[內容摘要] 20世紀初上海的地方自治歷時22年，在內部權力關系構建、外部權力關系處理等制度設計方面，均很好地體現(xiàn)出憲政民主體制分權與制衡的特點，充分說明當時人們已經認識到民主政治是地方自治的基石。在具體實踐中，上海地方自治通過選舉、議案和申訴等制度參與途徑使民眾接近政治，從而改變了市民與政治的關系。主導自治事業(yè)的精英人物經過地方自治的實踐，逐步習慣以協(xié)商妥協(xié)的方式處理沖突與分歧，形成一種較為成熟的民主政治文化。

　　[關鍵詞] 清末民初 上海 地方自治

　　研究近現(xiàn)代中國的地方自治問題，有一些問題是無法回避的。例如，推行地方自治的實際成效怎么樣？地方自治制度實施的經驗有哪些？地方自治最后失敗的真實原因是什么？長期以來，這些難題一直困繞著關注近現(xiàn)代中國民主化進程的人們。周松青的《上海地方自治研究（1905-1927）》一書，以20世紀初的上海地方自治為個案，對當年的自治進程作了全景式的描述，將一段塵封已久的歷史極其清晰地重新展現(xiàn)在世人面前，為探尋制度變革之道，作出了新的嘗試。[①]

　　一、地方自治的制度建設經驗

　　為期22年的上海地方自治開始于1905年，歷經清末民初（1905-1914）、工巡捐局（1914-1923年）、市公所（1923-1927年）等三個時期。清末民初之際地方自治進行的時間最長，差不多有十年時間。1914年袁世凱政府宣布停辦自治，上海地方自治亦告中止，此時出現(xiàn)的工巡捐局實際上承擔了自治的功能，雖無自治之名，仍有某種自治之實。1923年，在全國聯(lián)省自治運動的激勵下，上海市公所接管工巡捐局的工作，自治正式恢復，此后一直延續(xù)到國民黨政權的建立。從制度建設經驗的視角來觀察這一時期的上海地方自治歷程，筆者認為至少有兩個方面的實踐經驗值得關注。

　　首先是上海地方自治的制度設計。制度設計最為關鍵的是三個方面的內容，一是地方自治內部權力關系的構建，二是地方自治外部權力關系的處理，三是地方自治行政管理規(guī)章的制訂。

　　內部政治權力關系的構建，主要涉及到行使立法權的議事會（議會）與行使行政權的參事會之間的關系設定。1、議事會對參事會的制約權。在晚清新政時期，上海地方自治機構通過上級地方政府取得合法的自治權力，權力主要集中在議事會，議事會成為合法的權力來源，它的主要權力表現(xiàn)在通過一系列約法對參事會的執(zhí)行權進行制約，這種制約權主要包括：（1）參事會成員由議會選舉產生。（2）參事會的薪俸和行政經費來自于議會制定的公益捐條例，參事會預算得到議會認可。（3）參事會的行政事務是對議會議決事件的執(zhí)行。2、參事會對議事會的制約權也具有反制約性。反制約性主要是：（1）參事會主持議長、副議長的選舉。（2）參事會對議會之議決，可以得多數之同意暫緩施行，呈報議會，對議會之議決也可提出異議，并交議會復議，若議會堅持不改，可以移交府州縣議事會公斷，若再不服，由地方官申請督撫交諮議局公斷。（3）參事會議長可處理緊急事務，惟必于下次開會時報告。

　　這種權力關系構建很好地體現(xiàn)出憲政民主體制分權與制衡的特點，充分說明當時人們已經認識到民主政治是地方自治的基石。正如作者所說：“地方自治就其實質而言，是由一定地域的民眾采取合法形式，通過多數選舉的方式選出特定地域的民治機關，民治機關按照法定程序進行基本的行政工作，包括市政、教育、衛(wèi)生、福利、警察等。民治機關根據法定程序設立，主要長官由多數方式選舉產生，它與傳統(tǒng)政治的顯著區(qū)別是，地方長官不再由中央或者更高一級的行政機構任命，而是根據信譽、聲望、能力等一系列指標由地方民眾選舉產生，其退休或被罷黜不是由高一級的長官決定。”

