和調(diào)適階段，但國(guó)民黨黨部多數(shù)凌駕于政府之上，黨權(quán)高于政權(quán)。

　　1926年10月，北伐的國(guó)民革命軍占領(lǐng)了武漢三鎮(zhèn)。12月5日，國(guó)民黨中央黨部及國(guó)民政府正式遷至武漢。隨即，武漢國(guó)民政府重新修訂了政治制度，對(duì)國(guó)民政府和軍事委員會(huì)人事作了重大的調(diào)整，在民國(guó)政治制度史上有重要意義。12月13日，中央聯(lián)席會(huì)議成立，兼具黨，政雙重職能，代行中央政治會(huì)議職權(quán)，并代表國(guó)民政府處理內(nèi)政外交等重大事務(wù)。在此過(guò)程中，針對(duì)蔣介石軍權(quán)過(guò)大的現(xiàn)象，中央黨部還在武漢發(fā)起了“提高黨權(quán)”運(yùn)動(dòng)。1927年3月召開(kāi)的國(guó)民黨二屆三中全會(huì)，鑒于“自北伐軍興，軍事，政治，黨務(wù)之集中個(gè)人，愈使政治之設(shè)施，不能受黨的指導(dǎo)，而只受軍事機(jī)關(guān)的支配”的狀況，從而“縱成個(gè)人獨(dú)裁軍事專政之謬誤，妨害中央執(zhí)行委員會(huì)在政治上之威權(quán)，形成黨內(nèi)投機(jī)腐化之傾向。”決定“將一切政治，軍事，外交，財(cái)政大權(quán)均集中于黨”。全會(huì)決定對(duì)政治制度進(jìn)行重大的修改：重申以全國(guó)代表大會(huì)為國(guó)民黨最高權(quán)力機(jī)關(guān)，廢除中央常務(wù)委員會(huì)主席，實(shí)行常務(wù)委員集體領(lǐng)導(dǎo)制度；
修改國(guó)民政府組織法并改組國(guó)民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全會(huì)還有針對(duì)性地修正了軍事委員會(huì)組織法，置軍事委員會(huì)于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)之下，確立了“黨管軍事”原則。

　　這一時(shí)期，由于北伐戰(zhàn)爭(zhēng)展開(kāi)及政權(quán)擴(kuò)張的需要，軍事成為國(guó)民黨政權(quán)運(yùn)作過(guò)程中的重中之重，國(guó)民黨執(zhí)政的內(nèi)在特征不得不以軍事為依托，進(jìn)而突出政治及黨治的合法性。身掌軍權(quán)的蔣介石，正是利用了《國(guó)民革命軍總司令部組織大綱》的規(guī)定，把總司令部置于國(guó)民政府之上，實(shí)現(xiàn)以軍治黨，以軍治政的軍事獨(dú)裁。事實(shí)上的以軍治黨，以軍治政，不可避免地與孫中山苦心經(jīng)營(yíng)的“黨國(guó)”體制相違背，現(xiàn)實(shí)政治也不可避免地推動(dòng)著“黨治”原則的變形。此后，由于國(guó)民黨的執(zhí)政環(huán)境未有明顯改善，通過(guò)軍事手段維持政治統(tǒng)治的方式成為國(guó)民黨政治運(yùn)作的常態(tài)，“以軍治黨”，“以軍帶政”甚至黨政必須服務(wù)于軍事斗爭(zhēng)的運(yùn)作模式，嚴(yán)重影響到國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)。在經(jīng)過(guò)廣州，武漢時(shí)期的短暫高漲后，黨權(quán)日漸低落，“黨國(guó)”體制日益空洞化。

　　三、成熟：南京政府時(shí)期的“黨國(guó)”體制

　　1927年4月成立的南京政府，是中國(guó)國(guó)民黨從廣東一隅走向全國(guó)執(zhí)政的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是廣州時(shí)期“黨國(guó)”體制向全國(guó)擴(kuò)張的開(kāi)始。隨后兩年中，國(guó)民黨通過(guò)軍事行動(dòng)統(tǒng)一了全國(guó)。按照孫中山的政治理念，全國(guó)形式上的政治統(tǒng)一，標(biāo)志著國(guó)民黨“軍政”時(shí)期的結(jié)束和“訓(xùn)政”時(shí)期的開(kāi)始，而“以黨治國(guó)”是國(guó)民黨“訓(xùn)政”時(shí)期政治制度的基礎(chǔ)與核心。

