內(nèi)容提要：改革開放30年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主。治理改革的重點內(nèi)容，是生態(tài)平衡、社會公正、公共服務(wù)、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。決定性地影響中國治理狀況的主要變量，是社會經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。經(jīng)過改革開放以來近30年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，其治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。

　　關(guān)鍵詞：治理，民主，政治改革治理模式，政府創(chuàng)新

　　本文首先將從主體、方式、對象和取向等角度，考察30年來中國治理變遷的主要路線和中國治理改革的重點內(nèi)容，然后簡要分析中國治理變遷的現(xiàn)實基礎(chǔ)，并力圖對30年中國治理改革的重大成就、存在問題和中國治理模式的主要特征做一初步概括。

　　一、引論：改革開放與治理變遷

　　從上個世紀(jì)90年代開始，治理（governance ）一詞便成為西方社會科學(xué)的流行術(shù)語，21世紀(jì)后它也成為中國學(xué)術(shù)界的重要話語。在中國，治理一詞首先被經(jīng)濟(jì)學(xué)家引入，“公司治理”（corporation governance ）或“公司治理結(jié)構(gòu)”（corporation governance structure ）這類術(shù)語在討論公司轉(zhuǎn)型和企業(yè)改制中被廣泛使用。尓后，相繼被政治學(xué)家和社會學(xué)家采用，分別指政府治理或公共治理。從政治學(xué)意義上說，治理指的是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動和管理過程。治理與統(tǒng)治（government ）既有相通之處，也有實質(zhì)性的區(qū)別。兩者的實質(zhì)性區(qū)別之一在于，統(tǒng)治的主體只能是政府權(quán)力機(jī)關(guān)，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯(lián)合組織。統(tǒng)治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。正像政府的統(tǒng)治有“善政”（good government）與“惡政”（bad government ）之分一樣，治理亦有“善治”（good governance）與“惡治”（bad governance ）之分。善治是公共利益最大化的管理過程。1

　　追求善治是各國政府的共同目標(biāo)。政府治理和公共治理屬于政治管理的范疇，治理行為是一種政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價值。因而，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，治理體制也是政治體制的重要內(nèi)容。但與統(tǒng)治行為相比，治理行為的技術(shù)性因素要重于其價值性因素。在社會政治生活中，治理是一種偏重于技術(shù)性的政治行為。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。換言之，各國政府都希望有更好的治理。政府只有通過不斷地進(jìn)行自身的改革和創(chuàng)新才能實現(xiàn)善治，因而，各國政府近年紛紛重視公共部門的創(chuàng)新，政府改革或政府創(chuàng)新便成為一種世界性的趨勢。例如，美國國務(wù)院專門成立了“行政創(chuàng)新中心”2.又如，為了推動世界各國政府的改革創(chuàng)新，改善各國的公共治理，聯(lián)合國還與其成員國共同發(fā)起了“全球政府創(chuàng)新論壇”（Global Forum on Reinventing Government），至今已經(jīng)舉辦了7屆。3

　　中國的整個改革開放事業(yè)源自30年前的一場政治改革。被當(dāng)作改革開放標(biāo)志的中共十一屆三中全會，實際上就是中共發(fā)動的一場政治改革。三中全會調(diào)整了中共的權(quán)力結(jié)構(gòu)，重新確立了黨的政治路線和工作重心。沒有這一政治改革，就不可能有隨后的經(jīng)濟(jì)體制改革。一些西方學(xué)者按照多黨制、全民普選和三權(quán)分立的標(biāo)準(zhǔn)，來衡量改革時期中國的政治發(fā)展，認(rèn)為中國的改革主要是經(jīng)濟(jì)體制的改革，政治體制基本沒有變化。這是一種偏見和誤解。隨著經(jīng)濟(jì)體制的根本性變革，中國的政治體制也在進(jìn)行著深刻的改革。政治體制對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，在中國要比在西方國家大得多。沒有政治體制的改革，不可能有經(jīng)濟(jì)體制的改革，這是中國改革的一條基本經(jīng)驗。領(lǐng)導(dǎo)中國改革的鄧小平非常清楚這一點，他說：“不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果”[1]176.“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革。”[1]164現(xiàn)在我們可以非常清楚地看到，中國的改革開放過程，是一個包括社會的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。

　　中國的政治改革在很大程度上就是一種治理改革。確實，中國的政治改革不是許多西方學(xué)者理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動。這是一種以政府治理或政府管理體制為重點內(nèi)容的改革。一方面，中國政府不斷重申不照搬以多黨制和三權(quán)分立為主要特征的西方政治模式；
另一方面，中國政府又十分強(qiáng)調(diào)政治改革，特別是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府治理改革。鄧小平在改革開放初就緊緊抓住黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，敏銳地指出：“如果不堅決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)”[2]333.改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和中國政府一直強(qiáng)調(diào)政治改革，每一次黨代會的政治報告，每一次全國人代會的政府工作報告，無一例外地包括著政治改革的內(nèi)容。政府治理或政府管理體制的改革，則是政治改革的重要內(nèi)容。例如，中共十七大政治報告專門對“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”進(jìn)行了論述，并明確指出：“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。中共十七屆二中全會專門通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，該《意見》指出：“黨中央、國務(wù)院歷來高度重視行政管理體制改革”，“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程”。4

