雷志宇:政權(quán)性質(zhì)、政企關(guān)系和政市關(guān)系:轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為經(jīng)驗研究的三維視野
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 感恩親情 點擊:
一 引 言
改革開放近三十年來,中國的地方經(jīng)濟(jì)增長一直令人喜憂參半,一方面,穩(wěn)定的增長表明二十多年的改革已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某删停袌龌挠行蜻M(jìn)展和制度的持續(xù)創(chuàng)新與資源優(yōu)勢相結(jié)合,創(chuàng)造出了巨大財富;
另一方面,各種結(jié)構(gòu)性的扭曲突出,經(jīng)濟(jì)增長與巨額交易成本相伴隨,不受遏止的政治權(quán)力不斷發(fā)揮其強大的力量,在某種程度上顯示出其對企業(yè)和市場阻礙甚至掠奪的本性。中國地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長面臨的隱患和陷阱使得對轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范研究具有相當(dāng)?shù)闹匾。但是,?guī)范研究是以經(jīng)驗描述為基礎(chǔ)的,只有對轉(zhuǎn)型期中國地方政府的實際經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行經(jīng)驗研究,才能有的放矢的提出規(guī)范建議。因此,本文從地方政權(quán)性質(zhì)以及地方政府與企業(yè)和市場的關(guān)系入手,對國內(nèi)外關(guān)于轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗研究進(jìn)行了粗略的概括和述評,并在此基礎(chǔ)上指出了對轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)一步研究的思路。
二 相關(guān)研究
。ㄒ唬┑胤秸䴔(quán)性質(zhì)
1. 政權(quán)經(jīng)營者
張靜用「政權(quán)經(jīng)營者」這一概念來界定基層政權(quán)的基本性質(zhì),以分析其在轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)濟(jì)行為。張靜認(rèn)為,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,上方授權(quán)的事實創(chuàng)造了加強基層政權(quán)構(gòu)建集團(tuán)(經(jīng)濟(jì))利益的條件。這些條件包括:各種上方授權(quán)的行動地位─資源地位(資源由國家提供、國家默許的稅收權(quán)、基層資金管理權(quán)等等);
代表地位(在行政區(qū)劃中當(dāng)然代表一個行政單位─村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的身份,不是基層政權(quán)中的干部,不可能通過其它管道得到這種代表身份);
組織和決策地位(組織集會活動,形成議決議案、制定程序、收集信息、聯(lián)絡(luò)他人的合法身份)。1所有這些地位,在市場發(fā)展中都成為具有價值的像征資本。這使得基層政權(quán)不必依賴地方體(locality)本身而主要是從干部的經(jīng)歷及身份中獲得配置性和權(quán)威性資源。張靜認(rèn)為,基層政權(quán)的組織頭銜、集體代表等公共地位,很自然發(fā)展出其對公共資產(chǎn)的合法運行權(quán),因此,基層政權(quán)一個引人注目的新角色是「從事經(jīng)營,成為經(jīng)濟(jì)行動者」。這種新角色,一方面,如同企業(yè)家角色一樣,對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動作用(例如增加工作機會和收入);
另一方面,則與其它經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系(例如資源、資金、機會和市場控制權(quán)的競爭)。
張靜指出,與普通經(jīng)營者不同,政權(quán)經(jīng)營者可以無償或像征性地有償使用房產(chǎn)、土地和資金等公共資源。換句話說,對這些公共資源的使用,基層政權(quán)不需要運用市場信譽及其償還能力,而是運用它的「政權(quán)」地位來獲取。政權(quán)地位意味著「公」,意味著經(jīng)營公共資源的合法性,意味著向公共集資的合理性,意味著其占有的「公有」性質(zhì)。然而,當(dāng)「公」的產(chǎn)業(yè)投資失敗時,則往往由「公共大眾」承擔(dān)損失,政權(quán)經(jīng)營者自己不必承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。換言之,它沒有風(fēng)險,只有收益。2由于政權(quán)經(jīng)營者占有的獨特地位和優(yōu)勢條件,它們?nèi)找娉蔀檫h(yuǎn)離國家利益和社會利益、脫離行政監(jiān)督和社會監(jiān)督、相對獨立但內(nèi)聚緊密的資源壟斷集團(tuán)。
2. 代理型政權(quán)經(jīng)營者和謀利型政權(quán)經(jīng)營者
