一　引 言

　　改革開放近三十年來(lái)，中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直令人喜憂參半，一方面，穩(wěn)定的增長(zhǎng)表明二十多年的改革已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删�，市�?chǎng)化的有序進(jìn)展和制度的持續(xù)創(chuàng)新與資源優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，創(chuàng)造出了巨大財(cái)富；
另一方面，各種結(jié)構(gòu)性的扭曲突出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與巨額交易成本相伴隨，不受遏止的政治權(quán)力不斷發(fā)揮其強(qiáng)大的力量，在某種程度上顯示出其對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)阻礙甚至掠奪的本性。中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)面臨的隱患和陷阱使得對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范研究具有相當(dāng)?shù)闹匾�。但是，�?guī)范研究是以經(jīng)驗(yàn)描述為基礎(chǔ)的，只有對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的實(shí)際經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，才能有的放矢的提出規(guī)范建議。因此，本文從地方政權(quán)性質(zhì)以及地方政府與企業(yè)和市場(chǎng)的關(guān)系入手，對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)研究進(jìn)行了粗略的概括和述評(píng)，并在此基礎(chǔ)上指出了對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)一步研究的思路。

　　二　相關(guān)研究

　�。ㄒ唬┑胤秸䴔�(quán)性質(zhì)

　　1. 政權(quán)經(jīng)營(yíng)者

　　張靜用「政權(quán)經(jīng)營(yíng)者」這一概念來(lái)界定基層政權(quán)的基本性質(zhì)，以分析其在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)行為。張靜認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，上方授權(quán)的事實(shí)創(chuàng)造了加強(qiáng)基層政權(quán)構(gòu)建集團(tuán)（經(jīng)濟(jì)）利益的條件。這些條件包括：各種上方授權(quán)的行動(dòng)地位─資源地位（資源由國(guó)家提供、國(guó)家默許的稅收權(quán)、基層資金管理權(quán)等等）；
代表地位（在行政區(qū)劃中當(dāng)然代表一個(gè)行政單位─村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的身份，不是基層政權(quán)中的干部，不可能通過(guò)其它管道得到這種代表身份）；
組織和決策地位（組織集會(huì)活動(dòng)，形成議決議案、制定程序、收集信息、聯(lián)絡(luò)他人的合法身份）。1所有這些地位，在市場(chǎng)發(fā)展中都成為具有價(jià)值的像征資本。這使得基層政權(quán)不必依賴地方體（locality）本身而主要是從干部的經(jīng)歷及身份中獲得配置性和權(quán)威性資源。張靜認(rèn)為，基層政權(quán)的組織頭銜、集體代表等公共地位，很自然發(fā)展出其對(duì)公共資產(chǎn)的合法運(yùn)行權(quán)，因此，基層政權(quán)一個(gè)引人注目的新角色是「從事經(jīng)營(yíng)，成為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者」。這種新角色，一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；
另一方面，則與其它經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）。

　　張靜指出，與普通經(jīng)營(yíng)者不同，政權(quán)經(jīng)營(yíng)者可以無(wú)償或像征性地有償使用房產(chǎn)、土地和資金等公共資源。換句話說(shuō)，對(duì)這些公共資源的使用，基層政權(quán)不需要運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)及其償還能力，而是運(yùn)用它的「政權(quán)」地位來(lái)獲取。政權(quán)地位意味著「公」，意味著經(jīng)營(yíng)公共資源的合法性，意味著向公共集資的合理性，意味著其占有的「公有」性質(zhì)。然而，當(dāng)「公」的產(chǎn)業(yè)投資失敗時(shí)，則往往由「公共大眾」承擔(dān)損失，政權(quán)經(jīng)營(yíng)者自己不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。換言之，它沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，只有收益。2由于政權(quán)經(jīng)營(yíng)者占有的獨(dú)特地位和優(yōu)勢(shì)條件，它們?nèi)找娉蔀檫h(yuǎn)離國(guó)家利益和社會(huì)利益、脫離行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、相對(duì)獨(dú)立但內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。

　　2. 代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者和謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者

