改革開放以來(lái)，在中央真誠(chéng)邀請(qǐng)國(guó)際組織幫助中國(guó)扶貧的大背景下，自福特基金會(huì)1990年援助云南省的扶貧項(xiàng)目始，世界銀行、聯(lián)合國(guó)各組織、發(fā)達(dá)國(guó)家政府、大的慈善組織等國(guó)際援華農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)行，其中小額信貸扶貧到戶尤為活躍，規(guī)模較大的組織至今仍有300多個(gè)。如果用扶貧到戶、扶持弱勢(shì)群體、可持續(xù)性等指標(biāo)考量，做得比較好的大約有100多家。

　　但是，由于國(guó)際援華小額信貸大都是以項(xiàng)目的名義出現(xiàn)并存在的，機(jī)構(gòu)及其工作人員都是臨時(shí)性的，再加上國(guó)際項(xiàng)目的復(fù)雜性，中國(guó)金融主管部門至今都沒有正式承認(rèn)過其“合法性”，更沒有向其發(fā)放“許可證”而納入管理的范疇。于是，有的國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目也就隨著項(xiàng)目結(jié)束而結(jié)束了，而更多的項(xiàng)目及項(xiàng)目工作人員則希望納入被管理，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

　　一、國(guó)際援華小額信貸的狀況

　　1980年代末尤其1990年代初，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)(UNICEF)、聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)等國(guó)際組織，通過貸款和無(wú)償援助，采取直接投資和間接投資等形式，在中國(guó)中西部地區(qū)組織了若干個(gè)小額信貸扶貧的試點(diǎn)。隨之，澳大利亞、加拿大、歐共體、福特基金會(huì)、國(guó)際小母牛組織、國(guó)際漸進(jìn)組織、世界銀行、世界宣明會(huì)、香港樂施會(huì)等國(guó)家政府、多國(guó)組織、國(guó)際非政府組織等也在一些中西部貧困地區(qū)進(jìn)行了小額信貸扶貧的試驗(yàn)。

　　國(guó)際援華小額信貸，大約分為以下幾種類型：

　　第一類，國(guó)際組織出資、國(guó)際組織派出主管官員、國(guó)際組織運(yùn)作、吸收中國(guó)官員與專家參與、中國(guó)貧困地區(qū)老百姓受益的小額信貸。

　　聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）援助中國(guó)的小額信貸項(xiàng)目，是由國(guó)家商務(wù)部中國(guó)國(guó)際交流中心具體負(fù)責(zé)實(shí)施。在試點(diǎn)的48個(gè)縣中，小額信貸本金達(dá)到60，000萬(wàn)人民幣，貸款農(nóng)戶累計(jì)接近10萬(wàn)。該項(xiàng)目借鑒中國(guó)社科院試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，選擇了四川儀隴和云南金平、麻栗坡等最偏遠(yuǎn)貧困的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，促使云南、四川等省政府首先在省內(nèi)積極推廣并取得成功，最后被中央扶貧機(jī)構(gòu)接受并在全國(guó)推廣。項(xiàng)目試點(diǎn)縣組織結(jié)構(gòu)則是在各地不同的政府部門成立專門的項(xiàng)目辦公室來(lái)管理和實(shí)施，后來(lái)都成為各省的小額信貸示范點(diǎn)。特別是四川儀隴縣的小額信貸管理，得到國(guó)內(nèi)和國(guó)際專家的高度評(píng)價(jià)，是國(guó)內(nèi)最好的小額信貸示范點(diǎn)之一，很多省份派人參觀取經(jīng)，一些國(guó)際組織主動(dòng)與儀隴洽談合作。菲律賓、伊朗等發(fā)展中國(guó)家的扶貧機(jī)構(gòu)也派人到交流中心訪問交流。項(xiàng)目的大部分都成立了在當(dāng)?shù)刈��?cè)的鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)或類似的社團(tuán)組織，并招聘了一批在基層從事項(xiàng)目工作和信貸管理的專職工作人員，被稱之為“中國(guó)社區(qū)工作隊(duì)”隊(duì)員。該項(xiàng)目被公認(rèn)為國(guó)內(nèi)管理最完善、效果最好的外援項(xiàng)目之一，并成為在國(guó)際“小額信貸高峰會(huì)議”組織中注冊(cè)的最大的中國(guó)項(xiàng)目，排在全球前30位之列，在亞洲排名第18位。

