去年7月，筆者在一篇題為“安全生產(chǎn)怎么了”的專欄文章中，曾經(jīng)著重討論過政府行政機構(gòu)的不作為對安全生產(chǎn)事故頻發(fā)所應(yīng)承擔的法律責任。然而，我對冷血官員的控訴不但絲毫無助于告慰無辜的冤魂，今年愈演愈列的安全生產(chǎn)事故，尤其是11月在山西省8天內(nèi)的連續(xù)5次煤礦瓦斯爆炸，更使得我作為一名旁觀者的理性忍耐極限趨于崩潰。它促使我再一次用微弱的聲音，表達我對現(xiàn)行安全生產(chǎn)政策和監(jiān)管體制的不滿。我相信，正是這種政策和體制上的缺陷，很大程度上使血淋林的權(quán)錢交易得以逃脫道德和法律的審判。

　　工作場地的安全衛(wèi)生管制，象治理內(nèi)部性市場失靈（如假冒偽劣商品和服務(wù)）的其他社會性管制一樣，目的是要借助政府行政機構(gòu)的專業(yè)信息優(yōu)勢和事前預(yù)防機制，迫使企業(yè)雇主完善安全生產(chǎn)條件，并向被雇傭者披露有關(guān)工作崗位可能發(fā)生事故和傷害方面的信息，通過職業(yè)培訓(xùn)和安全保險盡量減少和彌補傷害的發(fā)生。它與事后的民法和刑法機制相結(jié)合，共同構(gòu)建起安全生產(chǎn)的堅固“堤防”。在國外發(fā)達國家，自1970年代以來，普遍發(fā)動了一場強化社會性管制的運動，這與經(jīng)濟性管制領(lǐng)域大規(guī)模的放松管制浪潮形成鮮明的對比。加強管制的一個重要的方面，就是在完善安全生產(chǎn)立法的同時，大力加強垂直一體化的管制機構(gòu)的建設(shè)。為提高這些獨立性管制機構(gòu)的執(zhí)法效率，除了將它們與政府的宏觀調(diào)控和行業(yè)微觀管理部門在職責和機構(gòu)上明確分開外，中央（或聯(lián)邦）政府在執(zhí)法隊伍和行政經(jīng)費等方面都給予了高度的支持。同時，為保證它們不執(zhí)法犯法（如濫用權(quán)力、不作為、玩忽職守等），法律對它們的行政行為都規(guī)定了嚴格的行政程序制度和司法審查制度。

　　在今年3月江西萬載發(fā)生的舉世震驚的校園鞭炮爆炸事件（它造成數(shù)十名小學(xué)生花骨朵般的生命夭折）后，中央政府連續(xù)出臺了一系列政策措施以扭轉(zhuǎn)國內(nèi)安全生產(chǎn)的嚴重被動局面。首先是制定了重大安全生產(chǎn)事故行政責任追究辦法，它使一些地方最高行政長官丟了烏紗帽；
二是國務(wù)院在國家經(jīng)貿(mào)委內(nèi)設(shè)其直屬的“國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局”（該局和“國家煤礦安全監(jiān)察局”合署辦公）；
三是今年9月，在4年來關(guān)閉整頓的基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳又發(fā)布《關(guān)于關(guān)閉國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》，要求凡是國有煤礦礦辦小井，國有煤礦井田范圍內(nèi)的小煤礦，不具備基本安全生產(chǎn)條件的各類小煤礦，采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照和礦長資格證書“四證”不全以及生產(chǎn)高灰高硫煤炭的小煤礦，必須在2001年10月底前全部關(guān)閉；
四是在山西連續(xù)發(fā)生煤礦爆炸事故后，國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示，專項安排5.4億元國債資金，改造81個國有重點煤礦企業(yè)的安全設(shè)施。

　　乍一看來，這一系列的“政策組合重拳”，大有將煤炭安全生產(chǎn)事故一網(wǎng)打盡的架勢。但仔細一分析，除了第二條措施與完善安全監(jiān)管制度有關(guān)外，其他各條都與此目標相離甚遠，甚至是南轅北轍。

　　如最高行政長官責任追究制，雖然有迫使地方政府強化安全生產(chǎn)工作的意義，但在中央集權(quán)化的政治前提下，地方政府很難超越中央政府而獨立自主地完善其安全監(jiān)管體系。這樣做，不但會大量分散地方官員的行政精力，造成人人自危的被動局面；
而且完全可能出現(xiàn)地方政府官員為躲避或減輕法律責任而極力隱瞞安全生產(chǎn)事故，或虛報傷亡人數(shù)和經(jīng)濟損失的現(xiàn)象。此外，即便安全生產(chǎn)事故與政府高官有直接和間接的聯(lián)系，這種就地免職（易地做官）式的行政處分，反而會造成責任人逍遙法外的弊端。