　　外部權力關系的處理，主要是指自治機構與上級地方政府之間的權力關系。在晚清新政時期，議長、副議長、總董、董事的選舉和任命都需要上級政府核準。與地方行政有關系的事件也需要地方官核準。此外，公益捐由地方官核準，地方官有委任辦事之權。1909年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定，當議事會與參事會發(fā)生爭執(zhí)時，不服地方官核準，可由地方官申請交省咨議局公斷。

　　這種權力關系的處理，一方面表明地方自治與國家統(tǒng)一原則其實是一致的，關鍵在于構建一種行政調節(jié)機制。正如有學者研究當代德國行政調節(jié)制度時指出：“它不僅為緩和聯(lián)邦與地方之間的矛盾發(fā)揮著巨大的作用，更重要的是為國家政局的穩(wěn)定和經濟的持續(xù)發(fā)展作出了寶貴的貢獻�！盵②]另一方面也說明地方自治同樣要受到一定的法律限制。今天即使在發(fā)達國家也不例外。如1982年3月法國國民議會通過了《關于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權力和自主權的法令》，法令明確規(guī)定市鎮(zhèn)的權力和自主權，“要尊重商業(yè)和工業(yè)的自由、一切公民在法律面前平等的原則，以及計劃法令中規(guī)定的領土整治條例�！痹摲畹倪�有專門條款規(guī)定：“如果任何自然人或法人的權利受到市鎮(zhèn)某項行政法令的損害，他有權直接提出上訴。

”[③]當代德國的地方自治制度也是如此，“地方自治并非是指地方政府的活動完全脫離上級政府控制。為了保證政府的法治，各州對地方活動實行不同程度的監(jiān)督。對于各州委代任務，州政府全權監(jiān)督地方政府之履行；
但對地方自治事務，各州則只能實行有限控制�！盵④]

　　上海地方自治的行政管理規(guī)章制訂的內容更是發(fā)人深省。例如有關上海治安管理的規(guī)定，當時明確警察事務由自治機構管理。關于警察職責，自治機構作了詳細描述，除了刑事案件以外，還有應行救護事件，包括迷路、疾病、醉酒、投河、落水、馬車溜韁、失物等；
應行禁止事件，包括車子擱路、車子在夜間不點燈、車子不守交通規(guī)則、茶館夜間十二時后不歇業(yè)、糞擔隨路停歇等；
應行筆記事件，包括翻造修理房屋及圍筑籬笆、在門外搭蓋涼棚、在馬路疏通陰溝、橋梁道路有損、堆積火油超過15箱、柜臺裝在門限以外、推積礙路之物在門限以外、河中有船阻擋交通、店鋪開張或閉歇、居民有搬去遷入者、人家有死亡者、居戶有婚嫁之事；
在獎懲方面，日常一些細小的不端行為，如上差時與沿街婦女談話者、上差時遲到五分鐘以外者、上差時沿路食物買物及吸煙者、沿路長談者，都會受到處罰。

　　又如有關食品衛(wèi)生事務的管理，自治機構制定了關于食物店鋪衛(wèi)生規(guī)約，對食物的衛(wèi)生標準作了詳細的規(guī)定。如“牛羊豬雞鴨等店不得以有病之牛羊豬雞鴨等及熟肉之腐臭者出售”，“熏臘店、飯店、面店、熱酒店及各項點心店不得以隔宿之物出售，其糟雞糟鴨及一切食物須用紗罩，以免繩蟲貽害”，“水果攤店不得以腐爛之物出售，西瓜不準切塊，如不得已須將已切之西瓜用紙遮蓋”，等等。不難看出，當代中國社會推崇的社會事務精細化管理，在當年已經達到了一個相當高的制度化水準。

