11月28日，中共中央政治局開會討論深化司法體制改革工作，司法體制改革將或將有較大動作。應當說，這是一個明智的決定。鑒于當下社會、政治情勢，司法體制改革的必要性比其他改革更為緊迫。而要讓司法發(fā)揮作用、解決社會問題，首先應厘清司法的性質及其在社會治理體系中能夠及應當扮演的角色，進而進行明智的制度變革。

　　司法至關重要

　　司法是社會治理體系中最重要的組成部分之一。

　　司法是國家最初始、最基本也始終是最重要的職能，最初的政府就是社會中的糾紛解決者及其衍生出來的機構。即使到了文明相當發(fā)達的階段，也仍然能夠看得出來。西歐封建時代國王的主要職能是實施“正義（justice）”，這個正義正是通過司法實現(xiàn)的，正義在中世紀文獻中經(jīng)常就等于司法。在中國，秦以吏為師的“吏”正是法吏，此后各級地方政府的主要功能始終是司法。明清時代，州縣正堂將其大多數(shù)時間用于審理民間訴訟。因而，地方官在戲曲中始終是以司法官的面目出現(xiàn)的。

　　現(xiàn)代政府職能大幅度擴張，但司法仍然是基礎性政府職能。因為，政府任何其他職能之有效行使，比如修建公共工程、提供救濟、教育、醫(yī)療等福利，包括政府追求GDP快速增長，均須以社會維系其基礎性秩序為前提。如果沒有公道的社會基礎性秩序，人們即使有財富也不能獲得保障；
即使有福利也不能安寧地享受。

　　公道的社會基礎性秩序，正是由司法、也只能由司法來維系。民眾之間發(fā)生糾紛，司法及時應受害人之請?zhí)峁┯行У木葷�，即可維系人際之間的和平交易合作秩序。任何社會都可能存在問題，司法以個案方式及時化解糾紛，有助于阻止個體間的糾紛演變成社會群體之間的對抗。所以，司法是社會沖突的減壓閥。

　　現(xiàn)代政府權力膨脹之后，司法也發(fā)揮另外一重政治性功能：保障民眾不受政府權力的侵害。這是作為一項制度的現(xiàn)代“法治”的關鍵職能所在。也即，由司法機構應民眾之請，對政府其他權力、包括立法、行政、市場監(jiān)管等權力的行使之合法性、合理性予以審查，使之不至于侵害民眾的自由、權利和利益。

　　這樣的司法確實會對政府的權力構成某種壁壘，但也正是這道壁壘構成政府與民眾之間的緩沖地帶。政府官員濫用權力侵害民眾權益的行為隨時得到矯正，政府官員就會抑制其濫用權力的沖動。權力與民眾之間的糾紛將會以個案的方式分散地解決，而不至于釀成某個群體甚至整個社會與政府之間的政治性對抗。所以，司法也是政治沖突的減壓閥。

　　正因此司法具有雙重減壓閥功能，所以，司法在現(xiàn)代國家至關重要。所謂法律之治，歸根到底是司法之治。尤其是二戰(zhàn)之后，各國憲政實踐的一大趨勢是強化司法功能，擴張司法權覆蓋范圍，普遍出現(xiàn)了“政治司法化”的趨勢。為此，各國憲法也非常用心地設計了司法體系，戰(zhàn)后各國社會與政治秩序的穩(wěn)定也確實有賴于這一更為合理的司法體制的良性運轉。

　　司法的現(xiàn)狀

　　清末新政、立憲時期的中國立國先驅即已清醒地意識到司法的重要性，把建立專業(yè)且獨立的司法體系作為建立現(xiàn)代民族國家治理體系的重點。民國之后，法院又被賦予統(tǒng)一解釋、適用全部憲法、法律、行政命令的權力。透過長期司法實踐中，司法體系也逐漸贏得一定權威。

　　上個世紀五十年代，司法體制演進的歷程被人為中斷，司法的專業(yè)化、獨立性不復存在，司法機構即便在名義上依然存在，也喪失了在社會、在政治運作中的權威。自八十年代開始，這一局面得到扭轉，中國重上法制軌道，司法體系也漸行恢復。不過迄今為止，司法體系的現(xiàn)狀仍不能令人滿意。司法運作的環(huán)境不夠理想，司法體制設計不合理，司法缺乏足夠的專業(yè)化，案件審理缺少必要的獨立性，司法程序存在嚴重缺陷。

　　司法體系的孱弱無力導致了嚴重后果。民眾之間、尤其是民眾與政府、政府支持的企業(yè)之間發(fā)生糾紛時，無法在司法體系內及時找到有效的救濟。長此以往，民眾對司法缺乏足夠信賴，在司法與行政、政治渠道之間，寧取后者；
即便司法作出判決，也仍習慣于到行政、政治渠道中申訴。社會問題不能分散地解決，不斷積聚。群體性事件的頻繁發(fā)生，與司法未能有效發(fā)揮作用，干系極大。