　　二、治理變革的主要路線

　　縱觀從1978年到2008年30年中國治理變革的軌跡，我們可以看到這樣一條清晰的路線圖：

　　從一元治理到多元治理；
從集權(quán)到分權(quán)；
從人治到法治；
從管制政府到服務(wù)政府；
從黨內(nèi)民主到社會民主。

　　從一元治理到多元治理。治理主體的單一化，即所有權(quán)力集中于唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是改革開放前中國政治的主要特征之一。這種一元的治理體制源于“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制。在這種體制下，治理的主體只有一個。這個唯一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，在文化大革命期間是各級革命委員會，其他時期則是各級黨委或黨支部。這個唯一的治理主體不僅管理著國家的政治和行政事務(wù)，也管理著全部社會事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。一元治理體制的最大弊端是導(dǎo)致政治上的專權(quán)和管理上的低效，扼殺人們的創(chuàng)造性和自主性。這種一元治理體制的突破性改革始于黨政分開，政府率先成為一個相對獨立的治理主體。黨政不分，以黨代政，是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的必然結(jié)果。作為改革開放起點的中共十一屆三中全會就已經(jīng)注意到這一問題，并且明確指出：“要認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象”[3]7.鄧小平曾經(jīng)把黨政分開視作整個政治體制改革的突破口。1980年8月中共中央政治局召開會議，專門研究政治體制改革，著手解決黨政不分和以黨代政的問題。在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下，黨和政府逐漸開始適度分離，黨主要負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府則主要負(fù)行政責(zé)任。在20世紀(jì)80年代，中共中央又相繼決定實行政社分開和政企分開，黨和政府不再直接管理城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)。20世紀(jì)80年代末，中國在廣大農(nóng)村開始推行村民委員會制度，實行村民自治。到20世紀(jì)90年代，除原有的工青婦等人民團(tuán)體外，民間組織開始涌現(xiàn)，并得到政府的認(rèn)可，它們對社會政治生活發(fā)生日益重要的影響。5至此，以各級黨組織、各級政府、各類企事業(yè)單位和各種民間組織為主體的多元治理格局開始形成，其中黨組織和政府組織是最重要的治理主體。

　　從集權(quán)到分權(quán)。一元治理模式勢必導(dǎo)致政治上的高度集權(quán)，并且最終導(dǎo)致個人的高度集權(quán)。鄧小平對此有過這樣的說明：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”[2]328-329治理結(jié)構(gòu)的變革，必然引起治理功能的變化。與一元治理轉(zhuǎn)向多元治理相適應(yīng)，改革開放以來，中共領(lǐng)導(dǎo)層和中國政府開始進(jìn)行大規(guī)模的政治性分權(quán)，這種分權(quán)幾乎同時在三個維度展開。一是中央向地方分權(quán)。從20世紀(jì)80年代中期開始，中央大幅度下放政治管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。1984年7月20日中央書記處決定，改革干部管理制度，下放干部管理權(quán)限，采取只管下一級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的新體制。這一新的管理體制實質(zhì)性地擴(kuò)大了地方的自主權(quán)。1993年12月，國務(wù)院決定全面實行中央與地方的分稅制，極大地下放了經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限。二是政府向企業(yè)分權(quán)。從20世紀(jì)80年代中期開始，中共中央決定逐步推行政企分開的體制改革。1984年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)廠長（經(jīng)理）實行任期制度的通知》，決定從1985年開始國營企業(yè)的廠長經(jīng)理與其原來的行政性任命制脫鉤，而實行新的任期制。1993年11月中共十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，企業(yè)成為自主管理的法人治理結(jié)構(gòu)，政府不再是企業(yè)的治理主體。三是國家向社會的分權(quán)。在一元化治理模式下，社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化等全部權(quán)力高度集中于國家，沒有相對獨立的民間組織，也沒有實質(zhì)性的社會自治。隨著多元治理主體的出現(xiàn)，國家開始向社會分權(quán)。20世紀(jì)80年代后期先后推行的農(nóng)村村民自治和城市居民自治，既是中國基層民主的突破性發(fā)展，也是國家向社會分權(quán)的重要步驟。20世紀(jì)90年代開始，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革后，一些政府機(jī)構(gòu)改造為行業(yè)協(xié)會，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會，紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳�，相�?yīng)地，一些原來的政府管理職能開始移交給行業(yè)管理組織，從而邁出職業(yè)自治的重要一步。90年代后期和21世紀(jì)開始，民間組織大量出現(xiàn)，政府開始特別強(qiáng)調(diào)其社會管理職能，并且開始讓各種民間組織參與社會管理，從而開始將部分國家權(quán)力下放給特定的社會組織。

從人治到法治。中國是一個有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國家，十年“文革”最慘痛的教訓(xùn)之一，就是必須從人治走向法治。改革開放后，黨和政府開始強(qiáng)調(diào)“法制”或“依法治國”（rule by law），在相當(dāng)長的時期內(nèi)我們將民主與法制并提。中共十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究�！盵3]1120世紀(jì)80年代后，許多理論工作者開始倡導(dǎo)“法治”或“以法治國”（rule of law）。“法制”與“法治”，或“依法治國”與“以法治國”的主要區(qū)別是，前者強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法辦事和依法行政，后者除了強(qiáng)調(diào)依法辦事和依法行政外，更強(qiáng)調(diào)法律是最高的統(tǒng)治權(quán)威，任何個人或團(tuán)體都不能超越法律之上。法治的觀念一開始就受到了黨和政府的高度重視。1979年9月9日的中發(fā)第64號文件《中央關(guān)于堅決貫徹刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》就宣布取消黨委審批案件的制度，該文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。6在上個世紀(jì)80年代中期，黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人就開始提出，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨也必須在法律的框架內(nèi)活動，黨組織及黨的領(lǐng)導(dǎo)人也不擁有超越法律的特權(quán)。[4]16620世紀(jì)90年代后，法治成為中國政治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，其主要標(biāo)志是1997年召開的中共十五大。十五大的政治報告，首次明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標(biāo)[5]，(點擊此處閱讀下一頁)不久后，這一目標(biāo)又被寫進(jìn)我國的憲法，從中國共產(chǎn)黨的政治目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家的政治目�?biāo)。中共十六大后中國政府又進(jìn)一步提出了建設(shè)法治政府的要求，使法治國家的目標(biāo)更加具體化，并且表明政府將在實現(xiàn)法治國家的道路上起表率和帶頭作用。改革開放的過程，也是一個逐步確立中國社會主義法律體系的過程。從1979年到2005年，全國人大及其常委會共通過了400件法律和有關(guān)法律問題的決定，國務(wù)院制定了650多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了7500多件地方性法規(guī)。中國政府的目標(biāo)是，到2010年，基本上建成一個比較完善的法律體系。[6]