　　根據(jù)國(guó)民政府組織法規(guī)定，國(guó)民政府組織系統(tǒng)為三級(jí)制：第一級(jí)為國(guó)民政府，包括國(guó)民政府委員會(huì)，國(guó)民政府主席；
第二級(jí)為五院：行政院，立法院，司法院，考試院，檢察院；
第三級(jí)為五院所屬各部，會(huì)�！拔逶褐啤痹从趯O中山的“五權(quán)分立”學(xué)說(shuō)，是以西方三權(quán)分立體制為基礎(chǔ)，結(jié)合中國(guó)古代的考試，監(jiān)察制度而提出的獨(dú)特的政治構(gòu)架——五權(quán)分立。“訓(xùn)政”時(shí)期，國(guó)民黨雖然標(biāo)榜按孫中山的遺愿創(chuàng)建五院制政府，五院彼此獨(dú)立。對(duì)國(guó)民政府和五院的權(quán)力也都作了具體規(guī)定。但在“以黨治國(guó)”的前提下，“中國(guó)國(guó)民黨中央央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議，在決定訓(xùn)政大計(jì)指導(dǎo)政府上，對(duì)中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)；
國(guó)民政府在實(shí)施訓(xùn)政計(jì)劃及方案上，對(duì)中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議負(fù)責(zé)�！憋@然，國(guó)民政府是國(guó)民黨政策的代言人和政策的執(zhí)行工具。

　　孫中山的“黨治”理念是“以本黨的主義治國(guó)”，但這一設(shè)想如果付諸實(shí)踐的話，不可能僅僅是空洞地宣稱將黨建在國(guó)上，沒(méi)有黨對(duì)行政體系，社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐級(jí)滲透，黨義就很難真正進(jìn)入社會(huì)與文化的深層，“主義治國(guó)”也便如空中樓閣。由于南京政府時(shí)期“黨國(guó)”體制的合法性，源于孫中山的“黨治”理念，也就必然要合理合法地“黨化”行政管理體制，并嘗試自上而下地展開(kāi)黨組織的運(yùn)作體系。1928年10月3日，國(guó)民黨第172次中常會(huì)通過(guò)的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，以國(guó)家根本大法的形式，確立了“訓(xùn)政”時(shí)期“以黨治國(guó)”的政治體制。此后，在具體的自上而下的行政體系構(gòu)建中，黨務(wù)組織系統(tǒng)與行政組織系統(tǒng)雙軌并進(jìn)，以充分體現(xiàn)“黨治”原則。中央黨部之下依次設(shè)立省黨部，縣黨部，區(qū)黨部，分別與省，縣，區(qū)，鄉(xiāng)等級(jí)行政系統(tǒng)相對(duì)應(yīng)，終于形成了對(duì)行政權(quán)力的多級(jí)雙重管理體制，也可稱作“黨政雙軌制”，這是中國(guó)近代行政控制體制的重大轉(zhuǎn)變。

　　然而，此時(shí)的國(guó)民黨統(tǒng)治體系中，出現(xiàn)了蔣介石，胡漢民與汪精衛(wèi)三駕馬車爭(zhēng)雄的局面，三人都自詡是孫中山的“忠實(shí)信徒”和學(xué)生，也都難以忤逆三民主義思想及“黨國(guó)”體制的合法性。在國(guó)民黨內(nèi)，胡漢民，汪精衛(wèi)的資歷，威望都遠(yuǎn)在蔣介石之上。作為孫中山的主要政治繼承人，胡漢民也是南京政府最初的負(fù)責(zé)人，也是“黨國(guó)”體制的主要奠基人，胡漢民堅(jiān)持“以黨治國(guó)”的原則，便是以黨的主義治國(guó)，“民族先有革命的需要，才有革命的思想，才定革命的主義；
有了革命的主義，才成立革命黨”。胡漢民認(rèn)為，以三民主義為指導(dǎo)思想的國(guó)民黨，是“多數(shù)人照他們所信仰的主義，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　適應(yīng)人群的需要，而自規(guī)律發(fā)展其行動(dòng)有一種組織”，甚至胡漢民提出了“黨外無(wú)政，政外無(wú)黨”的說(shuō)法。因此，在訓(xùn)政時(shí)期，只能有國(guó)民黨一黨專政，國(guó)民黨是一切民眾組織，活動(dòng)的中心。在胡漢民一手?jǐn)M定的《訓(xùn)政大綱》里，胡漢民的這些思想得到了充分的體現(xiàn)，如國(guó)民黨應(yīng)該訓(xùn)練民眾掌握選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決“四權(quán)”，五大治權(quán)則付托國(guó)民政府“總攬而執(zhí)行”，國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)中央政治會(huì)議則指導(dǎo)監(jiān)督國(guó)民政府對(duì)重大國(guó)務(wù)的執(zhí)行。