在張靜提出的政權(quán)經(jīng)營者概念的基礎(chǔ)上,楊善華和蘇紅從基層政權(quán)與上級政府或國家之間的關(guān)系出發(fā),分析了市場轉(zhuǎn)型背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)角色的轉(zhuǎn)變過程。他們認(rèn)為傳統(tǒng)的政權(quán)形式─人民公社其實也是一個典型的「政權(quán)經(jīng)營者」。因為在以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,經(jīng)濟(jì)和社會的一切活動都是在政府計劃以及推動這種計劃的行政權(quán)力的制約下展開的。作為生產(chǎn)資料像征性的所有者,人民公社不僅是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者和管理者,而且直接卷入生產(chǎn)經(jīng)營單位的經(jīng)濟(jì)活動,例如負(fù)責(zé)所屬企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的安排,對資金、物質(zhì)和勞動力進(jìn)行調(diào)度等。但是,盡管人民公社扮演著政權(quán)經(jīng)營者的角色,它本身并沒有多少獨立的利益,實際上,它的經(jīng)營只是一種代理式經(jīng)營,它是在「代國家經(jīng)營」,因此,可以將這種政權(quán)稱之為「代理型政權(quán)經(jīng)營者」。3
楊善華和蘇紅認(rèn)為,20世紀(jì)80年代以來的財政體制改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)獲得了謀求自身利益的動機和行動空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同時扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者的雙重角色。這個時候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接參與經(jīng)營活動,其目的既不是為了(至少不是完全為了)完成國家的指令,也不是為了社區(qū)的福利,而主要是為了滿足本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)這個利益集團(tuán)的利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是將自己應(yīng)該擔(dān)負(fù)的公共管理事務(wù)看作自己的主業(yè),而是將經(jīng)濟(jì)活動看作是自己的主業(yè)。它依靠行政權(quán)力來經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),組織龐大的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò),以獲取更多的資源,控制更多的資產(chǎn)。換言之,改革以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因其自身利益的出現(xiàn)而具有不同于以往基層政權(quán)(人民公社)的特性,他們把這種特性概括為「謀利型政權(quán)經(jīng)營」,以區(qū)別于改革前的「代理型政權(quán)經(jīng)營」,相應(yīng)地,他們認(rèn)為可以用「謀利型政權(quán)經(jīng)營者」來概括轉(zhuǎn)型期地方政府的現(xiàn)實角色。4
3. 進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府和掠奪型地方政府
周業(yè)安和趙曉男通過對發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府經(jīng)濟(jì)行為特征進(jìn)行比較,對中國地方政府的政權(quán)性質(zhì)進(jìn)行了粗線條的分類。他們認(rèn)為,中國的地方政府在競爭層面大致可以分成三類:第一,進(jìn)取型地方政府。這類地方政府行為的特征是依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,通過地方軟環(huán)境的建設(shè)來吸引資源,進(jìn)而擴大當(dāng)?shù)氐亩惢。他們認(rèn)為浙江和江蘇的很多地區(qū)是進(jìn)取型地方政府的典型。第二,保護(hù)型地方政府。他們認(rèn)為這類地方政府也進(jìn)行一定的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新,但創(chuàng)新程度有限,不足以吸收資源,因此為了保證一定水準(zhǔn)的稅基,這類地方政府常常采取地方保護(hù)主義,憑借著政府保護(hù)來創(chuàng)造和維護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場,他們認(rèn)為河南和安徽的一些地區(qū)可以劃入此類。第三,掠奪型地方政府。這類地方政府基本上不創(chuàng)造稅源,但為了維護(hù)政府日常開支,會通過各種合理與不合理的手段增加稅費收入,由于對當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)剩余的過度掠奪,導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展失去了根基。他們認(rèn)為湖北赤壁市可以歸入此類。5
