在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，原來大部分事業(yè)單位所應提供的公共服務，恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經(jīng)濟以及市場難以衡量的服務

　　 “以錢養(yǎng)事”沒有市場前提

　　2006年湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在全省推開，期待通過轉換政府職能，引入競爭機制，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，按照政府出錢、購買服務、合同管理、農民認可、考核兌現(xiàn)的要求，推進為農村提供公共服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的改革。

　　不過，改革的實際運轉效果難如人意。鄂西一位長期從事農村工作的縣長評價這項改革的后果是四句話，即“財政負擔加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。

　　從實踐情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中事業(yè)單位的改革，人員并沒有調整。以前發(fā)工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工，現(xiàn)在變成了“民辦非企業(yè)組織”的員工，政府并沒有因為改制而依地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要而大幅裁減人員。政府也沒有理由裁員，一是這些事業(yè)單位的職工已經(jīng)工作多年，他們有勞動的權利，二是如果不考慮以前事業(yè)單位職工的出路，他們就會上訪。

　　改革也沒有減少政府支出：政府通過合同撥付的養(yǎng)事錢，實際上仍然是財政按照改制前的人頭撥付的經(jīng)費。

　　換句話說，政府拔款的數(shù)量未變，同時以前所養(yǎng)的事業(yè)單位人員及數(shù)量也沒有變。差異只是說法變了，改制前叫做“以錢養(yǎng)人”，改制后被稱為“以錢養(yǎng)事”。

　　如果不能將以前事業(yè)單位的職工一腳踢開，而只能向以前事業(yè)單位改制過來的民辦非企業(yè)組織購買服務，而沒有其他競爭者的話，這樣的市場行為就不完全。

　　更重要的是，政府購買的服務，其服務主體必須有專業(yè)從業(yè)資格。事業(yè)單位改制以后，各個以前的主管部門都給改制而來的民辦非企業(yè)組織以專業(yè)資格證書。政府如果不找這些有專業(yè)證書從而有服務資格同時又不能一腳踢開的原事業(yè)單位職工服務的話，政府甚至無法為農民購買到服務。

　　事實上，由事業(yè)單位改制過來的民辦非企業(yè)組織不僅僅有從業(yè)資格，而且有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常處于壟斷地位的專業(yè)設施和服務體系。比如廣電服務中心的有線電視服務本身就是商業(yè)化的，且往往是壟斷性的。

　　市場化改革后果：公共服務質量下降

　　而且，這種改制帶來的負面問題很嚴重。因為是“以錢養(yǎng)事”，是一年一簽合同，基本上是可以數(shù)量化、標準化的具體服務，就使這些改制而來的民辦非企業(yè)組織不再需要長遠觀點和長期規(guī)劃，不需要發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性。

　　而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，原來大部分事業(yè)單位所應提供的公共服務，恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經(jīng)濟，以及市場難以衡量的服務。

　　舉例來說，水利水產服務中心所提供的水利服務，不僅要求水利服務具有專業(yè)化水準，而且要求水利服務中心對當?shù)厮�利情況有透徹了解，對水利建設有長遠安排與規(guī)劃，對如何有效建設農村水利，改進農業(yè)生產基本條件，有主動的建議。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，不可能有兩個對當?shù)厮�利具有豐富具體知識和專業(yè)水準的水利服務中心來供政府購買服務時選擇。

　　相反，因為“以錢養(yǎng)事”，水利服務中心有了臨時觀點，他們只辦政府交辦的具體事務，并且可以用專業(yè)化來應付政府的標準化檢查。換句話說，水利服務中心完全可以不作為，而利用其壟斷地位和信息不對稱的優(yōu)勢，拿政府最多的錢，卻只提供極少有實質意義的服務，水利中心完全沒有必要有服務農民和農業(yè)的主動精神和積極性。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有強烈的非標準化、非專業(yè)化、臨時性和綜合性的特點，這與當前中國鄉(xiāng)村地域龐大，情況千差萬別且農村市場化程度仍然不高(農村人財物的流出)的實際有關系。

　　傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村工作方式是“下去—籠統(tǒng)，回來再分工”，一旦鄉(xiāng)村有了中心工作，則鄉(xiāng)村各級各部門都會一并來進行中心工作的突擊，比如林權改革、合作醫(yī)療改革、抗旱救災、農技推廣、防疫、計劃生育、安全生產等等，都在農村具有綜合性、突發(fā)性、階段性特點。

　　如果強調專業(yè)化和市場化，每項具體事業(yè)都要從市場上購買，則幾乎不可能，不僅沒有足夠的潛在服務供給者，而且購買成本會極高。改革前的事業(yè)單位并非沒有事情可做，改制的目的是要調動事業(yè)單位的積極性，但事實往往變成改制不僅沒有調動積極性，也沒有能夠提供更多更好的服務，變得形式上很市場，實質上無內容了。

　　調動事業(yè)單位積極性的方向，不是所謂“以錢養(yǎng)事”，因為“以錢養(yǎng)事”本身缺少基本的市場條件(市場主體多元化、服務標準化等)，而是調動事業(yè)單位的主動性和創(chuàng)造精神，要讓事業(yè)單位有事業(yè)心和責任心，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展出謀劃策、規(guī)劃方案，要讓他們熟知當?shù)剜l(xiāng)情村情民情，有能力為政府提供建議，有能力為政府推進工作，有能力為農民提供市場所無法提供的服務。

　　回顧一下中國的改革，往往都是一種大撤大建的方式，先變形式再變內容，變來變去，換湯不換藥，卻在變動中產生了巨大的傷痛。這是激進的改革方式。另外一種改革是不變形式而變內容，雖然看起來沒有大的改革，卻在承認現(xiàn)狀的基礎上持續(xù)推進，從而產生出巨大的收益。這是保守但并非無效的改革。

　　在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中，如何避免轟轟烈烈的大撤大建式的激進改革(這種改革往往是想象多于實踐，理論脫離經(jīng)驗)，而在承認現(xiàn)狀尊重現(xiàn)實的基礎上推進改革，就不僅是一項智慧，而且是切切實實涉及到數(shù)百萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工利益，涉及到我們能為九億中國農民提供什么樣服務的大問題。

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