　　以軍事起家的蔣介石，不能直接與“黨國(guó)”體制的合法性相抗衡，故表面上必須倡行“黨治”，聲稱“我們的政府是由黨產(chǎn)生出來(lái)的，黨是政府的一個(gè)靈魂，政府完全要黨來(lái)指導(dǎo)，要黨員來(lái)?yè)碜o(hù)，輔助，才能施行我們黨的政綱，發(fā)揮我們的黨的效力”，強(qiáng)調(diào)的也是孫中山的“主義治國(guó)”理念。訓(xùn)政開(kāi)始時(shí)，國(guó)民黨內(nèi)部長(zhǎng)期實(shí)行“合議制”，相互制衡的效能有效地遏制了國(guó)民黨內(nèi)的寡頭統(tǒng)治。但對(duì)于一心要奪取最高權(quán)力，卻在國(guó)民黨內(nèi)地位低微的蔣介石而言，要想真正掌握中央權(quán)力，就只有借軍事力量的增長(zhǎng)以擴(kuò)大個(gè)人在國(guó)家核心權(quán)力層面中的影響。而要做到這一點(diǎn)，在具體的地方行政，軍事決策程序中，就必須采取“抑黨抬政”，“抑黨抬軍”的方式，提高軍隊(duì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位。通過(guò)中原大戰(zhàn)，穩(wěn)定國(guó)民黨統(tǒng)治的蔣介石進(jìn)一步鞏固了軍事實(shí)力，借“約法之爭(zhēng)”打擊了與其“黨國(guó)”理念不同的胡漢民等國(guó)民黨元老及各派勢(shì)力。1931年5月5日，在蔣介石力主下，國(guó)民會(huì)議制定并通過(guò)了《訓(xùn)政時(shí)期約法》。根據(jù)“約法”規(guī)定，政府的權(quán)力和獨(dú)立性在“以黨治國(guó)”原則下得以擴(kuò)大，胡漢民賴以對(duì)抗蔣介石專權(quán)的“中政會(huì)”，其對(duì)于國(guó)民政府的指導(dǎo)監(jiān)督作用被大大削弱。選舉，罷免，創(chuàng)制，復(fù)決四種政權(quán)，都由國(guó)民政府訓(xùn)導(dǎo)之，行政，立法，司法，考試，監(jiān)督五種治權(quán)由國(guó)民政府行使。如此，國(guó)民黨的“黨國(guó)”體制及對(duì)政權(quán)的掌握，便如空中樓閣般的空虛。如此，掌握軍權(quán)的蔣介石，就可以擺脫國(guó)民黨中央“合議制”的約束，以國(guó)民政府主席的身份獨(dú)掌大權(quán)。此外，身為國(guó)民黨高級(jí)官員的蔣介石，卻在各種場(chǎng)合下不斷指責(zé)國(guó)民黨組織渙散，黨員自私自利，不思進(jìn)取，懈怠無(wú)能，頗有反對(duì)黨之風(fēng)，既可看作蔣介石意在振作國(guó)民黨組織效率與能力的期盼，也可視為蔣介石視黨權(quán)為其個(gè)人專權(quán)障礙的反映。直至1938年4月國(guó)民黨“臨全大會(huì)”上當(dāng)選為國(guó)民黨總裁后，蔣介石才有一種大業(yè)完成，如釋重負(fù)的感覺(jué)。此后，以軍權(quán)主導(dǎo)的南京政府時(shí)期的“黨國(guó)”體制，呈現(xiàn)出了與孫中山“以黨治國(guó)”，五權(quán)憲法并力求“還政于民”思想的本質(zhì)區(qū)別，其發(fā)展的走向是專制獨(dú)裁的歧路。

