摘要：人民調(diào)解制度是傳統(tǒng)中國社會糾紛化解的一種重要機制，也是中國法律傳統(tǒng)的重要組成部分。然而，現(xiàn)代社會中傳統(tǒng)人民調(diào)解制度的社會基礎(chǔ)和作用對象都發(fā)生了很大的變化，這導(dǎo)致了該制度的合法性危機。如何通過制度創(chuàng)新，在新的市場經(jīng)濟和陌生人社會中重塑人民調(diào)解的合法性，是一個時代性難題。深圳市的實踐探索表明，拓展調(diào)解領(lǐng)域、創(chuàng)新調(diào)解載體、構(gòu)建大調(diào)解工作格局，以及推進人民調(diào)解的規(guī)范化、專業(yè)化是新時期重新激活人民調(diào)解制度的必然選擇。

　　關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 市場轉(zhuǎn)型 陌生人社會 合法性 制度創(chuàng)新

　　注重調(diào)解的理念植根于中國傳統(tǒng)的“和合”文化，是實體主義的傳統(tǒng)中華法系的重要表征，其與西方形式主義法律中“以法律為準(zhǔn)繩”、“捍衛(wèi)每一寸權(quán)利”的理念是截然不同的[ii]。但自清末以來歷次以法律移植為主要特征的 “變法”中，調(diào)解都頑強的存活下來并得到了新的發(fā)展；
而且，自20世紀(jì)70年代以來，這一古老的傳統(tǒng)竟然在法治主義一統(tǒng)天下的西方社會能夠勃然興起，并逐漸形成為一種ADR（Alternative of Dispute Resolution，非訴訟糾紛解決機制）運動。然而，從上世紀(jì)80年代以來、特別是在90年代，人民調(diào)解制度在中國卻遭遇了前所未有的生存危機，人們紛紛將解決糾紛的希望寄托于“法律的武器”而拋棄傳統(tǒng)的調(diào)解。有學(xué)者描述：“具有諷刺意義的是，恰恰在西方社會尋找可供替代的糾紛解決方式并為社區(qū)司法的價值而歡呼的時候，中國正通過將大眾司法制度化和將公眾參與形式化而遵循西方法律秩序的老路。”[iii] 這種種看似悖謬的現(xiàn)象背后到底是一個什么樣的邏輯呢？換句話說，人民調(diào)解制度在中國究竟遇到了什么問題？這一被西方學(xué)者稱為“中國法律制度最引人注目的一個方面”[iv]的悠久傳統(tǒng)是否就只能坐以待斃呢？

　　一、人民調(diào)解：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代

　　調(diào)解作為中國特色的糾紛解決機制，具有悠久的傳統(tǒng)，是中華民族亙貫古今、最具活力的法律傳統(tǒng)。據(jù)考證，周禮地官中即有“調(diào)人”之設(shè)，“掌司萬民之難而諧和之”（《周禮.地官.調(diào)人》）；
秦漢大一統(tǒng)以后，皇權(quán)不下縣，地方治安、微罪處罰、民事爭執(zhí)等，大都由地方自治或“調(diào)處”解決[v]。此后，歷朝歷代的統(tǒng)治者都給調(diào)解以極大的關(guān)注，將“調(diào)處”作為解決糾紛的主要方式�！按竺髀伞鄙踔撩魑囊�(guī)定民間調(diào)處的法律地位，一旦未經(jīng)調(diào)處而先上訴即以“越訴”處置；
清朝著名的康熙“圣諭十六條”也大力鼓吹“和鄉(xiāng)黨以息爭訟”、“明禮讓以厚風(fēng)俗”、“息誣告以全良善”等教條[vi]。瞿同組先生的研究表明中國傳統(tǒng)法律文化深受儒家倫理的影響[vii]。傳統(tǒng)中國社會之所以如此重視調(diào)解正是與儒家倫理中“和諧為貴”、“訟則終兇”，主張“無訟”、“息訴”的“法律意識”相關(guān)的[viii]。

　　晚清以降，在西學(xué)東漸的浪潮中，包括法律文化在內(nèi)儒家思想體系逐漸瓦解，韋伯筆下的歐陸“形式的－理性的”（formal-rational）法律體系[ix]快速地被移植進來。然而，法條可以一夜間完成移植，傳統(tǒng)卻沒有那么容易應(yīng)聲而倒，而且往往會在新的環(huán)境下成長為具有現(xiàn)代性的新事物，這正體現(xiàn)了“傳統(tǒng)是被發(fā)明的、現(xiàn)代是成長的”這一經(jīng)典的論述[x]。人民調(diào)解制度就是在傳統(tǒng)民間調(diào)解思想的基礎(chǔ)上所進行的一次制度創(chuàng)新。該制度最早在土地革命時期的蘇區(qū)實行，既吸納了傳統(tǒng)調(diào)解制度講究說服教育、化解矛盾、提高效率、節(jié)約成本等優(yōu)勢，又賦予了其群眾動員、政治教育、甚至社會再組織等新的社會治理功能[xi]。西方學(xué)者習(xí)慣于將從蘇區(qū)到改革開放前的人民調(diào)解稱為“毛澤東時代的調(diào)解”，并認(rèn)為這個時期的人民調(diào)解制度最大的特點就是其包涵著共產(chǎn)主義意識形態(tài)，即“共產(chǎn)黨已經(jīng)將調(diào)解納入了他們重新安排中國社會并動員群眾支持執(zhí)行黨的政策的努力之中”[xii]。該制度在我國新民主主義革命和社會主義革命與建設(shè)的實踐中，為維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)群眾自冶、加強社會民主法制建設(shè)作出了重要貢獻，并在國際社會上獲得“東方經(jīng)驗”和“東方一枝花”的美譽。

