根據(jù)第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議修改后的個人所得稅法第十二條的規(guī)定，國務(wù)院決定自2007年8月15日起，將儲蓄存款利息所得個人所得稅的適用稅率由現(xiàn)行的20%調(diào)減為5%。從6月29日電 第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議批準(zhǔn)授權(quán)國務(wù)院可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅算起，到7月20日媒體報道利息稅下調(diào)，前后不過二十天時間，效率是相當(dāng)高的，既符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)需要，又體現(xiàn)了民意要求，盡管沒有像人們所期待的那樣完全取消，但也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是國家治理上的一次不小的進(jìn)步。

　　記得6月末人大常委會剛剛通過授權(quán)決議時曾有專家認(rèn)為：利息稅的調(diào)整被國務(wù)院提請人大審議授權(quán)這樣一個程序本身，就值得贊賞，說明在利息稅的調(diào)整問題上，稅收民主的精神得到了應(yīng)有的尊重和體現(xiàn)，并進(jìn)而使利息稅調(diào)整成為稅收民主的一次示范。但我的評價卻沒有到這么高，直覺上感到其中不是沒有問題，而且問題不在于政府，而是在人大的那個“授權(quán)立法”的決議上：

　　“國務(wù)院關(guān)于提請審議全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院可以對儲蓄存款利息所得停征或減征個人所得稅的決定草案的議案已提交常委會審議。根據(jù)這一決定草案，全國人大常委會將授權(quán)國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅”。

　　反復(fù)讀這個決議，還真看出點(diǎn)問題來：第一，授權(quán)應(yīng)該是具體的、細(xì)致的，稅收授權(quán)是一項(xiàng)一項(xiàng)具體進(jìn)行的，必須經(jīng)過認(rèn)真負(fù)責(zé)的辯論、聽證，未經(jīng)過這些必要程序的授權(quán)，等于權(quán)力的放棄。而這個決議，沒有涉及所授予權(quán)力的具體內(nèi)容，如稅率調(diào)整幅度、行使方式、立法程序等等都沒有做出任何規(guī)定，給人一種“你看著辦”的感覺；
第二，授權(quán)在權(quán)限上應(yīng)當(dāng)有個邊界，因?yàn)闊o界限的授權(quán)等于權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，例如授權(quán)的時效性，何時執(zhí)行，何時終止等等生效條件，都應(yīng)該做明確的規(guī)定，而這個決議什么限制都沒有，給人以“隨便怎么都行”的感覺；
第三，權(quán)力是可以授出的，當(dāng)然也應(yīng)該可以收回，這個決議沒有做這樣的規(guī)定，也沒有說明該稅的最終裁決權(quán)在誰手里。如果不能收回，或不得不授予，我們只能認(rèn)為，那個權(quán)力本來就不屬于你。

　　當(dāng)前各主要國家課稅權(quán)均導(dǎo)源于立法權(quán)，由代議機(jī)構(gòu)行使�；�于立法權(quán)保留的機(jī)理，現(xiàn)代國家在稅收的委任立法方面均是小心翼翼，一般情況下是不允許無限制的授權(quán)，只能局限于具體、個別的委任授權(quán)，并在在法律上明確規(guī)定出來。例如《德國所得稅法》第五十一條明確規(guī)定，聯(lián)邦議會允許聯(lián)邦政府委任立法的事項(xiàng)，其內(nèi)容之詳盡，條款之縝密、幾無行政機(jī)關(guān)自由裁量的空余。相比之下，我國人大的這個立法授權(quán)就顯得有點(diǎn)過“粗”了。然而，稅收立法事關(guān)每個公民的切身利益，全國人民大眼瞪小眼地看著，較真一下也是應(yīng)該的吧？

　　所謂稅收立法授權(quán)，是指立法主體將自己享有的稅收立法權(quán)授予另外一個能夠承擔(dān)稅收立法責(zé)任的機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)則根據(jù)授權(quán)要求從事稅收立法活動。在我國，全國人大及其常委會就是稅收立法的主體，按照法律規(guī)定將其稅收立法權(quán)國務(wù)院，就是最典型的稅收立法形式。他們之間，在法律上是一種從屬的關(guān)系，誰為主、誰為次一目了然，決不能顛倒。