　　“黨國(guó)”體制在地方層面上的運(yùn)作，顯示出與中央層面截然不同的景象。1928年8月國(guó)民黨二屆五中全會(huì)規(guī)定：“凡各級(jí)黨部對(duì)于同級(jí)政府之舉措有認(rèn)為不合時(shí)，得報(bào)告上級(jí)黨部，由上級(jí)黨部請(qǐng)政府依法查辦。各級(jí)政府對(duì)于同級(jí)黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí)，亦得報(bào)告上級(jí)政府，轉(zhuǎn)咨其上級(jí)黨部處理”，1929年6月15日，國(guó)民黨三屆二中全會(huì)在《訓(xùn)政時(shí)期黨務(wù)進(jìn)行計(jì)劃案》中，重申了各級(jí)地方黨部與相應(yīng)政府間關(guān)系的原則。這一系列政策法規(guī)顯示，國(guó)民黨在地方實(shí)施的“黨政雙軌制”，是一種近乎于真正的雙軌制，地方黨政機(jī)構(gòu)間是一種互不統(tǒng)屬，平等分開(kāi)，相互監(jiān)督的關(guān)系。此后出臺(tái)了許多有關(guān)地方黨政關(guān)系的政策，基本上都堅(jiān)持著同一個(gè)原則：國(guó)民黨地方黨部不能直接干預(yù)地方政府的政務(wù)，國(guó)民黨中央只有通過(guò)中政會(huì)和國(guó)民政府才能向地方政府發(fā)號(hào)施令。反之，地方政府也無(wú)權(quán)干預(yù)地方黨部的行動(dòng)。黨政系統(tǒng)如果互有意見(jiàn)，只能逐級(jí)上報(bào)黨務(wù)系統(tǒng)或行政系統(tǒng)，再轉(zhuǎn)行政或黨務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行處理。此外，國(guó)民黨黨章還賦予了國(guó)民黨地方監(jiān)察委員會(huì)對(duì)政府的稽核權(quán)，也是一種黨對(duì)政府具有監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)。

　　“黨國(guó)”體制在中央與地方層面的不同原則及表現(xiàn)，在很大程度上影響著國(guó)民黨的執(zhí)政效率與滲透，控制社會(huì)能力的展現(xiàn)。在中央，不管是黨權(quán)高于政權(quán)，軍權(quán)還是相反，不管是胡漢民，汪精衛(wèi)等黨內(nèi)元老掌權(quán)還是蔣介石的軍人干權(quán)，畢竟黨政軍間在重大事務(wù)上如“剿共”，建立戰(zhàn)時(shí)體制等問(wèn)題上沒(méi)有較大的利益分歧，政治運(yùn)作尚稱順利。但在省級(jí)以下的地方，黨政相互獨(dú)立，互不干預(yù)，互相隸屬的兩個(gè)系統(tǒng)，在具體的利益與權(quán)力面前，不可能一個(gè)從事宣傳意識(shí)形態(tài)，甘于清貧，而另一個(gè)獨(dú)自運(yùn)用權(quán)力在社會(huì)上“尋租”。于是，本來(lái)希望能成為國(guó)民黨穩(wěn)定執(zhí)政基礎(chǔ)的雙輪，卻在實(shí)際運(yùn)作中難以平行運(yùn)行，相互的爭(zhēng)斗只能自亂控制體系。其最終的結(jié)果是無(wú)權(quán)力可恃的地方黨部被嚴(yán)重虛化，“黨國(guó)”體制嚴(yán)重空洞化，變成了一塊銹蝕的招牌。

　　1937年7月，中日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境導(dǎo)致中國(guó)政治制度迅速轉(zhuǎn)向戰(zhàn)時(shí)體制，黨組織的作用被淡化，“黨國(guó)”體制被進(jìn)一步空洞化。這種體制的調(diào)整，首先是在黨內(nèi)確立了領(lǐng)袖制。1938年3月31日，在武漢召開(kāi)的國(guó)民黨“臨全大會(huì)”通過(guò)的《改進(jìn)黨務(wù)并調(diào)整黨政關(guān)系案》中提出：“中央黨部應(yīng)在制度上明確規(guī)定全黨之領(lǐng)袖，俾此革命集團(tuán)有一穩(wěn)固之重心�！辈⒃谛薷牡狞h章中加上“總裁”一章列為第五章，規(guī)定“總裁代行第四章所規(guī)定總理之權(quán)”。大會(huì)選舉蔣介石為總裁�？偛眉仁屈h的全國(guó)代表大會(huì)主席，也是中央執(zhí)行委員會(huì)主席。大會(huì)還授權(quán)蔣介石“統(tǒng)一黨政軍之指揮，負(fù)抗戰(zhàn)建國(guó)之大任�！敝链耍�以軍權(quán)起家的蔣介石，終于獲得了黨的領(lǐng)袖地位，正是國(guó)民黨體制中“軍強(qiáng)黨弱”特征的具體表現(xiàn)。