　　再如，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)(UNICEF)出資，中國(guó)地方政府具體組織的“貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱LPAC項(xiàng)目）。到2005年，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)已為該項(xiàng)目提供了800萬(wàn)美元的無(wú)償援助，同期云南省項(xiàng)目區(qū)共得到400余萬(wàn)元人民幣的援助。LPAC項(xiàng)目于2001年啟動(dòng)，在我國(guó)11個(gè)省、市、自治區(qū)的34個(gè)縣開展，云南省的騰沖、漾濞、瀘水3個(gè)縣參與了該項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目活動(dòng)期限為五年。項(xiàng)目以推動(dòng)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以小額信貸為切入點(diǎn)，以開發(fā)培訓(xùn)和創(chuàng)收活動(dòng)為載體，以貧困地區(qū)婦女為服務(wù)對(duì)象，開展的各類項(xiàng)目活動(dòng)把貧困婦女組織起來(lái)，對(duì)她們進(jìn)行創(chuàng)收技能和健康知識(shí)的培訓(xùn)，并向她們傳授其所應(yīng)有的權(quán)利方面的知識(shí)（例如，女童有受教育的權(quán)利、婦女有參與家庭、社會(huì)決策的權(quán)利等）。截止2004年12月，分別在的漾濞、騰沖、瀘水三縣10個(gè)鄉(xiāng)35村，共投入資金約600多萬(wàn)元。其中，小額信貸資金390萬(wàn)元（兒基會(huì)270萬(wàn)元，政府配套120萬(wàn)元）。累計(jì)貸款5731筆，累計(jì)滾動(dòng)貸款總額4200余萬(wàn)元，貸款利率為9.6%年；
培訓(xùn)費(fèi)、固定資產(chǎn)約330萬(wàn)元（汽車、電腦、打印、復(fù)印、傳真設(shè)備、電視機(jī)和DVD等）。此外，項(xiàng)目縣還得到了兒童基金會(huì)的女童助學(xué)、校舍修建及衛(wèi)生廁所的修建資金，以及一些社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的援助。例如，瀘水縣曾得到兒童基金會(huì)、澳大利亞瑪麗斯特慈善會(huì)、臺(tái)灣慈濟(jì)會(huì)援助102余萬(wàn)元；
漾濞縣曾得到兒童基金會(huì)、兒童基金會(huì)香港委員會(huì)及香港市民應(yīng)善良先生的無(wú)償援助21萬(wàn)元。三個(gè)項(xiàng)目縣共組建貸款大組156個(gè)，貸款小組900個(gè)，受益農(nóng)戶4567戶約20 000余人。參與貸款婦女利用貸款，主要從事種植業(yè)（蔬菜、水果等）、養(yǎng)殖業(yè)（豬、牛、羊、雞、鵝等）、加工業(yè)（做豆腐、剝核桃）、商業(yè)（小本生意、小買賣）�？偟目矗�貸款資金運(yùn)行態(tài)勢(shì)良好，還貸率高達(dá)98.2%，其中漾濞98%，騰沖100%，瀘水96.6%，貸款婦女熱情高漲。

　　第二類以中國(guó)為主籌措資金、國(guó)際組織資金扶持、中國(guó)官員與專家運(yùn)作、中國(guó)貧困地區(qū)老百姓受益的小額信貸。

　　杜曉山教授領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的“小額信貸扶貧”課題組和“中國(guó)扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，得到中國(guó)社科院領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的支持，同時(shí)也得到了福特基金會(huì)的資助，以后又獲得了孟加拉鄉(xiāng)村銀行的低息貸款、臺(tái)灣企業(yè)家楊麟先生、花旗銀行等多家國(guó)際組織和人士的資助。從1994年開始，先后在6個(gè)縣建立小額信貸扶貧試驗(yàn)點(diǎn)，邊研究邊試驗(yàn)，完成了一批帶有創(chuàng)新性的科研成果，在小額信貸扶貧理論研究中做出了突出貢獻(xiàn)；
同時(shí)也通過試驗(yàn)點(diǎn)直接對(duì)貧困農(nóng)戶提供了信貸幫助和其他一些扶貧活動(dòng)。先后共投入貸款資本金1500萬(wàn)元，累計(jì)發(fā)放貸款1億多元，目前正在獲貸款支持的貧困戶16000多戶，累計(jì)受益農(nóng)戶3—4萬(wàn)戶，覆蓋貧困人口約15萬(wàn)人。