　　改革開放以后，人民調(diào)解制度逐漸進入到一個新的發(fā)展階段。一方面，附著其上的政治功能逐漸被剝離；
另一方面，“法治”前所未有成為社會的中心話語。在一些人看來，強調(diào)“調(diào)和”、“情理”的傳統(tǒng)調(diào)解已成為與現(xiàn)代法治觀念格格不入的、不合時宜的陳舊觀念，必將被更具現(xiàn)代理性精神的民事審判制度所取代[xiii]。

　　在實踐中，這一制度也確實面臨著越來越嚴(yán)重的危機，最直接的表現(xiàn)就是人民調(diào)解所受理糾紛的總數(shù)與人民法院一審民事案件受案數(shù)的比例逐年下降。根據(jù)司法部副部長胡澤君的統(tǒng)計，從1980年到2003年，二者的比例已從17:1下降到1:1[xiv]。我們將1986年以來人民調(diào)解和民事一審受案數(shù)以及二者的比例列舉如下：

　　資料來源：《中國法律年鑒》（法律出版社，中國法律年鑒社，1987年創(chuàng)刊）1987－2004。

　　通過上表我們可以清晰地看到：從受案數(shù)量來看，在1992年前，人民調(diào)解的受案數(shù)雖總體呈逐年下降趨勢，但還偶有回升；
1992年后，這一數(shù)字則是直線下降；
從1986年到2003年，受案數(shù)下降接近40％。與此形成鮮明對比的是民事一審受案數(shù)則是大幅度的直線上升，從1986年到2003年，受案數(shù)上升4.5倍。而人民調(diào)解和民事一審受案數(shù)的比例更是直線下滑，從1986年的7.38：1下降到2003年的1．02：1。我們完全可以預(yù)言，如果沒有有效的制度創(chuàng)新，人民調(diào)解制度的地位會進一步下降。而要進行有效的制度創(chuàng)新，必先清楚這一困境的癥結(jié)究竟在哪里？

　　二、現(xiàn)代社會中人民調(diào)解的合法性危機

　　從社會學(xué)的視角來看，人民調(diào)解制度所面臨的這一尷尬局面是有深刻的結(jié)構(gòu)性背景的，甚至可以說是“現(xiàn)代性全球之旅”[xv]的必然產(chǎn)物。簡單地說這主要包括相互聯(lián)系的兩個方面：首先，中國社會從傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變；
其次，中國基層的社會關(guān)系由熟人社會向陌生人社會的轉(zhuǎn)變。正是這兩方面的結(jié)構(gòu)性巨變，使得這一制度立足的社會基礎(chǔ)[xvi]發(fā)生了深刻的變化，繼而面臨著繼續(xù)存在的正當(dāng)性詰難，也即是哈貝馬斯所說的合法性危機[xvii]。

　�。ㄒ唬┦袌鼋�(jīng)濟對傳統(tǒng)人民調(diào)解制度合法性的挑戰(zhàn)

　　市場經(jīng)濟對于人民調(diào)解制度的沖擊最直接的表現(xiàn)為使社區(qū)糾紛的形態(tài)發(fā)生了巨大的變化，具體說呈現(xiàn)以下新的特點：

　　首先，糾紛形態(tài)的多樣化。當(dāng)前的社區(qū)糾紛既包括傳統(tǒng)的家庭糾紛、鄰里糾紛，也包括一些新的糾紛，如勞資糾紛、物業(yè)糾紛、“三失”帶來的糾紛[xviii]。而且，即使是家庭糾紛、鄰里糾紛等傳統(tǒng)糾紛也不像過去那么單一。以鄰里糾紛為例，當(dāng)前新型社區(qū)的居住形態(tài)與傳統(tǒng)單位型社區(qū)（家屬院）已大不一樣。一方面，熟人社會的解體。居住在同一社區(qū)里的人職業(yè)、身份都比較復(fù)雜，彼此互動較少，甚至“老死不相往來”。另一方面，房產(chǎn)權(quán)的私有化和權(quán)利意識的增強。計劃經(jīng)濟時代，小區(qū)居民大多只擁有住房以及小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的使用權(quán)，并無所有權(quán)�，F(xiàn)在則是產(chǎn)權(quán)私有化，“他我”觀念非常明確，自己買來的權(quán)利是絲毫不容侵犯的。這兩個方面的變化導(dǎo)致了鄰里糾紛一旦發(fā)生就可能尖銳化。

　　其次，糾紛主體的復(fù)雜化。隨著現(xiàn)代社會利益的多元化，社區(qū)糾紛的主體也日趨復(fù)雜化。傳統(tǒng)的社區(qū)糾紛的主體主要是家庭內(nèi)部成員、社區(qū)內(nèi)部成員，而現(xiàn)在的社區(qū)糾紛除此之外，還包括大量的其它主體。單就物業(yè)糾紛來說，業(yè)主、開發(fā)商、物業(yè)公司、房產(chǎn)主、租賃者、業(yè)主委員會、居委會等等各個行為主體之間都有可能發(fā)生錯綜復(fù)雜的矛盾。此外，本地居民與外地居民、常住居民與流動人口、居民與地方政府、勞方與資方等都可能成為糾紛的主體。