　　其次，以軍事首領(lǐng)統(tǒng)馭黨和政府。國(guó)民政府的軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān)軍事委員會(huì)曾在1928年11月撤銷。1932年3月，基于“九一八”事變的刺激，國(guó)民黨四屆二中全會(huì)決定恢復(fù)軍事委員會(huì)。國(guó)民黨“中政會(huì)”決定蔣介石為委員長(zhǎng)兼參謀總長(zhǎng)。隨著中日全面戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的迫近，本來(lái)是一個(gè)單純軍事機(jī)關(guān)的軍事委員會(huì)職權(quán)逐漸增大，在下屬的軍事參議院，參謀本部，訓(xùn)練總監(jiān)部外，又設(shè)立了國(guó)防經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，這是軍事委員會(huì)兼管經(jīng)濟(jì)的開(kāi)始�？箲�(zhàn)爆發(fā)后，國(guó)民黨中央做出決定：由軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)行使陸�？哲娮罡呓y(tǒng)帥權(quán)，并授權(quán)委員長(zhǎng)對(duì)于黨政統(tǒng)一指揮。并決定設(shè)立戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng)，后將軍事委員會(huì)加以擴(kuò)充，成為實(shí)際上的戰(zhàn)時(shí)大本營(yíng)，其組織和職權(quán)都有擴(kuò)大。1938年調(diào)整后的軍事委員會(huì)，下屬機(jī)關(guān)主要有軍令部，軍政部，軍訓(xùn)部，政治部，軍法執(zhí)行總監(jiān)部，軍事參議院，航空委員會(huì)，銓敘廳和侍從室等，以后又增設(shè)撫恤委員會(huì)，戰(zhàn)地黨政委員會(huì)，知青從軍編練總監(jiān)部等。1944年12月，在昆明成立了陸軍總司令部，負(fù)責(zé)對(duì)西南戰(zhàn)區(qū)部隊(duì)的指揮和控制。軍事委員會(huì)是為鞏固國(guó)防，統(tǒng)轄全國(guó)軍民作戰(zhàn)而設(shè)。國(guó)防最高委員會(huì)成立后，軍事委員會(huì)歸屬指揮，并成為它的核心，這一變化同時(shí)也賦予了國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)政治體制軍事化的性質(zhì)。

　　再次，黨政軍一體化�？箲�(zhàn)全面爆發(fā)后，國(guó)民黨對(duì)國(guó)防機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改組，以提高戰(zhàn)時(shí)行政效率。1938年8月，設(shè)置國(guó)防最高會(huì)議。1939年1月，國(guó)民黨五屆五中全會(huì)決定改設(shè)“國(guó)防最高委員會(huì)”，“以統(tǒng)一黨政軍之指揮”，國(guó)防最高委員會(huì)設(shè)委員長(zhǎng)一人，由國(guó)民黨總裁擔(dān)任，“委員長(zhǎng)對(duì)于黨政軍一切事務(wù)，得不以平時(shí)程序，以命令為便宜之措施”。國(guó)防最高委員會(huì)受國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，只需議定國(guó)家大政方針，無(wú)需法律上的職權(quán)。由于國(guó)防最高委員會(huì)代行國(guó)民黨中央政治會(huì)議職權(quán)，包括立法原則，施政方針，軍政大計(jì)，財(cái)政計(jì)劃，特任特派官吏及政務(wù)官人選，中央執(zhí)委會(huì)交議事項(xiàng)等6項(xiàng)職權(quán)，國(guó)防最高委員會(huì)事實(shí)上兼有了對(duì)所有黨，政，軍事務(wù)進(jìn)行決策的權(quán)力。實(shí)際上，國(guó)防最高委員會(huì)更多的是處理軍事與行政的事務(wù)，中常會(huì)則主要處理有關(guān)黨務(wù)的問(wèn)題，并將有關(guān)行政及軍事的決定交予國(guó)防最高委員會(huì)處理。國(guó)防最高委員會(huì)的成立，是國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)政治體制的集中體現(xiàn)，它不僅擁有國(guó)家大政方針的決策權(quán)，而且擁有實(shí)施決策的直接指揮和監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，國(guó)防最高委員會(huì)已是凌駕于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)和國(guó)民政府之上的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，委員長(zhǎng)則為高居一切之上的獨(dú)裁者。