　　第三類是中國(guó)半官方機(jī)構(gòu)代理世界銀行等援助項(xiàng)目

　　中國(guó)半官方機(jī)構(gòu)代理世界銀行等援助項(xiàng)目中，以中國(guó)扶貧基金會(huì)小額信貸項(xiàng)目最為突出。1996年開始，中國(guó)扶貧基金會(huì)的前身負(fù)責(zé)實(shí)施中國(guó)秦巴山區(qū)世界銀行貸款項(xiàng)目中的小額信貸項(xiàng)目。主要服務(wù)于那些不能從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款而又具備一定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力的貧困人群。此后，中國(guó)扶貧基金會(huì)的項(xiàng)目擴(kuò)展至全國(guó)13個(gè)貧困縣，具有以下三大特點(diǎn)：一是金額大，受益廣。十幾年來(lái)累計(jì)向13萬(wàn)多農(nóng)戶發(fā)放小額貸款近3億元，共有50多萬(wàn)貧困人口直接從中受益。在國(guó)家有關(guān)政策的支持下，在福建、山西、遼寧、貴州、湖南、河北和海南7省的10個(gè)貧困縣建立了小額信貸分支機(jī)構(gòu)。2007年放款1.06億元，成為國(guó)內(nèi)非政府組織小額信貸項(xiàng)目中規(guī)模最大的扶貧項(xiàng)目。二是“輸血”、“造血”相結(jié)合，設(shè)計(jì)了“信貸業(yè)務(wù)+農(nóng)民培訓(xùn)”的模式，不僅為貧困農(nóng)戶提供金融支持，還為這些項(xiàng)目農(nóng)戶提供生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理、法律知識(shí)等多方面的培訓(xùn)和市場(chǎng)信息服務(wù)。三是大大提高了農(nóng)村婦女地位。項(xiàng)目一直堅(jiān)持優(yōu)先支持婦女發(fā)展的原則，在2007年貸款客戶中，有52%的客戶屬于女性客戶，大大提高了婦女地位和參與能力。該項(xiàng)目深受農(nóng)村貧困人群的歡迎，被譽(yù)為“中國(guó)的窮人銀行家”。2006年底，更是得到了國(guó)家級(jí)金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，獲得國(guó)家開發(fā)銀行的億元批發(fā)貸款授信。截至2007年2月，中國(guó)扶貧基金會(huì)在全國(guó)共成立了10個(gè)分支機(jī)構(gòu)，管理貸款本金6850萬(wàn)元人民幣，有效貸款客戶超過21,000人

　　二、國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目全部取得了舉世公認(rèn)的成就

　　300多家國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目，全部取得了舉世公認(rèn)的成就，這是沒有疑問的，而且這些項(xiàng)目的每個(gè)工作人員都可以根據(jù)自己的經(jīng)歷作一番表述。我由于曾考察過多個(gè)國(guó)際組織資助云南省的小額信貸，研究過多個(gè)省區(qū)的小額信貸，自己也主持過小額信貸項(xiàng)目，因此對(duì)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目感觸尤深，一直對(duì)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目取得的成就激動(dòng)不已。在我看來(lái)，以下幾個(gè)方面的成就是國(guó)內(nèi)扶貧所值得學(xué)習(xí)的。

　　首先，是實(shí)現(xiàn)了扶貧到戶的目標(biāo)。

　　我國(guó)自1980年代中期開展大規(guī)模扶貧后，經(jīng)歷過把扶貧對(duì)象定位于貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困山系、貧困老區(qū)、貧困邊疆、貧困企業(yè)等的演進(jìn)。由于農(nóng)戶貧困，縣、鄉(xiāng)、村也貧困，政府更貧困，因而在中國(guó)的扶貧進(jìn)程中，就扶持對(duì)象來(lái)看，也就曾經(jīng)經(jīng)歷過“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”、“扶官不扶民”和“扶強(qiáng)不扶弱”的偏向和缺限，而且屢屢出現(xiàn)。到1994年《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，才終于確定了扶貧到戶的目標(biāo)。

　　扶貧到戶，就要把資金、技術(shù)等寶貴的扶貧資源直接送達(dá)貧困農(nóng)戶手里。那么，怎樣才能把資金、技術(shù)等寶貴的扶貧資源直接送達(dá)貧困農(nóng)戶手里，卻是一個(gè)爭(zhēng)議很大的問題。自1997年后云南、四川、陜西等地政府學(xué)習(xí)孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸扶貧到戶模式，開展的卓有成效的試驗(yàn)，不久便在國(guó)務(wù)院某部門領(lǐng)導(dǎo)的所謂“規(guī)范”農(nóng)村金融的名義下，異化為傳統(tǒng)的“貸富不貸窮”的農(nóng)村金融了。在為數(shù)不少的地方政府官員頭腦里，貧困農(nóng)戶愚昧落后、素質(zhì)低、金融信譽(yù)差、不會(huì)使用政府的扶貧貼息貸款資金，而必須由農(nóng)村干部、農(nóng)村大戶和富裕戶代為使用，因而貧困農(nóng)戶也就與扶貧貼息貸款資金始終不沾邊。這樣一來(lái)，中央決策的扶貧到戶也就始終是紙上的空文，貫徹落實(shí)不了。