　　面對如此嚴重的社會政治問題，官、學、民各界人士由思維慣性支配，依然把問題、壓力引向行政、政治渠道。殊不知，當下社會政治問題之所以較為嚴重，就是因為行政、政治渠道承攬了過多解決問題的責任而陷于失靈狀態(tài)。

　　中國社會走向優(yōu)良治理的正道是，分散治理責任，讓司法在社會治理體系扮演其本應承擔的角色。應當說，本次高層推動司法體系改革，是朝著社會治理體系合理化邁出了一步。一個公正、高效、權威的司法體系將及時地、分散地解決社會問題。這一體系有助于化解、至少是不再積累民眾的怨恨。這將為人們呼吁的其他轉型，比如政治體制改革，創(chuàng)造必要的政治、社會條件。

　　如何改革？2004年執(zhí)政黨批準的“二五司法改革綱要”已列出不少具體設想。中共中央政治局會議就司法體系改革又提出如下原則：從人民群眾司法需求為出發(fā)點，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監(jiān)督制約為重點，著力解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性問題，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設一個公正、高效、權威的司法制度。從理論上說，有效的改革至少應涉及四個方面。

　　優(yōu)化司法的制度環(huán)境

　　司法體系是社會治理體系中的一部分，它必然與其他部分發(fā)生糾葛。如何處理司法與政治、行政權力、與民情之間的關系，決定著司法能否有效履行其職能。

　　應當承認，在享有各種治理權力的政府部門中，司法先天居于弱勢。先賢曾云：行政部門執(zhí)掌著社會的刀劍，立法機構負責制定法律，司法部門卻不能作出任何主動的決定，“它既無強力，也無意志，而只有判斷力（judgment）�！爆F(xiàn)代治國的智慧在于，扶持弱勢的部門而抑制強勢的部門以維持各部門的平衡。因而，各國憲法無不刻意保障司法部門的獨立性，防范行政與政治部門干預、侵害司法活動。中國憲法同樣明文規(guī)定：“法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉�！�

　　此一制度設計的根本目的是為了讓司法在社會治理中正常發(fā)揮其作用。司法是否專業(yè)、審判是否獨立，將決定著司法體系、法院、法官能否得到人民的信賴。如果民眾看到，行政或政治官員可以輕易地操縱司法部門，那他何必到司法部門去尋找救濟？司法部門也就成為擺設。

　　這似乎也正是當代中國司法部門的尷尬。由于制度設計上的缺陷，司法體系的運作經(jīng)常受到行政、政治部門的干預。這種制度缺陷包括：司法部門與行政區(qū)劃嚴格對應，各級政府行政、政治部門在人事、財政上可以輕易控制司法部門，甚至可以具體地干預司法處理個案的過程。

　　針對法院地方化的弊端，近些年來人們已提出各種改革方案，其著眼點都在把司法與行政、政治部門相剝離，使后者不能具體控制前者。操作性方案是對司法機構的經(jīng)費和司法人事任命予以特別安排。最簡單的變革方案是由上一級政府向其下屬層級的司法部門提供經(jīng)費、安排人事。更進一步，可全部由中央政府承擔、任命。最徹底的方案是司法部門與行政區(qū)劃完全脫鉤，重新構造單一的或復合的司法體系。

　　在中國，一元化的觀念根深蒂固。很多人擔心，司法體系變革將導致政府權力不能集中統(tǒng)一。其實，無論怎樣變革，司法仍在政府范疇之內，問題僅在于，把司法歸于哪一個政府，最有利于司法發(fā)揮其維護社會秩序、規(guī)范行政權力的功能。這一點，中央政府尤其需要站在治國的高度予以思考。司法是十分特別的政府部門，理應以特別的財政與人事制度予以管理，從而使之能夠以人民看得見的獨立的方式行使審判權。否則，司法無力，行政、政治體系再忙活，大量問題也是無法有效解決的，社會治理也是瘸腿的。

　　優(yōu)化司法權配置

　　一個完整的司法體系由多個層級的多個部門的多種權力組成：警察部門的偵查權，檢察機關的檢察權，法院的審判權。不過，歸根到底，司法權是一種被動的判斷之權，因而，司法權的樞紐是法院的審判權，其他司法部門的權能都應服務于法院向當事人提供救濟這一目的。

　　以此來衡量，當代中國司法權配置的缺陷一目了然：司法權有泛化趨勢，有太多部門行使司法權，法院的權威受到嚴重侵蝕。甚至存在著司法權結構倒置的現(xiàn)象：前置的程序反而控制法院的活動，導致法院角色矮化，整個司法體系運轉失常。