周業(yè)安和趙曉男對不同地方政府競爭行為差異的原因進(jìn)行了分析。他們認(rèn)為,進(jìn)取型地方政府的產(chǎn)生可歸因于當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)育程度好、非國有經(jīng)濟(jì)的比重比較大等因素。而保護(hù)型地方政府產(chǎn)生的重要原因是在行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的低水準(zhǔn)專業(yè)化,換言之,地方保護(hù)主義通常發(fā)生在地區(qū)間的替代產(chǎn)品上,因為替代產(chǎn)品構(gòu)成地方財政收入的重要組成部分,地方政府就有動力通過行政力量來創(chuàng)造和保護(hù)市場。而掠奪型地方政府產(chǎn)生的根由在于當(dāng)?shù)貥O端的財政困境與財政剛性支出之間的尖銳矛盾。如果當(dāng)?shù)氐呢斦Ь澈彤?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)形成一種相互遏制格局,而地方政府自身沒有動力進(jìn)行制度創(chuàng)新來打破這種困境,那么一個掠奪型政府就可能持續(xù)較長的時間。6
4. 企業(yè)家型政府
徐承彥將轉(zhuǎn)型期中國地方政府界定為「企業(yè)家型政府」,認(rèn)為「企業(yè)家型政府」是由政治企業(yè)家經(jīng)營的政府。徐承彥認(rèn)為,所謂「政治企業(yè)家」指的是既具有政治家特質(zhì),又具有企業(yè)家特質(zhì),以政治支持最大化和政治收益最大化為目標(biāo)函數(shù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人。因此,由「政治企業(yè)家」經(jīng)營的「企業(yè)家型政府」是能夠像企業(yè)一樣計算盈虧和創(chuàng)造利潤,追求利潤最大化的政府。很顯然,徐承彥所使用的「企業(yè)家型政府」概念受到了上個世紀(jì)風(fēng)行美國并對我國公共管理學(xué)術(shù)界產(chǎn)生廣泛影響的《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書所提出的「企業(yè)家型政府」概念的影響,但從他的分析來看,二者有著明顯的區(qū)別。
徐承彥認(rèn)為,轉(zhuǎn)型期中國地方政府之所以呈現(xiàn)出企業(yè)家型政府的特征,主要原因在于:(1)財政壓力以及地方政府的財政剩余索取權(quán)使其產(chǎn)生獨立的利益意識;
(2)事權(quán)下放過度與財權(quán)下放不足、考核強化與事權(quán)不清、強化「黨管干部」原則與完善地方選舉制度等三個矛盾決定了地方政府必須把目標(biāo)轉(zhuǎn)移到加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高財政收入、擴大社會就業(yè)、與本地企業(yè)形成類似超級企業(yè)集團(tuán)的利益關(guān)系上。7徐承彥認(rèn)為,由于企業(yè)家型政府能夠把提供公共服務(wù)過程變成一個贏利過程,公共財政非贏利性特點成為了一個需要進(jìn)一步探討的問題。
。ǘ 政府與企業(yè)關(guān)系
1. 地方法團(tuán)主義 (local state corporatism)
戴慕珍提出了「地方法團(tuán)主義」的概念,用來解釋地方政府如何促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。戴慕珍認(rèn)為,在改革開放的初期階段,由于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是國家所有,因此,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,地方政府可以將企業(yè)納入行政序列中,形成類似董事會和經(jīng)營者一樣的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系,她將這種政府與企業(yè)結(jié)合的新制度形式,稱之為「地方法團(tuán)主義」(也有學(xué)者翻譯成地方組合主義)。在這種政企結(jié)構(gòu)下,地方政府很方便的利用直接工廠管理、資源分配、公共服務(wù)、投資與貸款等手段來推動企業(yè)發(fā)展。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的進(jìn)程,戴慕珍對「地方法團(tuán)主義」的觀點進(jìn)行了修正。她認(rèn)為90年代的「地方法團(tuán)主義」出現(xiàn)了進(jìn)化,主要表現(xiàn)在:(1)地方政府有選擇性的加強集體經(jīng)濟(jì)。即除了對少數(shù)重要的、獲利較多的成功集體企業(yè)繼續(xù)保持直接控制之外,對問題嚴(yán)重的集體企業(yè)則采取租賃、出售甚至關(guān)閉等形式各異的改制方式,以減輕政府的負(fù)擔(dān)。(2)地方政府把扶持的對像和范圍擴展、延伸到私營企業(yè)。如同他們原先幫助集體企業(yè)那樣,地方官員通過調(diào)動資金、提供技術(shù)幫助、尋求市場機會和頒發(fā)執(zhí)照等手段來支持轄區(qū)內(nèi)私營企業(yè)的發(fā)展。換言之,地方政府運用對合同及資源的控制以及政府與私營企業(yè)之間形成的共生關(guān)系,把私營企業(yè)也整合進(jìn)了地方法團(tuán)主義的框架,從而形成了一種穩(wěn)定的庇護(hù)關(guān)系。8
2. 地方性市場社會主義 (Local Market Socialism)