　　然而，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目卻不一樣，他們始終堅(jiān)持小額信貸的原則，因而實(shí)現(xiàn)了真正的扶貧到戶。這些小額信貸的原則，一是堅(jiān)持小額度、短周期貸款。適應(yīng)了貧困戶的實(shí)際，而富裕戶需要的大都是大額度、長(zhǎng)周期貸款，小額信貸當(dāng)然滿足不了，也就把他們排除在外；
二是向窮人貸款不需要抵押與擔(dān)保、窮人貸款必須結(jié)成5戶“互助互督互�！钡男〗M。而富裕戶一般都不愿與貧困戶合作，也就把他們排除了在外；
三是一定的高于金融機(jī)構(gòu)的利率。富裕戶是農(nóng)村強(qiáng)勢(shì)人群，他們需要貸款一般可以從農(nóng)村信用合作社獲得，而且利率低，因而不愿意貸高利率的小額信貸，也才輪到窮人使用；
四是以貧困農(nóng)戶中的婦女為主要承貸對(duì)象，這是富裕農(nóng)戶男主人所不樂意的。如此等等。小額信貸扶貧的資金也就真正地到了貧困農(nóng)戶手里。

　　其次，是引入、傳授國(guó)際上新的發(fā)展理念。

　　國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目之所以能夠堅(jiān)持上述原則，是與國(guó)際上推崇的流行的一系列新理念做指導(dǎo)的。國(guó)際上推崇的流行的這些新理念很多，據(jù)我接觸的，主要的有以下方面：

　　一是如何判斷貧困的原因？傳統(tǒng)的中國(guó)觀點(diǎn)往往把貧困歸結(jié)為自然環(huán)境差、貧困者素質(zhì)低等，而國(guó)際新理論卻從社會(huì)方面找原因，得出了社會(huì)沒有給貧困者以發(fā)展的機(jī)會(huì)的更深刻的結(jié)論，因而扶貧的指導(dǎo)思想就是把發(fā)展的機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利，直接送給貧困者；

　　二是貧困者會(huì)不會(huì)利用發(fā)展機(jī)會(huì)？傳統(tǒng)的中國(guó)觀點(diǎn)都認(rèn)為貧困者不會(huì)利用發(fā)展機(jī)會(huì)，必須由非貧困者幫助利用；
而國(guó)際新理論卻用大量的事實(shí)真相證明，貧困者只要得到發(fā)展機(jī)會(huì)，都會(huì)十分珍惜，都會(huì)好好使用，都煥發(fā)出了聰明才智；

　　三是貧困者有沒有金融意識(shí)？傳統(tǒng)的中國(guó)觀點(diǎn)都認(rèn)為貧困者沒有金融意識(shí)，不愿使用貸款，不會(huì)使用貸款，使用不好貸款，政府的扶貧貼息貸款不能讓貧困戶用；
而國(guó)際新理論卻認(rèn)為貧困者的金融意識(shí)同城里人一樣的強(qiáng)，一點(diǎn)不比城里人差。

　　如此等等。上述幾個(gè)理論觀點(diǎn)的差異，反映了我國(guó)社會(huì)科學(xué)的落后。

　　再次，是培訓(xùn)了一大批本土人才。

　　國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目從一開始，都很重視培訓(xùn)項(xiàng)目工作人員，把此作為項(xiàng)目的一個(gè)很重要的內(nèi)容，這與中國(guó)人設(shè)計(jì)項(xiàng)目、作項(xiàng)目形成了鮮明地對(duì)照。我曾參與主持福特基金會(huì)援助云南省的兩個(gè)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目：一個(gè)是扶貧項(xiàng)目、一個(gè)是社會(huì)（區(qū)）林業(yè)項(xiàng)目，就先后資助、選送云南省70多位年青學(xué)者，赴國(guó)外大學(xué)攻讀農(nóng)村發(fā)展方面的碩士學(xué)位、博士學(xué)位。這兩個(gè)項(xiàng)目于1990年代初期開始時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者中絕大部分人，都還對(duì)國(guó)際上先進(jìn)的農(nóng)村發(fā)展理論不很清楚，而且英語(yǔ)不過關(guān)，無(wú)法與國(guó)際項(xiàng)目的資助者、管理者交流。特別是，隨著我國(guó)的對(duì)外開放，日益增多的國(guó)際組織援助農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，急需大批能勝任的專家。而國(guó)際市場(chǎng)上的專家有點(diǎn)供不應(yīng)求，再加上國(guó)際專家并不了解中國(guó)情況，工作困難重重。為此，福特基金會(huì)援助云南省的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目培訓(xùn)的學(xué)者，就成為了許多國(guó)際援華農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)爭(zhēng)聘的搶手貨。我曾親自送出國(guó)的10多位的學(xué)者，歸國(guó)后的工作日程無(wú)一不是排的滿滿的。

　　三、國(guó)際援華小額信貸面臨的困難與問題

　　但是，由于中國(guó)的體制改革的滯后，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目無(wú)一沒有碰到一連串的困難與問題，特別是預(yù)后發(fā)展與出路，更是不少人關(guān)心的問題。這些問題，主要的可以歸納為“三沒有”：

