黨的十一屆三中全會以后，在全國范圍內(nèi)普遍實行的以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化。原來負責組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊兩級組織因農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變化失去了依托而逐漸癱瘓。農(nóng)村基層——村莊里出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)。改革人民公社體制，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟體制相適應的新型社會管理體制，已成為農(nóng)村政治和經(jīng)濟改革的內(nèi)在要求。

　　在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設了村民委員會這一新的組織形式。1980年2月，全國出現(xiàn)了第一個由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會－－廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村民委員會。這些自發(fā)組建的村民委員會自治程度較高，與村民一起訂立村規(guī)民約，實行村務民主管理，使人民公社解體后農(nóng)村出現(xiàn)的那些無序狀況得以解決。這一新生事物的出現(xiàn)，得到了執(zhí)政黨中央的高度重視和充分肯定，1982年修改憲法時，總結各地經(jīng)驗，把“村民委員會”這一組織形式寫進了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會的性質和任務，確立了村民委員會是群眾性自治組織的法律地位。[1]1983年頒行的《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》也規(guī)定，“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設工作�！盵2]之后，全國農(nóng)村逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。

　　但是這二十多年來，村民自治制度與承包經(jīng)營制度一樣似乎并沒有給廣大農(nóng)民帶去鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮。而且在城市化的過程中，這個自治制度似乎也沒有能更多地保障農(nóng)民的政治和經(jīng)濟權益。農(nóng)民對這個明文規(guī)定了自己的多項民主權力的制度也開始從當初的熱情和期盼逐步向淡漠和無所謂的態(tài)度轉化。這是很令人費解的。

　　現(xiàn)在我們又提出了建設社會主義新農(nóng)村的發(fā)展目標，而這個涉及新農(nóng)村社區(qū)管理方式的制度必然要面對如何加以改革的問題。因此，我們有必要分析和探討村民自治制度本身及其導致的鄉(xiāng)村社區(qū)的重建問題。

　　新農(nóng)村建設，從制度創(chuàng)新看，應主要解決土地制度改革、鄉(xiāng)村治理結構建設和公共服務體制建立這三大問題。合作社問題，尤其是社區(qū)合作社問題，與本章擬探討的村民自治問題同屬于第二個問題，即鄉(xiāng)村治理結構問題。但無論是土地制度改革還是鄉(xiāng)村治理結構建設都與第三個問題，即所謂公共服務體制建立問題，也就是政府體制改革問題息息相關。本書第二章《土地制度面臨破局》和第三章《一條腿的合作社》主要研究和分析了土地制度改革和合作社問題，而本章的主要研究對象則是鄉(xiāng)村治理結構建設中除了合作社問題之外的另一個方面——村民自治制度改革問題。當然，也不可避免地會涉及鄉(xiāng)村公共服務體制，即政府體制的改革問題。本章的目的是通過對村民自治制度問題的探討，力圖在鄉(xiāng)村治理建設和公共服務體制建立這兩個關鍵問題上尋找到新農(nóng)村建設在理論上的突破口和著眼點，以為學界的進一步研究打下基礎。

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　　[1] 摘引自《農(nóng)村基層民主政治建設發(fā)展的主要進程》，國家民政部網(wǎng)，

　　網(wǎng)址：http://www.mca.gov.cn/artical/content/WCM_YWJS/20031224145024.htm

　　[2] 摘引自《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第七條（1983年10月12日發(fā)布），北大法律信息網(wǎng)轉載，網(wǎng)址：

　　http://law.chinalawinfo.com/newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=1809

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