　　從管制政府到服務(wù)政府。政府管理的直接目的是規(guī)范社會的政治生活，維護(hù)公民的各項合法權(quán)利。它既是對公民政治行為的一種約束，又是對公民權(quán)益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，又是一種服務(wù)。改革開放以來，中國政府管理體制改革的總趨勢，是管制的成分正在日益減少，而服務(wù)的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務(wù)政府。1998年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2005年的《政府工作報告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo)，并且提出了相應(yīng)的措施。中共十六大和十七大后，中國政府進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和相應(yīng)的公共政策體系。中共十六屆六中全會對建設(shè)服務(wù)政府做了系統(tǒng)的論述：“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。為人民服務(wù)是各級政府的神圣職責(zé)和全體公務(wù)員的基本準(zhǔn)則。按照轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)�！�7中共十七大則從改善民生、加強(qiáng)社會建設(shè)和加快行政管理體制改革三個角度，對建設(shè)服務(wù)政府的基本內(nèi)容做了系統(tǒng)的論述。概括地說，中國政府正在著力建設(shè)的服務(wù)政府，主要包括五個方面的內(nèi)容：強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府；
增加公共服務(wù)支出，提供更多的社會公共品；
完善公共服務(wù)的各種法規(guī)政策，為服務(wù)政府提供制度保障；
改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)水平；
努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

　　從黨內(nèi)民主到社會民主。發(fā)展民主，是中國共產(chǎn)黨和中國政府始終不渝的目標(biāo)，人民民主是社會主義的生命。[7]“文化大革命”的悲劇之所以發(fā)生，基本原因就在于民主制度的不健全�！拔母铩�10年更是對國家民主生活和民主制度的徹底破壞�！拔母铩苯Y(jié)束后，發(fā)展民主便成為全社會的最大政治共識。正如中共十一屆三中全會深切地指出的那樣：“由于在過去一個時期內(nèi)，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少，當(dāng)前這個時期特別需要強(qiáng)調(diào)民主�！盵3]10但是，中國共產(chǎn)黨拒絕走西方的民主道路，而堅持走中國特色的社會主義民主政治道路。改革開放后，中國逐漸形成了別具特色的民主政治制度框架，它的基本內(nèi)容包括：共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作的政黨制度、人民代表大會制度、共產(chǎn)黨與民主黨派及各界人民團(tuán)體的政治協(xié)商制度、以村民委員會和居民委員會制度為主要內(nèi)容的社區(qū)自治制度、以企業(yè)職工代表大會制度為主要內(nèi)容的職業(yè)自治制度、以民族自治制度為主要內(nèi)容的區(qū)域自治制度。中國是一個缺乏民主傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)文化又比較落后的發(fā)展中大國，推行民主政治十分艱難。經(jīng)過近30年的努力，中國共產(chǎn)黨逐漸確立了中國式民主的根本目標(biāo)、理想狀態(tài)、主要形式、重點內(nèi)容和現(xiàn)實道路。中國民主政治的根本目標(biāo)是高度發(fā)達(dá)的人民民主。繼中共十七大提出“人民民主是社會主義的生命”后，中國最高領(lǐng)導(dǎo)人在中共十七屆二中全會上再次強(qiáng)調(diào)，“我們必須更高的舉起人民民主的旗幟”[8].中國民主政治的理想狀態(tài)，便是中共十五大提出的“實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”[5].中國民主政治的主要形式，就是人民代表大會制度，即人民選舉自己的代表，組成各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利。中國民主政治建設(shè)的重點內(nèi)容是基層民主，中共十七大報告指出，發(fā)展基層民主，“必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)”[7].推進(jìn)中國民主政治的現(xiàn)實道路，就是中共十六大提出的“以發(fā)展黨內(nèi)民主帶動社會民主”8.改革開放以來，在推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會民主方面，最重要的進(jìn)展有：20世紀(jì)70年代末，各級人民代表大會和各級地方政府得以恢復(fù)，并開始行使憲法和法律規(guī)定的權(quán)力。20世紀(jì)80年代，縣級以下人民代表開始直接選舉；
中共開始廢除實際上存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，并開始試行干部任期制和黨代會常任制；
村民自治和居民自治逐漸推行。20世紀(jì)90年代，中國共產(chǎn)黨開始試行黨員權(quán)利保障條例；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的公推公選開始試點；
保護(hù)人權(quán)的條款進(jìn)入《憲法》。21世紀(jì)以后，中國共產(chǎn)黨開始試行黨內(nèi)監(jiān)督條例，普遍推行重大事務(wù)的黨委票決制；
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭上崗制度在更大范圍內(nèi)推廣；
《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》通過并實施；
普遍實行重大立法和政策的聽證制度；
開始推行政府信息公開制度。

　　三、治理改革的重點領(lǐng)域

　　改革開放以來，中國開始推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，致力于發(fā)展民主政治，政府開始轉(zhuǎn)變職能，從許多經(jīng)濟(jì)和社會管理領(lǐng)域中退出身來，變?nèi)�能政府為有限政府。上個世紀(jì)末，中國政府下決心“要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”[9].與此相適應(yīng)，政府的作用被界定為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，維護(hù)社會公平，維持社會穩(wěn)定和推動民主政治。隨著政府作用和職能的調(diào)整，政府治理的內(nèi)容也隨之發(fā)生變化，一些重點領(lǐng)域逐漸形成。從過去30年政府治理的演變來看，以下這些領(lǐng)域逐漸成為中國治理改革的重點內(nèi)容：生態(tài)平衡、社會公正、公共服務(wù)、社會和諧、官員廉潔、政府創(chuàng)新、黨內(nèi)民主和基層民主。