　　再次，糾紛訴求的理性化。傳統(tǒng)調(diào)解面對糾紛的態(tài)度主要是“息事寧人”，給雙方各自一個“說法”，而現(xiàn)代社區(qū)糾紛越的訴求越來越趨于理性化，即越來越訴求于維護自己實實在在的權(quán)利。而且，現(xiàn)代社區(qū)居民都具有一定的法律意識，在調(diào)解的過程中總是會與訴訟相對照，只有當(dāng)調(diào)解能夠更好地實現(xiàn)自己的利益時，他們才會選擇這種方式。

　　傳統(tǒng)人民調(diào)解的制度設(shè)計主要是針對傳統(tǒng)自然經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟下簡單的糾紛形態(tài)，是可以通過不具備各種專業(yè)知識的社區(qū)權(quán)威就能夠平息的。而市場經(jīng)濟環(huán)境下的這些新的糾紛形態(tài)使這一制度往往顯得力不從心。

　�。ǘ�）陌生人社會對傳統(tǒng)人民調(diào)解制度合法性的挑戰(zhàn)

　　社區(qū)關(guān)系的陌生化是傳統(tǒng)人民調(diào)解制度面臨的又一挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)社區(qū)基本上是一個熟人社會，人們大多是因為一定的關(guān)聯(lián)（或是單位同事、或是世代比鄰而居）而居住在一起，而且流動性很小，彼此之間的互動是持久的、多方面的。這種傳統(tǒng)的熟人社區(qū)中，社區(qū)秩序的維系的機制是“禮俗”而非規(guī)范性的法律[xix]，或用埃里克森的話來說是“無需法律的秩序”[xx]。所以，梁漱溟說:“社會秩序所以維持,在西洋為法律,在中國則倚重習(xí)俗。近代法律之本在權(quán)利,中國禮俗之本則情與義也�！盵xxi] 在這種文化中，“鬧上法庭”對于當(dāng)事人雙方來說是恩斷義絕的表現(xiàn)，而對于外人來說則是丟面子的事，不到萬不得已不會被人們所選擇。這就不難理解為什么有學(xué)者說“傳統(tǒng)社會的核心（家庭、家族、村落、行會）的結(jié)合為法外調(diào)解創(chuàng)造了壓力和制度”[xxii]。而另一方面，調(diào)解在傳統(tǒng)熟人社會中能夠被廣為接受還在于社區(qū)權(quán)威的存在并被廣泛認(rèn)同。傳統(tǒng)的社區(qū)權(quán)威通常是由具有一定閱歷的族長、鄉(xiāng)紳、長老等人擔(dān)當(dāng)，之所以如此，是因為“維持禮的是傳統(tǒng)，而傳統(tǒng)是社會所積累的經(jīng)驗”[xxiii]，正是這些具有豐富人生和社會經(jīng)驗者被認(rèn)為是傳統(tǒng)的化身而被大家所認(rèn)同。換句話說，只有他們擁有足夠的知識和威信使糾紛雙方心服口服。

　　而現(xiàn)代社會的一個顯著特征就是熟人社會的解體，社區(qū)關(guān)系陌生化。正如鄭杭生所指出的那樣：“社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不可避免地造成社會流動加快、社會分化加劇，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌則不可阻擋地引發(fā)人際關(guān)系疏松，傳統(tǒng)聯(lián)系減弱——所有這些都從各個方面促進市場經(jīng)濟下陌生人世界的形成。‘熟人社會’的分量漸次減少，‘生人世界’的成分快速增長。”[xxiv]陌生人社會使得傳統(tǒng)的人情、面子等機制在抑止訴訟上失去了作用，同時，傳統(tǒng)的社區(qū)權(quán)威也一去不復(fù)返了。這對于傳統(tǒng)人民調(diào)解制度的合法性來說是頗具顛覆性的。因為“基層調(diào)解最大的特點是利用地方資源，包括人際關(guān)系、公共道德、習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)則，以及特定的人際關(guān)系及環(huán)境等條件促成和解的氛圍，一旦這些因素對當(dāng)事人失去了約束力，基層調(diào)解自然會隨之受到冷落�！盵xxv]

　　傳統(tǒng)的調(diào)解制度正是建立在自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟以及由此帶來的熟人社會的基礎(chǔ)上，因此，這些變遷必然會使調(diào)解制度面臨著深刻的合法性危機。然而，正如龐德所言，“中國在尋找‘現(xiàn)代的’法律制度時不必放棄自己的遺產(chǎn)。”[xxvi]是否能夠在新的社會背景下，重新賦予其新的合法性，是決定其這一制度能否“起死回生”的關(guān)鍵。在這個問題上，深圳市的實踐探索給了我們很大的啟發(fā)。深圳市是一個典型的移民城市，外來人口占到總口數(shù)的70％以上，在絕大多數(shù)社區(qū)中，外來人口占據(jù)主導(dǎo)地位；
而且，深圳的市場經(jīng)濟發(fā)展程度也是處于中國的前列。也就是說，我們所分析的導(dǎo)致人民調(diào)解制度合法性危機的兩大結(jié)構(gòu)性因素在深圳表現(xiàn)的尤為突出。因此，深圳的經(jīng)驗對于全國今后人民調(diào)解制度的合法性重塑具有重要的意義。