　　一是至今沒有納入中國(guó)有關(guān)部門的管理

　　這里說的國(guó)際援華小額信貸組織并未納入中國(guó)有關(guān)部門的管理，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　指的是納入國(guó)家金融主管理部門的管理。雖然，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目及其組織都經(jīng)過中國(guó)政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)，但卻不是國(guó)家金融主管理部門的批準(zhǔn)。據(jù)我所知，他們都一直希望納入中國(guó)政府有關(guān)金融主觀部門的管理。根據(jù)中國(guó)政府規(guī)定，進(jìn)入中國(guó)從事扶貧、農(nóng)村發(fā)展的國(guó)際組織，在中央政府部門一級(jí)，都進(jìn)行了分工，也就是說，哪些國(guó)際組織需要由哪個(gè)中央政府部門管理。比如，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）的所有項(xiàng)目，一開始就歸口為國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部管理，外經(jīng)貿(mào)部被撤消后則歸口為國(guó)家商業(yè)部管理。由于UNDP援助中國(guó)的小額信貸項(xiàng)目最多，歸口管理的國(guó)家商業(yè)部也就比較重視。在杜曉山等發(fā)起籌備中國(guó)小額信貸促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)過程中，國(guó)家商業(yè)部及其領(lǐng)導(dǎo)給予了全力支持，也就在情理之中了。

　　國(guó)際援華小額信貸組織希望、要求納入國(guó)家金融主管理部門的管理，說到底，是要取得與國(guó)內(nèi)農(nóng)村信用合作社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一樣的優(yōu)惠政策待遇。

　　二是沒有享受政府政策的優(yōu)惠

　　大家知道，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展制定并執(zhí)行著一整套政府優(yōu)惠政策，例如工商登記、減免稅收、土地優(yōu)價(jià)、人員培訓(xùn)、等等。農(nóng)村信用合作社就不但獲得許多優(yōu)惠政策，而且還獲得了在農(nóng)村壟斷經(jīng)營(yíng)的特權(quán)。然而，國(guó)際援華小額信貸組織卻一項(xiàng)也沒有享受到，這當(dāng)然是很不公平的。

　　三是沒有可持續(xù)性的資金補(bǔ)充

　　在我國(guó)，農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社的后續(xù)資金供給，主要是人民銀行執(zhí)掌的再貸款指標(biāo)，以及虧損補(bǔ)貼等。獲得了再貸款指標(biāo)，就可以再放貸。然而，國(guó)際援華小額信貸組織卻沒有享受到再貸款指標(biāo)，也不能從其他商業(yè)銀行融資；
更不能吸收老百姓的存款，因?yàn)槲覈?guó)規(guī)定吸收存款是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力，是一條“高壓線”，誰(shuí)也不能碰，誰(shuí)碰了就毫不留情的收拾誰(shuí)，而且不是一般的收拾，是動(dòng)用專政工具，把當(dāng)事人逮捕。這當(dāng)然也是很不公平的。

　　四、國(guó)際援華小額信貸組織的去向

　　300多家國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的將來(lái)發(fā)展方向，一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一，更是這些小額信貸項(xiàng)目工作人員所迷惘的大問題。在此，筆者提出以下可選擇的意見。

　�。ㄒ唬┮徊糠挚梢赞D(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行

　　300多家國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目中的一部分，已經(jīng)有了管理嚴(yán)格的體制與機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)防范能力較強(qiáng)；
有了一支經(jīng)驗(yàn)豐富的隊(duì)伍，人員素質(zhì)較高；
有了一定規(guī)模的客戶，盈利能力較強(qiáng)。達(dá)到了這樣的條件，就可以不失時(shí)機(jī)地轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行。

　　當(dāng)然，按照國(guó)家銀監(jiān)會(huì)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕5號(hào) ）的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行必須有商業(yè)銀行作為發(fā)起人，而我國(guó)國(guó)內(nèi)的商業(yè)銀行，至今沒有一家涉及國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的，也就是說全部不符合銀監(jiān)會(huì)的規(guī)定，那么也就是說都不能轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行了。有關(guān)部門的有關(guān)人員，也就是這樣想的、這樣行事的。

　　我覺得，這是一種很要不得的思維和行事規(guī)則。當(dāng)前，我國(guó)的農(nóng)村金融正處于改革的初期，農(nóng)民、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要什么樣的機(jī)構(gòu)和哪些服務(wù)，哪些機(jī)構(gòu)可以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，哪些規(guī)定是合理的，需要出臺(tái)什么樣的政策，如此等等，都需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，僅僅用銀監(jiān)會(huì)的一個(gè)并不成熟的暫行規(guī)定，來(lái)套改革開放中的新事物，而且不允許試驗(yàn)，顯然是非常錯(cuò)誤的，非常有害的，非常要不得的。