　　生態(tài)平衡。改革開放以來，中國的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就。按照可比價格計算，中國的國民產(chǎn)值在1979年至2007年的29年間，以年均917%的速度增長，從1979年的403812億元上升到2007年的246619億元。人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的381元上升到2007年的18680多元。[10]但我們在享受現(xiàn)代化甜蜜果實的同時，也為此付出了高昂的代價。其中最沉重的代價，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國家和人民所帶來的嚴(yán)重后果，從上個世紀(jì)80年代中期開始就重視環(huán)境保護(hù)，并將保護(hù)環(huán)境當(dāng)作基本國策。1984年5月，國務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)委員會，同年12月設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)局。1987年國家發(fā)布《中國自然環(huán)境保護(hù)綱要》，1989年全國人大通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。根據(jù)聯(lián)合國“里約會議”對各成員國的要求，中國政府在1992年7月，即“里約會議”后一個月，就開始編制并實施《中國21世紀(jì)議程》，成立了《中國21世紀(jì)議程》領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，設(shè)立了《中國21世紀(jì)議程》管理中心和由52個部門組成的工作小組，具體負(fù)責(zé)制定并實施《中國21世紀(jì)議程》。據(jù)國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的環(huán)境保護(hù)：1996—2005》白皮書統(tǒng)計，1996年以來，國家就制定或修訂了包括水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境影響評價、放射性污染防治等環(huán)境保護(hù)法律，以及水、清潔生產(chǎn)、可再生能源、農(nóng)業(yè)、草原和畜牧等與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的法律10多個；
國務(wù)院還制定或修訂了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等50余項行政法規(guī)，發(fā)布了《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》、《關(guān)于做好建設(shè)資源節(jié)約型社會近期工作的通知》等法規(guī)性文件；
國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照職權(quán)，為實施國家環(huán)境保護(hù)法律和行政法規(guī)，制定和頒布了660余件規(guī)章和地方法規(guī)。在完善法律和加強(qiáng)行政監(jiān)管的同時，中國政府不斷加大環(huán)境保護(hù)的財政投入，1996—2004年，中國環(huán)境污染治理投入達(dá)到952217億元人民幣，占同期GDP 的110%.2006年，環(huán)境保護(hù)支出科目被正式納入國家財政預(yù)算。[11]中共十七大還把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會、保持可持續(xù)發(fā)展、樹立環(huán)保意識等重大政策措施當(dāng)作建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)容，正式寫入政治報告。

　　社會公正。改革開放前，中國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制和“一大二公”的人民公社制度，收入分配呈現(xiàn)出絕對平均主義的傾向，嚴(yán)重挫傷了勞動者的工作積極性和創(chuàng)造性，阻礙了社會生產(chǎn)率的提高。為了克服這種平均主義傾向，鄧小平早在1978年就指出，要讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來。他說：“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來�！彼�認(rèn)為，“這是一個大政策，一個能夠影響和帶動整個國民經(jīng)濟(jì)的政策�！盵12]142鄧小平的這一經(jīng)濟(jì)改革思路，實際上是一種以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為核心內(nèi)容的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是為了打破平均主義，最終實現(xiàn)共同富裕。改革開放后，直到中共十六大，中國政府一直奉行這一發(fā)展戰(zhàn)略。它極大地激發(fā)了勞動者的積極性，促進(jìn)了勞動生產(chǎn)率的迅速提高，被證明是行之有效的戰(zhàn)略。但“效率優(yōu)先、兼顧公平”只是為了打破平均主義而實行的發(fā)展戰(zhàn)略，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值目標(biāo)。而且，這一戰(zhàn)略在取得極大效果的同時，其負(fù)面作用也日漸顯現(xiàn)：居民的收入差距、東西部地區(qū)的發(fā)展差距和城鄉(xiāng)之間的差距日益增大，反映財富分配狀況的基尼系數(shù)超過了0145的公認(rèn)警戒線。這種狀況及時地引起了中國政府的重視，中共十六大后，中國領(lǐng)導(dǎo)人提出了建立在“以人為本”和均衡發(fā)展基礎(chǔ)上的“科學(xué)發(fā)展觀”，并且屢屢強(qiáng)調(diào)，要更加注重社會公平。溫家寶總理更直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸叭缤�真理是思想體系的首要價值，公平正義是社會主義國家制度的首要價值。公平正義就是要尊重每一個人，維護(hù)每一個人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會。如果說發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是政府的天職，那么推進(jìn)社會公平正義就是政府的良心�！�9在推進(jìn)社會公正方面，中國政府采取了一系列重大措施。例如，實施扶貧攻堅戰(zhàn)略，在過去30年使貧困人口從近3億下降到2000萬；
全面推行9年制義務(wù)教育；
在全國城鄉(xiāng)開始初步建立最低生活線等社會保障體系；
試行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；
實行西部開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略；
推行新型醫(yī)療保險制度；
全面免除農(nóng)業(yè)稅；
建立和完善社會救濟(jì)和司法救助制度等等。

公共服務(wù)。隨著政府明確其公共服務(wù)職能，尤其是提出建設(shè)服務(wù)政府的目標(biāo)后，中國政府在治理改革中日益偏重公共服務(wù)的內(nèi)容，并且推出了許多改善公共服務(wù)的重要舉措。第一，提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會福利等方面，政府通過增加公共服務(wù)支出，提供更多的社會服務(wù)，增進(jìn)公共利益。例如，溫家寶總理在2008年的《政府工作報告》中指出，在教育方面，全國財政用于教育的支出五年累計2.43萬億元，比前五年增長1.26倍，農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財政保障范圍；
用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出五年累計6294億元，比前五年增長1.27倍；
用于社會保障的支出五年累計1.95萬億元，比前五年增長1.41倍；
用于文化體育事業(yè)的支出五年累計3104億元，比前五年增長1.3倍，縣鄉(xiāng)兩級公共文化服務(wù)體系初步形成。10第二，日益放松對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公民私人事務(wù)的管制，簡化行政審批手續(xù)。例如，2002年到2004年，國務(wù)院分三批宣布取消和調(diào)整行政審批項目1806項。到2004年底，國務(wù)院部門的審批事項已減少5011%.[6]第三，普遍推行“一站式”辦公，縮短審批時間，減少行政成本，大大方便人民群眾。第四，強(qiáng)化行政責(zé)任，實行各種形式的承諾制度和問責(zé)制，避免過去經(jīng)常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”，對失職的政府官員進(jìn)行行政處罰。第五，建立應(yīng)急管理和急事急辦制度。(點擊此處閱讀下一頁)在“非典”危機(jī)后，中央政府帶頭建立了政府應(yīng)急管理制度，并要求各級地方政府逐步建立相應(yīng)的危機(jī)管理制度。2007年8月，全國人大常委會正式通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。此外，各級政府還逐漸發(fā)展起一系列旨在滿足公民特殊需要的服務(wù)機(jī)制，對一些政府公共服務(wù)方面的緊急事務(wù)，打破正常的行政程序，隨時處理。第六，努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大扶貧和財政轉(zhuǎn)移支付的力度，使經(jīng)濟(jì)改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。