林南在對戴慕珍地方法團(tuán)主義批評的基礎(chǔ)上提出了「地方性市場社會主義」的概念。他認(rèn)為,「地方法團(tuán)主義」從根本上來說是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)范式,因為它局限于以財政改革這一單一因素作為分析農(nóng)村改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),因而對多元化的地方發(fā)展模式缺乏解釋力。林南引入家族網(wǎng)絡(luò)這一分析變量來分析地方政府與企業(yè)之間的關(guān)系。他認(rèn)為,以擴大家庭關(guān)系為基礎(chǔ)的社會網(wǎng)絡(luò)對于政府與企業(yè)之間的關(guān)系來說相當(dāng)重要,因為地方協(xié)調(diào)的建構(gòu)基礎(chǔ)是地方網(wǎng)絡(luò)(關(guān)系網(wǎng)),只有通過存在于親友、家庭和社會關(guān)系之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),地方企業(yè)才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
以大邱莊為案例,林南分析了「地方性市場社會主義」在中國農(nóng)村的運行狀況。林南認(rèn)為,大邱莊整個就是一個公司,村內(nèi)經(jīng)濟(jì)制度極強地附著在一個以家族網(wǎng)絡(luò)為主體的社區(qū)中。村內(nèi)權(quán)威建立在個人魅力(主要是禹作敏)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格上。在組織結(jié)構(gòu)上,大邱莊的政治組織與經(jīng)濟(jì)組織渾然一體,形成黨、政、企三位一體的法團(tuán)組織,換言之,總公司和村的決策機構(gòu)──黨委辦和村委會是融合一體的,在這種組織架構(gòu)下,以黨委為決策核心,以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心,以營利為主要目標(biāo),以一個核心家庭及其宗族成員所構(gòu)成的家族網(wǎng)絡(luò)為支持,利用一位至高無上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,就可以通過動員社區(qū)內(nèi)部傳統(tǒng)社會文化力量來推動社區(qū)企業(yè)的高速發(fā)展。9
3. 「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」的維護(hù)者
周雪光提出「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」這一概念來強調(diào)轉(zhuǎn)型期中國地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間穩(wěn)定的關(guān)系。周雪光認(rèn)為,與經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)關(guān)于「產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利」的觀點相區(qū)別,從社會學(xué)的角度可以將「產(chǎn)權(quán)」理解為一種關(guān)系。「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」的概念起源于周雪光對中國轉(zhuǎn)型過程中某一現(xiàn)像的觀察,周雪光發(fā)現(xiàn),在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中,政府和企業(yè)之間,建立了某種穩(wěn)定的組織間利益和承諾關(guān)系,但這種關(guān)系不是建立在產(chǎn)權(quán)清晰而是建立在企業(yè)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利被弱化的基礎(chǔ)上的。他將這種相互依存的產(chǎn)權(quán)關(guān)系稱為「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」,具體說來,「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」體現(xiàn)在:(1)政府干預(yù)企業(yè)有關(guān)勞動力使用和投資機會的決策,這意味著對于許多企業(yè)甚至私有企業(yè)來說,它們對資產(chǎn)使用的決策權(quán)是不完全的。(2)企業(yè)常常向地方政府支付超過正常稅收外的各種攤派費用,為地方政府所寵愛的項目捐贈投資,這意味著企業(yè)對資產(chǎn)所得收入的支配權(quán)也被削弱了。(3)地方政府積極參與企業(yè)間的兼并和轉(zhuǎn)讓,并常常強加有關(guān)就業(yè)、資產(chǎn)流動等許多限制條件,企業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)受到嚴(yán)重限制?傊,從社會學(xué)的視角來看,經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上產(chǎn)權(quán)的三個基本權(quán)利在日常生活中常常被弱化、扭曲,這導(dǎo)致了「產(chǎn)權(quán)殘缺」現(xiàn)像。10