　�。ǘ�）一部分轉(zhuǎn)為貸款公司或小額貸款公司

　　貸款公司是根據(jù)人民銀行的試點(diǎn)、國(guó)家銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定而設(shè)立的、“只存不貸”的機(jī)構(gòu)。所謂的貸款公司有三種：

　　第一類是人民銀行2005年5月確定在四川、陜西、山西、貴州和內(nèi)蒙古進(jìn)行的貸款公司的試點(diǎn)，特點(diǎn)是民營(yíng)企業(yè)及其老板可以成為發(fā)起人組建，當(dāng)然均是用自己的錢向“三農(nóng)”貸款，而且不許吸收存款，叫做“只貸不存”；
投放于“三農(nóng)”領(lǐng)域的資金比例不低于70%，原則上不能跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)；
單筆貸款總額一般不超過1萬(wàn)元，最高不超過2萬(wàn)元。

　　第二類是國(guó)家銀監(jiān)會(huì)2007年1月22日發(fā)布的《貸款公司管理暫行規(guī)定》設(shè)立的，性質(zhì)為：“經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準(zhǔn)，由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的專門為縣域農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供貸款服務(wù)的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)�！薄百J款公司是由境內(nèi)商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行全額出資的有限責(zé)任公司。”

　　第三類是國(guó)家銀監(jiān)會(huì)和人民銀行2008年5月4日發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，而發(fā)展的小額貸款公司，特點(diǎn)是是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。

　　上述三類貸款公司各有特點(diǎn)，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目可以根據(jù)自己的具體情況，選擇最有利的模式。

　　（三）一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社

　　根據(jù)國(guó)家銀監(jiān)會(huì)2007年1月22日發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，國(guó)際援華小額信貸的一部分，可以轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社。

　　按照銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，所謂農(nóng)村資金互助社“是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)�！� 銀監(jiān)會(huì)還規(guī)定“農(nóng)村資金互助社以吸收社員存款、接受社會(huì)捐贈(zèng)資金和向其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融入資金作為資金來(lái)源�！�

　　國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)村資金互助社，也和資助者的宗旨、初衷相差不遠(yuǎn)。

　�。ㄋ模┮徊糠洲D(zhuǎn)為村基金

　　所謂村基金，是指由政府、村民出資，村民所有、村民管理、村民收益、村民監(jiān)督的農(nóng)村互助資金。在我國(guó)，最早試驗(yàn)村基金的，當(dāng)數(shù)貴州省威寧縣草海保護(hù)區(qū)，由美國(guó)鶴類基金和美國(guó)漸進(jìn)組織所資助下的村民保護(hù)基金，按照小額信貸的方式對(duì)村民貸款�？上У氖�，該基金后來(lái)由于具體負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)，村干部把著使用，一般老百姓貸不著，而歸于失敗。另一個(gè)試點(diǎn)規(guī)模稍大一點(diǎn)的村基金，是由我主持的全球環(huán)境基金（GEF）立項(xiàng)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）執(zhí)行的“中國(guó)云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目（YUEP項(xiàng)目）”小額信貸子項(xiàng)目，從2001年3月啟動(dòng)，先后在48個(gè)村成立了46個(gè)村基金，投入本金80萬(wàn)元，至2007年末，已對(duì)3560個(gè)貧困村民貸款358．6萬(wàn)元，村民項(xiàng)目成功率95%，按期還款率100%。

　　2006年5月18日，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布國(guó)開辦發(fā) [2006] 35 號(hào)文“關(guān)于開展建立‘貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金’試點(diǎn)工作的通知”，決定在河北、山西等14個(gè)�。▍^(qū)）的140個(gè)村開展了“貧困村村級(jí)互助資金試點(diǎn)”，旨在探索和完善財(cái)政扶貧資金使用管理新機(jī)制，緩解貧困村、貧困戶生產(chǎn)發(fā)展資金缺乏、貸款難問題，增加貧困群眾收入，提高貧困村、貧困戶自我積累、互助互濟(jì)和持續(xù)發(fā)展能力。2007年，試點(diǎn)擴(kuò)大到27個(gè)有扶貧開發(fā)任務(wù)的�。▍^(qū)、市），新增試點(diǎn)村274個(gè)。目標(biāo)有4個(gè)：一是幫助貧困村建立互助資金組織，放大財(cái)政扶貧資金投入量，緩解貧困村發(fā)展生產(chǎn)資金短缺問題，創(chuàng)新扶貧模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；
二是探索建立扶貧資金與農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的有效方式，促進(jìn)貧困村各種生產(chǎn)要素的整合，提高貧困村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；
三是提高貧困群眾自我管理、自我組織和自我發(fā)展的能力，培育專業(yè)合作組織和新型農(nóng)民；
四是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索路子，培育典型，示范推廣，逐步在全國(guó)有條件、有需要的貧困村建立互助組織。