　　再如停產(chǎn)整頓和關(guān)閉小煤窯（礦）的政策，是在煤炭市場供求關(guān)系趨于平衡的條件下出臺的。在“一刀切”的簡單做法之下，那些響應(yīng)中央政府政策，曾經(jīng)為緩解煤炭市場供給瓶頸作出巨大貢獻的非國有中小煤炭企業(yè)（它們的產(chǎn)量在1997年曾經(jīng)超過了國有重點煤礦，一度占有煤炭市場的半壁江山）中的大多數(shù)將被迫退出市場。這一借安全生產(chǎn)名義而出臺的政策，所產(chǎn)生的直接后果是造成煤炭市場的又一次供不應(yīng)求，使效率低下的國有煤礦企業(yè)安享壟斷利潤。

　　本來，在1980年代出臺鼓勵集體和私人企業(yè)進入煤炭產(chǎn)業(yè)的政策同時，就應(yīng)該加強安全監(jiān)管體系的建設(shè)，按照“四證”齊全的法律要求，嚴格審查新進入企業(yè)的從業(yè)資格，并加強執(zhí)法監(jiān)督。而實際情況是，由于監(jiān)管不力和執(zhí)法犯法，大量證照不全甚至無證經(jīng)營的中小煤炭企業(yè)，通過與國有礦山企業(yè)和行政執(zhí)法機構(gòu)的赤裸裸的錢權(quán)交易，得以在國有礦床范圍內(nèi)孳生蔓延；
同時這種臨時性的投資政策安排，只能使這些企業(yè)以獵取短期利益為重，根本無法顧及企業(yè)的長遠發(fā)展，更談不上完善安全生產(chǎn)條件和加強企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)管理，從而出現(xiàn)了視貧困農(nóng)工的生命如草芥，上演了一出又一出馬克思曾經(jīng)描述過的資本原始積累階段的人間悲劇。而眼下出臺的政策，不是主要從加強安全監(jiān)管入手，首先集中力量按照“四證”齊全的要求對所有非國有煤礦企業(yè)進行治理整頓，將不符合要求的企業(yè)加以關(guān)閉，并防止其死灰復(fù)燃，而是將國有煤礦企業(yè)和行政執(zhí)法機構(gòu)的法律責任全部轉(zhuǎn)嫁到“非法”企業(yè)及其野蠻雇主的身上。這無異于將少數(shù)罪犯隱藏其中的廣大人群全部消滅，而其他犯罪嫌疑人和幫兇卻因持有國家的護身符而逍遙法外。

　　而且這一政策還遺留下來許多難以化解的副作用。第一，煤炭價格的持續(xù)上升必然引發(fā)持續(xù)的更加野蠻的“非法”開采，安全隱患依然如故（山西的事故就是在當?shù)卣�府“喜報”非法煤企完全關(guān)閉之后發(fā)生的）；
第二，大量“四證”齊全的合法小煤礦被列入“死亡名單”，從而被剝奪了憲法授予的合法經(jīng)營權(quán)，因此“你要強關(guān)，我就硬頂”的僵持局面和普遍的“假關(guān)閉”必然出現(xiàn)；
第三，關(guān)閉后的補償承諾無法兌現(xiàn)，加重了無限期停產(chǎn)和關(guān)閉后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資本沉淀和就業(yè)壓力，以及社會不穩(wěn)定因素；
第四，這項政策對煤炭行業(yè)初步形成的市場競爭環(huán)境可能是一個重大的逆轉(zhuǎn)，這與入世后加快市場經(jīng)濟體制建設(shè)的目標背道而馳。因此，人們不得不懷疑，這項政策的出臺，是否有被國有煤礦企業(yè)利益集團暗中操縱的背景。

　　這種懷疑從上述第四項政策得到了有力的支持。我猜想，這項政策的出發(fā)點是，當所有“非法”小煤窯都停產(chǎn)和關(guān)閉后，國有重點煤炭企業(yè)將重振雄風(fēng)，開始扮演救世主的角色。為了避免救世主因可能發(fā)生的安全生產(chǎn)事故而使政策制定者下不了臺，決策者甚至不惜動用寶貴的國債資金去彌補其“寶貝兒子”的缺陷。暫且不說這有悖于公共財政的原則，也不說這“錦上添花”之舉撒胡椒面似地澤被81個重點國有煤礦，能在多大程度上改善其安全生產(chǎn)條件，恐怕智力最一般的人，也能發(fā)現(xiàn)這項政策真正應(yīng)該救助的對象是那些有嚴重安全隱患的中小煤礦企業(yè)。退一步說，如果資金不足，還不如把這5.4億的國債用以目前的集中治理整頓和建立長期穩(wěn)定能夠有效執(zhí)法的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系上去�？咳藶槭湛s監(jiān)管對象范圍而自我保全的做法，充分體現(xiàn)了國家行政機關(guān)缺乏治國遠見和膽略，以及極為淡薄的公共責任感和極為脆弱的自信心。

