中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），對(duì)新時(shí)期農(nóng)村土地管理制度的改革提出了一系列要求。那么，如何按照《決定》要求，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利？如何健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)？帶著這樣的問題，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)管司站調(diào)研組于2008年11月中下旬，對(duì)四川省及其所轄閬中市，南充市及南部縣，遂寧市及大英縣、射洪縣，成都市雙流縣和貴州省及其所轄遵義市及湄潭縣、遵義縣，貴陽市及息烽縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，先后與近200名省、市、縣、鄉(xiāng)、村干部和農(nóng)民座談交流和深入了解，廣泛聽取了各級(jí)黨政及政策研究、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和國(guó)土管理等相關(guān)部門的意見。

　　總的印象是，盡管絕大部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)得到落實(shí)，流轉(zhuǎn)工作也取得積極進(jìn)展，但在所有者和政府管理上普遍存在缺位現(xiàn)象，大量的基礎(chǔ)性、日常性管理工作，基本上處于被動(dòng)應(yīng)付或放任自流的狀況，國(guó)家政策導(dǎo)向虛置日趨嚴(yán)重，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)義務(wù)日趨淡薄，大量潛在問題矛盾日趨顯現(xiàn)，長(zhǎng)久以往，改革和發(fā)展前景堪憂，亟待采取有力措施盡快改善�，F(xiàn)將有關(guān)情況和對(duì)策建議分述如下：

　　——家底不清，多數(shù)尚未確權(quán)。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度�！稕Q定》要求，“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度�！比欢�，農(nóng)村耕地究竟有多少？似乎誰也說不清楚。有計(jì)稅面積、承包面積、航拍面積、按地形圖統(tǒng)計(jì)的面積，有習(xí)慣面積（按大畝統(tǒng)計(jì)）、糧產(chǎn)面積（承包時(shí)按糧食單產(chǎn)折合）、上報(bào)面積（統(tǒng)計(jì)局確定的法定報(bào)送數(shù)）、實(shí)測(cè)面積（按實(shí)際丈量）……國(guó)土部門、統(tǒng)計(jì)部門、農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)村組織各不相同，大相徑庭。少則相差30%，多則超出1倍以上。如四川省遂寧市上報(bào)計(jì)稅面積228萬畝，實(shí)際掌握面積數(shù)字是320萬畝；
貴州省湄潭縣上報(bào)計(jì)稅面積46萬畝，實(shí)際掌握面積數(shù)字是98萬畝。

　　最關(guān)鍵的是，絕大多數(shù)農(nóng)村土地的所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，至今尚未得到權(quán)益保障確認(rèn)證明：由國(guó)土管理部門頒發(fā)的《集體土地所有證》。原因是土地面積數(shù)字五花八門，沒有實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，而要確權(quán)發(fā)證則需要大額的實(shí)測(cè)工作費(fèi)用。如四川省雙流縣為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中的土地流轉(zhuǎn)工作（全縣已經(jīng)流轉(zhuǎn)40多萬畝），準(zhǔn)備拿出4000萬元對(duì)120萬畝農(nóng)村土地重新進(jìn)行實(shí)測(cè)后確權(quán)發(fā)證。貴州省息烽縣國(guó)土部門的同志經(jīng)初步匡算認(rèn)為，每平方公里實(shí)測(cè)費(fèi)用應(yīng)在15000元左右（每畝10元）。按此推算，全國(guó)18億畝耕地最少需要180億元。息烽縣雖曾于2004年10月按10000：1的地形圖頒發(fā)過《集體土地所有證》，但由于此種方法與實(shí)際有一定差距，以至出現(xiàn)土地邊界糾紛時(shí)難以科學(xué)評(píng)判。由此看來，這將是農(nóng)村土地科學(xué)管理和依法流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性障礙。

　　——權(quán)責(zé)不清，政策導(dǎo)向虛置。經(jīng)過一輪承包（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按人口以戶為單位相對(duì)公平發(fā)包）、二輪延包（遵循“增人不增地、減人不減地”和“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，穩(wěn)定原有承包關(guān)系和面積，對(duì)新增減人口根據(jù)實(shí)際和可能適當(dāng)調(diào)整），絕大多數(shù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已得到確認(rèn)。但是，農(nóng)民對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的責(zé)任和義務(wù)卻在日益淡薄，好比是食之無味、棄之可惜的“雞肋”。務(wù)農(nóng)種糧比較效益低，國(guó)家補(bǔ)貼杯水車薪，農(nóng)村稅費(fèi)改革后的普遍傾向是，對(duì)耕地的經(jīng)營(yíng)可以說是上無壓力、下無動(dòng)力，全年耕種糧食的畝均收益加補(bǔ)貼，外出打工用不了一星期便可掙回，日出而作、日落而息的辛勞付出與實(shí)際收益形成巨大的反差。