　　稅收法定主義作為稅收法律的最高原則，要求稅權(quán)永遠(yuǎn)歸于人民，由人民選出的代表按照立法程序制定一切稅收法律，或者說，所有的稅收要素都必須由人民代表大會（議會）進(jìn)行法律規(guī)定。在憲政制度下，所有的稅收事項(xiàng)都因涉及人民利益或可能加重人民負(fù)擔(dān)而成為立法事項(xiàng)。從形式上說，稅收表現(xiàn)為人民將自身創(chuàng)造的財(cái)富和享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給國家和政府，實(shí)質(zhì)上是人民因這一轉(zhuǎn)讓而獲得要求國家和政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利，因此，憲政制度下的稅收以人民同意——人民的代議機(jī)構(gòu)制定稅收法律為前提，是天經(jīng)地義的事，具有百分之百的理由，反過來當(dāng)然是不對的。

　　稅收立法機(jī)關(guān)必須依據(jù)憲法的授權(quán)制定相關(guān)的稅收法律、規(guī)定稅收事項(xiàng)，并依據(jù)憲法保留專屬自己的立法權(quán)力，任何其他主體（主要指政府）均不得與其分享立法權(quán)力，除非它愿意將一些具體和細(xì)微的問題授權(quán)給政府或其他機(jī)關(guān)立法，而這種授權(quán)也必須在憲法的框架之內(nèi)進(jìn)行，而且是具體化的。任何政府機(jī)關(guān)不得在行政法規(guī)中對稅收要素等做出規(guī)定，也就是說，除稅收立法機(jī)關(guān)正式立法外，一切政府文件、部委規(guī)章、法院判決、民間習(xí)俗都不算數(shù)。

　　憲政原理告訴我們，國家稅收直接關(guān)系到對納稅人的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪，與刑法中的罪刑法理相一致，凡涉及可能不利于國民或加重其負(fù)擔(dān)的法律規(guī)定，必須由人民選舉出來的立法機(jī)關(guān)制定，而不能有政府自己來決定。因?yàn)檎�府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務(wù)的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的行政法規(guī)來規(guī)范其征稅行為，可能會導(dǎo)致其征稅權(quán)力的不合理擴(kuò)大和提供公共服務(wù)義務(wù)的不合理縮小，故必須以法律約束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性——哪怕僅僅是可能性。這是稅收立法機(jī)關(guān)之所以嚴(yán)格保留稅收要素立法權(quán)的最重要的理由。

　　由于我國沒有在憲法中明確規(guī)定人民代表大會稅收立法的專有權(quán)，導(dǎo)致稅收立法存在“越權(quán)”的現(xiàn)象。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，人民代表大會及其常務(wù)委員會代表著全國人民當(dāng)家理財(cái)，問題在于，代表著全國人民的人大卻沒有稅收立法的專有權(quán)，也就是說，除了人大，別人也可以立法或以條例之類的形式變相立法。如此一來，上面那句“一切權(quán)力”的話就成為虛置的了。

　　由于憲法的不作為，征稅權(quán)就會全部由政府“越俎代庖”。目前我國稅收法律有80%以上是由國務(wù)院根據(jù)人大授權(quán)以條例、暫行規(guī)定等行政法規(guī)的形式頒布的，經(jīng)全國人大立法的只有《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》三部，甚至將一些實(shí)施細(xì)則之類的制定權(quán)下放給財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等更低層次的政府部門，事關(guān)絕大多數(shù)納稅主體權(quán)利義務(wù)的稅收規(guī)范并非由代表全體納稅人的人民代表大會制定，行政機(jī)關(guān)成了規(guī)定稅收要素的主體，這種狀況無疑是與稅收的憲政原則相悖的。推而論之，如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié)，就會演變成這樣一個結(jié)果：政府每年的預(yù)算都需要拿到全國人大去審核批準(zhǔn)，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國人大來批準(zhǔn)，人大成了只管出、不管進(jìn)的準(zhǔn)權(quán)力機(jī)關(guān)。由于我國稅收不是基于博弈而產(chǎn)生的，人民代表大會也不是納稅人討價還價的場所，因而稅收的憲政精神與原則在公法上就完全被忽略了。