　　在張靜提出的政權(quán)經(jīng)營(yíng)者概念的基礎(chǔ)上，楊善華和蘇紅從基層政權(quán)與上級(jí)政府或國(guó)家之間的關(guān)系出發(fā)，分析了市場(chǎng)轉(zhuǎn)型背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)角色的轉(zhuǎn)變過(guò)程。他們認(rèn)為傳統(tǒng)的政權(quán)形式─人民公社其實(shí)也是一個(gè)典型的「政權(quán)經(jīng)營(yíng)者」。因?yàn)樵谝陨a(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一切活動(dòng)都是在政府計(jì)劃以及推動(dòng)這種計(jì)劃的行政權(quán)力的制約下展開的。作為生產(chǎn)資料像征性的所有者，人民公社不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者和管理者，而且直接卷入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，例如負(fù)責(zé)所屬企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的安排，對(duì)資金、物質(zhì)和勞動(dòng)力進(jìn)行調(diào)度等。但是，盡管人民公社扮演著政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的角色，它本身并沒(méi)有多少獨(dú)立的利益，實(shí)際上，它的經(jīng)營(yíng)只是一種代理式經(jīng)營(yíng)，它是在「代國(guó)家經(jīng)營(yíng)」，因此，可以將這種政權(quán)稱之為「代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者」。3

　　楊善華和蘇紅認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以來(lái)的財(cái)政體制改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)獲得了謀求自身利益的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同時(shí)扮演著國(guó)家利益的代理人和謀求自身利益的行動(dòng)者的雙重角色。這個(gè)時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其目的既不是為了(至少不是完全為了)完成國(guó)家的指令，也不是為了社區(qū)的福利，而主要是為了滿足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這個(gè)利益集團(tuán)的利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是將自己應(yīng)該擔(dān)負(fù)的公共管理事務(wù)看作自己的主業(yè)，而是將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)看作是自己的主業(yè)。它依靠行政權(quán)力來(lái)經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，組織龐大的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以獲取更多的資源，控制更多的資產(chǎn)。換言之，改革以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其自身利益的出現(xiàn)而具有不同于以往基層政權(quán)（人民公社）的特性，他們把這種特性概括為「謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)」，以區(qū)別于改革前的「代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)」，相應(yīng)地，他們認(rèn)為可以用「謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者」來(lái)概括轉(zhuǎn)型期地方政府的現(xiàn)實(shí)角色。4

　　3. 進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府和掠奪型地方政府

　　周業(yè)安和趙曉男通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)行為特征進(jìn)行比較，對(duì)中國(guó)地方政府的政權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了粗線條的分類。他們認(rèn)為，中國(guó)的地方政府在競(jìng)爭(zhēng)層面大致可以分成三類：第一，進(jìn)取型地方政府。這類地方政府行為的特征是依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)地方軟環(huán)境的建設(shè)來(lái)吸引資源，進(jìn)而擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐亩惢�。他們認(rèn)為浙江和江蘇的很多地區(qū)是進(jìn)取型地方政府的典型。第二，保護(hù)型地方政府。他們認(rèn)為這類地方政府也進(jìn)行一定的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，但創(chuàng)新程度有限，不足以吸收資源，因此為了保證一定水準(zhǔn)的稅基，這類地方政府常常采取地方保護(hù)主義，憑借著政府保護(hù)來(lái)創(chuàng)造和維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場(chǎng)，他們認(rèn)為河南和安徽的一些地區(qū)可以劃入此類。第三，掠奪型地方政府。這類地方政府基本上不創(chuàng)造稅源，但為了維護(hù)政府日常開支，會(huì)通過(guò)各種合理與不合理的手段增加稅費(fèi)收入，由于對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)剩余的過(guò)度掠奪，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展失去了根基。他們認(rèn)為湖北赤壁市可以歸入此類。5

　　周業(yè)安和趙曉男對(duì)不同地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為差異的原因進(jìn)行了分析。他們認(rèn)為，進(jìn)取型地方政府的產(chǎn)生可歸因于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)發(fā)育程度好、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重比較大等因素。而保護(hù)型地方政府產(chǎn)生的重要原因是在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的低水準(zhǔn)專業(yè)化，換言之，地方保護(hù)主義通常發(fā)生在地區(qū)間的替代產(chǎn)品上，因?yàn)樘娲a(chǎn)品構(gòu)成地方財(cái)政收入的重要組成部分，地方政府就有動(dòng)力通過(guò)行政力量來(lái)創(chuàng)造和保護(hù)市場(chǎng)。而掠奪型地方政府產(chǎn)生的根由在于當(dāng)?shù)貥O端的財(cái)政困境與財(cái)政剛性支出之間的尖銳矛盾。如果當(dāng)?shù)氐呢?cái)政困境和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)形成一種相互遏制格局，而地方政府自身沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行制度創(chuàng)新來(lái)打破這種困境，那么一個(gè)掠奪型政府就可能持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間。6