　　社會和諧。中國的改革開放極大地釋放了生產(chǎn)力，迅速提高了人民的生活水平。正如一些人形象地比喻的那樣，毛澤東使中國人獨立，鄧小平則使中國人富裕。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，一方面，人們產(chǎn)生了新的政治和經(jīng)濟(jì)需要，另一方面，現(xiàn)代化所帶來的一些新問題也變得嚴(yán)重起來。進(jìn)一步說，一方面，人們希望自己有更多的政治參與，社會更加符合公平正義原則，日常生活變得更加安定有序，人與人之間以及人與自然之間更加和睦相處。另一方面，在人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1000美元以后，中國的發(fā)展進(jìn)入一個新的階段，各種利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，利益矛盾和沖突變得更加明顯。例如，社會利益分配在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和個人之間出現(xiàn)分化，不同的利益群體開始形成；
集中反映社會利益沖突的信訪數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上升的趨勢，特別是群體性上訪事件的年均增速近年來更是達(dá)到了驚人的程度；
公民對政府的不滿甚至抵觸，在一些地區(qū)和部門相當(dāng)嚴(yán)重；
社會利益群體之間開始產(chǎn)生嚴(yán)重的不信任和不合作；
刑事犯罪率持續(xù)上升，人們?nèi)找婷黠@地感到安全感的缺乏。上述兩個方面集中到一點，就是人們對社會和諧的追求更加強(qiáng)烈。中國政府和領(lǐng)導(dǎo)人及時對此做出了反應(yīng)，提出了建設(shè)和諧社會的長遠(yuǎn)目標(biāo)。中共十六大在提出全面建設(shè)小康社會的長遠(yuǎn)目標(biāo)時，就提出了要使社會變得更加和諧的重要內(nèi)容，中共十六屆四中全會提出了建設(shè)社會主義和諧社會的目標(biāo)。十六屆六中全會則專門通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對和諧社會的基本內(nèi)容以及建設(shè)和諧社會的方針政策做出了重大部署，指出要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進(jìn)社會公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會管理、增強(qiáng)社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，推動社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，確定了到2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的根本任務(wù)和主要目標(biāo)。11該《決定》還首次將社會和諧提升成為社會主義的本質(zhì)屬性。建設(shè)社會主義和諧社會目標(biāo)的確立，是中國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的一項重大戰(zhàn)略部署。它使中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體局面從建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和先進(jìn)文化的三位一體格局，發(fā)展到包括建設(shè)和諧社會在內(nèi)的四位一體的格局。同時，也使社會和諧成為評價中國各級政府績效和全社會民主治理狀況的重要參照坐標(biāo)。

　　官員廉潔。從經(jīng)濟(jì)體制的角度看，中國的改革開放過程，是一個逐漸以社會主義市場經(jīng)濟(jì)替代計劃經(jīng)濟(jì)的過程，是一個社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過程。在這個過程中，由于在相當(dāng)長時期中存在“雙軌制”、資源壟斷、法制不健全和傳統(tǒng)文化影響等原因，官員的腐敗和特權(quán)現(xiàn)象一直極其嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，各級檢察機(jī)關(guān)共立案偵查違法受賄案件10219萬多件，查處5814萬多人，其中縣處級官員近411萬多人，地廳級以上官員1400多人。12嚴(yán)重的政治腐敗不僅會大大增加交易成本，從而直接增加公共支出，浪費國家錢財，打擊投資者信心；
而且會破壞法治，腐蝕社會風(fēng)氣，敗壞公共道德，損害社會公正，削弱公共權(quán)威的合法性。因此，遏制腐敗、建設(shè)廉潔政府從改革開放一開始，就成為中國政府治理改革的重點內(nèi)容。在廉政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，1978年12月中共十一屆三中全會成立了中央紀(jì)律檢查委員會，1983年9月成立了中華人民共和國審計署，1986年11月第六屆全國人大第十八次會議決定恢復(fù)監(jiān)察部和各級人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，1993年1月中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，1996年中紀(jì)委監(jiān)察部開始試行巡視制度，2003年中紀(jì)委和中組部正式組建巡視機(jī)構(gòu)，2007年9月設(shè)立國家預(yù)防腐敗局。在廉政法規(guī)制定方面，修訂和制定了《刑法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《律師法》、《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《審計法》、《政府采購法》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等一系列懲治和預(yù)防腐敗的法律和相應(yīng)的法規(guī)。在廉政制度建設(shè)方面，先后發(fā)展起干部收入申報制度、黨員干部廉潔自律制度、人民監(jiān)督員制度、群眾舉報制度、紀(jì)檢巡視制度、干部交流制度、干部責(zé)任制度、政務(wù)公開制度、輿論監(jiān)督制度等�？陀^地說，中國政府一直在加大反腐敗的力度，采取了許多有效的措施，也取得了重大成果。但腐敗現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重，以制度創(chuàng)新遏制腐敗，建設(shè)一個廉潔政府，仍然是中國未來治理改革的重點內(nèi)容。