　　2000年7月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國立法法》，是規(guī)定立法制度的憲法性法律，一切立法活動都必須以《立法法》為依據(jù)，稅收立法自然也不能例外。以《立法法》為依據(jù)，可以看出，稅收法律一直沒有占居稅法體系中的主導(dǎo)地位，而是一大批行政法規(guī)占了這個位置，國家行政機(jī)關(guān)不僅剝奪了地方的幾乎所有的稅收立法權(quán)力，實(shí)際上也侵蝕了國家立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)力，這樣，我國稅法體系呈現(xiàn)異常也就不足為怪了。

　　現(xiàn)行稅法體系存在的問題很大程度上是由于立法制度不健全造成的。《立法法》頒布施行后，應(yīng)當(dāng)重新規(guī)制內(nèi)部各構(gòu)成單位的權(quán)限與職責(zé)，構(gòu)建我國新的稅法體系。《立法法》規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，這就表明，稅收立法權(quán)是我國國家立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，所以，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化稅收立法機(jī)關(guān)的立法責(zé)任，遵循“負(fù)責(zé)任和謹(jǐn)慎授權(quán)”原則，制止行政機(jī)關(guān)替代立法機(jī)關(guān)并使之成為稅收立法結(jié)構(gòu)之重心所在的傾向。應(yīng)抓緊制定有關(guān)稅收問題的基本法律，并及時把實(shí)踐中已經(jīng)成熟的國務(wù)院制定的行政法規(guī)上升為法律。立法過程中應(yīng)做到使立法過程直面社會，保障公眾能夠親自參與稅收立法草案的討論，還可吸納西方的聽證程序，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。稅收立法授權(quán)必須從抽象授權(quán)轉(zhuǎn)化為具體授權(quán)，授權(quán)內(nèi)容必須明確，語言不得含糊，一攬子的、原則性的、虛幻的、空白的委任不被允許，在語義的理解上不得有擴(kuò)張行政立法權(quán)的趨向。要禁止稅收立法權(quán)的再轉(zhuǎn)讓，維護(hù)稅收立法權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。也就是說，國務(wù)院在取得全國人大的立法授權(quán)后，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持授權(quán)立法不可轉(zhuǎn)讓的原則，不得將自己來自于全國人大的立法權(quán)再轉(zhuǎn)授給其他機(jī)構(gòu)，包括自己的下屬機(jī)構(gòu)——財(cái)政部和國家稅務(wù)總局。

　　目前，世界各國的稅收授權(quán)多采用單事授權(quán)或者一事一授權(quán)的制度，嚴(yán)格控制多事一授權(quán)或概括式授權(quán)，而我國的稅收立法授權(quán)，卻多采用這一類的授權(quán)方式，授權(quán)范圍大而不當(dāng)。1984年工商稅制改革時，國務(wù)院曾向全國人大提出請求授權(quán)其發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）的議案，得到第六屆全國人大常委會第十次會議的授權(quán)。盡管這次授權(quán)立法尚不能符合嚴(yán)格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個歷史性的進(jìn)步。但遺憾的是，從那以后，授權(quán)立法的進(jìn)程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權(quán)力。十年后的1994稅制重大改革，在國務(wù)院制定的一系列稅收暫行規(guī)定中，未見有立法依據(jù)的規(guī)定。如果嚴(yán)格依照稅收憲政原則分析，則可以認(rèn)為此次稅制改革過程中制定的各類稅收暫行條例都是無法律依據(jù)的，即使有人大及其常委會是默許授權(quán)，這種授權(quán)也只是一種空白授權(quán)，是不應(yīng)產(chǎn)生法律效力的，依據(jù)此類授權(quán)所制定的行政性法規(guī)自然亦無效。本次利息稅的授權(quán)雖然稱得上是一事一授權(quán)，但還是犯了老毛病，過于籠統(tǒng)、虛幻，談不上規(guī)制性、準(zhǔn)確性和具體化，這是今后構(gòu)建稅收法制體系應(yīng)當(dāng)注意改進(jìn)的。

　　或許，利息稅這個“非獨(dú)立稅種”并不需要搞得這么復(fù)雜，如果是這樣，考慮到我國還有幾十個稅種需要進(jìn)入法治系統(tǒng)，任重道遠(yuǎn)，那就算我是為今后人大在稅收授權(quán)上的一點(diǎn)建議和參考吧。

　　寫于2007年8月。原載《改革內(nèi)參》，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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