　　4. 企業(yè)家型政府

　　徐承彥將轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府界定為「企業(yè)家型政府」，認(rèn)為「企業(yè)家型政府」是由政治企業(yè)家經(jīng)營(yíng)的政府。徐承彥認(rèn)為，所謂「政治企業(yè)家」指的是既具有政治家特質(zhì)，又具有企業(yè)家特質(zhì)，以政治支持最大化和政治收益最大化為目標(biāo)函數(shù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人。因此，由「政治企業(yè)家」經(jīng)營(yíng)的「企業(yè)家型政府」是能夠像企業(yè)一樣計(jì)算盈虧和創(chuàng)造利潤(rùn)，追求利潤(rùn)最大化的政府。很顯然，徐承彥所使用的「企業(yè)家型政府」概念受到了上個(gè)世紀(jì)風(fēng)行美國(guó)并對(duì)我國(guó)公共管理學(xué)術(shù)界產(chǎn)生廣泛影響的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書所提出的「企業(yè)家型政府」概念的影響，但從他的分析來(lái)看，二者有著明顯的區(qū)別。

　　徐承彥認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府之所以呈現(xiàn)出企業(yè)家型政府的特征，主要原因在于：（1）財(cái)政壓力以及地方政府的財(cái)政剩余索取權(quán)使其產(chǎn)生獨(dú)立的利益意識(shí)；
（2）事權(quán)下放過(guò)度與財(cái)權(quán)下放不足、考核強(qiáng)化與事權(quán)不清、強(qiáng)化「黨管干部」原則與完善地方選舉制度等三個(gè)矛盾決定了地方政府必須把目標(biāo)轉(zhuǎn)移到加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高財(cái)政收入、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、與本地企業(yè)形成類似超級(jí)企業(yè)集團(tuán)的利益關(guān)系上。7徐承彥認(rèn)為，由于企業(yè)家型政府能夠把提供公共服務(wù)過(guò)程變成一個(gè)贏利過(guò)程，公共財(cái)政非贏利性特點(diǎn)成為了一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

　　（二） 政府與企業(yè)關(guān)系

　　1. 地方法團(tuán)主義 (local state corporatism)

　　戴慕珍提出了「地方法團(tuán)主義」的概念，用來(lái)解釋地方政府如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。戴慕珍認(rèn)為，在改革開放的初期階段，由于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是國(guó)家所有，因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府可以將企業(yè)納入行政序列中，形成類似董事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者一樣的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，她將這種政府與企業(yè)結(jié)合的新制度形式，稱之為「地方法團(tuán)主義」（也有學(xué)者翻譯成地方組合主義）。在這種政企結(jié)構(gòu)下，地方政府很方便的利用直接工廠管理、資源分配、公共服務(wù)、投資與貸款等手段來(lái)推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

　　隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的進(jìn)程，戴慕珍對(duì)「地方法團(tuán)主義」的觀點(diǎn)進(jìn)行了修正。她認(rèn)為90年代的「地方法團(tuán)主義」出現(xiàn)了進(jìn)化，主要表現(xiàn)在：（1）地方政府有選擇性的加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。即除了對(duì)少數(shù)重要的、獲利較多的成功集體企業(yè)繼續(xù)保持直接控制之外，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的集體企業(yè)則采取租賃、出售甚至關(guān)閉等形式各異的改制方式，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。（2）地方政府把扶持的對(duì)像和范圍擴(kuò)展、延伸到私營(yíng)企業(yè)。如同他們?cè)葞椭w企業(yè)那樣，地方官員通過(guò)調(diào)動(dòng)資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場(chǎng)機(jī)會(huì)和頒發(fā)執(zhí)照等手段來(lái)支持轄區(qū)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。換言之，地方政府運(yùn)用對(duì)合同及資源的控制以及政府與私營(yíng)企業(yè)之間形成的共生關(guān)系，把私營(yíng)企業(yè)也整合進(jìn)了地方法團(tuán)主義的框架，從而形成了一種穩(wěn)定的庇護(hù)關(guān)系。8

　　2. 地方性市場(chǎng)社會(huì)主義 (Local Market Socialism)