　　即便就上述第二項完善安全監(jiān)管體系的措施而言，實際上也未觸及問題的實質(zhì)所在。首先，目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)缺乏獨立性。由于尚無專門的安全立法明確其職責，而且目前它所掛靠的國家經(jīng)貿(mào)委，是一個以“國有企業(yè)脫貧”為己任的，具有很強的行業(yè)和企業(yè)背景，同時兼顧制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的綜合經(jīng)濟管理部門，因此安全監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行很難擺脫政府的行業(yè)管理目標，難以獨立公正地行使其對全社會各產(chǎn)業(yè)和各類不同所有制企業(yè)的安全監(jiān)督。安全生產(chǎn)監(jiān)管只不過是行業(yè)管理中的一個次屬目標。其次，安全生產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)不合理的分散在各有關(guān)政府部門。如煤礦安全生產(chǎn)，探礦許可證由國土資源部門審發(fā)，生產(chǎn)許可證和礦長資格證由各級經(jīng)貿(mào)委和地方煤炭工業(yè)管理部門（如山西）審發(fā)，而國家煤炭安全監(jiān)察局只有監(jiān)督檢查，提出停產(chǎn)整頓通知的權(quán)力。雖然煤炭行政監(jiān)察條例賦予它可以吊銷違法企業(yè)的生產(chǎn)許可證，但這種制度安排的實際可操作性很差，一個下屬行政部門怎么可能去修改和取消上級行政部門的行政決定呢？這項制度安排，明顯違背了誰發(fā)證，誰負責的法律原則，給行政機構(gòu)之間互相推委行政法律責任留下了借口。再次，執(zhí)法力量嚴重不足。新組建的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，合署辦公的行政編制只有120人左右，而且由于地方政府機構(gòu)改革的步調(diào)不一，在許多地方甚至沒有對口的機構(gòu)，至今沒有考慮建立中央政府垂直性的監(jiān)管機構(gòu)；
煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)察局目前實行的是垂直性的監(jiān)管體制，全國執(zhí)法人員約有近3000人，按說已具備相當?shù)膱?zhí)法力量，但由于其監(jiān)管權(quán)的不完整，實際上難以發(fā)揮其執(zhí)法潛力。因此這種監(jiān)管結(jié)構(gòu)，必然造成過度依賴地方人民政府的力量，通常采取間發(fā)性的或運動式的治理整頓方式以取代制度性的日常監(jiān)管機制，從而難免陷入地方保護主義泥潭，中央政府也乘機得以推卸其相應(yīng)的行政法律責任。

　　綜上所述，煤礦安全生產(chǎn)事故的頻繁發(fā)生，除了人權(quán)觀念淡薄外，既有安全監(jiān)管機構(gòu)及其執(zhí)法官員一貫的不作為、濫用行政權(quán)力、瀆職和玩忽職守等行政主體違法的原因，更有歷史和現(xiàn)存國土資源分配體制以及安全生產(chǎn)監(jiān)管制度不完善的原因。長期以來，國有礦產(chǎn)資源的開采一直以國有企業(yè)為主體，非國有企業(yè)的進入遭到歧視，前者效率低下，難以滿足市場需求，而后者由于缺乏長遠預(yù)期，自然沒有投資安全生產(chǎn)設(shè)施的激勵。要解決這一矛盾，必須建立平等競爭的礦產(chǎn)資源開采權(quán)的分配制度，使礦產(chǎn)資源分配給那些最有效率的企業(yè)，而不管它們的所有制性質(zhì)如何。與此同時，建立獨立公正、高效廉潔的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制應(yīng)該成為中央政府的迫切任務(wù)。我們建議的基本思路是，目前可以繼續(xù)保留經(jīng)貿(mào)委和地方煤炭管理部門審發(fā)生產(chǎn)許可證的權(quán)力，但同時必須通過安全生產(chǎn)立法，建立獨立于經(jīng)貿(mào)委的垂直一體化的安全監(jiān)管機構(gòu)，賦予它們審發(fā)安全生產(chǎn)許可證的權(quán)力，并具有依法強制關(guān)閉或停產(chǎn)整頓那些安全生產(chǎn)條件不符國家標準的煤炭企業(yè)。同時為了監(jiān)督安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法行政，可以考慮修改和補充《行政訴訟法》和《刑法》，把兩者的受案和定罪范圍擴大到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，使執(zhí)法犯法者與非法雇主及事故直接責任人同等接受法律的制裁。

　　愿死于各種安全生產(chǎn)事故的無辜受害同胞的亡靈，在九泉之下得以早日安息！

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