　　國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的一部分轉(zhuǎn)為村基金的形式，最好是捐贈(zèng)。這是因?yàn)�，在�?guó)際組織援助運(yùn)作小額信貸的地方，都是貧困地區(qū)，老百姓很貧困，不可能拿出錢來(lái)購(gòu)買。而捐贈(zèng)為村基金，也符合捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)本意。

　�。ㄎ澹┯械捻�(xiàng)目結(jié)束后可轉(zhuǎn)為慈善組織

　　由于長(zhǎng)期來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與機(jī)制的影響，中國(guó)不少人誤認(rèn)為只有政府才能成立慈善組織，才能辦慈善事業(yè)；
民間成立慈善組織，辦慈善事業(yè)，就是所謂的資本主義，就要亡黨亡國(guó)，就必須加以取締。實(shí)踐證明，這是想法與理論是非常錯(cuò)誤的，這種行為是非常有害的，導(dǎo)致了我國(guó)的慈善組織至今發(fā)育殘缺不全，很不充分。一方面，政府辦的慈善組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，而且效率很低，腐敗不斷；
另一方面，民間慈善組織處于被禁絕狀態(tài)。

　　隨著改革開放的深入，人們?cè)絹?lái)越看到，除了個(gè)別幾個(gè)專制國(guó)家外，所有的國(guó)家的民間慈善組織都很發(fā)達(dá)，不但數(shù)量特多，而且素質(zhì)很高，效率特高，成為幫助社會(huì)弱勢(shì)群體、抗災(zāi)救災(zāi)的主體。援助中國(guó)的300多個(gè)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的絕大多數(shù)，都是民間慈善組織、民間基金會(huì)等精心組織的。特別是，有的發(fā)達(dá)國(guó)家政府援助中國(guó)的農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，也是該國(guó)政府委托該國(guó)的民間慈善組織、民間基金會(huì)實(shí)施的。例如，我曾主持評(píng)估過的德國(guó)政府援助中國(guó)云南省的造林項(xiàng)目（德國(guó)政府共援助中國(guó)15個(gè)省、區(qū)的造林項(xiàng)目），發(fā)現(xiàn)德國(guó)政府與中國(guó)政府簽訂協(xié)議后，政府機(jī)關(guān)并不直接操作，而是委托德國(guó)復(fù)興銀行來(lái)代管，德國(guó)復(fù)興銀行也不直接操作，而是通過招標(biāo)，委托一家專家咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)操作。這樣一來(lái)，德國(guó)政府、德國(guó)復(fù)興銀行就很中立，而是全力作好監(jiān)督工作，也就無(wú)法腐�。�
通過投標(biāo)中標(biāo)的專家咨詢機(jī)構(gòu)，由于來(lái)自不易，也就全心全意來(lái)操作。

　　因此，有的國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目在項(xiàng)目結(jié)束后，轉(zhuǎn)為慈善組織，讓他們按照慈善組織國(guó)際慣例來(lái)運(yùn)作，這對(duì)于我國(guó)民間組織發(fā)展，必將有重大的借鑒意義。

　�。�六）一部分仍舊按照各自的宗旨而繼續(xù)試驗(yàn)

　　國(guó)際上的民間組織，都有各自很明確的成立宗旨、目標(biāo)和管理要求。國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目也是這樣，也都有各自援華的宗旨、目標(biāo)和管理要求。例如，我曾主持評(píng)估過的聯(lián)合國(guó)兒童基金援助“云南省貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱LPAC項(xiàng)目），宗旨就是以推動(dòng)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以小額信貸為切入點(diǎn)，以開發(fā)培訓(xùn)和創(chuàng)收活動(dòng)為載體，以貧困地區(qū)婦女為服務(wù)對(duì)象，開展的各類項(xiàng)目活動(dòng)把貧困婦女組織起來(lái)，對(duì)她們進(jìn)行創(chuàng)收技能和健康知識(shí)的培訓(xùn)，并向她們傳授其所應(yīng)有的權(quán)利方面的知識(shí)（例如，女童有受教育的權(quán)利、婦女有參與家庭、社會(huì)決策的權(quán)利等）。再如，我主持的全球環(huán)境基金（GEF）立項(xiàng)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）執(zhí)行的“中國(guó)云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目（YUEP項(xiàng)目）”，主要目標(biāo)是保護(hù)生物多樣性，而為了有效動(dòng)員保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)貧困農(nóng)戶參與保護(hù)，就不可避免地要幫助他們脫貧致富，因而設(shè)計(jì)并實(shí)施了村民基金和小額信貸扶貧到戶子項(xiàng)目。

　　因此，根據(jù)并尊重捐贈(zèng)者的意愿，有的國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目繼續(xù)在中國(guó)項(xiàng)目區(qū)試驗(yàn)，是非常必要的。

　　五、政府要給予國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的去向以幫助

　　國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的去向，不論采用哪種去向，中國(guó)政府都應(yīng)該給予幫助。就我所知，這些幫助大約有以下幾個(gè)方面：