　　三、制度創(chuàng)新與合法性重塑（上）：市場經(jīng)濟條件下的人民調(diào)解探索

　　要破解市場經(jīng)濟條件下推行人民調(diào)解制度的難題，就不得不通過制度創(chuàng)新使該制度適應(yīng)社區(qū)糾紛的新變化。糾紛形態(tài)的多樣化要求調(diào)解領(lǐng)域的拓展，不能再僅僅將調(diào)解局限在傳統(tǒng)的婚姻、家庭糾紛、鄰里矛盾等方面，而應(yīng)該探索如何在物業(yè)糾紛等新領(lǐng)域中推行人民調(diào)解制度，做到“哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解”；
糾紛主體的復(fù)雜化，就意味著調(diào)解主體的多元化，單純依靠傳統(tǒng)的居委會調(diào)解及其附設(shè)的調(diào)委會是解決不了問題的，而應(yīng)該將黨、政府、司法機關(guān)、社會機構(gòu)等部門的力量都整合起來，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)，綜治牽頭，司法主辦，部門參與，聯(lián)合調(diào)處”的大調(diào)解格局；
糾紛訴求的理性化就要求調(diào)解方式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)“動之以情、曉之以理”的調(diào)解方式固然重要，但調(diào)解員的法律專業(yè)知識不能不提上議事日程了，也即調(diào)解必然會走向規(guī)范化和專業(yè)化。(點擊此處閱讀下一頁)

　　深圳的探索正是循著以上思路展開的。

　　（一）拓展人民調(diào)解的工作領(lǐng)域

　　傳統(tǒng)人民調(diào)解的局限性首先體現(xiàn)在其調(diào)解領(lǐng)域的狹窄性。這表現(xiàn)為：第一，調(diào)解對象上主要停留在對婚姻、家庭、鄰里等矛盾糾紛的排查調(diào)處；
第二，調(diào)解的范圍主要局限在社區(qū)內(nèi)部。隨著社會轉(zhuǎn)型的逐步深入，社會矛盾的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，如勞動糾紛、物業(yè)糾紛、土地糾紛、環(huán)境糾紛等越來越成為威脅社會穩(wěn)定的新因素。針對這一情況，深圳大力拓展人民調(diào)解的工作領(lǐng)域，力爭做到“那里有民間矛盾糾紛，人民調(diào)解就延伸到哪里，及時把矛盾糾紛解決在基層、消滅在萌芽狀態(tài)�！�

　　首先，調(diào)整人民調(diào)解的對象和重點。在做好傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里等矛盾糾紛排查調(diào)處工作的同時，把工作重點放到容易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素的重大、復(fù)雜糾紛上，特別是因農(nóng)村城市化、征地拆遷、安置補償、企業(yè)改制重組、職工下崗待崗、拖欠工資等引發(fā)的矛盾糾紛上。如針對愈演愈烈的外來勞務(wù)工維權(quán)問題，深圳市首創(chuàng)勞動爭議人民調(diào)解新機制。據(jù)統(tǒng)計，2006年，深圳市1.4萬件訴訟案中，勞動爭議糾紛占70％以上。為此，深圳市在寶安區(qū)9個街道辦的勞動管理站建立了勞動爭議聯(lián)合調(diào)解室，由人民調(diào)解員進駐勞動管理站，形成基層勞動行政監(jiān)察和人民調(diào)解合力調(diào)解轄區(qū)勞動爭議糾紛的新機制。

　　其次，拓展人民調(diào)解的范圍，建立新型物業(yè)小區(qū)、新興行業(yè)、以及跨社區(qū)、跨行業(yè)的調(diào)解組織。如羅湖區(qū)探索了在新型物業(yè)小區(qū)內(nèi)實行人民調(diào)解的方式。該區(qū)共有900多個物業(yè)小區(qū)，居住人口近100萬，外來人口眾多、成分復(fù)雜。在這種陌生人的社區(qū)里，一旦發(fā)生矛盾，居民習(xí)慣向物業(yè)管理處求助，物管公司也經(jīng)常自發(fā)地處理業(yè)主間的矛盾糾紛，但這種自發(fā)性調(diào)解，由于缺乏規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，調(diào)解形式隨意、松散，糾紛復(fù)發(fā)率較高。從2004年起，羅湖區(qū)先后建立物業(yè)小區(qū)人民調(diào)解組織471個，覆蓋全區(qū)90%的物業(yè)小區(qū)，發(fā)展物業(yè)小區(qū)調(diào)解員1500多人，調(diào)解糾紛3700多宗，排查矛盾糾紛近200宗，為實現(xiàn)“小區(qū)平安、社區(qū)穩(wěn)定、全區(qū)和諧”發(fā)揮了積極作用。

　�。ǘ�）完善組織體系，創(chuàng)新調(diào)解載體

　　傳統(tǒng)人民調(diào)解主要依托的載體是社區(qū)居委會及其附設(shè)的社區(qū)調(diào)解委員會。很顯然，這種組織形式很難適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社區(qū)糾紛[xxvii]。深圳市從兩個方面入手，構(gòu)建人民調(diào)解的組織網(wǎng)絡(luò)體系：