　　在中央實(shí)行黨政軍一體化的同時(shí)，國(guó)民黨也未放松基層黨政軍一體化的進(jìn)程。1938年4月召開(kāi)的國(guó)民黨“臨全大會(huì)”上，規(guī)定省市及縣一級(jí)的黨政關(guān)系原則分別是：“省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)”，“縣市采取黨政融化的形態(tài)”。縣以下黨部，對(duì)于政府及民眾團(tuán)體不直接發(fā)生指揮與監(jiān)察關(guān)系，但與同級(jí)政府切實(shí)聯(lián)系，推動(dòng)民眾執(zhí)行本黨政策及政府法令；
各級(jí)黨部書(shū)記長(zhǎng)以下工作人員，不得干預(yù)各級(jí)政府機(jī)關(guān)人事任免升降；
縣黨部書(shū)記長(zhǎng)應(yīng)出席縣政府會(huì)議并兼任縣參議會(huì)秘書(shū)，縣政府教育(或社會(huì))科長(zhǎng)，軍事科長(zhǎng)，應(yīng)由縣黨部提出的在中央訓(xùn)練合格的黨員擔(dān)任。但在實(shí)際運(yùn)行中，黨政融化并非易事，兩者矛盾重重，明爭(zhēng)暗斗，糾紛不斷。沒(méi)有實(shí)權(quán)且缺乏政治資源的黨部，在斗爭(zhēng)過(guò)程中常處劣勢(shì)，黨權(quán)進(jìn)一步弱化。后來(lái)，國(guó)民黨中央意識(shí)到地方黨政對(duì)立問(wèn)題的嚴(yán)重性，采取種種手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，但效果極微。

　　在淪陷區(qū)或戰(zhàn)區(qū)，地方黨政軍三者間矛盾相當(dāng)突出，非是黨指導(dǎo)，監(jiān)督軍政，相反，黨部是政軍指導(dǎo)下的“工作機(jī)”。國(guó)民黨中央對(duì)在戰(zhàn)區(qū)或淪陷區(qū)的黨務(wù)工作的要求，沒(méi)有考慮到黨務(wù)體統(tǒng)的活動(dòng)能力，以及黨政軍三者之間的權(quán)限分配，勢(shì)必引起矛盾與沖突。事實(shí)上，地方黨部也根本沒(méi)有力量干預(yù)政和軍的活動(dòng)。戰(zhàn)時(shí)軍隊(duì)體系中，還存在著一個(gè)黨軍矛盾的問(wèn)題。國(guó)民革命軍模仿蘇聯(lián)體制建立的政工制度，“清黨”后面目全非，軍中黨部也是幾度廢設(shè)。軍隊(duì)的政工制度雖經(jīng)過(guò)數(shù)次改革，尤其是張治中的強(qiáng)化，使其作用得到一定體現(xiàn)，但效率很低，甚至地位也不明確，毫無(wú)前途可言，而且黨軍間糾紛不斷。1939年，在軍隊(duì)恢復(fù)黨部后，又存在黨部與政工制度重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，更加影響到黨部的地位和工作效率。缺乏制度保障的“以黨治軍”原則，實(shí)際上根本無(wú)法做到，黨反而逐漸成為軍隊(duì)的附庸，黨務(wù)工作也極難推行。最終，軍隊(duì)中形成了事實(shí)上的“以軍統(tǒng)政”局面。

　　顯然，戰(zhàn)時(shí)體制下的國(guó)民黨“黨國(guó)”體制完全有別于戰(zhàn)前。戰(zhàn)前，國(guó)民黨與政府的關(guān)系是采取公開(kāi)，外部控制的形式。即國(guó)民黨有從中央到基層的系統(tǒng)，國(guó)民政府亦有相應(yīng)機(jī)構(gòu)，兩大系統(tǒng)的縣以上組織均公開(kāi)存在，國(guó)民黨對(duì)國(guó)民政府各級(jí)機(jī)構(gòu)的控制在法律上的是明確的，如國(guó)民黨中央通過(guò)中政會(huì)控制國(guó)民政府五院，省黨部控制并監(jiān)督省政府，縣黨部“指導(dǎo)督促”縣政府，省縣政府應(yīng)將自己施政綱領(lǐng)送至同級(jí)國(guó)民黨黨部審核，如黨部有不同意見(jiàn)時(shí)政府應(yīng)進(jìn)行修改，但實(shí)際運(yùn)作中這種控制卻是逐級(jí)弱化�？箲�(zhàn)期間，為提高軍事，行政的效率，避免黨政軍因體制原因的相互糾纏，1938年3月，國(guó)民黨“臨全大會(huì)”決定了“調(diào)整黨政關(guān)系之原則三項(xiàng)：一，中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)；
二，省及特別市采取黨政聯(lián)系的形態(tài)；
三，縣采取黨政融化，即融黨于政的形態(tài)。”這三項(xiàng)原則的特點(diǎn)是，在中央一如既往地實(shí)行公開(kāi)控制，但愈往下控制方式愈隱蔽，愈弱化，“黨國(guó)”體制的特點(diǎn)愈不明顯。