　　政府創(chuàng)新。政府掌握著國家最重要的政治權(quán)力，在社會政治生活和公共治理中依然具有核心的地位，政府仍然是社會前進(jìn)的火車頭，官員依然是人類政治列車的駕駛員，政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；
欲達(dá)到善治，首先必須實現(xiàn)善政。正如本文開頭指出的那樣，改革開放以來，中國政府一直在努力進(jìn)行政府行政管理體制的改革，并且已經(jīng)取得無可否認(rèn)的重大成就。但政府改革是一個動態(tài)的過程，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、民主政治的向前推進(jìn)、人民群眾政治需求的日益提高，以及全球化和信息化的沖擊，使得政府必然會面臨新的挑戰(zhàn)。此外，現(xiàn)行的政府管理體制也還存在許多急需解決的問題，例如在相當(dāng)程度上助長公共利益部門化的決策體制；
政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政事不分、成本過高等現(xiàn)象還普遍存在；
政府提供的社會公共服務(wù)還相對不足，其服務(wù)質(zhì)量也需要提高，公共服務(wù)均等化體系遠(yuǎn)沒有確立；
政府決策的隨意性太大、失誤過多，政策多變、政令不一等現(xiàn)象時有發(fā)生；
政府行政法規(guī)體系還不完善，依法執(zhí)政程度需要進(jìn)一步提高：“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；
部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；
對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在”13.因此，政府行政管理體制的改革，仍然是一項長遠(yuǎn)而緊迫的任務(wù)，是中國治理改革的核心內(nèi)容。中共十七大以及十七屆二中全會，分別對深化行政管理體制改革的緊迫性、重要性、指導(dǎo)思想、總體原則、重點內(nèi)容做了全面的部署。根據(jù)這一部署，中國政府將通過深化政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)依法行政、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，來進(jìn)一步創(chuàng)新政府管理體制，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、透明政府、效率政府和廉潔政府，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”14.

　　黨內(nèi)民主。中共十六大就把“黨內(nèi)民主”提升到了“黨的生命”的高度，并且確立了發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主帶動社會民主的中國民主政治發(fā)展路線。中共十七大再次確認(rèn)了這一民主發(fā)展戰(zhàn)略。黨內(nèi)民主是除基層民主之外，中國推進(jìn)民主政治的又一重點。如果說基層民主是由下至上推進(jìn)民主的話，那么，黨內(nèi)民主則是由核心向外圍推進(jìn)民主。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，是中國的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，其執(zhí)政地位以國家憲法的條文加以確定。作為中國實際政治權(quán)力核心的中國共產(chǎn)黨，幾乎掌握著國家全部重要的立法、行政和司法權(quán)力。此外，作為一個有7000多萬黨員的大黨，中國共產(chǎn)黨聚集了中國社會廣大的政治、經(jīng)濟(jì)和文化精英。沒有黨內(nèi)民主，就意味著沒有核心權(quán)力層的民主。如果不是從主觀臆想而是從客觀現(xiàn)實出發(fā)，那么完全可以說，沒有黨內(nèi)民主，就難有實質(zhì)性的社會民主。黨內(nèi)民主的進(jìn)程，在很大程度上決定著中國民主治理的進(jìn)程。從中共十六大和十七大所描繪的藍(lán)圖看，推進(jìn)黨內(nèi)民主的重點，一是維護(hù)和實現(xiàn)黨員的民主權(quán)利，包括黨員的主體權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是改革完善黨內(nèi)民主制度，重點在于改革黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、黨委的議事制度和決策制度、黨的代表大會制度、黨務(wù)公開制度。黨內(nèi)民主也是中共十七大要求全面推進(jìn)的“黨的建設(shè)新的偉大工程”的重要內(nèi)容。[7]

　　基層民主。改革開放以來，基層民主一直是中國民主政治建設(shè)的重中之重。幾乎每一次全國人民代表大會和每一次黨的代表大會，都沒有例外地強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性�；鶎用裰髦苯雨P(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)，意義尤其重大。此外，優(yōu)先發(fā)展基層民主，從基層民主逐漸向上推進(jìn)，也有利于社會政治的穩(wěn)定和積累民主政治的經(jīng)驗。十七大報告首次明確地將發(fā)展基層民主當(dāng)作“發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，并且決定要“重點推進(jìn)”。報告用整整一節(jié)的篇幅對發(fā)展基層民主作了專門論述，表明基層民主仍將是中國民主政治建設(shè)的重點領(lǐng)域之一。在發(fā)展基層民主方面，如何處理基層社會的黨政關(guān)系、政府管理與群眾自治的關(guān)系、民間組織與政府的關(guān)系、公民權(quán)利與公民義務(wù)的關(guān)系，如何有效遏制基層選舉中的賄選和宗族勢力影響等消極現(xiàn)象，如何增強(qiáng)公民的民主與法治意識，將是基層民主治理改革急需解決的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革、公民參與渠道的擴(kuò)大、政策制定過程的民主化、民主管理和民主監(jiān)督的加強(qiáng)、基層社會組織的培育、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、社會自治的推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)公推直選范圍的擴(kuò)大、城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)和治理方式的轉(zhuǎn)變，都將是基層民主治理改革的重點內(nèi)容。15

　　四、若干結(jié)論性思考

　　從上面的歷史性回顧和前瞻性分析中，我們可以看到改革開放以來中國公共治理狀況的根本性變遷。那么，是什么原因促成了中國的治理變革呢？或者說，這些治理變革的現(xiàn)實基礎(chǔ)是什么呢？我們認(rèn)為，從大的方面來說，在過去30年中決定性地影響中國治理狀況的主要變量是社會經(jīng)濟(jì)的變化、政治發(fā)展的邏輯、新型政治文化的形成和全球化的沖擊。

　　中國的經(jīng)濟(jì)改革源自政治改革，但經(jīng)濟(jì)改革一旦啟動，則反過來深刻地影響著社會的政治生活和治理變革。20世紀(jì)80年代后中國開始實行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，逐漸放棄原先的計劃經(jīng)濟(jì)體制，推行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，變原來單一的集體和國有所有制結(jié)構(gòu)為國有、集體和個人的獨資、合資與外資等多種所有制形式，極大地提高了生產(chǎn)力，提高了人民的生活水平。上述經(jīng)濟(jì)生活的根本性變化，是過去30年中國治理變遷最深刻的根源。市場經(jīng)濟(jì)的基本要求是企業(yè)必須成為擁有自主經(jīng)營權(quán)的獨立法人，政府和企業(yè)必須分開，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對自己的盈虧負(fù)完全的責(zé)任。