　　首先，構(gòu)建縱橫交錯、相互補充的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，形成了“縱到底、橫到邊”，不留死角的網(wǎng)絡(luò)格局。營造出了一個主要領(lǐng)導(dǎo)全面抓，主管領(lǐng)導(dǎo)直接抓，責(zé)任人員具體抓，部門之間協(xié)同抓的“網(wǎng)絡(luò)覆蓋、功能齊全、事有人管、調(diào)防有序、層層設(shè)防、道道把關(guān)”的矛盾糾紛防控體系。在縱向上，建立以司法所為核心，由街道、社區(qū)調(diào)委會和調(diào)解小組組成的三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，并致力于企業(yè)、行業(yè)性調(diào)委會和區(qū)域性調(diào)委會建設(shè)，形成區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)相互補充、相互交叉的立體調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。目前，全市有各級調(diào)委會1000多家，社區(qū)調(diào)委會覆蓋率100％，企業(yè)調(diào)委會300多家，區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)委會10多家，人民調(diào)解員13000多名。在橫向上，以司法行政機關(guān)正在開展的“法律進社區(qū)”工作為載體，強化基層人民調(diào)解工作，并加強調(diào)委會與各相關(guān)部門的聯(lián)系，共同做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作，并創(chuàng)造出了聞名遐爾的“警民聯(lián)調(diào)”模式和“桃源模式”。

　　所謂“警民聯(lián)調(diào)”是指將人民調(diào)解和治安調(diào)解有機結(jié)合，組建一支專職調(diào)解員隊伍，在派出所和社區(qū)警務(wù)室設(shè)立“人民調(diào)解工作室”（又稱“警民聯(lián)調(diào)工作室”），民警負責(zé)處置治安和刑事案件，人民調(diào)解員負責(zé)調(diào)解各類民事糾紛，兩者互相配合，共同做好社會治安工作。這一制度創(chuàng)新是基于這樣一個難題：在 “有困難找警察”的思維定勢下，人們一旦出現(xiàn)糾紛就找公安機關(guān)。這造成兩方面的結(jié)果，一方面，民警每天甚至要花60％以上的精力來處理非警務(wù)糾紛，嚴(yán)重牽制了有限的警力，直接影響了治安管理和刑事打擊的效能；
另一方面，人民調(diào)解的資源則大量閑置，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用�！熬�民聯(lián)調(diào)”模式的精髓就在于探索出了一條警力資源和調(diào)解資源優(yōu)勢互補、互利雙贏的大調(diào)解模式。

　　所謂“桃源模式” 就是指“一合、兩進、三調(diào)、四結(jié)合” 的社區(qū)司法信訪工作模式。所謂“一合”指司法所與信訪辦合署辦公，實現(xiàn)資源共享；
“兩進”指通過建立社區(qū)法律工作站和基層調(diào)解組織，推動信訪工作進社區(qū)、進企業(yè)，把矛盾排查化解在基層；
“三調(diào)”指通過運用“行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解”三級調(diào)處機制，把絕大多數(shù)信訪問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)；
“四結(jié)合”指把信訪工作與人民調(diào)解相結(jié)合、把矛盾排查與矛盾化解相結(jié)合、把信訪救濟與司法救濟相結(jié)合、把法制教育與法律約束相結(jié)合，多管齊下，綜合治理，實現(xiàn)社區(qū)司法與信訪工作“雙贏”。這一模式的精髓在于探索出一條把信訪工作與人民調(diào)解工作結(jié)合起來的糾紛化解機制，形成一套“發(fā)現(xiàn)情況—迅速反饋—協(xié)調(diào)處理”的反應(yīng)機制，使絕大部分矛盾糾紛在萌芽狀態(tài)、在基層就得以妥善解決。

　　其次，推進調(diào)解組織的規(guī)范化建設(shè)。調(diào)解組織的架子搭起來后，緊接著就是調(diào)委會和司法所的規(guī)范化建設(shè)。在調(diào)委會規(guī)范化建設(shè)方面，深圳市認(rèn)真落實司法部等部門關(guān)于人民調(diào)解委員會“五有四落實”的要求。所謂“五有”是指有人民調(diào)解委員會標(biāo)識牌，有固定的人民調(diào)解工作場所，有人民調(diào)解委員會印章，有調(diào)解及回訪等記錄簿，有統(tǒng)計臺賬；
四落實是指組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實。在司法所規(guī)范化建設(shè)方面，全市司法所全部達到一級所標(biāo)準(zhǔn)，特區(qū)內(nèi)不少于150平米，特區(qū)外不少于300平米，每個司法所至少有一名全日制法律本科畢業(yè)生或通過律師、司法考試的高素質(zhì)人才。

　�。ㄈ�）構(gòu)建大調(diào)解格局，創(chuàng)新工作機制

　　目前，社區(qū)糾紛大都呈現(xiàn)出主體的多元性，牽涉面廣、復(fù)雜程度高、涉及的職能部門多，單靠一個部門的調(diào)解往往無法發(fā)揮作用，必須構(gòu)建多方面協(xié)調(diào)、合作的大調(diào)解工作格局。深圳市的探索是:

　　第一，建立人民調(diào)解與司法訴訟的銜接機制。人民調(diào)解的一個突出缺陷就是其強制力不足，甚至有學(xué)者認(rèn)為“調(diào)解協(xié)議對當(dāng)事人沒有拘束力和執(zhí)行力是人們不愿意利用調(diào)解制度的根本原因”[xxviii]。因此，調(diào)解與訴訟有效銜接機制的建立至關(guān)重要。2002年，最高人民法院頒發(fā)的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第一條中明確規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議。”法院在審判時可以直接把調(diào)解書的內(nèi)容作為法律依據(jù)予以采納，而不能再像以前那樣輕易廢止民事調(diào)解的協(xié)議內(nèi)容。深圳市認(rèn)真落實這一規(guī)定，使人民調(diào)解的權(quán)威性大大增強。此外，深圳市還做了一些創(chuàng)造性的探索，如為了使勞動爭議糾紛的調(diào)解協(xié)議更具有法律效力，深圳市中級人民法院明確規(guī)定，法院可以向不履行該調(diào)解協(xié)議的單位發(fā)出“支付令”。

　　 第二，建立人民調(diào)解與法律援助的協(xié)調(diào)機制。深圳市群體性涉法糾紛較多，其中一方往往就是法律援助的對象。這類糾紛很容易因為貽誤時機而釀成影響社會穩(wěn)定的群體性事件。針對這一狀況，深圳市司法局法律援助處和各區(qū)法律援助機構(gòu)均成立了法律援助調(diào)解小組。為群眾提供法律咨詢，協(xié)調(diào)政府和相關(guān)部門化解矛盾、平息事態(tài)，將問題消滅在基層。2007年1－11月，全市法律援助機構(gòu)共處理10人以上群體性糾紛30宗，涉及近1萬人，其中一半以上都是調(diào)解解決。

　　第三，建立人民調(diào)解與警務(wù)工作、信訪工作等方面的協(xié)調(diào)機制。如前面提到的“警民聯(lián)調(diào)”模式和“桃源模式”。

　　四、制度創(chuàng)新與合法性重塑（下）：陌生人社會中的人民調(diào)解探索

　　在陌生人社會中，權(quán)威人物“動之以情、曉之以理”的傳統(tǒng)調(diào)解方式很難發(fā)揮作用。首先，傳統(tǒng)的族長、長老、鄉(xiāng)紳等社區(qū)權(quán)威在陌生人社會中不存在了，單位制時代的社區(qū)居委會干部的權(quán)威也大大下降了。其次，即使這些權(quán)威能夠發(fā)揮部分作用，他們也很難有能力面對現(xiàn)代社區(qū)中越來越專業(yè)化和復(fù)雜化的糾紛。因此，人民調(diào)解的專業(yè)化、職業(yè)化是時代發(fā)展的必然趨勢[xxix]。圍繞這一目標(biāo)，深圳市的制度創(chuàng)新包括：

　　（一）聘請專職人民調(diào)解員

　　傳統(tǒng)的人民調(diào)解員大多由居委會成員兼任，既缺乏專業(yè)知識又難有時間保障。這大大影響了調(diào)解工作的效果。2005年8月，羅湖區(qū)由人事局和司法局聯(lián)合組織，面向社會公開招考了115名具有大專以上學(xué)歷的專職人民調(diào)解員，經(jīng)費按照每人每月2000元的標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)財政核撥。其它區(qū)也普遍聘請專職人民調(diào)解員，如龍崗區(qū)的127個社區(qū)中第一階段就配備專職人民調(diào)解員共159名，寶安區(qū)第一階段配備專業(yè)調(diào)解員173名，福田區(qū)第一階段配備92名。目前，全市實現(xiàn)了每個社區(qū)至少配備一名專職調(diào)解員的目標(biāo)，共有調(diào)解員17000多名，其中專職調(diào)解員700多名。這些專職調(diào)解員上崗后，迅速全面整理社區(qū)的調(diào)解文書、檔案及其他相關(guān)資料，落實各項調(diào)解工作制度，規(guī)范調(diào)解程序，健全各種調(diào)解登記和統(tǒng)計，推動了調(diào)解工作在基層的落實，大大提高了人民調(diào)解工作的水平。

　�。ǘ�）建立人民調(diào)解指導(dǎo)員制度

　　人民調(diào)解指導(dǎo)員制度最早也是在羅湖區(qū)展開探索。最初的做法是由區(qū)人民法院選派經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)水平高的資深法官擔(dān)任街道人民調(diào)解委員會指導(dǎo)員。指導(dǎo)員的職責(zé)是參與組織街道和社區(qū)人民調(diào)解員的培訓(xùn)，指導(dǎo)調(diào)解文書的制作，對重大、疑難糾紛的調(diào)解進行個案指導(dǎo)等，將人民法院對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)具體化。后來，羅湖司法局又會同區(qū)人民法院共同制定了《深圳市羅湖區(qū)人民調(diào)解指導(dǎo)員制度試行辦法》，規(guī)范和加強了人民調(diào)解指導(dǎo)員的工作，將區(qū)法官擔(dān)任街道人民調(diào)解委員會指導(dǎo)員推廣至擔(dān)任街道人民調(diào)解指導(dǎo)員，其職責(zé)擴大為指導(dǎo)整個街道的人民調(diào)解工作，包括警民聯(lián)調(diào)工作。羅湖區(qū)的這一探索現(xiàn)在已經(jīng)在全市范圍內(nèi)逐漸鋪開，這對于不斷提高人民調(diào)解委員會的工作水平和社會公信力方面發(fā)揮了非常積極的作用。