　　其次是上海地方自治的運作程序。自治事務的運作程序是非常嚴格的。以議事程序為例，在自治議會廳，由議長主持會議，宣布會議開始，議會開始時需有半數議董到會，若就某一事件，議董沒過半數達兩次，將不受議董不過半數不議的限制。一議案被議董多數否決即被撤銷。被通過提請討論的議案由議長逐條詢問議董應否決議，若經多數議董否決，即將議案拆去。同意議決的議案由議董議決可否。議決方法分簽字、投票、舉手三種。采取哪種方式由議長決定。議會每月開會一次，每年開年會一次，如果遇緊急事件，議長可臨時邀集會議，若經議董三分之一以上或參事會請愿也可開臨時會。參事會作為執(zhí)行機關，在會議的召開上更為頻繁，每星期須開會一次，每一年內須開年會一次，年會在議會年會之后舉行。參事會由議長召集，同時有三人以上同意聯(lián)名具請愿書呈請議長可開臨時會。書中對地方自治的運作程序作了客觀的評價，認為“上海自治機構在體制上追求技術合理性和程式化的功能，成為一個重要的避震機制，能夠有效地抵御來自外部環(huán)境的變化。”這樣可以淡出政治層面和意識形態(tài)的糾葛，保持自治機構的獨立性。

　　二、地方自治的成效評估

　　一般認為，“地方自治主要包括三個方面，一個是擁有頒布地方法令的權力，另一個則是實行地方行政管理，再一個便是公民的參與。”[⑤]公民對地方自治事務的參與可以視為地方自治的靈魂。上海地方自治正是通過選舉、議案和申訴等制度參與途徑使民眾接近政治。自治改變了市民與政治的關系。市民一改對政治的冷漠心態(tài)，而變之以積極的參加。只有參加到自治中去，才能確保自身的利益得到維護。代表之意正是體現(xiàn)在，當涉及到社會主流的領域，有自己利益的代言人，以使決策對自己有利。所以，最好的方法是直接擔任自治職務，退而求其次，至少能在決策機構中有有效的代言人。從民眾的投票率來看，隨著選舉條件不斷地放寬，1911年以前，參與投票的人只占有投票權總數的20-25％，有時甚至更低。到1913年，投票人數增加了一倍多。

　　對主導自治事業(yè)的精英人物來說，經過地方自治的實踐，可以逐步習慣以協(xié)商妥協(xié)的方式處理沖突與分歧，形成一種較為成熟的民主政治文化。上海拆城案就是一個經典個案。1906年，上海地方自治領導人李平書等人聯(lián)名上書上海道臺袁樹勛，正式提出拆城。他們認為上海開埠以來，租界日益衰敗，原因在于南市受到城墻的局限，交通不便，地域狹小。為了繁榮商業(yè)，與租界競爭，只有將城墻拆除。這一建議得到了袁樹勛的支持。但是反對人士也不少。他們認為城垣一拆，上海屏障盡失，盜匪、西方勢力會乘虛而入，上海將被蠶食。各派的觀點經過三年多的反復討論，以及官方內部之間的反復協(xié)商，終于達成了一個折衷方案，即不拆城，同時為了滿足城內交通興市的需要，在原有城門的基礎上新辟四門，緩解城內外交通日益增長的壓力。值得一提的是，在清末民初上海地方自治10年中，不曾發(fā)生過不服地方官核斷而請諮議局公斷的事件。地方官和自治總局的分歧更多地通過二者之間的協(xié)商解決。傳統(tǒng)政治一經貫之的絕對權威在上海地方自治總局和蘇松太道之間的權力關系中淡化，地方自治機構與地方政府之間一種新型的合作模式已經初步形成。

　　關于上海地方自治的成效，有海外學者給予了較高的評價。書中引用美國學者Mark Elvin的觀點，認為1905-1014年時期的上海地方自治在有限的意義上實現(xiàn)了民主，而且最讓人吃驚的是它革除了中國根深蒂固的腐敗積習。20世紀初的中國社會變革是必須的，而且不可抗拒，但是如果中國的傳統(tǒng)精英普遍具有像上海士紳在自治中所表現(xiàn)出的創(chuàng)造能力，那么導致迅速突破和平變革結構的革命就是一場災難。在1910-1911年，如果清廷有一個或兩個政治家，有智慧或彈性調和憲政運動，不僅可以避免一場革命，而且可以有時間建立一個以上海自治為范本的不會輕易被顛覆的新的政治秩序。