　　為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧、地方抓糧的積極性，《決定》明確提出，要“健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼”。但由于四川、貴州等省是按計(jì)稅面積發(fā)放種糧補(bǔ)貼，這種情況在地少人多的地區(qū)似乎是一種普遍傾向，其隱患是：首先，種糧直補(bǔ)作為收入性補(bǔ)貼的雙重功能——鼓勵(lì)農(nóng)民種糧、增加農(nóng)民收入，前者被明顯淡化了，導(dǎo)致可種可不種、種與不種一個(gè)樣；
后者并未全部體現(xiàn)在種糧農(nóng)民身上，導(dǎo)向作用形同虛設(shè)，如XX省XX縣XX鎮(zhèn)XX村上報(bào)計(jì)稅面積1578畝，全部領(lǐng)取種糧補(bǔ)貼，實(shí)際種糧不足300畝。其次，為瞞報(bào)面積、產(chǎn)量打下了伏筆，如該村按全部計(jì)稅面積和2.65的復(fù)種指數(shù)，共計(jì)4203畝、單產(chǎn)428公斤、產(chǎn)糧1799噸，報(bào)送的數(shù)字，高出實(shí)際至少4倍以上。現(xiàn)在留在農(nóng)村的是“386061123部隊(duì)”（婦女老弱病殘），村干部和農(nóng)民反映，即使種糧也大多是粗放經(jīng)營(yíng)、“人種天養(yǎng)”的懶漢田，拋荒現(xiàn)象比比皆是。貴州省反映，部分邊遠(yuǎn)地區(qū)拋荒面積高達(dá)3/1左右。第三，不利于土地的依法自愿有償流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，種糧者拿不到補(bǔ)貼，不種糧的卻可以坐享其成，以致規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地“非糧化”（95%以上）、“非農(nóng)化”趨勢(shì)日益明顯。第四，難以調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及主管部門監(jiān)管政策實(shí)施情況的積極性，致使抓好糧食生產(chǎn)雷聲大、雨點(diǎn)小。

　　——職能不清，承包管理缺位。各級(jí)政府和集體土地所有者似乎普遍認(rèn)為，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的部分大多弱化，只要做到把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證給農(nóng)民，就萬事大吉了。至于農(nóng)民是否按照國(guó)家的政策法規(guī)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向發(fā)展生產(chǎn)，提高土地產(chǎn)出率，避免“粗放經(jīng)營(yíng)”甚至隨意拋荒，經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)土地是否符合國(guó)務(wù)院對(duì)基本農(nóng)田的“五禁止”和中共中央對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“三不得”規(guī)定，只能是順其自然了。所謂現(xiàn)存僅有的土地承包管理工作往往是被動(dòng)的、不得已的，基本上是土地權(quán)益糾紛的“滅火隊(duì)”。

　　對(duì)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，如何具體操作眾說紛紜。比如承包期限如何填寫，是填寫50年還是“長(zhǎng)久不變”，是重新發(fā)證還是暫時(shí)維持現(xiàn)狀？目前，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》由縣級(jí)人民政府頒發(fā)，填寫發(fā)證單位照理應(yīng)由土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，但實(shí)際上不少是由農(nóng)業(yè)主管部門填發(fā)，似乎名不正言不順。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律界定是，戶籍和居住在行政村內(nèi)，且生存保障、就業(yè)渠道依賴于集體土地的公民�！伴L(zhǎng)久不變”很可能使部分原集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于多種原因，喪失了土地承包權(quán)而喪失了原有界定的成員資格，而后來獲得土地使用權(quán)、并長(zhǎng)期居住在行政村的符合法律界定的公民，卻可能永遠(yuǎn)無法取得成員資格，因?yàn)樵�有成員不允許他們同時(shí)享有其他集體資產(chǎn)的收益權(quán)。

　　目前，一些地方政府和鄉(xiāng)村組織有強(qiáng)烈的土地流轉(zhuǎn)利益沖動(dòng)。其原因：一是出于加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的良好愿望；
二是希冀提高稀缺資源——土地的利用效率和產(chǎn)出水平；
三是渴望獲取土地潛在的增值效益（包括級(jí)差地租和因面積差異產(chǎn)生的發(fā)展要素空間）。對(duì)《決定》明確的“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”感到不解渴，紛紛制定鼓勵(lì)、倡導(dǎo)、扶持、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，主要是稅費(fèi)減免、資金補(bǔ)助、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、公益建設(shè)等，一些市縣開始出現(xiàn)下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)乃至相互攀比的傾向。有的基層干部抱怨農(nóng)民覺悟低、工作難度大，有的甚至抱怨沒有明確農(nóng)村土地私有化、沒有確認(rèn)農(nóng)民宅基地的所有權(quán)，是思想不夠解放、不了解“三農(nóng)”實(shí)際和農(nóng)民愿望。