　　（三）以“律師進社區(qū)”為契機，推動人民調(diào)解由經(jīng)驗型向?qū)�業(yè)型轉(zhuǎn)變

　　近年來，深圳市司法行政機關(guān)大力推進“法律進社區(qū)”工作，以社區(qū)法律服務(wù)站為平臺，組織律師、公證員、法律援助工作者、基層法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)志愿者5支隊伍深入到社區(qū)，幫助社區(qū)居民提供各種法律指導(dǎo)和服務(wù)，實現(xiàn)法治工作的重心下移。法律進社區(qū)工作的重點是“律師進社區(qū)”。目前，全市257家律師事務(wù)所與全市所有社區(qū)結(jié)對子簽訂協(xié)議，1000多名律師參與了“法律進社區(qū)”活動。來到社區(qū)的律師等法律專業(yè)人員積極協(xié)助社區(qū)或街道做好矛盾糾紛排查、糾紛調(diào)解、信訪工作等，尤其是參與重大、疑難矛盾糾紛的處理，這為提高調(diào)解組織的調(diào)解水平，推動社區(qū)人民調(diào)解從經(jīng)驗型向?qū)�業(yè)型轉(zhuǎn)變提供了很好的條件，也取得了很好的效果。如龍崗區(qū)橫崗司法所在西坑社區(qū)設(shè)立法律服務(wù)站，專門聘請4名法律專業(yè)人員，先后調(diào)解了一大批家庭、婚姻、勞資和承包經(jīng)營方面的糾紛；
又如寶安區(qū)西鄉(xiāng)司法所聘請已退休的原西鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭庭長擔(dān)任首席調(diào)解員，羅湖區(qū)筍崗街道司法所聘任知名律師傅志偉擔(dān)任調(diào)委會副主任等，都取得了良好的社會效果。

　�。ㄋ模┩菩猩鐓^(qū)人民調(diào)解員培訓(xùn)制度

　　從當(dāng)前的現(xiàn)實情況來看，社區(qū)人民調(diào)解的大量工作還是得靠社區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解員來做，因此，深圳市非常重視社區(qū)人民調(diào)解員的培訓(xùn)制度的建立和健全。首先抓好上崗培訓(xùn)，專職調(diào)解員由各區(qū)司法局統(tǒng)一培訓(xùn)考核后才能上崗，社區(qū)兼職調(diào)解員由各街道司法所組織開展培訓(xùn)，考核后發(fā)上崗證。其次，建立區(qū)、街道、社區(qū)三級持續(xù)培訓(xùn)制度，全區(qū)每年組織專職調(diào)解員、社區(qū)工作站兼職調(diào)解員開展2-3次專題培訓(xùn)，街道每年組織社區(qū)調(diào)解員開展1次以上業(yè)務(wù)培訓(xùn)，社區(qū)專職調(diào)解員配合街道司法所對物業(yè)小區(qū)調(diào)解員進行集中培訓(xùn)和上門輔導(dǎo)培訓(xùn)。

　　五、結(jié)語

　　隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，社區(qū)糾紛呈現(xiàn)出種種新的型態(tài)，而且傳統(tǒng)的熟人社會逐漸被陌生人社會所取代，這都使傳統(tǒng)人民調(diào)解制度面臨著深刻的合法性危機。如何在新的社會基礎(chǔ)上重塑自己的合法性，是人民調(diào)解制度所面臨的時代性挑戰(zhàn)。

　　深圳的經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代社會中，重塑這一制度的合法性必須通過制度創(chuàng)新拓展調(diào)解領(lǐng)域、創(chuàng)新調(diào)解載體、構(gòu)建大調(diào)解工作格局，使人民調(diào)解走向規(guī)范化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、社會化、公共化。所謂規(guī)范化是指調(diào)解委員會建設(shè)和調(diào)解過程的規(guī)范化，這是在熟人社會解體后人民調(diào)解塑造其公信力的首要條件；
所謂專業(yè)化是指調(diào)解人員的專職化和調(diào)解依據(jù)的法律化，而不再是像過去那樣依靠權(quán)威人物的威望和經(jīng)驗；
所謂網(wǎng)絡(luò)化是指調(diào)解載體和調(diào)解手段的多元化，(點擊此處閱讀下一頁)

　　把糾紛涉及的各主管部門都整合在一個網(wǎng)絡(luò)中，協(xié)同化解矛盾，特別是實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的良好協(xié)調(diào)，互利雙贏；
所謂社會化是指要善于利用社會組織，發(fā)動各種社會資源來化解糾紛；
所謂公共化是指要樹立現(xiàn)代公共管理的理念，逐漸實現(xiàn)以政府購買服務(wù)的形式化解糾紛。

　　參考文獻：

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　　Robert C. Elickson, Order Without Law,How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press,1991.