　　作者也對自治成效表示肯定，認為：“自治作為一種實踐，隨著其進行，具有滲透性的自治理念會改變實踐者的行為習慣和思想觀念，以及與思想觀念相伴生的價值體系。如果給予自治足夠的時間和耐心，上�？梢詫⑽魇阶灾瓮暾匾胫袊怪_花結果。此外，自治作為一種權利實現(xiàn)方式，涉及到利益的重新分配和組合，以自治為載體完成的利益表達更能體現(xiàn)公正的理性訴求�！倍易灾卧谏虾Ｉ鐣膶嵺`，證明了一個結論：在一個缺乏（自治）文化傳統(tǒng)的地方，實踐某種文化，這種文化會像植物的引種一樣生根、發(fā)芽，生出較好的果實。自治在上海的實行，能夠較完善地將上海帶入一個充滿活力和自主的自治社會。它也證明了一個沒有民主傳統(tǒng)的社會，在一群有較高文化素質的市民階層的領導下，能夠走向民主社會。上海自治以做得多，說得少的方式證明了許多事情只要踏實的去做，它自然而然能成為市民的個體化實踐和思想實踐，這是許多論證和口號所希望達到卻沒有達到的。

　　三、國家、社會與地方自治的命運

　　上海地方自治在20世紀初的成功與挫折，還很好地說明了國家與社會的互動關系，對地方自治命運的根本性作用與影響。

　　在清末新政時期，晚清政府的改革努力一直為人們所忽視�？陀^地說，晚清政府對地方自治作用的認知是正確的。第一，分治的方法，不是侵犯中央政府的權利，而是補救中央政府之不足。第二，地方自治是普及教育的基礎。第三，可推動民眾對社會公益事業(yè)的參與。第四，實行憲政在于發(fā)揮國民之力，讓每一個具有獨立人格的國民，享有權利并承擔義務和責任。為此，清政府為推行地方自治作出了一定的努力。地方自治可以看作是晚清諸多新政中最具實效性的務實工作。地方自治一共進行了五年時間，在一定程度上維護了清政府籌備立憲的信譽。在制度建設方面，代表性的改革措施就是1909年《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的出臺。

　　在民間社會參與方面，清末民初也是最為活躍的一個時期。書中特別分析了上海民間社會團體的概況與作用。上海在1905年實行自治以前，已經有大量承擔公共性和公益性事務的社會團體。慈善機構、會館、行業(yè)組織和公所、醫(yī)院、研究所、紅十字會、商會、學會、學校等。其中以商會在自治事務中影響力最大�！吧虝巧虾Ｉ鐣幸�(guī)模最大的組織，幾乎每一個商業(yè)領域有成就的人都是它的會員，是上海舉行自治之前覆蓋上海全域，幾乎囊括所有地方精英具有民間色彩的社會組織。”地方自治的許多領導人也多是商會領袖。所以“清末上海地方自治的醞釀和啟動，與上海社會團體的主導和推動分不開，上海的社會團體是上海地方自治的核心支持資源�！�

　　這些民間社會團體有不少可以視為今天的非政府組織。在當代轉型國家地方自治推進過程中，非政府組織的作用相當顯著，“非政府組織能促進更多的市民參與到擁護改革和批判舊有的處理事務的方法中。非政府組織被看作為更深層民主改革過程服務的工具�！ㄟ^將非政府組織發(fā)展成為支持機構，可以建立一種伙伴關系。這會加強地方政府行動的能力，對于強化民主來說也是個重要的條件�！盵⑥]但是令人感到遺憾的是，隨著實行高度中央集權的袁世凱政府與南京國民政府相繼出現(xiàn)，民間社會空間不斷被壓縮，上海地方自治在北洋時期的暫時挫折與1927年以后的失敗，也就是在情理之中了。

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　　發(fā)表于《社會科學論壇（學術評論卷）》2008年6月號

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　　[①] 本文有關上海地方自治的材料均引自周松青著《上海地方自治研究（1905-1927）》，上海社會科學出版社2005年版。

　　[②] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關系》第231頁，（北京）中國社會科學出版社2000年版。

　　[③] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關系》第244頁。

　　[④] 張千帆：《西方憲政體系（下冊.歐洲憲法）》第210頁，（北京）中國政法大學出版社2001年版。

　　[⑤] 胡康大：《歐盟主要國家中央與地方的關系》第219頁。

　　[⑥] 埃里克.阿姆納、斯蒂格.蒙�。骸囤呄虻胤阶灾蔚男吕砟睢容^視角下的新近地方政府立法》第81頁，（北京）北京大學出版社2005年版。

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