　　農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，四川省有互換重組、股份合作、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)、托管經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、園區(qū)帶動(dòng)、公開拍賣七種形式，貴州省湄潭縣分為大戶承包帶動(dòng)型、企業(yè)轉(zhuǎn)包集約型、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目引導(dǎo)型、專業(yè)合作輻射型、村級(jí)組織幫扶型。截至2007年上半年，四川全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積806萬畝，其中耕地流轉(zhuǎn)678萬畝，占耕地總面積的11.3%。貴州省到2007年底，土地流轉(zhuǎn)面積154萬畝，占耕地總面積的5.8%。流轉(zhuǎn)成效總體評(píng)價(jià)是，提高了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；
提高了農(nóng)村土地使用效率，減少了土地棄耕撂荒；
加速了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，增加了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)收入；
加大了農(nóng)業(yè)招商引資力度，推動(dòng)了向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　但是，由于流轉(zhuǎn)過程的承包管理缺位，大多數(shù)農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)（約占70%），通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒通過合同或者契約方式規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。一些基層干部對(duì)土地預(yù)期增值認(rèn)識(shí)不足，協(xié)調(diào)低價(jià)長(zhǎng)期大面積流轉(zhuǎn)，甚至不尊重農(nóng)戶意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民和村集體利益。部分企業(yè)對(duì)集約化發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或生態(tài)農(nóng)業(yè)預(yù)期過高，對(duì)自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，加之缺乏現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和新型實(shí)用科學(xué)技術(shù)，以致因嚴(yán)重虧損而破產(chǎn)，給農(nóng)民的預(yù)期收益承諾難以兌現(xiàn)�；鶎痈刹糠从常�一些企業(yè)貌似財(cái)大氣粗，但實(shí)際投入農(nóng)業(yè)的資金和給與農(nóng)民的租金來源，一是爭(zhēng)取國(guó)家扶持項(xiàng)目和政策支持，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、退耕還林項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼等；
二是銀行、信用社貸款；
三是社會(huì)融資（甚至非法集資），四是少量自有資金。他們往往醉翁之意不在酒，打著保障國(guó)家糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的幌子，但拿到土地后的實(shí)施項(xiàng)目卻全部“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。

　　綜上所述，當(dāng)前，在完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利；
在加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等方面，存在諸多必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題，不可掉以輕心、任其放任自流，否則可能問題成堆、矛盾激化、悔之晚矣！特提出如下對(duì)策建議：

　　首先，強(qiáng)化基礎(chǔ)，著手改革試點(diǎn)。依法規(guī)范管理的前提是，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。摸清家底，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)發(fā)證，是一項(xiàng)工作量大、費(fèi)用高、涉及面廣的系統(tǒng)工程，又是關(guān)系億萬農(nóng)民切身利益和農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)性工作，建議國(guó)務(wù)院予以高度重視，由國(guó)土資源部牽頭，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局等部門參加，研究制訂相對(duì)簡(jiǎn)便、快捷、準(zhǔn)確、省錢、各方面都能認(rèn)可的農(nóng)村土地實(shí)測(cè)方案，按地形、地貌（平原、丘陵、山區(qū)）和發(fā)展區(qū)域（東、中、西部地區(qū)），選擇若干個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，逐步推開，為整體規(guī)劃建設(shè)、科學(xué)承包管理、有效宏觀調(diào)控奠定基礎(chǔ)。

　　健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，是深化農(nóng)村體制改革、確保農(nóng)民基本權(quán)益的至關(guān)重要的重大舉措。各地針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主體行為不規(guī)范、市場(chǎng)體系不健全、管理服務(wù)不到位等問題，積極探索管理流轉(zhuǎn)新機(jī)制，取得初步成效。成都市成立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；
雙流縣于2006年建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓托管中心，并準(zhǔn)備在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)站；
南部縣大王鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)委員會(huì)，在繁榮村試點(diǎn)成立了有代表性農(nóng)民廣泛參與的土地流轉(zhuǎn)中心；
閬中市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在部分村成立土地流轉(zhuǎn)合作社。