　　林南在對(duì)戴慕珍地方法團(tuán)主義批評(píng)的基礎(chǔ)上提出了「地方性市場(chǎng)社會(huì)主義」的概念。他認(rèn)為，「地方法團(tuán)主義」從根本上來(lái)說(shuō)是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，因?yàn)樗窒抻谝载?cái)政改革這一單一因素作為分析農(nóng)村改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，因而對(duì)多元化的地方發(fā)展模式缺乏解釋力。林南引入家族網(wǎng)絡(luò)這一分析變量來(lái)分析地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系。他認(rèn)為，以擴(kuò)大家庭關(guān)系為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于政府與企業(yè)之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)相當(dāng)重要，因?yàn)榈胤絽f(xié)調(diào)的建構(gòu)基礎(chǔ)是地方網(wǎng)絡(luò)(關(guān)系網(wǎng))，只有通過(guò)存在于親友、家庭和社會(huì)關(guān)系之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，地方企業(yè)才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　以大邱莊為案例，林南分析了「地方性市場(chǎng)社會(huì)主義」在中國(guó)農(nóng)村的運(yùn)行狀況。林南認(rèn)為，大邱莊整個(gè)就是一個(gè)公司，村內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度極強(qiáng)地附著在一個(gè)以家族網(wǎng)絡(luò)為主體的社區(qū)中。村內(nèi)權(quán)威建立在個(gè)人魅力（主要是禹作敏）的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格上。在組織結(jié)構(gòu)上，大邱莊的政治組織與經(jīng)濟(jì)組織渾然一體，形成黨、政、企三位一體的法團(tuán)組織，換言之，總公司和村的決策機(jī)構(gòu)──黨委辦和村委會(huì)是融合一體的，在這種組織架構(gòu)下，以黨委為決策核心，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心，以營(yíng)利為主要目標(biāo)，以一個(gè)核心家庭及其宗族成員所構(gòu)成的家族網(wǎng)絡(luò)為支持，利用一位至高無(wú)上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，就可以通過(guò)動(dòng)員社區(qū)內(nèi)部傳統(tǒng)社會(huì)文化力量來(lái)推動(dòng)社區(qū)企業(yè)的高速發(fā)展。9

　　3. 「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」的維護(hù)者

　　周雪光提出「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」這一概念來(lái)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間穩(wěn)定的關(guān)系。周雪光認(rèn)為，與經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)關(guān)于「產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利」的觀點(diǎn)相區(qū)別，從社會(huì)學(xué)的角度可以將「產(chǎn)權(quán)」理解為一種關(guān)系�！戈P(guān)系產(chǎn)權(quán)」的概念起源于周雪光對(duì)中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中某一現(xiàn)像的觀察，周雪光發(fā)現(xiàn)，在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，政府和企業(yè)之間，建立了某種穩(wěn)定的組織間利益和承諾關(guān)系，但這種關(guān)系不是建立在產(chǎn)權(quán)清晰而是建立在企業(yè)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利被弱化的基礎(chǔ)上的。他將這種相互依存的產(chǎn)權(quán)關(guān)系稱為「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」，具體說(shuō)來(lái)，「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」體現(xiàn)在：（1）政府干預(yù)企業(yè)有關(guān)勞動(dòng)力使用和投資機(jī)會(huì)的決策，這意味著對(duì)于許多企業(yè)甚至私有企業(yè)來(lái)說(shuō)，它們對(duì)資產(chǎn)使用的決策權(quán)是不完全的。（2）企業(yè)常常向地方政府支付超過(guò)正常稅收外的各種攤派費(fèi)用，為地方政府所寵愛(ài)的項(xiàng)目捐贈(zèng)投資，這意味著企業(yè)對(duì)資產(chǎn)所得收入的支配權(quán)也被削弱了。（3）地方政府積極參與企業(yè)間的兼并和轉(zhuǎn)讓，并常常強(qiáng)加有關(guān)就業(yè)、資產(chǎn)流動(dòng)等許多限制條件，企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)重限制�？傊�，從社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上產(chǎn)權(quán)的三個(gè)基本權(quán)利在日常生活中常常被弱化、扭曲，這導(dǎo)致了「產(chǎn)權(quán)殘缺」現(xiàn)像。10

　　周雪光認(rèn)為，在很大程度上，「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」的產(chǎn)生經(jīng)常是企業(yè)自動(dòng)選擇的結(jié)果，因?yàn)槠髽I(yè)以弱化或出讓部分產(chǎn)權(quán)可以換取一個(gè)有利的商業(yè)環(huán)境。當(dāng)然對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，維持「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」也具有相當(dāng)?shù)膭?dòng)力，因?yàn)檫@種關(guān)系產(chǎn)權(quán)的制度為地方政府自上而下地攫取資源、突破預(yù)算軟約束提供了合法性基礎(chǔ)。因此，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　地方政府和企業(yè)都有動(dòng)力通過(guò)各種形式來(lái)維持甚至強(qiáng)化這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以便獲得各自需要的資源。11