　　戰(zhàn)時(shí)“黨治”原則的體現(xiàn)，在中央繼續(xù)“以黨統(tǒng)政”，與戰(zhàn)前相同，所不同的是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)政的路徑。戰(zhàn)前“統(tǒng)政”的路徑是通過(guò)“中政會(huì)”實(shí)現(xiàn)的，戰(zhàn)時(shí)卻由國(guó)防最高會(huì)議和后來(lái)的國(guó)防最高委員會(huì)代行。在省市黨政聯(lián)系形態(tài)，也與戰(zhàn)前不同。戰(zhàn)前，省黨部對(duì)省政府實(shí)行外部控制，國(guó)民黨中央曾明確指示其下級(jí)黨部成員不列席省政府的會(huì)議，其意圖是對(duì)省政府的政策與政績(jī)保留批評(píng)權(quán)，這種批評(píng)是以省黨部的組織名義提出，比起列席省政府會(huì)議，以與會(huì)人員身分提出更具權(quán)威性。戰(zhàn)時(shí)改為“黨政聯(lián)系形態(tài)”，省政府主席即為省黨部主任委員，全體委員，書(shū)記長(zhǎng)，由省黨部主任委員與省政府主席輪流擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議主席，聯(lián)席會(huì)議做出的決議按其性質(zhì)分別由省黨部或省政府施行，并將戰(zhàn)前的事后督察變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)民黨對(duì)政府的控制�？h以下各級(jí)黨部與政府的關(guān)系取“黨政融化”原則，即“融黨于政”，但不取消國(guó)民黨的基層組織�？h黨部以下各級(jí)黨組織機(jī)構(gòu)“對(duì)外秘密”，縣黨部在成立“地方自治籌備委員會(huì)”后才實(shí)行秘密。地方自治籌備委員會(huì)為代行縣參議會(huì)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，擁有預(yù)算，決算，施政方針及指導(dǎo)權(quán)力。之后，國(guó)民黨還加強(qiáng)了在基層行政及民眾團(tuán)體中的“黨團(tuán)”工作。以黨統(tǒng)政，黨政聯(lián)系，融黨于政，運(yùn)用黨團(tuán)四項(xiàng)方式，成為國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)黨政關(guān)系的基本原則。

　　總的來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)時(shí)政治體制一方面表現(xiàn)為高度集權(quán)。各項(xiàng)變動(dòng)都是為了加強(qiáng)國(guó)民黨對(duì)社會(huì)各方面的監(jiān)控，將一切權(quán)力都集中于中央，最終集中于國(guó)民黨總裁——蔣介石手中，突出“一個(gè)黨”，“一個(gè)領(lǐng)袖”；
同時(shí)也應(yīng)看到“黨國(guó)”體制顯示出了一定的開(kāi)放性和活力，各地民意機(jī)關(guān)的建立，較過(guò)去相比是一個(gè)大的進(jìn)步。

　　抗戰(zhàn)結(jié)束后，中共等各種政治力量的強(qiáng)大以及外部因素，有力地推動(dòng)著國(guó)民黨主導(dǎo)的“黨國(guó)”體制的變革。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，“制憲國(guó)大”，“行憲國(guó)大”的舉行，《中華民國(guó)憲法》的頒布，政府的改組等。但作為統(tǒng)治集團(tuán)的國(guó)民黨，缺少一種從“黨國(guó)”體制走向“還政于民”的誠(chéng)意與理念，不可能與其他政治力量分享政權(quán)，在孫中山作為手段的“黨國(guó)”體制運(yùn)作中，他們漸漸習(xí)慣于獨(dú)有政治資源并視之為執(zhí)政的終極目標(biāo)。這自然引發(fā)了諸種政治勢(shì)力的反對(duì)，戰(zhàn)痕累累的中國(guó)被迫再次走入戰(zhàn)火硝煙，“黨國(guó)”體制由此終于崩潰。

　　結(jié)語(yǔ)

