從 2006年初，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》從原勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開征求專家意見，到日前全國人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了三年時(shí)間。三年來，草案經(jīng)歷了三個(gè)不同機(jī)構(gòu)的“洗禮”，即原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國務(wù)院法制辦、人大法工委。三年來，草案內(nèi)容可以說是越“洗”越少，其結(jié)果令人失望。

　　三年的立法，凝聚了幾百人和十幾個(gè)部門的心血；
三年的立法，也充滿了驚心動(dòng)魄的博弈和進(jìn)退兩難的尷尬。

　　制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的依據(jù)是《憲法》和《勞動(dòng)法》。作為這一領(lǐng)域的“基本大法”，它應(yīng)該具有一定的專業(yè)性和相當(dāng)?shù)目刹僮餍裕@既是立法者的初衷，更是國際慣例。美國的《社會(huì)保險(xiǎn)法案》經(jīng)過數(shù)次修訂，2009年1月1日通過的最新版本，共有21章和一個(gè)附則，每章都有十幾條，每條又包括十幾款，幾乎每款都有很多目，是一個(gè)復(fù)雜龐大卻又操作性很強(qiáng)的“無微不至”的法律體系。

　　相比之下，中國的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》只有12章91條，全文不足9000字。更為重要的是授權(quán)條款太多，明文授權(quán)國務(wù)院的條款多達(dá)九項(xiàng)，許多重要內(nèi)容仍沒有定論。之所以如此，是由很多因素造成的。其中，部門之間的博弈難以定局，制度漏洞難以彌補(bǔ)，是重要的深層原因。

　　——借立法機(jī)會(huì)，理清部門之爭

　　此次草案的討論過程，充滿了部門之間的利益博弈。九項(xiàng)授權(quán)性條款中，五項(xiàng)是由于最終難以確定，只能“授權(quán)”國務(wù)院�！吧鐣�(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定”這一條就是一個(gè)典型。

　　三年里三個(gè)階段的起草過程中，征繳機(jī)構(gòu)的確定經(jīng)歷了此消彼長的“蛇形決策過程”：社會(huì)保險(xiǎn)部門征繳→稅務(wù)部門征繳→國務(wù)院決定；
在此過程中，充滿了各種不同立場的交鋒，最終還是將征繳機(jī)構(gòu)的確定推給了國務(wù)院。早在1999年國務(wù)院頒布的第259號(hào)令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》里，允許兩個(gè)部門同時(shí)征繳，由地方省級人民政府自行決定的規(guī)定，本來就是個(gè)折中的辦法，一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果。

　　十年來，“雙重征繳”制度帶來了諸多混亂。十年后的今天，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)是解決這些久拖不決問題的大好機(jī)會(huì)。政府理應(yīng)努力協(xié)調(diào)各方關(guān)系，聽取專家和社會(huì)意見，抓住這次立法的機(jī)會(huì)，厘清長期以來部門之間責(zé)任和利益的邊界，讓《社會(huì)保險(xiǎn)法》真正能夠解決一些實(shí)際問題。

　　——立法難，緣于社會(huì)保險(xiǎn)制度框架未定型

　　美國1935年通過的第一稿《社會(huì)保險(xiǎn)法案》，經(jīng)過了一年半的詳細(xì)論證。用現(xiàn)在的眼光看，細(xì)節(jié)處固然還有瑕疵，但是，在理念和整體設(shè)計(jì)上還是比較完整的，奠定了隨后70多年美國社會(huì)保險(xiǎn)制度框架的基礎(chǔ)，其融資方式和給付公式都較為符合實(shí)際。截至2007年底，美國養(yǎng)老、遺屬及殘疾保險(xiǎn)基金總資產(chǎn)為 22385億美元。美國2001年制定的統(tǒng)賬結(jié)合部分積累制的改革報(bào)告，由16名專家（共和黨和民主黨各八名）經(jīng)過七個(gè)月的封閉討論，形成一個(gè)經(jīng)過嚴(yán)密測算的長達(dá)256頁的一攬子改革方案。雖然由于在野黨的激烈反對未能呈交國會(huì)，最后流產(chǎn)，但這個(gè)一攬子改革方案說明，社會(huì)保險(xiǎn)制度涉及國民的根本利益，從職業(yè)生涯繳費(fèi)到退休受益，貫穿一生的絕大部分時(shí)光。因此，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，其制定的方法應(yīng)該是集中力量，做各種科學(xué)的測算與論證，而不是想當(dāng)然。制度設(shè)計(jì)也應(yīng)長遠(yuǎn)規(guī)劃，有統(tǒng)一的理念支撐，而不是走一步算一步。

　　但是，中國自1997年正式確立社會(huì)保險(xiǎn)制度開始，五年之后的2002年，便開始出現(xiàn)農(nóng)民工退�，F(xiàn)象，一直到今天，有增無減；
八年之后的2005年，便開始不得不強(qiáng)行予以行政干預(yù)，連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇至今，否則，便與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的差距越來越大。1997年確定的個(gè)人賬戶比例為11％、逐漸做實(shí)8％的制度結(jié)構(gòu)，到2005年，個(gè)人賬戶縮小至8％，2006年又將做實(shí)比例下調(diào)到3％或5％（各試點(diǎn)地區(qū)不一樣）。當(dāng)試點(diǎn)擴(kuò)大到11個(gè)省份之后，就已經(jīng)陷入進(jìn)退維谷的境地，試也不是，不試也不是。試點(diǎn)做實(shí)賬戶的800億元人民幣，承受著通脹可能帶來的貶值風(fēng)險(xiǎn)，決策者卻束手無策。