　　周雪光認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)作為一個(gè)關(guān)系性的概念，有助于認(rèn)識(shí)戴慕珍所提出的「地方法團(tuán)主義」的微觀基礎(chǔ)。從關(guān)系產(chǎn)權(quán)角度來(lái)看，戴慕珍所談及的庇護(hù)關(guān)系是建立在類似于血緣關(guān)系的「圈內(nèi)歸屬」之上的。如同血緣關(guān)系具有超越短期功利誘惑的能力一樣，產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的關(guān)系亦具有超越其它功利性的穩(wěn)定性，這就構(gòu)成了地方政府和所轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間關(guān)系的一個(gè)均衡點(diǎn)。

　�。ㄈ� 政府和市場(chǎng)間關(guān)系

　　1. 市場(chǎng)行動(dòng)者

　　從政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系出發(fā)，洪銀興和曹勇對(duì)轉(zhuǎn)型期地方政府推動(dòng)市場(chǎng)化的作用進(jìn)行了全面的分析。他們認(rèn)為，中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)之所以能保持高速增長(zhǎng)，主要原因在于地方政府發(fā)揮了市場(chǎng)化過(guò)程中的強(qiáng)力推動(dòng)作用和準(zhǔn)市場(chǎng)主體作用。與奧爾森（2005）在《權(quán)利與繁榮》一書中所提出的「強(qiáng)化市場(chǎng)型政府」概念相類似，他們提出了「市場(chǎng)行動(dòng)者」的概念。他們認(rèn)為，「市場(chǎng)行動(dòng)者」這一概念既包括地方政府對(duì)市場(chǎng)的推動(dòng)作用，也包括地方政府行為的市場(chǎng)性。概括的說(shuō)，地方政府對(duì)市場(chǎng)的推動(dòng)作用表現(xiàn)在：(1)推進(jìn)市場(chǎng)化程度；

(2)銜接不完全的計(jì)劃和不完全的市場(chǎng)；
(3)對(duì)中央宏觀調(diào)控進(jìn)行市場(chǎng)化調(diào)整；
(4)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度如市場(chǎng)制度、社會(huì)制度、法律制度和政府自身的制度進(jìn)行創(chuàng)新。地方政府行為的市場(chǎng)性則表現(xiàn)在：(1)在市場(chǎng)機(jī)制不完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用；
（2)政府幫助企業(yè)與地區(qū)外企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；
(3)政府維護(hù)本地企業(yè)謀求利潤(rùn)最大化的行為。12

　　在承認(rèn)地方政府推動(dòng)市場(chǎng)和充當(dāng)準(zhǔn)市場(chǎng)主體作用的同時(shí)，洪銀興和曹勇也強(qiáng)調(diào)了地方政府干預(yù)市場(chǎng)是目前體制轉(zhuǎn)軌期的產(chǎn)物，他們認(rèn)為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善，地方政府的上述職能將逐步弱化，并在進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)逐步否定自己的市場(chǎng)行動(dòng)者角色。

　　2. 中間擴(kuò)散型制度變遷中的「第一行動(dòng)集團(tuán)」

　　楊瑞龍認(rèn)為，在中國(guó)漸進(jìn)式改革的初始階段，中央權(quán)力中心是改革的宣導(dǎo)者和組織者，中央權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素。這樣一種供給主導(dǎo)型制度變遷方式具有縱向推進(jìn)、增量改革、試點(diǎn)推廣和利用已有組織資源推進(jìn)改革等特征，它在以較低的摩擦成本激活市場(chǎng)化改革方面發(fā)揮了重要的作用。但由于這種制度變遷方式的內(nèi)在規(guī)定性，它在完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡方面存在一系列難以逾越的障礙。在制度創(chuàng)新過(guò)程中，擔(dān)當(dāng)制度創(chuàng)新的「第一行動(dòng)集團(tuán)」本來(lái)應(yīng)是熊彼特意義上的企業(yè)家，他們能在不確定性的環(huán)境中及時(shí)捕捉到由制度非均衡產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)。但在產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的條件下，微觀主體或因收益預(yù)期不明確而不能及時(shí)感知這一獲利機(jī)會(huì)，或因不能排除免費(fèi)搭車者而不愿從事充滿風(fēng)險(xiǎn)的制度創(chuàng)新活動(dòng)，再加上現(xiàn)有憲法秩序和集體行動(dòng)的困境，這也使得企業(yè)家無(wú)法成為制度創(chuàng)新的重要行動(dòng)者。13