　　民國(guó)初創(chuàng)，標(biāo)志著中國(guó)政治體制從傳統(tǒng)皇權(quán)向近代代議制的根本性轉(zhuǎn)折，政治合法性也由“君權(quán)神授”向人民“付托”相應(yīng)轉(zhuǎn)變。然而，源于西方的政黨政治和代議體制，必須以獲得民眾的政治認(rèn)同為前提。正是由于當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)與文化中缺乏這種認(rèn)同意識(shí)，代議制短時(shí)間內(nèi)無(wú)法獲得足夠的政治認(rèn)同而被視為敝履。顯然，培植對(duì)代議制的共同意識(shí)形態(tài)，成為政治家尋求合法性的必然。孫中山幾經(jīng)挫折后形成的“黨治”理念，是基于西方政黨政治理念及蘇俄“黨國(guó)”體制的影響而確立的，它以“三民主義”和“五權(quán)憲法”為核心，以“主義治國(guó)”為理念，以“黨國(guó)”體制為模式，以“黨政雙軌制”為基本形態(tài)，以“還政于民”為根本目的。由于迅速構(gòu)建全民意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的需要，國(guó)民黨強(qiáng)調(diào)了“黨治”原則，推行黨組織自上而下向社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐級(jí)滲透。

　　廣州國(guó)民政府創(chuàng)設(shè)的“黨國(guó)”體制，是孫中山“黨治”理論實(shí)踐的載體，一個(gè)基本特點(diǎn)是黨權(quán)高于政權(quán)，黨成為國(guó)家與社會(huì)間的聯(lián)系紐帶，“黨政雙軌制”初具規(guī)模且在地方實(shí)踐中頗有特色。這一時(shí)期，對(duì)國(guó)民黨中央和地方的具體組織原則，以及黨政關(guān)系都有明確的規(guī)定，幾乎所有的決議案，都會(huì)強(qiáng)調(diào)國(guó)民黨的指導(dǎo)監(jiān)督，“以黨治國(guó)”得到很好的體現(xiàn)。

　　進(jìn)入國(guó)民黨全國(guó)執(zhí)政的南京政府時(shí)期后，“訓(xùn)政”被提上了政治日程，“以黨治國(guó)”的原則也漸被民眾認(rèn)同。在中央嚴(yán)格奉行黨指導(dǎo)政府的原則，充分體現(xiàn)國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；
在地方實(shí)行黨政分開(kāi)，黨的系統(tǒng)和地方政府一反以前的主從地位，成為平行，互不統(tǒng)屬的關(guān)系，無(wú)權(quán)的黨權(quán)在實(shí)踐中漸被弱化，“黨國(guó)”體制的特征日益模糊�？箲�(zhàn)時(shí)期，“黨國(guó)”體制在實(shí)踐中轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)時(shí)體制”，以國(guó)防最高委員會(huì)統(tǒng)攝黨政軍大權(quán)于一體，蔣介石借機(jī)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人獨(dú)裁，地方黨政軍關(guān)系出現(xiàn)了明顯的“軍強(qiáng)黨弱”，“政強(qiáng)黨弱”的跡象，由此造成了國(guó)民黨“黨國(guó)”體制的空洞化。

　　1948年時(shí)出任中央大學(xué)教授的吳世昌，曾對(duì)國(guó)民黨體制有一個(gè)如下的評(píng)價(jià)：“國(guó)民黨之一黨專政，無(wú)疑是模仿蘇聯(lián)的。不過(guò)國(guó)民黨政綱規(guī)定訓(xùn)政以后有憲政，不像蘇聯(lián)的長(zhǎng)期一黨專政，是仍以民主政體為目的，訓(xùn)政不過(guò)是一段過(guò)程。但不幸這段過(guò)程太長(zhǎng)，甜頭太多，竟使它還沒(méi)有走到目的地，便腐化起來(lái)�！贝_如斯言，國(guó)民黨主導(dǎo)的“黨國(guó)”體制，在理念及實(shí)踐層面上都存在著先天性的困境，孫中山的“黨治”原則中“以本黨的主義治國(guó)”，在政治體制由傳統(tǒng)向近代體制邁進(jìn)的中國(guó)，不可能完成停留在意識(shí)形態(tài)的宣傳教育上，而“黨員治國(guó)”的利益誘惑不可避免地形成了黨員“濫化”現(xiàn)象；
“黨政雙軌制”在實(shí)踐中也不可避免地形成了黨政兩條系統(tǒng)的利益紛爭(zhēng)，大大增加了行政成本，降低了行政效率，激化了雙方的矛盾，最為關(guān)鍵的是，“黨國(guó)”體制對(duì)政治資源及物質(zhì)利益的過(guò)度把持，必須會(huì)造就占據(jù)要津的既得利益集團(tuán)，從而形成了體制改革尾大不掉的最大障礙，在漸漸淡忘“還政于民”的終極目標(biāo)的同時(shí)成為政治腐化與社會(huì)動(dòng)蕩的根源。

　　注釋：略。

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