　　筆者認(rèn)為，為規(guī)范流轉(zhuǎn)管理，應(yīng)當(dāng)逐步在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)管理中心，建議先行在流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的省市區(qū)建立改革試點(diǎn)，明確管理服務(wù)職能，建立行之有效的約束機(jī)制，承擔(dān)土地承包和流轉(zhuǎn)信息收集和發(fā)布，負(fù)責(zé)維權(quán)、登記和資格審核，參與土地價(jià)格評(píng)估，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)工作檔案，監(jiān)管土地用途和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益，協(xié)調(diào)處理土地承包權(quán)益和流轉(zhuǎn)糾紛等。

　　其次，強(qiáng)化職能，健全經(jīng)管隊(duì)伍。無庸諱言，目前農(nóng)村土地承包管理和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀比較混亂，如上所述：家底不清，多數(shù)尚未確權(quán)；
權(quán)責(zé)不清，政策導(dǎo)向虛置；
職能不清，承包管理缺位。這直接關(guān)系中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)成效，直接關(guān)系億萬農(nóng)民的基本權(quán)益和生存保障，直接關(guān)系人民政權(quán)的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)社會(huì)的安寧。如果管理失控、處理失當(dāng)，后果將不堪設(shè)想。比如，在完善農(nóng)村宅基地制度、嚴(yán)格宅基地管理、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)過程中，應(yīng)注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向，避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象（耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份）之后，又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象（再加上“居住無房”）。

　　《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定， 國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)�？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。

　　毋庸置疑，中央在省市縣鄉(xiāng)村都有“腿”的農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)義不容辭地全面承擔(dān)起農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與改革運(yùn)行的監(jiān)管職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)的基層機(jī)構(gòu)遭受“毀滅性”打擊，不僅基礎(chǔ)不牢，而且瀕于崩潰的邊緣。如四川省大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作處于無編制、無機(jī)構(gòu)、無專職人員的“三無”狀況；
貴州省1452個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有223個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有農(nóng)經(jīng)站，陷于“有頭有身無腿”的尷尬境地。建議中央和地方政府從深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權(quán)益、確保糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的高度，重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和手段保障問題，把十七屆三中全會(huì)決定真正落到實(shí)處。

　　第三，強(qiáng)化宣傳，穩(wěn)步推進(jìn)流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有幾種值得注意的傾向。一是部分地方政府的“過熱”傾向。無論助長(zhǎng)政績(jī)工程還是忽略尋租行為，都可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鳟a(chǎn)”。二是部分轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民的“過冷”傾向�！伴L(zhǎng)久不變”有可能固化了其對(duì)承包土地的占有意識(shí)，即使他們?cè)诔鞘杏辛朔�(wěn)定的就業(yè)崗位，有了固定居住條件，有了相應(yīng)社會(huì)保障，也未必肯于將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交出。三是部分務(wù)農(nóng)農(nóng)民的“不安”傾向。他們擔(dān)心政府積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是要收回承包地，誤解可能要成為有一定社會(huì)保障的無業(yè)游民。四是土地和宅基地的“買賣”傾向。如XX省XX縣XX鎮(zhèn)XXX村有78戶農(nóng)民進(jìn)行了承包土地流轉(zhuǎn)，其中13戶將部分承包地和宅基地收益一次性變現(xiàn)，村干部為規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，將這種實(shí)則買賣關(guān)系稱之為“一次性承包”，有人認(rèn)為這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，已激發(fā)起部分黨政領(lǐng)導(dǎo)的“興奮點(diǎn)”。筆者認(rèn)為，此種做法盡管有其合理性，可允許在小范圍內(nèi)試驗(yàn)，但此風(fēng)不可長(zhǎng)，更不宜成為政府行為。中國(guó)的國(guó)情是人口多、農(nóng)民多、耕地少，土地是稀缺資源，不可再生，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和安身立命之本，在農(nóng)民生活相對(duì)窘迫的情況下，如果任其隨意買賣承包地和宅基地，很有可能釀成危及整個(gè)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的大禍，或許用不了多久，全國(guó)又將會(huì)有大量的農(nóng)民成為“四無”農(nóng)民，這絕不是危言聳聽！

　　為此，正確的輿論導(dǎo)向已成為當(dāng)務(wù)之急。建議盡快啟動(dòng)政府宣傳機(jī)器，通過各種宣傳媒體，大張旗鼓地進(jìn)行正面宣傳引導(dǎo)，力求穩(wěn)步推進(jìn)，寧可先嚴(yán)后寬，切不可操之過急。同時(shí)，應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，廣泛征求各級(jí)黨政和社會(huì)各方面的意見，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，制訂完善規(guī)章制度和管理辦法，確�！耙婪ūＵ限r(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”政策的貫徹實(shí)施。

　　作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站；
資料整理：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司綜合處楊凱波。

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