　　楊瑞龍認(rèn)為，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，地方政府具有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式并擁有了較大的資源配置權(quán)。地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高引起了與中央談判力量的變化，這導(dǎo)致了重建新的政治、經(jīng)濟(jì)合約的努力。當(dāng)利益獨(dú)立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介環(huán)節(jié)時(shí)，就有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘以及微觀主體制度創(chuàng)新的障礙，從而使中央權(quán)力中心的壟斷租金最大化與有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保護(hù)之間達(dá)成一致，最終化解制度創(chuàng)新過(guò)程中的「諾思悖論」。楊瑞龍將這樣一種有別于供給主導(dǎo)型與需求誘致型的制度變遷方式稱之為中間擴(kuò)散型制度變遷方式。楊瑞龍認(rèn)為，在推進(jìn)中間擴(kuò)散型制度變遷過(guò)程中，中國(guó)地方政府扮演著主動(dòng)謀取潛在制度凈收益的「第一行動(dòng)集團(tuán)」的角色。

　　三　總結(jié)和評(píng)論

　　從經(jīng)驗(yàn)研究的角度看，除了以上研究以外，涉及到轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究還有不少，例如沃爾德的地方政府即廠商理論、彭玉生的村鎮(zhèn)公司理論、丘海雄和徐建牛的后法團(tuán)主義和后后法團(tuán)主義、以及像「諸侯經(jīng)濟(jì)」、「行政區(qū)經(jīng)濟(jì)」和「半企業(yè)化政府」、 「經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義」等相關(guān)理論概念。但是，這些研究要么是對(duì)本文上面所提到的某個(gè)理論的驗(yàn)證，要么關(guān)于中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的論述比較零散，沒(méi)有系統(tǒng)化為一種全面地分析框架，因此，出于分類研究的考慮，本文對(duì)它們進(jìn)行了有意的忽略（這同時(shí)也說(shuō)明本文所作分類不夠精致和全面，只具有相對(duì)的合理性），但這并不表示這些理論的不重要，相反，其中的一些研究成果對(duì)于我們理解轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為具有相當(dāng)重要的作用，它們與上面所提到的研究成果一起，構(gòu)成了一副研究轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的全面研究圖景。

　　綜而言之，對(duì)于目前關(guān)于中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究，筆者認(rèn)為主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，盡管這些研究的目的在于描述和分析，即對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府實(shí)際上承擔(dān)何種經(jīng)濟(jì)行為或如何承擔(dān)經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)研究，而非其應(yīng)該承擔(dān)何種經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范和評(píng)價(jià)。但是，不少學(xué)者在概念的使用上依然體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的價(jià)值傾向，因?yàn)閷W(xué)者們對(duì)于界定地方政府經(jīng)濟(jì)行為所采取的核心概念，如進(jìn)取、保護(hù)、掠奪、謀利無(wú)不體現(xiàn)了他們對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的后果或正面或負(fù)面，或消極或積極的看法。這從另一方面也揭示了轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為后果具有多樣性和異質(zhì)性的特征。

　　第二，從單個(gè)的分析框架來(lái)看，研究的模式化和類型化特征都比較突出，但在某種程度上具有相當(dāng)?shù)慕忉屃�。市�?chǎng)行動(dòng)者、地方法團(tuán)主義、企業(yè)家型政府、政權(quán)經(jīng)營(yíng)者、進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府、掠奪型地方政府、關(guān)系產(chǎn)權(quán)等概念都具有強(qiáng)烈的模式化和類型化色彩。這一特點(diǎn)可能與提出這些概念的學(xué)者的學(xué)術(shù)背景基本上是社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)。我們知道，作為科學(xué)化程度相對(duì)比較高、研究方法應(yīng)用相對(duì)比較規(guī)范的社會(huì)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)向來(lái)具有建構(gòu)精致理論模型的傾向和條件，而社會(huì)學(xué)則在講述故事方面能力突出。當(dāng)然理論和概念過(guò)于抽像和模式化，可能由于忽視地方政府經(jīng)濟(jì)行為的復(fù)雜性和多樣性，進(jìn)而有陷入簡(jiǎn)單化的陷阱。但是，由于這些理論的建構(gòu)基本上是建立在豐富的資料和細(xì)致的故事記敘述基礎(chǔ)上的，所以至少對(duì)于某一時(shí)空的地方政府行為具有比較強(qiáng)的解釋力，進(jìn)而對(duì)于我們分析或預(yù)測(cè)地方政府在某些確定條件下的經(jīng)濟(jì)行為取向有相當(dāng)?shù)囊饬x。