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，政府不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)，但必須為企業(yè)運營和經(jīng)濟(jì)交往提供穩(wěn)定有序和公平正義的競爭環(huán)境，這就要求政府完善法律體系，加強(qiáng)市場監(jiān)管。市場經(jīng)濟(jì)追求效率，它也要求政府必須努力降低行政成本，提高行政效率。市場經(jīng)濟(jì)有著內(nèi)在的局限性，它的內(nèi)在邏輯會自發(fā)地導(dǎo)致貧富分化，這就需要政府提供更多的公共服務(wù)，建立起社會保障體系。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種利益群體開始形成，他們需要有表達(dá)利益和影響決策的渠道，這要求政府更加重視民主政治建設(shè)和社會管理，也需要政府積極培育各種代表不同利益追求的社會組織。當(dāng)人們在解決了溫飽問題，物質(zhì)生活變得富足之后，其政治需要便日益增多，政府就要努力擴(kuò)大公民的參與渠道，讓公民享有更多的民主管理權(quán)力。

政治發(fā)展有著自身的內(nèi)在邏輯，這種內(nèi)在邏輯也在相當(dāng)程度上決定著治理變革的方向和效果。中國是一個經(jīng)濟(jì)文化比較落后的發(fā)展中大國，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是改革開放最重要的任務(wù)，而社會的政治穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。因此，“穩(wěn)定壓倒一切”是中國治理變革的一條基本原則，這就決定了中國的治理改革也必定遵循“漸進(jìn)改革”或“增量改革”的途徑，在治理變遷的進(jìn)程中不時會有一些突破性的舉措，但整個治理狀況不可能發(fā)生整體性的突變。中國共產(chǎn)黨是推動中國治理變革的核心力量，(點擊此處閱讀下一頁)中國共產(chǎn)黨自身的變遷決定性地影響著中國的治理變革進(jìn)程。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨自身最大的變化，就是逐漸從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨。從革命黨變?yōu)閳?zhí)政黨，實質(zhì)性的標(biāo)志，就是黨的直接目標(biāo)從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)政權(quán)。但從革命黨變成執(zhí)政黨，是一個全方位的政黨轉(zhuǎn)型過程，涉及黨的社會基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、政策方針、戰(zhàn)略策略、工作任務(wù)和意識形態(tài)等方面的重大變化。從革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，對黨和政府提出了許多挑戰(zhàn)。[13]439一個革命性政黨能否成功地實現(xiàn)向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，一個根本性的關(guān)鍵點在于，能否既保持黨的根本宗旨和黨的性質(zhì)的前后一致，又及時地在群眾基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)制度、政策方針、戰(zhàn)略策略、工作方式和意識形態(tài)等方面實現(xiàn)與時俱進(jìn)。已經(jīng)從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，開始清醒地認(rèn)識到并且毫不諱言：其執(zhí)政地位既不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。[14]只有通過持續(xù)不斷的治理改革，增強(qiáng)自己的執(zhí)政能力和社會管理能力，滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)、精神和政治需求，才能維護(hù)和鞏固中國共產(chǎn)黨自己的執(zhí)政地位。

　　政治意識形態(tài)的變遷引導(dǎo)著中國治理改革的方向。治理變革雖然是政治改革中技術(shù)性成分較大的一部分內(nèi)容，但所有治理改革從根本上說都體現(xiàn)著某種政治價值，也都是在某種政治理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的。因而，意識形態(tài)和政治價值的變化，也直接影響著中國的治理變革進(jìn)程。中國自古以來就是一個重視意識形態(tài)的國家，意識形態(tài)的變化通常是中國政治改革的先聲。推動并領(lǐng)導(dǎo)改革事業(yè)的鄧小平同志，認(rèn)為思想觀念的變化是中國全部改革事業(yè)的前提，因此，他把“解放思想”當(dāng)作其改革運動的首要任務(wù)。他說：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個現(xiàn)代化就沒有希望�！盵15]143簡單地說，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來，提出與社會進(jìn)步和時代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導(dǎo)社會的實踐。中國20多年的改革事實充分證明，思想觀念的變革與社會政治的進(jìn)步有著極其密切的關(guān)系。從某種意義上說，中國的改革開放過程，就是一個新舊思想觀念的碰撞過程，是一個新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動社會進(jìn)步的過程。就大的方面而言，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國特色的社會主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀。就對治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價值，既是對傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開放后中國的社會政治生活，有力地推動了中國民主政治的進(jìn)步。這些觀念包括人權(quán)、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會、和諧社會、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、效益政府等等。16這些政治觀念有些是過去被忽視的，有些是過去被當(dāng)作資本主義意識形態(tài)受到批判的，有些則是改革開放后新出現(xiàn)的。無論這些觀念源于中國傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現(xiàn)著自由、平等、正義、和諧等人類社會的核心價值。

　　我們正處于一個全球化的時代，全球化是一個世界歷史的轉(zhuǎn)變過程，其基本特征是，在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系。全球化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的一體化，但經(jīng)濟(jì)生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內(nèi)的全部社會生活產(chǎn)生深刻的影響。在全球化的背景下，對內(nèi)的改革與對外的開放，是一個硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國領(lǐng)導(dǎo)人從一開始就將國內(nèi)改革與對外開放并列為基本的國策，表明了他們對我們所處這一時代的性質(zhì)的深刻把握。中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開國外先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、儀器設(shè)備、管理經(jīng)驗、資本、資源、能源和市場，必須在經(jīng)濟(jì)上對外開放。中國要參與全球化進(jìn)程，加入WTO 等國際組織，舉辦奧運會，加入國際公約，參與國際事務(wù)，就必須改善國內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)，以符合國際社會的一般性規(guī)范。例如，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立是改革開放的突破性舉措，而特區(qū)的設(shè)立本身就意味著國內(nèi)的治理環(huán)境必須在某種程度上適應(yīng)國際資本的需要。因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的開放，國外的管理制度、價值觀念和生活方式也必然乘勢而入。在對外交往中，中國不僅引入了資本、技術(shù)、經(jīng)驗，也根據(jù)自身的國情借鑒了國外許多價值觀念和管理制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，就是學(xué)習(xí)借鑒西方經(jīng)濟(jì)制度的最重要成果。人權(quán)、法治、善治、憲政、公民社會、服務(wù)政府、責(zé)任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務(wù)政府和責(zé)任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務(wù)”、“行政問責(zé)制”、“服務(wù)承諾制”、“政策聽證制度”等，最初也是從西方國家借用的。從30年治理變遷的歷史來看，中國民主治理的所有重大進(jìn)步，都離不開學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)的政治文明成果。