周雪光認(rèn)為,在很大程度上,「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」的產(chǎn)生經(jīng)常是企業(yè)自動選擇的結(jié)果,因為企業(yè)以弱化或出讓部分產(chǎn)權(quán)可以換取一個有利的商業(yè)環(huán)境。當(dāng)然對于地方政府來說,維持「關(guān)系產(chǎn)權(quán)」也具有相當(dāng)?shù)膭恿Γ驗檫@種關(guān)系產(chǎn)權(quán)的制度為地方政府自上而下地攫取資源、突破預(yù)算軟約束提供了合法性基礎(chǔ)。因此,(點擊此處閱讀下一頁)
地方政府和企業(yè)都有動力通過各種形式來維持甚至強化這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系,以便獲得各自需要的資源。11
周雪光認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)作為一個關(guān)系性的概念,有助于認(rèn)識戴慕珍所提出的「地方法團(tuán)主義」的微觀基礎(chǔ)。從關(guān)系產(chǎn)權(quán)角度來看,戴慕珍所談及的庇護(hù)關(guān)系是建立在類似于血緣關(guān)系的「圈內(nèi)歸屬」之上的。如同血緣關(guān)系具有超越短期功利誘惑的能力一樣,產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的關(guān)系亦具有超越其它功利性的穩(wěn)定性,這就構(gòu)成了地方政府和所轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間關(guān)系的一個均衡點。
(三) 政府和市場間關(guān)系
1. 市場行動者
從政府與市場之間的關(guān)系出發(fā),洪銀興和曹勇對轉(zhuǎn)型期地方政府推動市場化的作用進(jìn)行了全面的分析。他們認(rèn)為,中國地方經(jīng)濟(jì)之所以能保持高速增長,主要原因在于地方政府發(fā)揮了市場化過程中的強力推動作用和準(zhǔn)市場主體作用。與奧爾森(2005)在《權(quán)利與繁榮》一書中所提出的「強化市場型政府」概念相類似,他們提出了「市場行動者」的概念。他們認(rèn)為,「市場行動者」這一概念既包括地方政府對市場的推動作用,也包括地方政府行為的市場性。概括的說,地方政府對市場的推動作用表現(xiàn)在:(1)推進(jìn)市場化程度;
(2)銜接不完全的計劃和不完全的市場;
(3)對中央宏觀調(diào)控進(jìn)行市場化調(diào)整;
(4)對市場經(jīng)濟(jì)制度如市場制度、社會制度、法律制度和政府自身的制度進(jìn)行創(chuàng)新。地方政府行為的市場性則表現(xiàn)在:(1)在市場機制不完善的階段,地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來應(yīng)該由市場機制發(fā)揮的作用;
(2)政府幫助企業(yè)與地區(qū)外企業(yè)競爭;
(3)政府維護(hù)本地企業(yè)謀求利潤最大化的行為。12
在承認(rèn)地方政府推動市場和充當(dāng)準(zhǔn)市場主體作用的同時,洪銀興和曹勇也強調(diào)了地方政府干預(yù)市場是目前體制轉(zhuǎn)軌期的產(chǎn)物,他們認(rèn)為,隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的完善,地方政府的上述職能將逐步弱化,并在進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時逐步否定自己的市場行動者角色。
2. 中間擴散型制度變遷中的「第一行動集團(tuán)」
楊瑞龍認(rèn)為,在中國漸進(jìn)式改革的初始階段,中央權(quán)力中心是改革的宣導(dǎo)者和組織者,中央權(quán)力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導(dǎo)因素。這樣一種供給主導(dǎo)型制度變遷方式具有縱向推進(jìn)、增量改革、試點推廣和利用已有組織資源推進(jìn)改革等特征,它在以較低的摩擦成本激活市場化改革方面發(fā)揮了重要的作用。但由于這種制度變遷方式的內(nèi)在規(guī)定性,它在完成向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡方面存在一系列難以逾越的障礙。在制度創(chuàng)新過程中,擔(dān)當(dāng)制度創(chuàng)新的「第一行動集團(tuán)」本來應(yīng)是熊彼特意義上的企業(yè)家,他們能在不確定性的環(huán)境中及時捕捉到由制度非均衡產(chǎn)生的獲利機會。但在產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的條件下,微觀主體或因收益預(yù)期不明確而不能及時感知這一獲利機會,或因不能排除免費搭車者而不愿從事充滿風(fēng)險的制度創(chuàng)新活動,再加上現(xiàn)有憲法秩序和集體行動的困境,這也使得企業(yè)家無法成為制度創(chuàng)新的重要行動者。13