　　第三，盡管對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)分析，可以粗線條的概括為政權(quán)性質(zhì)、政府與企業(yè)關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系等多維分析視角。但我們看到，對(duì)于轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)研究，主題相對(duì)比較集中。絕大多數(shù)學(xué)者都將財(cái)政分權(quán)、利益分化、地方政府的獨(dú)特地位納入分析之中，而且在這些主題的研究上有一定的承繼系和連續(xù)性，并形成一定的對(duì)話。例如戴慕珍和林南、周雪光，楊善華、蘇紅和張靜之間的對(duì)話，這種研究狀態(tài)一方面豐富和推動(dòng)了該領(lǐng)域的知識(shí)積累，另一方面也說(shuō)明建構(gòu)一種更全面的理論分析框架的可能性。

　　第四，在地方政府的微觀分析單位上，研究者或者籠統(tǒng)的以地方政府或基層政府作為研究對(duì)象，或者關(guān)注其中的省級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（最為集中），而對(duì)縣和市（地級(jí)）的研究相對(duì)不足，這可能是因?yàn)榘芽h或市作為分析單位受到多方面限制的緣故。例如縣、市具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，不可能像分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣在短時(shí)期內(nèi)進(jìn)行全面了解，無(wú)論是實(shí)地調(diào)查還是收集文獻(xiàn)資料都需要花費(fèi)大量的時(shí)間和資金，而且與省相比，關(guān)于縣市的文獻(xiàn)材料不系統(tǒng)，反映的載體也比較單一。

　　第五，偏重于激勵(lì)因素的分析，而對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為發(fā)揮的支持性結(jié)構(gòu)因素和約束機(jī)制關(guān)注不夠。在這些研究中，對(duì)財(cái)政分權(quán)和干部績(jī)效考核等激勵(lì)因素的分析比較多，而對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為得以產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性因素，例如中央和地方權(quán)力框架、地方不同層級(jí)政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和分配、黨政分工及其運(yùn)行機(jī)制、地方政府對(duì)地方公共資源的壟斷占有和運(yùn)用情況、地方精英政治決策過(guò)程等方面分析不多。此外也很少對(duì)上級(jí)政府的垂直控制程度、同級(jí)政府的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)、資源稟賦差異、地方市場(chǎng)和社會(huì)的生產(chǎn)發(fā)育程度等地方政府經(jīng)濟(jì)行為的重要約束因素進(jìn)行分析。

　　根據(jù)以上這些特點(diǎn)，我們認(rèn)為，利用已有的研究成果，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為作進(jìn)一步研究。

　　第一，在個(gè)案比較的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)經(jīng)驗(yàn)研究成果，引入權(quán)力、效率、效益、公平、責(zé)任等要素，對(duì)轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟(jì)行為提煉出更一般、解釋力更強(qiáng)的核心分析框架。我們認(rèn)為，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為具有異質(zhì)性，因此，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究才會(huì)有這么多大相徑庭的解釋，對(duì)于社會(huì)科學(xué)學(xué)者來(lái)說(shuō)，可以運(yùn)用比較研究方法，在個(gè)案調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)不同層次、不同地域、不同發(fā)展水準(zhǔn)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的比較，提煉出更具一般性和更具有解釋力的分析框架。

　　第二、拓寬地方政府經(jīng)濟(jì)行為研究的分析視野和研究主題，對(duì)于地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究，固然要注重財(cái)政、分權(quán)等激勵(lì)因素，還要關(guān)注影響地方政府經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)構(gòu)性和制度性因素，需要對(duì)地方政府體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程進(jìn)行研究，同時(shí)還需要對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行全面的績(jī)效評(píng)估，探討地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與地方政府公共服務(wù)供給之間的沖突與均衡。

　　第三、關(guān)注西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府的經(jīng)濟(jì)行為研究，在比較研究的基礎(chǔ)上探討西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府為何能夠超脫于具體的微觀經(jīng)濟(jì)管理之外，而致力于不斷改進(jìn)地方公共物品生產(chǎn)的方式、提升地方公共物品供給品質(zhì)的深層原由。在現(xiàn)有的政治體制框架下，找到推動(dòng)地方政府經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與提高地方政府公共服務(wù)水準(zhǔn)和保障社會(huì)公平、維護(hù)公民基本權(quán)利的切實(shí)措施。