　　但是，中國的治理模式帶有自己的明顯特征。經(jīng)過改革開放以來近30年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然在我們看來，中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)。例如，以人為本的治理理念、通過黨內(nèi)民主帶動社會民主的民主發(fā)展途徑、公民社會在公共治理中的作用相當(dāng)微弱、公共治理中的腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重等等。尤其是以下四個特征，使得中國的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。

　　首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產(chǎn)黨的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結(jié)構(gòu)，是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨組織比起政府來在公共治理中作用更大。一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產(chǎn)黨目前已經(jīng)有300多萬個各級組織，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。

　　其次，條塊結(jié)合的治理格局。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權(quán)力系統(tǒng)實施對國家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國公共權(quán)力的錯綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級與下級的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關(guān)系。

　　再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價值。維護(hù)社會的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動的重要價值和目標(biāo)，對于中國這樣一個處于社會轉(zhuǎn)型中的大國而言，這一價值尤其重要。沒有社會政治的穩(wěn)定，就沒有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。因此，從鄧小平到現(xiàn)任中國領(lǐng)導(dǎo)人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)作核心的治理價值，并以此作為評價公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動，并通過壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序�，F(xiàn)代的動態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報告所表達(dá)的就是這樣一種動態(tài)穩(wěn)定：“在社會政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定”[5].

　　最后，法治與人治同時起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內(nèi)容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國畢竟是一個有著二千多年人治傳統(tǒng)的國家，建設(shè)法治國家將是一個相當(dāng)漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至?xí)�繼續(xù)重于法治。黨和政府的權(quán)威性文件、政策、指示，以及各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的講話、報告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實際的治理活動中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現(xiàn)法治；
另一方面，在現(xiàn)實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。

　　中國治理改革的最終目標(biāo)是實現(xiàn)善治。按照我們的理解，善治應(yīng)當(dāng)有10個要素：1）合法性，即社會秩序和公共權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。2）法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等。3）透明性，即政治信息的公開性。4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對其自己的行為負(fù)責(zé)。5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。6）有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。8）穩(wěn)定，即國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫。9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[16]84-86按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實質(zhì)性的重大進(jìn)展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，官員的腐敗和特權(quán)還處在高峰時期，政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，動態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，社會的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問責(zé)制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問題，都對中國的民主治理構(gòu)成了重大的挑戰(zhàn)。

　　中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進(jìn)行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會形成何種治理模式，對于有遠(yuǎn)見的中國領(lǐng)導(dǎo)人來說，治理改革的目標(biāo)已經(jīng)十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。

　　注釋：

　　1.關(guān)于治理、善治的意義，以及治理與統(tǒng)治的異同的詳細(xì)解釋，可參閱俞可平《治理和善治引論》，見《馬克思主義與現(xiàn)實》1999年第5期，第37-41頁。

　　2.參見杰夫。摩根（JeffMulgan ）：《認(rèn)真對待公共部門創(chuàng)新》（ReadyorNot ？Taking Innovation in the Public Sector Seriously ），國家科技藝術(shù)基金會（NESTA ）出版，2007年，第12頁。

　　3.參見http：//www.7thglobalforum.org/.

　　4.中共中央：《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　5.民政部門正式登記的民間組織近36萬個，實際存在的各類民間組織高達(dá)300萬個，參閱俞可平等著《中國公民社會的制度環(huán)境》，北京大學(xué)出版社，2006年，第12頁。

6.有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“依法治國”的起點應(yīng)當(dāng)是中共十一屆三中全會，參閱王家�！啊�依法治國’的起點應(yīng)當(dāng)是1978年黨的十一屆三中全會”，(點擊此處閱讀下一頁)《文摘報》2008年4月24日。

　　7.中共中央：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（中共十六屆六中全會2006年10月18日通過）。

　　8.江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》（在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告），http：//www.xinhuanet.com/newscenter /dyxjx/sldbg.htm.

　　9.http：//news.xinhuanet.com /misc /2008-03/18/content_7817295.htm.

　　10參見溫家寶：《政府工作報告》（2008年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上），http ：//www.gov.cn /2008lh /content_923918.htm.

　　11.中共中央：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（中共十六屆六中全會2006年10月18日通過），http ：//news.xinhuanet.com /politics/2006-10/18/content_5218639.htm.

　　12.何增科教授根據(jù)歷年最高人民檢察院工作報告統(tǒng)計，可登錄最高人民檢察院網(wǎng)站，參閱歷年《最高人民檢察院工作報告》欄目。

　　13.《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　14.《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過），http ：//news.xinhuanet.com /newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

　　15.俞可平：《政改重點》，《財經(jīng)年刊2008》，第22-24頁。

　　16.關(guān)于思想解放與政治進(jìn)步的詳細(xì)論述，可參閱俞可平《思想解放與政治進(jìn)步》，載俞可平著：《思想解放與政治進(jìn)步》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第1-24頁。

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　　[4]中共中央關(guān)于全黨必須堅決維護(hù)社會主義法制的通知（1986年7月10日）[C ]//全國人大常委會辦公廳研究室。人民代表大會文獻(xiàn)選編。北京：中國民主法制出版社，1992.

　　[5]江澤民。高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)（在中國共產(chǎn)黨

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　　[10]國家統(tǒng)計局。中華人民共和國2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].人民日報，2008-02-29.

　　[11]國務(wù)院新聞辦公室。中國的環(huán)境保護(hù)：1996-2005[N ].人民日報，2006-06-05.

　　[12]鄧小平。鄧小平文選（1975—1982年）[M ].北京：人民出版社，1983.

　　[13]江澤民。關(guān)于十六大報告起草工作的批示[M ]//江澤民文選：第3卷。北京：人民出版社，2006.

　　[14]中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定（2004年9月19日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過）[N ].人民日報，2004-09-26.

　　[15]鄧小平。解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看[M ]//鄧小平文選：第2卷。第2版。北京：人民出版社，1994.

　　[16]俞可平。民主與陀螺[M ].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

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