　　中共十六屆六中全會(huì)和十七大提出的2020年基本建立城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略部署，亦沒有具體實(shí)施步驟和進(jìn)度表。早在2007年2月就首次向?qū)＜艺髑笠庖姷霓r(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度，至今也已拖了整整兩年，難以出手。

　　從以上對中國社會(huì)保險(xiǎn)制度某些方面的簡單描述，可以看出制度被頻繁變更，沒有完整和成型的體系。這也就解釋了為什么《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》中有那么多地方難以落筆，原因就是社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在很多問題。而且，這些問題之間相互聯(lián)系，互為條件和制約，單獨(dú)解決一個(gè)問題仍于事無補(bǔ)。只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不斷打“補(bǔ)丁”。

　　由于制度的零碎，沒有完整的理念，導(dǎo)致相關(guān)的細(xì)節(jié)無法以立法的形式確定下來。參保人和參保單位的費(fèi)率水平、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)等方面都無法明確規(guī)定。而公務(wù)員參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營體制、實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟，這些大的方面也都無法確定。

　　中國社會(huì)保險(xiǎn)制度還處于未定型、未定性、未定局的階段，一切都在“摸黑”的不確定狀態(tài)中，這是立法的難處。但同時(shí)，這次立法也是中國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的機(jī)遇。應(yīng)借立法機(jī)會(huì)，從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善和揚(yáng)棄中國目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度。解放思想、實(shí)事求是，克服畏難情緒，知難而上，確定中國的福利理念，提出框架性的、完整的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)。否則，《社會(huì)保險(xiǎn)法》很可能徒有其表，即使出臺(tái)，也會(huì)被束之高閣，無法發(fā)揮作用。

　　——出路在于“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合

　　導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)制度困境的重要原因，是個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌“簡單相加”的統(tǒng)賬結(jié)合制度。這一制度最初是為國企改革設(shè)計(jì)，適合企業(yè)的特征，當(dāng)將其擴(kuò)大到全社會(huì)時(shí)，問題就產(chǎn)生了。由于參保激勵(lì)不足，導(dǎo)致費(fèi)基不實(shí)和逃費(fèi)現(xiàn)象十分普遍，以致費(fèi)率不得不維持在較高水平，這又造成門檻太高，覆蓋面難以擴(kuò)大，從而形成惡性循環(huán)。統(tǒng)籌層次相對較低卻難以提高，是導(dǎo)致眾多矛盾的根源。參保人難以自由流動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分割；
流動(dòng)人口難以入保，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)成為難題；
基金管理分散，投資政策難以統(tǒng)一制定等。

　　這些都是因?yàn)樵谥袊Y(jié)構(gòu)僵化、財(cái)政“分灶吃飯”和戶籍制度約束的條件下，統(tǒng)籌部分難以流動(dòng)造成的。而強(qiáng)制提高統(tǒng)籌層次，可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)收繳困難。

　　基于名義賬戶理論設(shè)計(jì)的“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度，可以解決以上問題。名義賬戶制是將社保賬戶變成一個(gè)銀行賬戶，將個(gè)人繳納與企業(yè)配比的保險(xiǎn)費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，不設(shè)統(tǒng)籌部分。但是，其運(yùn)作也與銀行相似，銀行只需在儲(chǔ)戶提款時(shí)供款即可，至于貸款部分，則與儲(chǔ)戶無關(guān)。也就是說，只需保證參保者退休后能按時(shí)足額拿到養(yǎng)老金即可。

　　這種制度在名義上形成的是完全積累制，參保者隨時(shí)可以查看個(gè)人賬戶，人走到哪里都是同一賬戶，可一步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。由于制度透明度高，不受戶籍限制，公務(wù)員與城鄉(xiāng)居民都平等參保，很多其他問題便可迎刃而解。而且，賬戶資產(chǎn)可由中央統(tǒng)一集中代管和投資，資金使用效率提高，還可以大幅降低費(fèi)率。

　　但是，與完全積累制不同的是，參保人退休時(shí)，仍然發(fā)放終生退休金，相當(dāng)于目前統(tǒng)籌基金的功能和效果。并且，取消15年最低繳費(fèi)年限，多繳多得，利益掛鉤，一直發(fā)放到受益人死亡。

　　當(dāng)然，我們不必照搬發(fā)達(dá)國家的名義賬戶制，但在中國經(jīng)濟(jì)亟待結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，在國內(nèi)消費(fèi)始終無法提振的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)制度改革作為社會(huì)保障體系的主體，實(shí)應(yīng)提上議事日程，而且，應(yīng)該放棄碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，采取統(tǒng)一漸進(jìn)的模式，在確定統(tǒng)一框架的基礎(chǔ)上，不斷完善。《社會(huì)保險(xiǎn)法》為我們提供了這一契機(jī)，抓住這一機(jī)會(huì)，對下一步中國社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的推進(jìn)至關(guān)重要。財(cái)經(jīng)

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