　　第四，更關(guān)注市縣尤其是縣這一層次地方政府經(jīng)濟(jì)行為，因?yàn)殡S著中國(guó)政治和行政體制改革的深入，縣級(jí)政治研究的重要性越來(lái)越明顯。我們看到，從20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村選舉具有向上轉(zhuǎn)移的潛力，目前全國(guó)已經(jīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的方式，取得了良好的效果，這無(wú)論是在理念上還是操作上都對(duì)縣級(jí)政治產(chǎn)生了影響。14在這一背景下，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)縣級(jí)政治的未來(lái)發(fā)展路徑選擇，是如某些學(xué)者主張的從經(jīng)濟(jì)改革中的行政分權(quán)逐步走向政治分權(quán)，逐漸從「縣政中國(guó)」向「憲政中國(guó)」推進(jìn)；
15還是如某些學(xué)者主張的從提高國(guó)家控制的角度進(jìn)一步加強(qiáng)行政權(quán)力在科層體系的構(gòu)建，使縣履行其作為國(guó)家在地方的代理人的角色，強(qiáng)化自從而下的行政控制，進(jìn)而不斷提高國(guó)家的動(dòng)員能力和滲透能力，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型期中國(guó)縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)行為的研究無(wú)疑是一條重要的解謎之道。

　　總之，對(duì)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)研究不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究視野，還必須利用政治學(xué)和行政學(xué)的知識(shí)資源。因?yàn)�，中�?guó)的政治、行政與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合太緊密了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的政治與行政因素絕不可忽略。因此，對(duì)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗(yàn)研究，固然要注重財(cái)政分權(quán)、利益分化等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)因素，還必須將中國(guó)幾千年中央集權(quán)的統(tǒng)治傳統(tǒng)、受儒家文化影響的權(quán)威主義的民族性格、幾十年社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度積累等要素納入分析之中，尤其重要的是，還要關(guān)注影響中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)構(gòu)性和制度性因素，需要對(duì)地方政府的行政權(quán)力性質(zhì)（公共資源所有權(quán)和管理權(quán)合二為一）、威權(quán)政治體制、黨政合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)和精英政治決策過(guò)程進(jìn)行重點(diǎn)研究，只有遵循權(quán)力的邏輯，才能對(duì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為作出最為深刻的分析。

　　注釋

　　1、2　張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》（上海：上海人民出版社，2007），頁(yè)49；
50。

　　3、4　楊善華、蘇紅：〈從代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者到謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者〉，《社會(huì)學(xué)研究》，2002第1期。

　　5、6　周業(yè)安、趙曉男：〈地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式研究──構(gòu)建地方政府間良性競(jìng)爭(zhēng)秩序的理論和政策分析〉，《管理世界》，2002年第2期。

　　7 徐承彥：〈論轉(zhuǎn)型期地方政府公共管理行為〉，廈門大學(xué)2003年博士論文，頁(yè)3。

　　8 Oi,Jean, "The Evolution of Local State Corporatism", In Andew walder(eds), Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China（Cambridge Mass: Harvard University Press, 1998）.

　　9 林南：〈地方性市場(chǎng)社會(huì)主義：中國(guó)農(nóng)村地方法團(tuán)主義之實(shí)際運(yùn)行〉，《國(guó)外社會(huì)學(xué)》，1996年第5-6期。

　　10、11　周雪光：〈關(guān)系產(chǎn)權(quán)：產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)社會(huì)學(xué)解釋〉，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第2期。

　　12 洪銀興、曹勇：〈經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的地方政府功能〉，《經(jīng)濟(jì)研究》，1996年第5期。

　　13 楊瑞龍：〈論我國(guó)制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突及其協(xié)調(diào)〉，《經(jīng)濟(jì)研究》，1994年第5期；
楊瑞龍：〈我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論〉，《經(jīng)濟(jì)研究》，1998年第1期。

　　14 楊雪冬：《市場(chǎng)發(fā)育、社會(huì)生長(zhǎng)和公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為微觀分析單位》（鄭州：河南人民出版社，2002），頁(yè)54。

　　15 吳國(guó)光：〈縣政中國(guó)──從分權(quán)到民主化的改革〉，《當(dāng)代中國(guó)研究》，2004年第1期。

　　雷志宇　中山大學(xué)行政管理研究中心博士生，研究方向?yàn)檎?jīng)濟(jì)學(xué)。

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