楊瑞龍認(rèn)為,隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財政分灶吃飯體制的推行,地方政府具有了獨立的行為目標(biāo)和行為模式并擁有了較大的資源配置權(quán)。地方政府經(jīng)濟(jì)實力的提高引起了與中央談判力量的變化,這導(dǎo)致了重建新的政治、經(jīng)濟(jì)合約的努力。當(dāng)利益獨立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介環(huán)節(jié)時,就有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘以及微觀主體制度創(chuàng)新的障礙,從而使中央權(quán)力中心的壟斷租金最大化與有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保護(hù)之間達(dá)成一致,最終化解制度創(chuàng)新過程中的「諾思悖論」。楊瑞龍將這樣一種有別于供給主導(dǎo)型與需求誘致型的制度變遷方式稱之為中間擴散型制度變遷方式。楊瑞龍認(rèn)為,在推進(jìn)中間擴散型制度變遷過程中,中國地方政府扮演著主動謀取潛在制度凈收益的「第一行動集團(tuán)」的角色。
三 總結(jié)和評論
從經(jīng)驗研究的角度看,除了以上研究以外,涉及到轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究還有不少,例如沃爾德的地方政府即廠商理論、彭玉生的村鎮(zhèn)公司理論、丘海雄和徐建牛的后法團(tuán)主義和后后法團(tuán)主義、以及像「諸侯經(jīng)濟(jì)」、「行政區(qū)經(jīng)濟(jì)」和「半企業(yè)化政府」、 「經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義」等相關(guān)理論概念。但是,這些研究要么是對本文上面所提到的某個理論的驗證,要么關(guān)于中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的論述比較零散,沒有系統(tǒng)化為一種全面地分析框架,因此,出于分類研究的考慮,本文對它們進(jìn)行了有意的忽略(這同時也說明本文所作分類不夠精致和全面,只具有相對的合理性),但這并不表示這些理論的不重要,相反,其中的一些研究成果對于我們理解轉(zhuǎn)型期中國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為具有相當(dāng)重要的作用,它們與上面所提到的研究成果一起,構(gòu)成了一副研究轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的全面研究圖景。
綜而言之,對于目前關(guān)于中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究,筆者認(rèn)為主要有如下幾個特點。
第一,盡管這些研究的目的在于描述和分析,即對轉(zhuǎn)型期中國地方政府實際上承擔(dān)何種經(jīng)濟(jì)行為或如何承擔(dān)經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗研究,而非其應(yīng)該承擔(dān)何種經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范和評價。但是,不少學(xué)者在概念的使用上依然體現(xiàn)出了強烈的價值傾向,因為學(xué)者們對于界定地方政府經(jīng)濟(jì)行為所采取的核心概念,如進(jìn)取、保護(hù)、掠奪、謀利無不體現(xiàn)了他們對轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的后果或正面或負(fù)面,或消極或積極的看法。這從另一方面也揭示了轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為后果具有多樣性和異質(zhì)性的特征。
第二,從單個的分析框架來看,研究的模式化和類型化特征都比較突出,但在某種程度上具有相當(dāng)?shù)慕忉屃。市場行動者、地方法團(tuán)主義、企業(yè)家型政府、政權(quán)經(jīng)營者、進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府、掠奪型地方政府、關(guān)系產(chǎn)權(quán)等概念都具有強烈的模式化和類型化色彩。這一特點可能與提出這些概念的學(xué)者的學(xué)術(shù)背景基本上是社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)。我們知道,作為科學(xué)化程度相對比較高、研究方法應(yīng)用相對比較規(guī)范的社會科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)向來具有建構(gòu)精致理論模型的傾向和條件,而社會學(xué)則在講述故事方面能力突出。當(dāng)然理論和概念過于抽像和模式化,可能由于忽視地方政府經(jīng)濟(jì)行為的復(fù)雜性和多樣性,進(jìn)而有陷入簡單化的陷阱。但是,由于這些理論的建構(gòu)基本上是建立在豐富的資料和細(xì)致的故事記敘述基礎(chǔ)上的,所以至少對于某一時空的地方政府行為具有比較強的解釋力,進(jìn)而對于我們分析或預(yù)測地方政府在某些確定條件下的經(jīng)濟(jì)行為取向有相當(dāng)?shù)囊饬x。