　　一是國(guó)家金融監(jiān)管部門要更開放些

　　目前，我國(guó)金融的監(jiān)管是銀監(jiān)會(huì)。我們看到，有關(guān)農(nóng)村金融的法規(guī)的制訂與頒布、試點(diǎn)方案的制定與頒布、全國(guó)試點(diǎn)的推廣、新的農(nóng)村金融組織設(shè)立的申請(qǐng)審批、考核、監(jiān)管、懲罰等等，均是銀監(jiān)會(huì)。大家知道，這樣一來(lái)，銀監(jiān)會(huì)就變成了地地道道的法規(guī)制定者、實(shí)施者、監(jiān)督者、裁判者，這顯然與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則不符。一是自己制定的法規(guī)必定向著實(shí)施者的自己；
二是政府機(jī)構(gòu)作為法規(guī)實(shí)施者，怎樣避免腐敗，是一個(gè)難解的難題；
三是自己對(duì)自己執(zhí)法，能公平嗎�。咳绱说鹊�。但是，對(duì)這些問題，當(dāng)然有一個(gè)深入研究的過程，在此不多敘。

　　我想說的是，國(guó)家銀監(jiān)會(huì)對(duì)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目，要多調(diào)查研究、多過問幫助。在杜曉山先生主持召開的全國(guó)小額信貸網(wǎng)絡(luò)的會(huì)議上，我曾和應(yīng)邀出席的國(guó)家銀監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在大會(huì)上辯論10多個(gè)回合，其主題之一就是要求國(guó)家銀監(jiān)會(huì)對(duì)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目，給予承認(rèn)、調(diào)研與幫助。遺憾的是，辯論到最后，銀監(jiān)會(huì)的意見仍然是兩條：一是口頭上支持，行動(dòng)上不對(duì)所有項(xiàng)目履行管理義務(wù)；
二是只要不吸儲(chǔ)，其它業(yè)務(wù)就一概不過問、不干預(yù)。我覺得這是一種消極態(tài)度。

　　二是工商管理部門要主動(dòng)給予注冊(cè)服務(wù)

　　工商管理部門給予注冊(cè)服務(wù)，應(yīng)該沒有問題。問題在于注什么冊(cè)？鑒于是應(yīng)該免稅的扶貧慈善組織，因此建議開辟新的注冊(cè)公司。

　　三是稅務(wù)部門在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)給予免稅

　　稅務(wù)部門在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)給予國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目免稅。理由有三：一是真正的小額信貸項(xiàng)目，每筆貸款都不大，因而作為國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目組織，就需要雇傭較多的工作人員、花費(fèi)更多的時(shí)間、所需更高的成本；
而且，即使免稅也不一定彌補(bǔ)成本；
二是幾乎所有的國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目，都發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：貧困農(nóng)村地區(qū)的老百姓特別是窮人都處在嗷嗷待哺狀態(tài)，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目根本滿足不了要求，讓即使免稅也不一定彌補(bǔ)成本的國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目交稅，這不是要扼殺他們嗎？！三是國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的本金，有的來(lái)源于對(duì)人家所在國(guó)老百姓的募捐，人家老百姓捐款目的是要救助窮人的，不是向中國(guó)政府交稅的；
有的是所在國(guó)的政府財(cái)政撥款，人家所在國(guó)的政府財(cái)政撥款目的是要救助窮人的，也不是向中國(guó)政府交稅的。

　　四是政府扶貧機(jī)構(gòu)要多協(xié)作

　　自國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目開始實(shí)施以來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府扶貧辦都給予了有力的支持、比較充分的合作。今后，國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目將會(huì)根據(jù)具體情況，分別走向村鎮(zhèn)銀行等正式金融組織、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等非金融組織、慈善機(jī)構(gòu)等，但是無(wú)論哪種模式，都沒有脫離扶貧、幫助弱勢(shì)群體這個(gè)根本宗旨和目標(biāo)，仍然是全國(guó)扶貧大“家庭”中的一員。因此，政府扶貧辦不宜把它們從扶貧名單中剔除，仍然要給予有力支持和比較充分的合作。畢竟，在中國(guó)，以扶貧為目標(biāo)的非政府組織不是多了，而是太少了。

　　五是政府財(cái)政提供資金支持。

　　鑒于國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目的目標(biāo)，恰恰是政府財(cái)政的份內(nèi)工作。因此，政府財(cái)政向國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目提供資金支持，就不但是題中之義，而且毫無(wú)推脫理由。政府財(cái)政提供資金支持，可以在兩個(gè)方面：一是列入財(cái)政支出科目，每年撥出�？�，補(bǔ)充國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目資金之不足；
二是制定特殊的政策，鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際援華小額信貸項(xiàng)目提供資金支持。

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