　　比如，中國現(xiàn)行檢察院與法院的關系在全世界可謂獨一無二：檢察院是司法監(jiān)督機關，甚至可以監(jiān)督法院的審判。另一方面，檢察機關對司法流程的前半部分——公安機關的偵查權，卻缺乏有效監(jiān)督。除了審查批捕外，檢察機關的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督均不屬于刑事追訴的必經(jīng)程序，檢察權高度虛化。

　　優(yōu)化司法權配置，就是要按照司法的性質，理順司法各部門的關系。關鍵是突出法院地位，強化檢察機關對偵查權的的監(jiān)督與控制。顯然，警察部門的刑事偵查活動最終是服務于公訴的，因而，檢察機關提早介入警察部門的偵查活動是合乎邏輯的。由檢察機關監(jiān)督法院則屬于本末倒置，在現(xiàn)實中，檢察官站在法官之下，也根本做不到這一點。

　　重整法院體系

　　整個司法體制的樞紐是法院，法院能否恰當?shù)匦惺蛊渑袛鄼�，取決于法院體系的安排是否合理。首先在橫向上，法院相對于同一層級的行政、政治部門保持獨立性，相對于其他司法部門享有足夠權威。其次在縱向上，高級法院與低級法院之間保持合理的關系。再次，同一家法院內部的管理模式比較合理。

　　應當說，中國的法院目前在這三個方面的制度安排都存在問題，一言以蔽之，就是嚴重行政化：在整個政府結構中，法院被當成一個普通的行政機構對待；
不同層級的法院之間具有明顯的行政隸屬色彩；
法院內部的管理也類似于行政機構。警察權、檢察權本身就帶有行政色彩，因而警察、檢察機關的行政化尚可接受，法院的行政化卻是與法院承擔的職能之性質不相容的。法院行使的是判斷權，判斷有賴于法官個人的理性，行政化只會妨礙法官積累和運用其司法的技藝理性，并讓行政、政治部門的權力、讓其他司法部門和法院內部的行政性權力輕易進入法院審判過程中，損害司法公正。

　　因此，優(yōu)化司法權配置，首先要從多個角度入手，解決法院的行政化問題。一個較為大膽而可行的方案是對現(xiàn)有法院體系進行重整，建立兩套法院體系：中央法院體系與地方法院體系。中央法院體系與行政區(qū)劃脫鉤，擺脫地方行政、政治部門的控制，以個案方式監(jiān)督地方官員，維護中央政府和法律的權威。

　　關于法院權威配置還涉及一個問題：法院的執(zhí)行權，包括執(zhí)行本院判決，及強制執(zhí)行行政機關的政令。應當說，法院的權威在于其判斷，執(zhí)行乃是行政部門的事。因此，法院建立一個龐大的、擁有強制權的執(zhí)行局，乃是自行走上行政化之路，與司法的正確性質背道而馳。執(zhí)行權應當配置給行政機關，如警察或司法行政部門，這也可以避免法院自己判決、自己執(zhí)行、當事人無從對執(zhí)行權之行使尋求救濟的尷尬。

　　培育法律人群體

　　與其他權力一樣，司法權是要由人來掌握和運用的。但從事司法者所需要的品質和技藝，與其他政府部門人員是有重大區(qū)別的。司法人員、尤其是法官恰當?shù)匦惺蛊渑袛鄼嗟那疤崾�，信仰法律，具備司法的技藝理性。為此，法官必須職業(yè)化。在一個職業(yè)化的制度環(huán)境中，法官將可逐漸培養(yǎng)起對法律的信仰，并通過自己的學習、實踐、思考，積累形成技藝理性。

　　不過，法官職業(yè)化不等于法官官僚化。法學院畢業(yè)生通過司法考試即進入法院從事審判工作，這不是一種好的制度安排。法官的來源應當更為廣泛，更多地從律師、法學者、檢察官等人士中選任法官。他們構成法律人共同體，因為共同從事法律職業(yè)而具有共同的信念、技藝。

　　法治離不開這樣一個群體。它是法官獨立審判制度的配套措施。法官獨立審判就意味著，任何人不得干預法官的審判活動，人們經(jīng)常問一個問題：那么，誰來監(jiān)督法官？唯一可能的監(jiān)督者就是法律人共同體。堅守法律條文的律師、檢察官可以在法庭上以必要的程序抗衡濫用權力的法官，上訴法院法官可以矯正下級法官的錯誤，法學學者可以對法官的不當判決進行剖析、批評。這樣的監(jiān)督的效率，一點也不弱于行政、政治監(jiān)督。

　　因此，創(chuàng)造一個寬松環(huán)境，讓法律人群體發(fā)育其自治機制，也是司法體制改革題中應有之義。這樣一個群體將把法律精神灌注于社會各個層面，當可有助于良性社會秩序之生成與演進。

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