第三,盡管對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗分析,可以粗線條的概括為政權(quán)性質(zhì)、政府與企業(yè)關(guān)系、政府與市場關(guān)系等多維分析視角。但我們看到,對于轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗研究,主題相對比較集中。絕大多數(shù)學(xué)者都將財政分權(quán)、利益分化、地方政府的獨特地位納入分析之中,而且在這些主題的研究上有一定的承繼系和連續(xù)性,并形成一定的對話。例如戴慕珍和林南、周雪光,楊善華、蘇紅和張靜之間的對話,這種研究狀態(tài)一方面豐富和推動了該領(lǐng)域的知識積累,另一方面也說明建構(gòu)一種更全面的理論分析框架的可能性。
第四,在地方政府的微觀分析單位上,研究者或者籠統(tǒng)的以地方政府或基層政府作為研究對象,或者關(guān)注其中的省級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(最為集中),而對縣和市(地級)的研究相對不足,這可能是因為把縣或市作為分析單位受到多方面限制的緣故。例如縣、市具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模,不可能像分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣在短時期內(nèi)進(jìn)行全面了解,無論是實地調(diào)查還是收集文獻(xiàn)資料都需要花費大量的時間和資金,而且與省相比,關(guān)于縣市的文獻(xiàn)材料不系統(tǒng),反映的載體也比較單一。
第五,偏重于激勵因素的分析,而對地方政府經(jīng)濟(jì)行為發(fā)揮的支持性結(jié)構(gòu)因素和約束機制關(guān)注不夠。在這些研究中,對財政分權(quán)和干部績效考核等激勵因素的分析比較多,而對地方政府經(jīng)濟(jì)行為得以產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性因素,例如中央和地方權(quán)力框架、地方不同層級政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和分配、黨政分工及其運行機制、地方政府對地方公共資源的壟斷占有和運用情況、地方精英政治決策過程等方面分析不多。此外也很少對上級政府的垂直控制程度、同級政府的競爭狀態(tài)、資源稟賦差異、地方市場和社會的生產(chǎn)發(fā)育程度等地方政府經(jīng)濟(jì)行為的重要約束因素進(jìn)行分析。
根據(jù)以上這些特點,我們認(rèn)為,利用已有的研究成果,可以從以下幾個方面對轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為作進(jìn)一步研究。
第一,在個案比較的基礎(chǔ)上,結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)經(jīng)驗研究成果,引入權(quán)力、效率、效益、公平、責(zé)任等要素,對轉(zhuǎn)型期地方政府經(jīng)濟(jì)行為提煉出更一般、解釋力更強的核心分析框架。我們認(rèn)為,地方政府的經(jīng)濟(jì)行為具有異質(zhì)性,因此,對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究才會有這么多大相徑庭的解釋,對于社會科學(xué)學(xué)者來說,可以運用比較研究方法,在個案調(diào)查的基礎(chǔ)上,通過對不同層次、不同地域、不同發(fā)展水準(zhǔn)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的比較,提煉出更具一般性和更具有解釋力的分析框架。
第二、拓寬地方政府經(jīng)濟(jì)行為研究的分析視野和研究主題,對于地方政府經(jīng)濟(jì)行為的研究,固然要注重財政、分權(quán)等激勵因素,還要關(guān)注影響地方政府經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)構(gòu)性和制度性因素,需要對地方政府體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策過程進(jìn)行研究,同時還需要對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行全面的績效評估,探討地方政府的經(jīng)濟(jì)行為與地方政府公共服務(wù)供給之間的沖突與均衡。
第三、關(guān)注西方發(fā)達(dá)國家地方政府的經(jīng)濟(jì)行為研究,在比較研究的基礎(chǔ)上探討西方發(fā)達(dá)國家的地方政府為何能夠超脫于具體的微觀經(jīng)濟(jì)管理之外,而致力于不斷改進(jìn)地方公共物品生產(chǎn)的方式、提升地方公共物品供給品質(zhì)的深層原由。在現(xiàn)有的政治體制框架下,找到推動地方政府經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與提高地方政府公共服務(wù)水準(zhǔn)和保障社會公平、維護(hù)公民基本權(quán)利的切實措施。
第四,更關(guān)注市縣尤其是縣這一層次地方政府經(jīng)濟(jì)行為,因為隨著中國政治和行政體制改革的深入,縣級政治研究的重要性越來越明顯。我們看到,從20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村選舉具有向上轉(zhuǎn)移的潛力,目前全國已經(jīng)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的方式,取得了良好的效果,這無論是在理念上還是操作上都對縣級政治產(chǎn)生了影響。14在這一背景下,對于當(dāng)代中國縣級政治的未來發(fā)展路徑選擇,是如某些學(xué)者主張的從經(jīng)濟(jì)改革中的行政分權(quán)逐步走向政治分權(quán),逐漸從「縣政中國」向「憲政中國」推進(jìn);