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　　[i] 鄭杭生，中國人民大學(xué)社會學(xué)理論與方法研究中心主任、教授，中國社會學(xué)會名譽會長，華中師范大學(xué)兼職教授；
黃家亮，中國人民大學(xué)社會學(xué)系、社會學(xué)理論與方法研究中心博士生。

　　[ii] 關(guān)于法律的實體主義與形式主義的界分，參見Weber,Max.1978, Economy and Society: An Outline of Interpretive Sociology, Vol.2. Berkley: University of Califorlia Press. Chap.8.。其中，“實體主義”中文版翻譯為“實質(zhì)主義”，參見馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，北京：商務(wù)印書館，1997年版，第138頁。二者在中國法律中的區(qū)分參見Huang, Jialiang,2008, “How Does the Law Practise? ——A Sociological Analysis based on a Judicial Case”, Chinese Sociology and Anthropology(M.E. Sharpe, Inc. New York, Winter 2008, Vol.41 No.2) .

　　[iii] Fu Hualing，1992，Understanding People"s Mediation in Post-Mao China ，Journalof Chinese Law，vol.6.

　　[iv] Cohen ，Jerome Alan，1966，Mediation in the Eve of Modernization ，CaliforniaLaw Review Vo1.54.pp.1209-1211.

　　[v] 戴炎輝，《中國法治史》，臺北：三民7版，1987年，第189頁；
轉(zhuǎn)引自林端《儒家倫理與法律文化：社會學(xué)視點的探索》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第361頁。

　　[vi]林端，《儒家倫理與法律文化：社會學(xué)視點的探索》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第362頁。

　　[vii] 參見瞿同組，《中國法律之儒家化》，載于《瞿同組法學(xué)論著集》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年版，第371－392頁。

　　[viii]張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型（第二版）》，法律出版社，2005年，第267－1286頁；
Cohen ，Jerome Alan，1966，Mediation in the Eve of Modernization ，CaliforniaLaw Review Vo1.54.pp.1209-1211

　　[ix] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（下卷），林榮遠譯，北京：商務(wù)印書館，1997年版，第138頁。

　　[x]鄭杭生，《論現(xiàn)代的成長與傳統(tǒng)的被發(fā)明》，《天津社會科學(xué)》2008年第3期。

　　[xi] 強世功，《權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)和法律的治理化》，載《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年版，第204－263頁；
Lubman，B.Stanley ，1967，Mao and Mediation ：Politics and Dispute Resolutionin Communist China，California Law Review，Vol.55，No ，5，1967，p.1278.

　　[xii] Lubman，B.Stanley ，1967，Mao and Mediation ：Politics and Dispute Resolutionin Communist China，California Law Review，Vol.55，No ，5，1967，p.1278.

　　[xiii] 熊易寒，《人民調(diào)解的社會化與再組織——對上海市楊伯壽工作室的個案分析》，《社會》2006年第6期。

　　[xiv] 胡澤君，《人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2003年第6期。

　　[xv] 鄭杭生、楊敏，《兩種類型的現(xiàn)代性與兩種類型的社會學(xué)——現(xiàn)代性與社會學(xué)的全球之旅》，《福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年01期。

　　[xvi]對于傳統(tǒng)調(diào)解制度的社會基礎(chǔ)更細致的分析參見劉敏，《論傳統(tǒng)調(diào)解制度及其創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化——一種法文化學(xué)的分析》，《社會科學(xué)研究》1999年第1期。

　　[xvii]尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機》，上海人民出版社，2000年版，第128頁。

　　[xviii]自上世紀(jì)90年代以來，中國社會發(fā)生了三件直接關(guān)乎民生的大事，那就是國企改制導(dǎo)致職工下崗失業(yè)、農(nóng)村征地造成農(nóng)民失地、城市房屋拆遷導(dǎo)致居民失房，社會學(xué)家鄭杭生將其概括為“三失”。參見鄭杭生：《"三失"制約中國社會矛盾高發(fā)期”》，載《南方日報》，2006－05－25。

　　[xix]費孝通，《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年版，第48頁。

　　[xx] Robert C. Elickson, Order Without Law,How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press,1991.

　　[xxi]梁漱溟，《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》，載《梁漱溟全集：第二卷》，濟南：山東人民出版社，1994年版，第168頁。

　　[xxii] Lubman，B.Stanley ，1967，Mao and Mediation ：Politics and Dispute Resolutionin Communist China，California Law Review，Vol.55，No ，5，1967，p.1278.

　　[xxiii]費孝通，《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年版，第50頁。

　　[xxiv] 鄭杭生，《破解在陌生人社會中建設(shè)和諧社區(qū)的難題》，載鄭杭生、楊敏主編：《和諧社區(qū)的理論與實踐：以鄭州實地調(diào)查為例的河南特色分析》，北京：黨建讀物出版社，2008年版，第6頁。

　　[xxv]范愉，《社會轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度———以上海市長寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗為視點》，《中國司法》2004年第10期。

　　[xxvi]龐德，《作為中國法基礎(chǔ)的比較法律與歷史》, 載《哈佛法律評論》, 第61 卷, 1948。

　　[xxvii] 何兵，《論民間調(diào)解組織之重構(gòu)》，載《中國司法》2004年第2期。

　　[xxviii] 張衛(wèi)平，《我國替代性糾紛解決機制的重構(gòu)》，載《法律實用》2005年第2期。

　　[xxix] 李玉華、楊軍生，《論人民調(diào)解員的職業(yè)化》，載《中國司法》2006年第6期。

　　原載于《思想戰(zhàn)線》２００８年第６期

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