15還是如某些學(xué)者主張的從提高國家控制的角度進(jìn)一步加強行政權(quán)力在科層體系的構(gòu)建,使縣履行其作為國家在地方的代理人的角色,強化自從而下的行政控制,進(jìn)而不斷提高國家的動員能力和滲透能力,加強轉(zhuǎn)型期中國縣級政府經(jīng)濟(jì)行為的研究無疑是一條重要的解謎之道。
總之,對于轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗研究不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的研究視野,還必須利用政治學(xué)和行政學(xué)的知識資源。因為,中國的政治、行政與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合太緊密了,經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的政治與行政因素絕不可忽略。因此,對于轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)驗研究,固然要注重財政分權(quán)、利益分化等經(jīng)濟(jì)激勵因素,還必須將中國幾千年中央集權(quán)的統(tǒng)治傳統(tǒng)、受儒家文化影響的權(quán)威主義的民族性格、幾十年社會主義計劃經(jīng)濟(jì)的制度積累等要素納入分析之中,尤其重要的是,還要關(guān)注影響中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為的結(jié)構(gòu)性和制度性因素,需要對地方政府的行政權(quán)力性質(zhì)(公共資源所有權(quán)和管理權(quán)合二為一)、威權(quán)政治體制、黨政合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)和精英政治決策過程進(jìn)行重點研究,只有遵循權(quán)力的邏輯,才能對轉(zhuǎn)型期中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為作出最為深刻的分析。
注釋
1、2 張靜:《基層政權(quán):鄉(xiāng)村制度諸問題》(上海:上海人民出版社,2007),頁49;
50。
3、4 楊善華、蘇紅:〈從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者〉,《社會學(xué)研究》,2002第1期。
5、6 周業(yè)安、趙曉男:〈地方政府競爭模式研究──構(gòu)建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析〉,《管理世界》,2002年第2期。
7 徐承彥:〈論轉(zhuǎn)型期地方政府公共管理行為〉,廈門大學(xué)2003年博士論文,頁3。
8 Oi,Jean, "The Evolution of Local State Corporatism", In Andew walder(eds), Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China(Cambridge Mass: Harvard University Press, 1998).
9 林南:〈地方性市場社會主義:中國農(nóng)村地方法團(tuán)主義之實際運行〉,《國外社會學(xué)》,1996年第5-6期。
10、11 周雪光:〈關(guān)系產(chǎn)權(quán):產(chǎn)權(quán)制度的一個社會學(xué)解釋〉,《社會學(xué)研究》,2005年第2期。
12 洪銀興、曹勇:〈經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期的地方政府功能〉,《經(jīng)濟(jì)研究》,1996年第5期。
13 楊瑞龍:〈論我國制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)的沖突及其協(xié)調(diào)〉,《經(jīng)濟(jì)研究》,1994年第5期;
楊瑞龍:〈我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論〉,《經(jīng)濟(jì)研究》,1998年第1期。
14 楊雪冬:《市場發(fā)育、社會生長和公共權(quán)力構(gòu)建:以縣為微觀分析單位》(鄭州:河南人民出版社,2002),頁54。
15 吳國光:〈縣政中國──從分權(quán)到民主化的改革〉,《當(dāng)代中國研究》,2004年第1期。
雷志宇 中山大學(xué)行政管理研究中心博士生,研究方向為政府經(jīng)濟(jì)學(xué)。
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《二十一世紀(jì)》(http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c) 《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第六十九期 2007年12月31日
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